Die Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung ist eine klassische Kern- und Daueraufgabe der Raumordnung (Wilske 2007: 1). Im Sinne einer nachhaltigen Raumentwicklung sieht das Raumordnungsgesetz (ROG)1 in § 2 Abs. 2 eine räumliche Konzentration der Wohnsiedlungsentwicklung auf vorhandene Siedlungen mit ausreichend Infrastruktur und auf Zentrale Orte sowie den Primat der Innenentwicklung vor. Die Raumordnung umfasst als überörtliche und querschnittsorientierte Planung im deutschen Planungssystem insbesondere die Landes- und Regionalplanung (Diller 2018: 1891). Sie setzt Planungsinstrumente ein, mit denen das Verhalten des Planadressaten ‚Gemeinde‘ im Rahmen seiner Bauleitplanung gesteuert werden soll (Fürst 2010: 136). Planungsinstrumente basieren auf der Steuerungsressource Recht und dienen der Darstellung und Instrumentierung planerischer Zielaussagen, um die Nutzungsansprüche an den Raum langfristig zu verteilen (Fürst 2010: 15, 16, 188–191).
Nachdem sich die Forschung zur Regionalplanung über viele Jahre auf Fragen zur strategischen Planung sowie auf informelle Arrangements und Instrumente konzentriert hatte, ist die formelle Regionalplanung in jüngerer Vergangenheit wieder Gegenstand der Forschung geworden (Smas/Schmitt 2021: 778). Während Harrison, Galland und Tewdwr-Jones (2020) mit Verweis auf England und Dänemark argumentieren, dass die formelle Regionalplanung überflüssig geworden sei, zeigen Smas und Schmitt (2021), dass die formelle Regionalplanung in vielen europäischen Ländern immer noch existiert und modernisiert wurde und somit relevant sei. Gleichzeitig nimmt die Integration und Koordination verschiedener Fachplanungen durch die querschnittsorientierte Regionalplanung beim Blick auf verschiedene europäische Länder eher ab (Schmitt/Smas 2020).
In Deutschland wird häufig ein Modell der strategischen Regionalplanung verfolgt, das auf den Ordnungs- und Entwicklungsaufgaben der klassischen Regionalplanung aufbaut. Basierend auf einer umfassenden Öffentlichkeitsbeteiligung, einem Monitoring und Controlling sowie systematischer SWOT2- und Akteuranalysen werden zunächst Leitbilder und Entwicklungsziele entwickelt und darauf aufbauend regionale Entwicklungskonzepte erarbeitet, die mit verbindlichen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung in Regionalplänen, aber auch mit darüberhinausgehenden Instrumenten umgesetzt werden (Vallée/Brandt/Fürst et al. 2012: 188). Beispielsweise können Regionale Grünzüge über die Sicherung im Regionalplan hinaus auch mit weiteren Instrumenten gesteuert und entwickelt werden, wie es zum Beispiel in der Region Frankfurt am Main mit dem Regionalpark Ballungsraum RheinMain der Fall ist (Macdonald/Monstadt/Friendly 2021).
Angesichts der weltweit voranschreitenden Zersiedelung als disperse und gering verdichtete Form der Siedlungsentwicklung und Flächeninanspruchnahme (Angel/Parent/Civco et al. 2011; Jaeger/Schwick 2014) mit vielfältigen negativen ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Folgen (Ewing/Hamidi 2015) werden unterschiedliche Instrumente zur Steuerung der Siedlungsentwicklung implementiert, um die Zersiedelung und die Flächeninanspruchnahme einzudämmen (Bengston/Fletcher/Nelson 2004). In der Folge ist eine Debatte entstanden, inwieweit solche Instrumente tatsächlich zu einer Reduzierung der Zersiedelung und Flächeninanspruchnahme beitragen (Schmid/Kienast/Hersperger 2021; Ewing/Lyons/Siddiq et al. 2022), mit ersten Ergebnissen auch für Deutschland (Einig/Jonas/Zaspel 2011; Siedentop/Fina/Krehl 2016; Schmidt/Siedentop/Fina 2018). Regulative Instrumente zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung werden aber auch häufig kritisiert, da sie durch eine Beschränkung des Wohnungsmarktes zu steigenden Preisen führen und die Bezahlbarkeit von Wohnen verringern können (Anthony 2017). Auch für die deutsche Raumordnung liegt eine Untersuchung vor, die sich mit nicht-intendierten Wirkungen auf die Bautätigkeit und Preise für das Wohnen beschäftigt (Eichhorn/Pehlke 2022).
Ein wesentliches Ziel für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung in Deutschland ist die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme auf bundesweit 30 Hektar pro Tag bis zum Jahr 2030 gemäß der Nachhaltigkeitsstrategie des Bundes (Bundesregierung 2021: 270–271). Angesichts des derzeit hohen Siedlungsdrucks in prosperierenden Ballungsräumen wird unter Berücksichtigung des 30-Hektar-Ziels gefordert, zu restriktive raumordnerische Vorgaben zu flexibilisieren, da sie die notwendige Bautätigkeit reduzierten und die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum hemmten (Bündnis für bezahlbares Wohnen 2015: 3, 22).
Die bisher vorliegenden flächendeckenden Analysen zum tatsächlichen Einsatz von Planungsinstrumenten in den jeweiligen Planungsregionen im Bereich der Siedlungsentwicklung berücksichtigen allerdings nicht alle wesentlichen Planungsinstrumente (Zaspel 2012; Schmidt/Siedentop/Fina 2018) oder konzentrieren sich auf einzelne Planungsinstrumente wie die Eigenentwicklung in Niedersachsen (Schwabedal 2011) oder Regionale Grünzüge (Siedentop/Fina/Krehl 2016). Umfassende Analysen liegen bislang nur auf Länderebene vor (Siedentop 2008; BMVBS 2012). Die Ergebnisse zeigen, dass sowohl zwischen den Bundesländern als auch innerhalb der Bundesländer erhebliche Unterschiede bei der Verwendung der Planungsinstrumente existieren.
Über den Einsatz einzelner Planungsinstrumente hinaus ist auch eine Kombination der einzelnen Planungsinstrumente von Interesse, da diese nicht isoliert voneinander stehen, sondern bewusst miteinander kombiniert werden (können) (Einig/Jonas/Zaspel 2011: 69). Die bislang einzige vorliegende Typisierung der raumordnerischen Steuerung der Siedlungsentwicklung beschränkt sich auf grobe Aussagen zur Standort- und Mengensteuerung auf Bundesländerebene (BMVBS 2012: 42). Ziel dieses Beitrags ist es, das bestehende Informationsdefizit bezüglich des Einsatzes der relevanten Planungsinstrumente zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung auf der Ebene der Planungsregionen zu verringern und, darauf aufbauend, spezifische raumordnerische Steuerungstypen als Vorschlag für die zukünftige fachliche Diskussion zu bilden. Diese Informationen können Grundlage für flächendeckende Planevaluationen mit einer großen Anzahl an Fällen, aber auch für die Auswahl passender Fallstudien sein, um wechselseitiges Lernen zu ermöglichen (Zaspel 2012: 20; Diller 2016: 98). Auch wenn Planevaluationen mit erheblichem Aufwand und methodischen Schwierigkeiten verbunden sind sowie vielfach die notwendigen Daten nicht vorliegen (vgl. Zaspel 2012), wäre es lohnend, die Wirksamkeit von Steuerungstypen zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme oder zur Konzentration der Wohnsiedlungsentwicklung auf Orte mit ausreichender Infrastruktur zu ermitteln. Eine solche Wirkungsabschätzung ist allerdings nicht Bestandteil dieses Beitrags.
In diesem Beitrag werden zunächst auf der Basis einer ausführlichen Literaturrecherche die relevanten raumordnerischen Planungsinstrumente ermittelt. Mithilfe einer Planinhaltsanalyse (vgl. Lyles/Stevens 2014) wird danach untersucht, welche der vordefinierten Planungsinstrumente in allen Landesentwicklungs- und Regionalplänen jeweils zum Stand 31. Dezember 2017 enthalten sind. Diese harmonisierte Form der Datenerhebung entspricht der Forderung von Lewis und Marantz (2019), die feststellten, dass auf Befragungen von Planerinnen und Planern basierende Daten häufig nicht reliabel sind. Darauf aufbauend wird mithilfe einer nichtlinearen Hauptkomponentenanalyse zunächst analysiert, welche Planungsinstrumente kombiniert eingesetzt werden. Während die nichtlineare Hauptkomponentenanalyse das gleiche Ziel wie eine herkömmliche Hauptkomponentenanalyse verfolgt, überwindet sie jedoch die wichtigsten Einschränkungen, indem Variablen aller Skalenniveaus verwendet und nichtlineare Beziehungen zwischen Variablen berücksichtigt werden können (Linting/van der Kooij 2012: 12). Da die vorliegenden Daten zu den Festlegungen in Raumordnungsplänen unterschiedliche Skalenniveaus aufweisen und nichtlineare Beziehungen zwischen den unterschiedlichen Festlegungen aufgrund ihrer bewussten Kombination zu erwarten sind, ist die nichtlineare Hauptkomponentenanalyse für die vorliegende Analyse geeignet (Saukani/Ismail 2019; Beleneși/Bogdan/Popa 2021). Im Anschluss daran werden mittels einer hierarchischen Clusteranalyse spezifische Steuerungstypen gebildet. Die Kombination einer Clusteranalyse mit einer vorgeschalteten Hauptkomponentenanalyse ist ein bewährtes Vorgehen, das für vielfältige Fragestellungen wie Verkehr in deutschen Großstädten (Holz-Rau/Heyer/Schultewolter et al. 2022) oder Kleinstädte in Deutschland (Gareis/Milbert 2020) eingesetzt wird, um anhand einer Vielzahl unterschiedlicher Indikatoren Typologien zu bilden, sodass dieses Vorgehen auch zur Ermittlung von raumordnerischen Steuerungstypen geeignet und erfolgversprechend ist. Darüber hinaus ermöglicht dieses methodische Vorgehen, bei allen relevanten Planungsinstrumenten ihre rechtliche Verbindlichkeit sowie bei freiraumschützenden Planungsinstrumenten ihren räumlichen Umfang zu berücksichtigen.
Im zweiten Kapitel dieses Beitrags werden die Grundlagen der raumordnerischen Steuerungsinstrumente erläutert, bevor bisher ermittelte raumordnerische Steuerungstypen der Wohnbaulandentwicklung vorgestellt werden. Das methodische Vorgehen der Planinhalts-, der nichtlinearen Hauptkomponenten- und der Clusteranalyse wird in Kapitel 3 dargelegt. In Kapitel 4 und 5 werden die Ergebnisse dargestellt und diskutiert. Der Beitrag schließt mit einem Ausblick auf den weiteren Forschungsbedarf in Kapitel 6.
Als Grundlage für die nichtlineare Hauptkomponenten- und Clusteranalyse werden in Kapitel 2.1 zunächst die unterschiedlichen raumordnerischen Planungsinstrumente vorgestellt. Im Anschluss daran wird in Kapitel 2.2 der einzige bisher vorliegende Ansatz für raumordnerische Steuerungstypen beschrieben, um die Ergebnisse dieser Analyse besser einordnen zu können.
In Raumordnungsplänen verankerte Planungsinstrumente können Ziele oder Grundsätze der Raumordnung darstellen. Ziele der Raumordnung sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Dagegen sind Grundsätze der Raumordnung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes als Vorgaben für die nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidung. Diese Unterscheidung ist von hoher Relevanz, da Ziele und Grundsätze der Raumordnung unterschiedliche Bindungswirkung für die gemeindliche Bauleitplanung aufweisen. Während Ziele der Raumordnung eine Beachtenspflicht auslösen und somit zu befolgen sind, kann die von Grundsätzen der Raumordnung ausgehende Berücksichtigungspflicht bei nachfolgenden Planungen durch Abwägung überwunden werden (Runkel 2018: 2989–2990). Damit eine Festlegung tatsächlich ein Ziel der Raumordnung darstellt, muss diese die Anforderungen aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erfüllen und als Ziel gekennzeichnet sein. Umstritten ist, ob es textlichen Festlegungen mit Soll- oder Kann-Formulierungen am notwendigen Verbindlichkeitsanspruch mangelt, wenn die Ausnahmen nicht hinreichend bestimmt sind (Runkel 2018: 2991–2992).
Planungsinstrumente können in der zeichnerischen Darstellung des Raumordnungsplans als Vorrang- oder Vorbehaltsgebiet festgelegt werden. Im Vorranggebiet sind andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen, soweit diese mit der vorrangigen Nutzung oder Funktion nicht vereinbar sind. Sie entsprechen Zielen der Raumordnung. Dagegen wird in einem Vorbehaltsgebiet einer bestimmten raumbedeutsamen Funktion oder Nutzung für die Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen ein besonderes Gewicht gegeben, sodass diese einen Grundsatz der Raumordnung sichtbar machen (Scholich 2018: 2843).
Planungsinstrumente lassen sich in positiv- und negativplanerische Instrumente unterteilen (Einig 2005; Fürst 2010). Positivplanerische Instrumente lenken und begrenzen auf direktem Wege die gemeindlichen Baulandausweisungen (Einig 2005: 286), um die Wohnsiedlungsentwicklung auf bestimmte, geeignete Standorte zu konzentrieren (Zaspel 2012: 50). Als besonders wirksam gelten flächenhafte Ausweisungen für die Wohnsiedlungsentwicklung (Jonas 2011: 222). Zwischen den Bundesländern existieren allerdings große Unterschiede, in welchem Umfang und welcher Körnigkeit die Regionalplanung Vorgaben machen soll und darf (Priebs 2018: 2056). Aufgrund fehlender restriktiver positivplanerischer Instrumente erfolgt die Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung in vielen Regionalplänen überwiegend mittels negativplanerischer Instrumente (Jonas 2011: 32). Negativplanerische Instrumente zielen auf den Schutz von Freiraumfunktionen und deren Koordination untereinander ab, indem die aktuelle Bodennutzung entweder vor anderen konkurrierenden Raumansprüchen oder gezielt vor einer baulichen Inanspruchnahme geschützt werden soll (BMVBS/BBR 2006: 2–3). Daraus ergeben sich zwei unterschiedliche Festlegungstypen: Während monofunktionale Festlegungen auf den Schutz einzelner Freiraumfunktionen ausgerichtet sind, dienen multifunktionale Festlegungen einer Vielzahl von Freiraumfunktionen, um die Besiedlung dieser Flächen zu verhindern (BMVBS/BBR 2006: 4). Monofunktionale Festlegungen basieren auf fachlichen Grundlagen (Priebs 2018: 2057). Dagegen können multifunktionale Festlegungen wie die großräumigen Regionalen Grünzüge oder die kleinräumigen Grünzäsuren neben unterschiedlichen Freiraumfunktionen auch Puffer- und Verbindungsflächen ohne ansonsten besondere und schutzwürdige Funktionen umfassen, um insbesondere in Regionen mit großem Siedlungs- und Entwicklungsdruck überörtliche Freiraumzusammenhänge zu sichern (Weidenbacher 2018: 884, 886). Untersuchungen zeigen die Wirksamkeit sowohl des monofunktionalen als auch des multifunktionalen negativplanerischen Freiraumschutzes, wenn dieser als Ziel der Raumordnung im Raumordnungsplan implementiert ist (vgl. Einig/Jonas/Zaspel 2011: 119; Siedentop/Fina/Krehl 2016).
Positiv- und negativplanerische Instrumente können jeweils einen standort- oder mengensteuernden Ansatz verfolgen (Einig 2005: 287; Zaspel 2012: 50). Mithilfe von positivplanerischen Instrumenten kann die kommunale Wohnbaulandausweisung auf gewünschte Standorte gelenkt und diese vor konkurrierenden Nutzungen geschützt werden. Mengensteuernde positivplanerische Instrumente regulieren den Umfang wohnbaulicher Baulandausweisungen über die Festlegung von Richt- und Orientierungswerten. Negativplanerische Instrumente wirken standortsteuernd, wenn sie in einem großen Umfang in unmittelbarer Nähe zum Siedlungsraum ausgewiesen werden. Eine negativplanerische Mengensteuerung wäre beispielsweise über die Festlegung eines bestimmten Umfangs oder Anteils des Freiraums möglich, der vor einer baulichen Inanspruchnahme zu schützen ist (Zaspel 2012: 50–51).
Bislang liegt ein Vorschlag für raumordnerische Steuerungstypen der Flächenentwicklung auf Bundesländerebene vor (BMVBS 2012: 42). Dieser umfasst vier Typen. Der erste Typ ist die Positiv-allokative Steuerung, bei der die Wohnbaulandentwicklung generell in Form einer positiv-allokativen Standortplanung gelenkt wird. Hierunter fallen Nordrhein-Westfalen und Hessen. Bei der Mengensteuerung mit teilweise flexibler Standortwahl in Rheinland-Pfalz und im Saarland wird die Wohnbaulandentwicklung über die Festlegung eines maximalen Flächenkontingents in Verbindung mit Dichtevorgaben gesteuert. Typ drei wird als Differenzierte Steuerung bezeichnet. Dort wird das Steuerungsinstrumentarium von raumstrukturellen Gegebenheiten abhängig gemacht, sodass eine Standortplanung primär in verdichteten Landesteilen optional (Baden-Württemberg, Sachsen) oder verpflichtend (Gemeinsame Landesplanung Berlin-Brandenburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz) ist. Der vierte Typ stellt die Negativ-restriktive Steuerung dar, bei der ausschließlich der negativ-restriktive Freiraumschutz im Sinne eines Restriktionsraumes vor Siedlungsentwicklung zum Einsatz kommt. Bayern, Sachsen-Anhalt und Thüringen werden diesem Typ zugeordnet.
Den Typen liegt zwar eine umfassende Auswertung auf Länderebene zugrunde, auf eine systematische Herleitung der Typen wird allerdings verzichtet. Unberücksichtigt bleiben neben der rechtlichen Verbindlichkeit auch positivplanerische Instrumente wie die Eigenentwicklung oder Vorgaben zur Innenentwicklung. Trotzdem gelingt mit der Positiv-allokativen Steuerung und der Mengensteuerung die konsistente Beschreibung von zwei Steuerungstypen. Dagegen bleibt bei der Differenzierten Steuerung unklar, welche Planungsinstrumente jeweils auf der Regionalplanungsebene zum Einsatz kommen. Auch die Negativ-restriktive Steuerung bleibt vage, weil nicht deutlich wird, inwieweit ein multifunktionaler Freiraumschutz oder welche monofunktionalen Festlegungen für bestimmte Freiraumfunktionen in welchem Umfang eingesetzt werden.
Die Auswertung der in Landes- und Regionalplänen eingesetzten Planungsinstrumente erfolgt für alle deutschen Planungsregionen zum Stichtag 31. Dezember 2017. Die beiden regionalen Flächennutzungspläne „Städteregion Ruhr 2030“ und Frankfurt/Rhein-Main sind ebenfalls Bestandteil dieser Analyse. Dagegen werden sowohl Planungsregionen, die zu diesem Stichtag über keinen rechtsgültigen Regionalplan verfügen (beispielsweise vier von fünf Regionen in Brandenburg sowie einzelne Kreise in Niedersachsen) als auch die Stadtstaaten Hamburg und Bremen sowie einige kreisfreie Städte in Niedersachen, in denen der Flächennutzungsplan gleichzeitig die Rolle des Regionalplans übernimmt, nicht in die Analyse einbezogen. Da das Saarland aufgrund seiner geringen Größe keine Regionalplanung kennt, wird stattdessen der Landesentwicklungsplan für die Untersuchung herangezogen, da dieser Festlegungen enthält, die in anderen Bundesländern in Regionalplänen getroffen werden.
Basis für die Analyse der negativplanerischen Instrumente in den Regionalplänen ist der Raumordnungsplan-Monitor (ROPLAMO) des Bundesinstituts für Bau‑, Stadt- und Raumforschung (BBSR) (vgl. Einig/Zaspel 2012). Dieses bundesweite Planinformationssystem erfasst Festlegungen im Kartenteil aller Regionalpläne (Einig/Zaspel 2012: 17, 24). Diese werden zunächst anhand eines Objektkataloges klassifiziert, der im Bereich des Freiraumschutzes folgende Themenbereiche enthält (Einig/Zaspel 2012: 25): Regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren, Natur und Landschaft, Grund- und Oberflächenwasserschutz, Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Freizeit und Erholung, (Siedlungs‑)Klimaschutz, (vorbeugender) Hochwasserschutz, Bodenschutz, sonstiger Freiraumschutz.
Darüber hinaus werden die Festlegungen den vier Raumordnungsgebieten Vorranggebiet, Vorbehaltsgebiet, Eignungsgebiet und Vorranggebiete mit kombinierter Ausschlusswirkung zugeordnet (Einig/Zaspel 2012: 25). Sowohl die Klassifizierung als auch die Zuordnung zu einem Raumordnungsgebiet erfolgt aufgrund von Informationen aus der Legende, des Textteils der Raumordnungspläne sowie in Absprache mit den Trägern der Regionalplanung (Einig/Zaspel 2012: 24).
Der für diesen Beitrag verwendete Datensatz enthält den prozentualen Anteil aller in Regionalplänen festgelegten Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für jeden Themenbereich an der Gesamtfläche der Planungsregion. Während Eignungsgebiete im Bereich des Freiraumschutzes gar nicht vorkommen, werden Vorranggebiete mit kombinierter Ausschlusswirkung, die nur vereinzelt in Nordrhein-Westfalen zum Einsatz kommen, den Vorranggebieten zugeordnet. Zusätzlich existieren bei Regionalen Grünzügen, insbesondere in Schleswig-Holstein und vielfach in Bayern, auch kartographische Festlegungen, die weder Vorrang- noch Vorbehaltsgebiet sind. Im Textteil als Ziel der Raumordnung verankert, erfolgt ihre räumliche Festlegung in der Plankarte nicht als eines der definierten Raumordnungsgebiete, sodass sie im Folgenden als „Ohne Raumordnungsgebiet“ (OG) bezeichnet werden. Etwaige nachrichtliche Übernahmen fachplanerischer Schutzgebietsausweisungen in der Plankarte eines Regionalplanes sind nicht Bestandteil des Datensatzes. Inwieweit eine Doppelsicherung von Flächen durch Raumordnungsgebiete und fachplanerische Schutzgebietsausweisungen vorliegt, kann aus den vorliegenden Daten nicht abgelesen werden. Dies gilt auch für die räumliche Überlagerung verschiedener Vorrang- und Vorbehaltsgebiete. Vorranggebiete für Freiraumfunktionen in niedersächsischen Regionalplänen sowie im Landesentwicklungsplan des Saarlandes werden im Raumordnungsplan-Monitor dem „Sonstigen Freiraumschutz“ zugeordnet. Da sie aber auch ein Instrument des multifunktionalen Freiraumschutzes zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung sind, werden sie in der folgenden Analyse als Vorranggebiet Regionaler Grünzug bzw. Grünzäsur berücksichtigt. Der verbleibende „Sonstige Freiraumschutz“ konzentriert sich fast ausschließlich auf nordrhein-westfälische Regionalpläne, sodass seine Berücksichtigung für die weitere Analyse als nicht notwendig erachtet wird. Aufgrund fehlender bzw. unplausibler Daten müssen zudem die Regionalpläne Ostwürttemberg und Südlicher Oberrhein sowie der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg von der Analyse ausgeschlossen werden, da die Daten aus dem Raumordnungsplan-Monitor offensichtlich nicht mit den Festlegungen in der Plankarte übereinstimmen.
Da der Raumordnungsplan-Monitor keine Informationen zu den textlichen Festlegungen in den Raumordnungsplänen liefert, ist für die Erfassung der verwendeten positivplanerischen Instrumente in den Landesentwicklungs- und Regionalplänen eine eigene Erhebung notwendig. Grundlage hierfür ist eine umfangreiche Planinhaltsanalyse (vgl. Lyles/Stevens 2014) der textlichen Festlegungen, die methodisch einer quantitativen Inhaltsanalyse entspricht (vgl. Krippendorff 2013; Stevens/Lyles/Berke 2014).
Planungsinstrument | Definition |
|---|---|
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) | Die Siedlungsentwicklung ist auf den öffentlichen Personennahverkehr auszurichten. |
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den schienengebundenen öffentlichen Personennahverkehr (SPNV) | Die Siedlungsentwicklung ist auf den schienengebundenen öffentlichen Personennahverkehr auszurichten. Möglich ist auch eine qualifizierte Form des ÖPNV. |
Entwicklung im Einzugsbereich des SPNV | Im Einzugsbereich von Haltestellen des SPNV sollen neue Siedlungsflächen ausgewiesen werden. Ein Vorrang gegenüber oder eine Einschränkung von Flächen außerhalb des Einzugsbereiches ist nicht notwendig. |
Dichtevorgaben | Es werden quantifizierte Dichtevorgaben für die gemeindliche Bauleitplanung festgelegt. |
Orientierungsrahmen über Prognose | Es wird eine Bevölkerungs- oder Haushaltsprognose vorgegeben, die nachfrageseitig die Grundlage für Bedarfsermittlung durch die Gemeinde darstellt. |
Festlegung eines Bedarfs | Es wird anhand einer einheitlichen Berechnung ein Bedarf an Wohneinheiten oder Wohnbauflächen für jede Gemeinde in der Region festgestellt, der im Rahmen einer Bedarfsprüfung erweitert werden kann. |
Kontingente als Obergrenze | Es wird für jede Gemeinde ein maximaler Bedarf an neuen Siedlungsflächen oder Wohneinheiten quantitativ festgelegt. |
Vorrang der Innenentwicklung | Die Innenentwicklung hat Vorrang vor der Außenentwicklung. Dabei müssen beide Begriffe nicht genannt werden. Es reicht eine Umschreibung beider Begriffe. Eine Bezugnahme nur auf die Innenentwicklung ist nicht ausreichend. |
Bedarfsnachweis | Es müssen im Rahmen eines Bedarfsnachweises angebotsseitig vorhandene Innen- und Außenentwicklungspotenziale der Gemeinde aufgeführt werden, die vom Bedarf abgezogen werden. |
Siedlungsflächenmonitoring | Vorhandene Innen- und Außenentwicklungspotenziale werden regions- oder landesweit einheitlich erfasst. |
Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung | Im Plan werden Gemeinden auf Eigenentwicklung beschränkt. Das heißt, sie werden auf den Bedarf der örtlichen Gemeinschaft ohne Wanderungsgewinne beschränkt. Der Begriff Eigenentwicklung oder Organische Entwicklung muss dabei nicht verwendet werden. Sind im Plan Ausnahmen für Gemeinden oder Gemeindeteile benannt, müssen die Kriterien eindeutig und abschließend definiert sein oder die Gemeinde(-teile) abschließend aufgeführt werden. Die Eigenentwicklung einer Gemeinde wird durch Art. 28 Abs. 2 GG garantiert, sodass nur eine darüberhinausgehende Siedlungsentwicklung durch die Raumordnung eingeschränkt werden kann. |
Beschränkung von Ortsteilen auf Eigenentwicklung | Es werden nicht nur gesamte Gemeinden, sondern auch Gemeindeteile von größeren Gemeinden auf Eigenentwicklung beschränkt. |
Quantitative Vorgabe für die Eigenentwicklung | Es gibt eine genaue quantitative Definition, wie viele Wohneinheiten oder Flächen in einem bestimmten Zeitraum im Rahmen der Eigenentwicklung neu ausgewiesen werden dürfen. |
Standortgenaue Funktionszuweisung | Es werden Standorte für die zukünftige Siedlungsentwicklung ausgewiesen. Diese können als Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete ausgewiesen werden. Möglich sind auch Punktsignaturen in der Karte und/oder eine Benennung im Text. |
Ortsteilscharfe Funktionszuweisung | Die Siedlungsentwicklung soll auf bestimmte Ortsteile innerhalb einer Gemeinde konzentriert werden. Diese können im Text benannt oder kartographisch als Punktsignaturen dargestellt werden. Möglich ist auch, dass nicht die gesamte Gemeinde, sondern nur Gemeindeteile als Zentraler Ort ausgewiesen oder im Text die Hauptsiedlungskerne als Schwerpunkte festgelegt werden. |
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf bestimmte Gemeinden | Die über die Eigenentwicklung hinausgehende Siedlungsentwicklung soll auf bestimmte Gemeinden konzentriert werden. Diese müssen im Plan ermittelbar sein, z. B. über Gemeindefunktionen oder Zentrale Orte. Die bloße Ausweisung von Zentralen Orten ist nicht ausreichend. |
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf Achsen | Die Siedlungsentwicklung soll auf Siedlungsachsen konzentriert werden. Diese müssen in einem rechtsverbindlichen Bestandteil des Planes im Text benannt oder in einer Karte dargestellt werden. Die bloße Ausweisung von (Entwicklungs‑)Achsen ist nicht ausreichend. |
Festlegung des Siedlungsgebiets | Die zukünftige Siedlungsentwicklung muss an regionalplanerisch festgelegten Standorten stattfinden. Ausnahmen sind nur im Rahmen der Eigenentwicklung möglich. |
Zur Verbesserung der Datenqualität und zur Überprüfung der Intercoder-Reliabilität werden alle Pläne von jeweils zwei unabhängigen Personen doppelt kodiert. Die ermittelten Werte des Krippendorffs Alpha als Maß für die Intercoder-Reliabilität entsprechen für fast alle Codes den Empfehlungen von Stevens, Lyles und Berke (2014: 87) für Planinhaltsanalysen, sodass die Ergebnisse insgesamt als reliabel angesehen werden können.
Nach der Erfassung der relevanten Planungsinstrumente wird herausgearbeitet, inwieweit diese kombiniert implementiert werden. Dies geschieht üblicherweise mithilfe einer exploratorischen Faktorenanalyse. Sie dient der Strukturierung von Beziehungszusammenhängen in großen Variablensets, indem sie Gruppen von jeweils hoch korrelierten Variablen (Faktoren) identifiziert und diese von weniger korrelierten Gruppen trennt. Des Weiteren kommt ihr die Aufgabe der Datenreduktion zu, wenn die Ausprägungen der strukturierten Faktoren (Faktorwerte) ermittelt und diese anstelle der Originalwerte als Variablen verwendet werden (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 386). Allerdings können die vorliegenden Daten zu den Planungsinstrumenten die Voraussetzung einer herkömmlichen Faktorenanalyse nicht erfüllen, die intervallskalierte und normalverteilte Variablen erfordert (Leonhart 2017: 602). Stattdessen kommt hier eine nichtlineare Hauptkomponentenanalyse zum Einsatz, die das gleiche Ziel wie eine herkömmliche Hauptkomponentenanalyse verfolgt, jedoch die wichtigsten Einschränkungen überwindet, indem Variablen aller Skalenniveaus verwendet und nichtlineare Beziehungen zwischen Variablen berücksichtigt werden können (Linting/van der Kooij 2012: 12). Gleichzeitig ist ihr Output mit einer herkömmlichen Hauptkomponentenanalyse vergleichbar (Linting/van der Kooij 2012: 12), sodass die ermittelten Faktorwerte jeder Planungsregion genauso für eine Clusteranalyse verwendet werden können, wie die einer herkömmlichen Hauptkomponentenanalyse.
Zur Reduzierung der Variablenanzahl werden bei den positivplanerischen Instrumenten die drei vorhandenen nominalen Variablen je Planungsinstrument zu einer ordinalen Variablen nach folgendem Schema zusammengeführt: 1 = Planungsinstrument wird nicht verwendet, 2 = Planungsinstrument wird als Grundsatz verwendet, 3 = Planungsinstrument wird als Soll-Ziel verwendet, 4 = Planungsinstrument wird als Ziel verwendet. Dabei wird immer nur die Vorgabe mit der höchsten Bindungswirkung berücksichtigt. Zudem werden solche Planungsinstrumente in einzelnen Regionalplänen für die Analyse ausgeschlossen, die durch ein steuerungsintensiveres Instrument überkompensiert werden: Setzt eine Planungsregion die Festlegung des Siedlungsgebiets ein, so werden die Ortsteilscharfe und Standortgenaue Standortfestlegung ebenso ausgeschlossen wie das Instrument Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf bestimmte Gemeinden. Steuert der Regionalplan die Eigenentwicklung auf Ortsteilebene, wird die Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung nicht betrachtet. Wenn ein Kontingent als Obergrenze implementiert ist, wird die Festlegung eines Bedarfs unbeachtlich. Die Ausgangsdaten der negativplanerischen Instrumente bleiben zunächst unverändert.
Um stabile Ergebnisse zu erhalten, sind mindestens acht Fälle pro Kategorie in jeder Variablen notwendig (Linting/van der Kooij 2012: 17). Aufgrund dessen werden zunächst die Instrumente Orientierungsrahmen über Prognose, Vorbehaltsgebiete für Regionale Grünzüge, Siedlungsklimaschutz, Bodenschutz sowie Vorranggebiete für Bodenschutz aus der Analyse entfernt. Darüber hinaus werden innerhalb von positivplanerischen Instrumenten Kategorien zusammengefasst. Je nach Verteilung der Fallzahlen über die Kategorien werden Soll-Ziele und Ziele (Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf ÖPNV, Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf SPNV, Entwicklung im Einzugsbereich des SPNV, Vorrang der Innenentwicklung, Beschränkung von Ortsteilen auf Eigenentwicklung) sowie Soll-Ziele und Grundsätze (Ortsteilscharfe Funktionszuweisung, Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung) zu einer Kategorie zusammengeführt. Dies kann zu leichten Verzerrungen bei der Verbindlichkeit zwischen den einzelnen Instrumenten führen, ermöglicht aber die Berücksichtigung zusätzlicher Instrumente bei der Faktorenanalyse. Diesem Mehrgewinn wird Vorrang gegeben. Bei den Instrumenten Dichtevorgaben, Festlegung eines Bedarfs, Kontingente als Obergrenze, Bedarfsnachweis, Siedlungsflächenmonitoring, Quantitative Vorgabe für die Eigenentwicklung, Standortgenaue Funktionszuweisung und die Festlegung des Siedlungsgebiets wird nur unterschieden, ob diese eingesetzt werden oder nicht.
Den Empfehlungen von Linting und van der Kooij (2012: 17) folgend wird bei den positivplanerischen Instrumenten mit nominalem und ordinalem Skalenniveau eine nominale Analyseebene verwendet, während für die intervallskalierten negativplanerischen Instrumente spline nominal3 mit zwei Innenknoten als Analyseebene ausgewählt wird und die beobachteten Werte durch ihre Rangnummern diskretisiert werden. Zudem wird die Option Varimax für die Rotation verwendet.
Da Vorbehaltsgebiete für die Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung kaum Wirkung entfalten (vgl. Kapitel 2.1), werden sie nicht in die Analyse einbezogen. Es fällt zudem auf, dass die Kommunalität der Planungsinstrumente Entwicklung im Einzugsbereich des ÖPNV sowie Vorranggebiete für Hochwasserschutz deutlich niedriger ist als die der anderen Planungsinstrumente. Dies bedeutet, dass sie durch die ermittelten Faktoren nur unzureichend erklärt werden können. Da diesen Planungsinstrumenten für die Ermittlung raumordnerischer Steuerungstypen für Wohnsiedlungsentwicklung keine besondere Bedeutung zukommt, werden sie aus der Analyse entfernt. Die Fokussierung auf die wesentlichen Planungsinstrumente dient insbesondere dazu, eindeutige Faktoren zu identifizieren, die im Ergebnis auch zu schlüssigen Clustern führen.
In der Analyse werden Standortgenaue Funktionszuweisungen, die Festlegung des Siedlungsgebietes sowie Regionale Grünzüge bzw. Trenngürtel als Vorrang- und ohne Raumordnungsgebiet doppelt gewichtet, da diese in der Praxis als besonders wirksam und bedeutend gelten (vgl. Kapitel 2.1). Zur Ermittlung geeigneter Faktoren werden in einem iterativen Prozess verschiedene Varianten zwischen drei und zwölf Faktoren berechnet. Aufgrund eines zu hohen Faktorwertes bei einem Faktor muss die Planungsregion Metropolregion Rhein-Neckar als Ausreißer aus der weiteren Analyse ausgeschlossen werden. Am Ende des Prozesses legen Screeplots einen, drei oder sechs Faktoren nahe. Auf dieser Basis wird die Anzahl der Faktoren auf sechs festgelegt, da diese Lösung zu inhaltlich interpretierbaren Faktoren führt und die Instrumente weitgehend nur auf einen Faktor laden. Zudem sollten für die Clusteranalyse mehrere Faktoren vorhanden sein, damit überhaupt eine gewisse Anzahl von inhaltlich sinnvollen Clustern ermittelbar ist.
Auf Basis der ermittelten Faktoren und ihrer Faktorwerte in jeder Planungsregion werden im nächsten Schritt Steuerungsmixe für die raumordnerische Steuerung der Wohnbaulandentwicklung identifiziert. Hierfür wird auf die Methodik der Clusteranalyse zurückgegriffen. Sie fasst die Untersuchungsobjekte so zu Gruppen bzw. Clustern zusammen, dass die Untersuchungsobjekte innerhalb eines Clusters im Hinblick auf die betrachteten Merkmale möglichst homogen und gegenüber den anderen Clustern möglichst heterogen sind (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 455).
Eine implizite Gewichtung der Merkmale ist ausgeschlossen, da die hierarchische Clusteranalyse auf der Basis der ermittelten Faktorwerte aus der nichtlinearen Hauptkomponentenanalyse durchgeführt wird. Zu Beginn sollten Ausreißer mithilfe des Single-Linkage-Verfahrens4 ermittelt und ausgeschlossen werden, da sie zu verzerrten Ergebnissen führen (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 483). Im vorliegenden Fall werden die Planungsregionen Stuttgart, Heilbronn-Franken und Regensburg als Ausreißer identifiziert und aus der Clusteranalyse ausgeschlossen.
Für diese Analyse wird ein Distanzmaß für metrisch skalierte Variablen ausgewählt, da der absolute Abstand zwischen den Planungsregionen von Interesse ist (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 472), sodass für die Clusteranalyse die quadrierte euklidische Distanz verwendet wird. Mithilfe des Fusionierungsalgorithmus werden bei einer agglomerativen Clusteranalyse die Objekte so lange zu Gruppen mit möglichst übereinstimmenden Merkmalen zusammengefasst, bis am Ende alle Fälle in einer einzigen Gruppe enthalten sind (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 457). Hier wird die Ward-Methode verwendet, da es dieser in der Regel am besten gelingt, die Elemente den richtigen Gruppen zuzuordnen (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 489). Die Bestimmung der optimalen Clusterzahl erfolgt mittels des Elbow-Kriteriums5 (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 495), das sieben Cluster anzeigt. Allerdings ließen sich auch mehr als die ausgewählten sieben Cluster inhaltlich sinnvoll beschreiben. Daran wird deutlich, dass teilweise Planungsregionen zu einem Cluster zusammengefasst werden, deren Steuerungsmix sich erheblich voneinander unterscheidet. Um neben einem methodisch sauberen Vorgehen auch die vorhandene Komplexität der Steuerungstypen hinreichend abbilden zu können, werden diese Unterschiede im Rahmen der Ergebnisdarstellung näher erläutert.
Faktor | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|
Instrument | Umfassende Allokation und Mengensteuerung | Innergemeindliche und indirekte standörtliche negativplanerische Allokation | Zwischengemeindliche und direkte umfassende negativplanerische Allokation | Mengensteuerung | Eingeschränkte Mengensteuerung und direkte umfassende negativplanerische Allokation | Standörtliche Allokation |
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf SPNV | 0,74 | |||||
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf ÖPNV | 0,50 | 0,46 | ||||
Dichtevorgaben | 0,58 | 0,69 | ||||
Festlegung eines Bedarfs | 0,96 | |||||
Kontingente als Obergrenze | 0,83 | |||||
Vorrang Innenentwicklung | 0,78 | |||||
Siedlungsflächen-monitoring | 0,83 | |||||
Bedarfsnachweis | 0,43 | 0,63 | ||||
Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung | -0,51 | 0,40 | ||||
Beschränkung von Ortsteilen auf Eigenentwicklung | 0,50 | 0,51 | ||||
Quantitative Vorgabe für die Eigenentwicklung | 0,70 | |||||
Ortsteilscharfe Funktionszuweisung | -0,47 | 0,64 | ||||
Standortgenaue Funktionszuweisung | 0,96 | |||||
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf bestimmte Gemeinden | -0,87 | |||||
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf Achsen | 0,75 | |||||
Festlegung des Siedlungsgebiets | 0,96 | |||||
Regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren „ohne Raumordnungsgebiet“ | 0,93 | |||||
Regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren Vorranggebiet | 0,93 | |||||
Natur u. Landschaft Vorranggebiet | 0,72 | |||||
Landwirtschaft Vorranggebiet | 0,59 | 0,31 | ||||
Fortwirtschaft Vorranggebiet | 0,84 | |||||
Freizeit und Erholung Vorranggebiet | -0,32 | 0,70 | ||||
Grund- und Oberflächenwasserschutz Vorranggebiet | 0,63 | -0,33 | ||||
Eigenwert | 6,57 | 3,20 | 3,10 | 2,82 | 2,76 | 2,35 |
Für die inhaltliche Beschreibung der Faktoren wird auf die in Kapitel 2.1 erläuterten Unterscheidungsmerkmale zwischen den Planungsinstrumenten zurückgegriffen: Positiv- und Negativplanung, bei letzterer direkte und indirekte Steuerung (multi- und monofunktionaler Freiraumschutz) sowie Menge und Allokation. Bei der Allokation werden die drei Ebenen zwischengemeindlich, innergemeindlich und standörtlich unterschieden. Eine Allokation auf allen drei Ebenen wird als umfassend bezeichnet.
Der erste Faktor zeigt, dass die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den SPNV, die Festlegung eines Bedarfs, das Siedlungsflächenmonitoring, der Bedarfsnachweis, eine Beschränkung von Ortsteilen auf Eigenentwicklung, die Festlegung des Siedlungsgebietes und Vorranggebiete für Forstwirtschaft im größeren räumlichen Umfang kombiniert in Regionalplänen implementiert werden. Auf die beiden wesentlichen Planungsinstrumente Festlegung eines Bedarfs und Festlegung des Siedlungsgebietes mit der höchsten Faktorladung zurückgreifend, lässt sich der erste Faktor als Umfassende Allokation und Mengensteuerung definieren. Auf den zweiten Faktor laden die Planungsinstrumente Vorrang der Innenentwicklung, Beschränkung von Ortsteilen auf Eigenentwicklung, Ortsteilscharfe Funktionszuweisung, Vorranggebiete für Natur und Landschaft, Freizeit und Erholung sowie Grund- und Oberflächenwasserschutz. Für den Faktor werden jeweils die positiv- und negativplanerischen Instrumente zur Innergemeindlichen und indirekten standörtlichen negativplanerischen Allokation zusammengefasst. Darüber hinaus werden die Planungsinstrumente Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den ÖPNV, Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung, Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf Achsen und Regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren ohne Raumordnungsgebiet in einem größeren räumlichen Umfang gemeinsam in Regionalplänen eingesetzt. Vorranggebiete für Grund- und Oberflächenwasserschutz kommen dann nicht oder nur in sehr geringem Umfang zum Einsatz. Diese Kombination stellt eine Zwischengemeindliche und direkte umfassende negativplanerische Allokation dar. Die Mengensteuerung als vierter Faktor umfasst neben den wesentlichen Planungsinstrumenten Dichtevorgaben, Kontingente als Obergrenze, Bedarfsnachweis und Quantitative Vorgabe für die Eigenentwicklung auch die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den ÖPNV und Vorranggebiete für Landwirtschaft größeren räumlichen Umfangs. Des Weiteren werden Dichtevorgaben gemeinsam mit umfangreichen Vorranggebieten Grünzügen bzw. Grünzäsuren implementiert. Daraus ergibt sich der Faktor Eingeschränkte Mengensteuerung und direkte umfassende negativplanerische Allokation. Die Standortgenaue Funktionszuweisung bildet allein den Faktor Standörtliche Allokation.
Faktor | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|
Cluster | Umfassende Allokation und Mengensteuerung | Innergemeindliche und indirekte standörtliche negativplanerische Allokation | Zwischengemeindliche und direkte umfassende negativplanerische Allokation | Mengensteuerung | Eingeschränkte Mengensteuerung und direkte umfassende negativplanerische Allokation | Standörtliche Allokation |
Sonstige | -0,38 | -0,87 | -0,08 | -0,25 | -0,25 | -0,26 |
Quantitative Steuerung | -0,28 | -0,22 | -0,57 | 3,32 | -0,28 | -0,75 |
Siedlungsachsen | -0,12 | 0,08 | 4,21 | 0,31 | -0,40 | -0,20 |
Umfassende Standortsteuerung durch multifunktionalen Freiraumschutz | -0,11 | -0,03 | 0,04 | 0,31 | 3,21 | -0,60 |
Positivplanerische Standortsteuerung | -0,23 | 0,70 | -0,17 | 0,49 | -0,51 | 3,03 |
Vornutzungsplan | 2,50 | 0,19 | -0,23 | -0,27 | -0,10 | -0,18 |
Innergemeindliche Rahmensetzung mit umfangreichem monofunktionalem Freiraumschutz | -0,52 | 1,19 | -0,26 | -0,37 | -0,27 | -0,27 |
Dem Faktor Umfassende Allokation und Mengensteuerung entspricht der Steuerungstyp Vornutzungsplan, der alle nordrhein-westfälischen Planungsregionen umfasst. Dieser zeichnet sich im Sinne einer Vornutzungsplanung der Wohnsiedlungsentwicklung durch eine sehr ausgeprägte positivplanerische Standortsteuerung aus, indem eine über die Eigenentwicklung hinausgehende Wohnsiedlungsentwicklung nur im regionalplanerisch festgelegten Siedlungsgebiet möglich ist. Der Umfang des Siedlungsgebietes orientiert sich an Bedarfsprognosen. In den verdichteten Landesteilen wird diese durch die Implementation eines multifunktionalen Freiraumschutzes ergänzt.
Der Steuerungstyp Quantitative Steuerung umfasst das Saarland und die rheinland-pfälzischen Planungsregionen, die alle beim Faktor Mengensteuerung hohe Faktorwerte aufweisen. Dieser Steuerungstyp zeichnet sich insbesondere durch quantitative Rahmensetzungen in Form von Kontingenten einschließlich Eigenentwicklung, Dichtevorgaben und dem Bedarfsnachweis für die gemeindliche Wohnsiedlungsentwicklung aus. Eine standörtliche Allokation der Wohnsiedlungsentwicklung findet darüber hinaus lediglich durch den Einsatz des multi- und monofunktionalen Freiraumschutzes statt.
Des Weiteren lässt sich der Steuerungstyp Positivplanerische Standortsteuerung identifizieren, dem die Planungsregionen Nord- und Mittelhessen sowie aus Niedersachsen Osnabrück, Lüchow-Dannenberg, Holzminden und Hannover zugeordnet werden. Sie setzen alle im Sinne des Faktors Standörtliche Allokation Vorranggebiete für die Wohnsiedlungsentwicklung ein. Trotzdem dürfte sich die Intensität der positivplanerischen Standortsteuerung zwischen den zugeordneten Planungsregionen erheblich unterscheiden. Während der Festlegung in den beiden hessischen Regionalplänen eine umfassende Standortkonzeption für die gesamte Planungsregion zugrunde liegt, ist ihr Einsatz in Niedersachsen teilweise auf ausgewählte Standorte im Umfeld der Städte konzentriert, um mittel- bis langfristig geeignete Standorte für die Wohnsiedlungsentwicklung zu sichern. Darüber hinaus wird in den beiden hessischen Planungsregionen mit Kontingenten als Obergrenze und einer Quantitativen Vorgabe für die Eigenentwicklung auch eine Mengensteuerung eingesetzt. Obwohl die hessischen und niedersächsischen Planungsregionen in der vorliegenden Analyse demselben Steuerungstyp zugeordnet werden, unterscheiden sie sich doch sehr wesentlich voneinander.
Die Ergebnisse zeigen mit der Umfassenden Standortsteuerung durch multifunktionalen Freiraumschutz einen weiteren Steuerungstyp, der in Baden-Württemberg (Mittlerer Oberrhein, Nordschwarzwald, Hochrhein-Bodensee und Neckar-Alb) sowie im Regionalplan Südhessen und im Regionalen Flächennutzungsplan Frankfurt/Rhein-Main vorkommt. Dieser zeichnet sich durch eine sehr großflächige Implementation von Vorranggebieten Regionaler Grünzug bzw. Grünzäsuren, kombiniert mit Dichtevorgaben, aus. In Baden-Württemberg sind die Dichtevorgaben mit dem standardisierten Bedarfsnachweis im Rahmen der Genehmigung von Flächennutzungsplänen verknüpft (BMVBS 2012: 32–34). Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass sich der Steuerungsmix in den beiden südhessischen Plänen deutlich von dem in Baden-Württemberg unterscheidet, da diese darüber hinaus auch hohe Faktorwerte bei den Faktoren Mengensteuerung sowie Umfassende Allokation und Mengensteuerung aufweisen. Dies ergibt sich aus der Implementation des Instruments Festlegung des Siedlungsgebietes sowie aller Planungsinstrumente des Faktors Mengensteuerung. Im Ergebnis sind für die beiden südhessischen Pläne, anders als es ihre Zuordnung nahelegt, ihr sehr umfangreiches positivplanerisches Instrumentarium prägend. Dementsprechend sind die hessischen zusammen mit den nordrhein-westfälischen Planungsregionen im bisher vorliegenden Typisierungsansatz dem Steuerungstyp Positiv-allokative Steuerung zugeordnet (vgl. BMVBS 2012: 42; vgl. Kapitel 2.2).
Der fünfte Steuerungstyp umfasst drei Planungsregionen in Schleswig-Holstein sowie die Planungsregion München, die einen sehr hohen Faktorwert beim Faktor Zwischengemeindliche und direkte umfassende negativplanerische Allokation aufweisen. Kernelement dieses Steuerungstyps sind Siedlungsachsen, die zusätzlich durch die Implementation einer Kombination von folgenden positiv- und negativplanerischen Instrumenten abgesichert werden: Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den ÖPNV, Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung und Regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren ohne Raumordnungsgebiet in räumlich sehr großem Umfang. Darüber hinaus existieren weitere Planungsregionen, deren Steuerungsmix dem Typ Siedlungsachsen sehr nahekommt. Ihre Faktorwerte beim entsprechenden Faktor sind im Mittel aber geringer als bei den vier Planungsregionen, die diesem Cluster zugeordnet werden. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass die Regionalen Grünzüge bzw. Grünzäsuren ohne Raumordnungsgebiet in deutlich geringerem Umfang eingesetzt werden, sei es, weil diese nur im direkten Umfeld der Großstädte oder nur zur Gliederung der Wohnsiedlungsentwicklung auf den Achsen und nicht großflächig zur Sicherung der Achsenzwischenräume eingesetzt werden. Dies sind neben allen sächsischen auch die Planungsregionen Bayerischer Untermain und Würzburg. Die Implementation von Grünzäsuren ohne Raumordnungsgebiet in gewissem Umfang, teilweise in Kombination mit Siedlungsachsen, ist darüber hinaus in Bayern verbreitet, zum Beispiel: Landshut, Mittelfranken, Donau-Iller (bundesländerübergreifende Planungsregion, die Gebiete in Bayern und Baden-Württemberg umfasst) sowie Oberfranken-Ost und -West.
Als sechster Steuerungstyp kann die Innergemeindliche Rahmensetzung mit umfangreichem monofunktionalem Freiraumschutz ermittelt werden. Er entspricht dem Faktor Innergemeindliche und indirekte standörtliche negativplanerische Allokation. Ihm lassen sich die weiteren niedersächsischen Planungsregionen zuordnen. Dieser Steuerungstyp zeichnet sich dadurch aus, dass rahmensetzende Vorgaben für innergemeindliche Verteilung der Wohnsiedlungsentwicklung auf bestimmte Ortsteile und Innenentwicklungsflächen gemacht werden, ohne eine positivplanerische Standortsteuerung vorzunehmen. Eine Standortsteuerung findet nur indirekt durch einen ausgeprägten monofunktionalen Freiraumschutz statt.
Das Cluster Sonstige umfasst Planungsregionen, deren Steuerungsmix sich nicht durch die ermittelten Faktoren charakterisieren lässt. Es umfasst insbesondere Planungsregionen aus Ostdeutschland und aus Bayern. Während einige bayerische und sächsische Planungsregionen Ähnlichkeiten mit dem Steuerungstyp Siedlungsachsen aufweisen, unterscheiden sich die bayerischen von den ostdeutschen Planungsregionen insbesondere dadurch, dass in Bayern der monofunktionale Freiraumschutz nur in geringerem Umfang zum Einsatz kommt. Viele Planungsregionen in Ostdeutschland verfügen dagegen über einen umfangreichen monofunktionalen Freiraumschutz, der allerdings nicht den ermittelten Faktoren entspricht und sich zudem in der Kombination der verschiedenen Themenbereiche zwischen den Bundesländern unterscheidet.
Die in der Faktoren- und Clusteranalyse als Ausreißer identifizierten Planungsregionen können als Typ Besonderer Steuerungsmix zusammengefasst werden. Tatsächlich lässt sich der Steuerungsmix dieser Planungsregionen anhand der ermittelten Faktoren charakterisieren. Allerdings sind diese jeweils bundesweit einmalig. Die Metropolregion Rhein-Neckar verfügt über eine Kombination der Faktoren Mengensteuerung sowie Zwischengemeindliche und direkte negativplanerische Allokation. In der Planungsregion Heilbronn-Franken wird die Standörtliche Allokation mit einer Eingeschränkten Mengensteuerung und direkten umfassenden negativplanerischen Allokation kombiniert. Die Planungsregion Stuttgart setzt zusätzlich noch eine Mengensteuerung ein. Auch wenn die Planungsregion Regensburg keine Vorranggebiete für die Wohnsiedlungsentwicklung festlegt, so existiert dennoch eine standortgenaue Funktionszuweisung über Pfeile im Kartenteil, die eine mögliche Wohnsiedlungserweiterung festlegen. Diese Standörtliche Allokation wird mit dem Faktor Zwischengemeindliche und direkte umfassende negativplanerische Allokation kombiniert, wobei der zweite Faktorwert eher niedrig ausfällt.
Die Ergebnisse zeigen insbesondere für das positivplanerische Instrumentarium zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung eine große Vielfalt, wie diese kombiniert eingesetzt werden. Auch im Bereich des negativplanerischen Freiraumschutzes existieren Unterschiede, die in der vorliegenden Analyse nicht so detailliert herausgearbeitet werden, da diese für die Steuerung der wohnbaulichen Siedlungsentwicklung nur eine untergeordnete Rolle spielen. Da sich mit einer Ausnahme keine reinen positiv- oder negativplanerischen Faktoren identifizieren lassen, werden diese bewusst für einen passenden Steuerungsmix kombiniert. Auch Planungsregionen mit einem umfangreichen positivplanerischen Instrumentarium setzen häufig Instrumente des multi- und monofunktionalen Freiraumschutzes in größerem Umfang ein.
Die Ergebnisse verdeutlichen den Einfluss der Landesplanungen sowie der unterschiedlichen Organisationsformen der Regionalplanung auf die raumordnerischen Steuerungstypen (Priebs 2018: 2050). Darüber hinaus spielen teilweise auch die unterschiedlichen raumstrukturellen Gegebenheiten (BMVBS 2012: 42) sowie das Alter der Regionalpläne eine Rolle.
Die Landesplanung kann ein sehr umfangreiches positivplanerisches Instrumentarium verpflichtend vorschreiben, wie das Beispiel Nordrhein-Westfalen (Zaspel 2012: 257), aber auch Hessen zeigt. In Nordrhein-Westfalen verfügen alle Planungsregionen über den gleichen Steuerungstyp Vornutzungsplan, der auch nur hier vorkommt. Die Zuordnung zu unterschiedlichen Steuerungstypen von Nord- und Mittelhessen auf der einen sowie Südhessen mit dem Regionalen Flächennutzungsplan Frankfurt/Rhein-Main auf der anderen Seite darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich das eingesetzte Steuerungsinstrumentarium doch sehr ähnelt. Nicht umsonst ist das Bundesland Hessen im bisher vorliegenden Typisierungsansatz (BMVBS 2012: 42; vgl. Kapitel 2.2) dem Steuerungstyp Positiv-allokative Steuerung zugeordnet und nicht dem Steuerungstyp Differenzierte Steuerung, wie es die vorliegenden Ergebnisse eher nahelegen würden. Allerdings kommt im wesentlich dichter besiedelten Südhessen ein noch etwas umfangreicheres Instrumentarium zum Einsatz, das zusätzlich die Festlegung des Siedlungsgebietes, Dichtevorgaben sowie Regionale Grünzüge in deutlich größerem Umfang umfasst. Auffällig ist, dass sowohl Nordrhein-Westfalen als auch Hessen über ein staatliches Organisationsmodell der Regionalplanung verfügt (vgl. Jonas 2011: 18–19). Ein einheitliches, auf die raumstrukturellen Gegebenheiten abgestimmtes Instrumentarium besitzt auch Schleswig-Holstein mit einer rein staatlichen Regionalplanung (vgl. Priebs 2018: 2050). In den städtisch geprägten Planungsregionen um Hamburg, Kiel und Lübeck kommt, anders als in den anderen Planungsregionen, der Steuerungstyp Siedlungsachsen zum Einsatz. Allerdings ist die Steuerungsintensität dieses Typs geringer einzuschätzen als in den anderen staatlich verfassten Regionalplanungen.
Die Ergebnisse für Baden-Württemberg und Niedersachsen zeigen, dass dort der Regionalplanung ein geringeres Repertoire an Instrumenten vorgeschrieben wird, ihr aber Freiräume zur Bildung eigener Modelle gelassen werden (Jonas 2011: 228). In Niedersachsen kommen zwei unterschiedliche Steuerungstypen vor. Die für Niedersachsen typische innergemeindliche Allokation der Wohnsiedlungsentwicklung ist auf die landesplanerische Vorgabe zurückzuführen, dass zentralörtliche Funktionen nicht der gesamten Gemeinde, sondern Standorten innerhalb einer Gemeinde zuzuordnen sind. Die umfangreiche Implementation von Vorranggebieten für Natur und Landschaft sowie Grund- und Oberflächenwasserschutz lässt sich wahrscheinlich darauf zurückführen, dass in Niedersachsen regelmäßig die Landkreise Träger der Regionalplanung sind, die auch für die entsprechenden Fachplanungen zuständig sind. Der Planzeichenkatalog Niedersachsen sieht Vorranggebiete für die Siedlungsentwicklung auf der Basis regionaler und kommunaler Bedarfsermittlung sowie Konzepte der Wohnbaulandentwicklung insbesondere in wachstumsstarken zentralörtlichen Bereichen vor, um geeignete Flächen für die Entwicklung von lagegünstigem und preiswertem Wohnraum zu sichern (Niedersächsischer Landkreistag 2021: 59). Eine solche Festlegung ist somit möglich, aber nicht verpflichtend. Der Einsatz von Vorranggebieten für die Wohnsiedlungsentwicklung in den Planungsregionen Hannover und Osnabrück lässt sich damit schlüssig erklären. Die Implementierung von Vorranggebieten für die Wohnsiedlungsentwicklung in den Planungsregionen Holzminden und Lüchow-Dannenberg zeigt, dass zumindest in älteren Plänen solche Festlegungen auch außerhalb von wachstumsstarken Verdichtungsräumen verwendet werden. Noch ausgeprägter sind die Unterschiede innerhalb von Baden-Württemberg mit zwei verschiedenen Steuerungstypen und zwei Besonderen Steuerungsmixen. Diese kommen mit Stuttgart und Heilbronn-Franken in Verdichtungsräumen vor, während die eher ländlich geprägte Planungsregion Schwarzwald-Baar-Heuberg dem Steuerungstyp Sonstige zugeordnet ist. Die Zugehörigkeit der Planungsregion Bodensee-Oberschwaben zu diesem Steuerungstyp lässt sich mit dem hohen Alter des betrachteten Regionalplans erklären. Die größere Freiheit der Regionalplanung bei der Auswahl ihrer Planungsinstrumente korrespondiert in Niedersachsen und Baden-Württemberg mit einer kommunalnahen Organisationsform (Landkreise und Planungsverband mit eigenem Personal) (vgl. Priebs 2018: 2050).
Auch wenn die Raumordnung hauptsächlich als Partnerin der raumbezogenen Fachplanung im Bereich Natur‑, Grundwasser- und Hochwasserschutz agiert (Diller 2018: 1897; Schmitt/Smas 2020), lassen die Ergebnisse den Schluss zu, dass zwischen den Steuerungstypen erhebliche Unterschiede bestehen, ob fachplanerische Schutzgebietsausweisungen als nachrichtliche Übernahmen, die im verwendeten Datensatz nicht enthalten sind, oder als eigene Raumordnungsgebiete in den Regionalplan übernommen werden. Für die Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung wäre es insbesondere von Interesse, ob und in welchem Umfang entsprechende Vorranggebiete als Ergänzung zu fachplanerischen Schutzgebietsausweisungen festgelegt werden, um zum Beispiel geeignete Flächen für eine spätere fachplanerische Ausweisung zu sichern.
Die ermittelten Steuerungstypen berücksichtigen nicht alle Steuerungsleistungen einer strategischen Regionalplanung (vgl. Vallée/Brandt/Fürst et al. 2012) wie informelle Leitbilder oder Siedlungsstrukturkonzepte, die unter Beteiligung der wesentlichen Akteure als Grundlage für formelle Festlegungen im Regionalplan erarbeitet werden können. Unberücksichtigt bleibt auch, inwieweit die Umsetzung formeller regionalplanerischer Festlegungen wie Regionale Grünzüge als ein wesentliches Planungsinstrument der Regionalplanung durch neue Steuerungsmechanismen unterstützt wird (Macdonald/Monstadt/Friendly 2021). Während die Integration der freiraumschützenden Fachplanungen bei den ermittelten Steuerungstypen berücksichtigt wird, finden Ansätze zur Verknüpfung von Regionalplanung und der thematisch relevanten Wohnungspolitik keine Berücksichtigung (Schmitt/Smas 2020), obwohl diese zum Beispiel in der Region Hannover (Priebs 2022) vorhanden sind.
Zudem weist die verwendete Methodik aus nichtlinearer Hauptkomponenten- und Clusteranalyse auch einige Einschränkungen auf. Damit die nichtlineare Hauptkomponentenanlyse entsprechende Faktoren erkennt, braucht es entweder eine Vielzahl an Planungsregionen, die ein vergleichbares Instrumentarium kombiniert eingesetzt haben (Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen) oder den kombinierten Einsatz bestimmter Planungsinstrumente in mehreren Planungsregionen, die nicht so häufig oder nur dort zum Einsatz kommen (quantitative Steuerung in Rheinland-Pfalz, Dichtevorgaben mit Grünzügen in Baden-Württemberg). Hat eine Planungsregion nur eines der Planungsinstrumente in einem gewissen Umfang implementiert, die zu einem Faktor zusammengefasst werden, spielt dieses für die weitere Analyse keine oder nur noch eine untergeordnete Rolle. Ein Beispiel hierfür ist die Quantitative Vorgabe für die Eigenentwicklung, die flächendeckend in Schleswig-Holstein implementiert ist. Da diese aber mit Kontingenten als Obergrenze, Dichtevorgaben und dem Bedarfsnachweis zu einem Faktor zusammengefasst wird, die in Schleswig-Holstein alle nicht zum Einsatz kommen, spielt die Quantitative Vorgabe für die Eigenentwicklung in Schleswig-Holstein in der weiteren Analyse keine Rolle mehr. Im Bereich des monofunktionalen Freiraumschutzes sind insbesondere in ostdeutschen Planungsregionen Kombinationen implementiert, die quer zu den ermittelten Faktoren liegen. Zudem führt die methodisch korrekte Herleitung der Clusteranzahl von sieben mithilfe des Elbow-Kriteriums dazu, dass Planungsregionen zu einem Cluster zusammengefasst werden, obwohl sie sich in wesentlichen Punkten unterscheiden und sich die Unterschiede auch anhand der Faktoren nachvollziehen lassen. Dies ist insbesondere für die Zuordnung der hessischen Planungsregionen relevant.
Die vorliegende Studie identifiziert und beschreibt erstmals systematisch raumordnerische Steuerungstypen für die wohnbauliche Siedlungsentwicklung auf der Ebene der Planungsregionen. Sie erweitert den bislang einzigen Typisierungsversuch des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS 2012) wesentlich, indem erstmals auf der Ebene der Planungsregionen die bedeutenden positiv- und negativplanerischen Instrumente berücksichtigt werden. Auch wenn die Zuordnung der hessischen Planungsregionen zu Steuerungstypen abweicht, so entsprechen die hier identifizierten Steuerungstypen teilweise den bereits formulierten Typen auf der Bundesländerebene (BMVBS 2012: 42), reichern diese aber um Informationen zu bislang nicht mitbetrachteten Planungsinstrumenten an und fügen vier neue Steuerungstypen hinzu. So lassen sich die sechs Steuerungstypen Vornutzungsplan, Quantitative Steuerung, Siedlungsachsen, Positivplanerische Standortsteuerung, Innergemeindliche Rahmensetzung mit umfangreichem monofunktionalem Freiraumschutz und Umfassende Standortsteuerung durch multifunktionalen Freiraumschutz identifizieren.
In einem nächsten Forschungsschritt wäre es sinnvoll, eine Rückkopplung der ermittelten Steuerungstypen mit der Planungspraxis vorzunehmen, um deren Bedeutung für die zukünftige fachliche Diskussion einschätzen zu können. Darüber hinaus könnten die informellen Instrumente der strategischen Regionalplanung und Verknüpfungen zur Wohnungspolitik in die ermittelten Steuerungstypen integriert werden. Dies würde bessere Rückschlüsse darauf zulassen, welchen Stellenwert zwischen nüchternem technischem Plandokument und engagierter regionaler Zukunftsvision der Regionalplan in den einzelnen Planungsregionen besitzt (Priebs 2018: 2052). Ergänzt um Untersuchungen zur Planumsetzung (Lyles/Berke/Smith 2016) unterschiedlicher Steuerungstypen könnten dann auch Rückschlüsse auf die Bedeutung der formellen Raumordnung für die regionale Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung geschlossen werden (Smas/Schmitt 2021) und inwieweit diese von den ermittelten Steuerungstypen abhängig ist.
Aber auch ohne eine Rückkopplung und Ergänzungen können die ermittelten Steuerungstypen Ausgangspunkt für weitere Untersuchungen sein. Interessant wäre zu vergleichen, welche Steuerungstypen besonders geeignet sind, eine flächensparende und auf vorhandene Zentren ausgerichtete Allokation der Wohnsiedlungsentwicklung zu erreichen (vgl. Einig/Jonas/Zaspel 2011; Schmidt/Siedentop/Fina 2018; Schmid/Kienast/Hersperger 2021) und dabei möglichst wenig nicht-intendierte Effekte wie steigende Baulandpreise oder einen Mangel an bezahlbarem Wohnraum hervorzurufen (Anthony 2017; Eichhorn/Pehlke 2022).
Deutsche Forschungsgemeinschaft (DI 1641/14-1 & SI 932/10-1)
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| Zaspel, B. (2012): Regionale Gewerbeflächenpolitik. Eine Wirkungsabschätzung regionalplanerischer Instrumente. Dissertation an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn. |
Fußnoten
| 1 | Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) geändert worden ist. |
| 2 | SWOT: Strengths (Stärken), Weaknesses (Schwächen), Opportunities (Chancen), Threats (Risiken). |
| 3 | Transformationsverfahren für intervallskalierte Variablen, das die X‑Achse des Transformationsplots in Intervalle unterteilt, um stabile Ergebnisse zu erhalten (Linting/van der Kooij 2012: 16). |
| 4 | Ein Fusionierungsalgorithmus, der dazu neigt, viele kleine und wenige große Gruppen zu bilden. |
| 5 | Optischer Sprung (Elbow) bei der Veränderung des Heterogenitätsmaßes alternativer Cluster-Lösungen. |