„Das System der Raumordnung in Deutschland ist auf das Vorsorgeprinzip hin ausgerichtet. Die Entwicklung, die Nutzung und der Schutz des Raumes sollen in erster Linie dazu dienen, die Erfüllung gesellschaftlicher Bedarfe in der Gegenwart und in der Zukunft zu ermöglichen“ (Beirat für Raumentwicklung 2017: 4). Angesichts bestehender und erkennbarer Raumkonflikte im Kontext einer „klimaresilienten Entwicklung“ (IPCC 2022: 30) kann angenommen werden, dass dies die Akteure der Raumordnung auf absehbare Zeit vor besondere Herausforderungen stellt.

Ersichtlich ist, dass in den nächsten Jahren der Druck auf nachwachsende Ressourcen steigt und Flächennutzungskonkurrenzen verschärft werden. Entwicklungstreiber sind weiterhin vor allem die Zunahme der Weltbevölkerung, flächenintensive Konsummuster und eine anhaltende Urbanisierung (Böttcher/Hennenberg/Wiegmann et al. 2020: 34). Bis zum Jahr 2050 wird ein Anstieg der Nachfrage nach biogenen Rohstoffen von 70 % im Vergleich zu Beginn der 2010er-Jahre prognostiziert (EK 2011: 2), auch wenn die Nutzung natürlicher Ressourcen bereits deren Regenerationsfähigkeit übersteigt (Böttcher/Hennenberg/Wiegmann et al. 2020: 34). Hinzu kommen Flächenansprüche von Maßnahmen für den Klimaschutz und die Klimawandelanpassung sowie den Biodiversitätserhalt (Pannicke-Prochnow/Krohn/Albrecht et al. 2021: 53). Außerdem übersteigen Bodenverluste im Zuge klimawandelinduzierter Degradation und durch den Anstieg des Meeresspiegels die Bodenbildungsrate (IPCC 2019: 3, 7). Für die Versorgung gesellschaftlicher Bedarfe in Industrieländern wird zu einem erheblichen Anteil auf Landflächen außerhalb ihrer Grenzen zurückgegriffen. Diese sind als Investitionsobjekt zunehmend attraktiv (Jering/Klatt/Seven et al. 2013: 41–42). Die Konfliktlage zwischen Ernährungssicherheit, Klima- und Biodiversitätsschutz fasst der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) als „Trilemma der Landnutzung“ zusammen, zu dessen Vermeidung er einen „integrierten Landschaftsansatz“ proklamiert und insbesondere die Raumordnung hierfür als zentrale Umsetzungsebene identifiziert (WBGU 2020: 1, 8).

Der vorliegende Beitrag schließt an diese Befunde an. Um den oben genannten Anforderungen durch die Raumordnung besser gerecht zu werden, bedarf es neuer methodischer und theoretischer Zugänge. Diskutiert wird anhand des im Beitrag vorgestellten Ansatzes der Biokapazitiven Resilienz (Kapitel 6) und ausgehend von einem erweiterten Biokapazitätskonzept (Kapitel 3, 4 und 5) die Notwendigkeit, Leitbilder der Raumentwicklung und Instrumente der Raumordnung im Kontext einer klimaresilienten Entwicklung zu aktualisieren (Kapitel 2). Es wird aufgezeigt, wie Raumordnungspläne als fachübergreifende Schnittstelle für den Aufbau einer resilienzsichernden Raumökologie fungieren könnten (Kapitel 7). Beabsichtigt wird, raumordnerische Aufgaben im Hinblick auf den normativen Handlungszwang ihrer Akteure im Zuge täglich ablaufender ökologischer, sozialer und ökonomischer Veränderungsdynamiken auf wesentliche Zukunftsfelder zu fokussieren und die Zusammenarbeit mit den Fachressorts zu stärken. Der vorgestellte Ansatz wird abschließend zusammengefasst und ein Ausblick für die weitere Diskussion gegeben (Kapitel 8).

Das Konzept der Biokapazität wurde in Bezug auf (räumliche) Resilienz und die Aufgaben der Raumordnung bisher nicht näher untersucht. Exemplarische Ansätze zur Ergänzung eines erweiterten Konzepts der Biokapazität hin zu einer räumlichen Kategorie und die Verknüpfung mit den Instrumenten Raumordnung, insbesondere Raumordnungspläne, bilden den fachlichen Beitrag dieses Artikels. Der Beitrag ist beschränkt auf die Raumordnung, wenngleich biokapazitive Resilienz ein umfassendes Raumentwicklungsprogramm skizziert. Bezüge zu einzelnen Fachplanungen und weiteren staatlichen Aufgaben können in diesem Beitrag nicht beleuchtet werden.

Vorab sei darauf verwiesen, dass die Ausführungen nicht als umfassend und abschließend verstanden werden sollen. Die Verknüpfung von Theorie und Praxis ist immer mit der Herausforderung verbunden, beiden Seiten gleichermaßen Rechnung zu tragen. Die Darstellungen sollen vor allem als Einstieg in die Debatte sowie weitere Forschung dienen und zur Diskussion und Vertiefung anregen.

Im Zuge wachsender ökologischer Herausforderungen steigen auch die ökologischen Anforderungen an die Raumordnung, „stabile Umweltbedingungen als Fundament sozialer und ökonomischer Entwicklungen“ zu gewährleisten (SRU 2019: 104). Die Sustainable Development Goals (SDGs) der Vereinten Nationen (UN) bilden den gemeinsamen strategischen Rahmen einer global nachhaltigen Entwicklung bis 2030 (UN 2015b). Mit dem Pariser Klimaabkommen wurde international vereinbart, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C (im Vergleich zum vorindustriellen Niveau) zu begrenzen und die Bemühungen zur Begrenzung des Temperaturanstiegs auf möglichst 1,5 °C fortzusetzen (UN 2015a: 2). In diesem Zusammenhang wird auch auf die Notwendigkeit der Integrität von Ökosystemen, den Schutz der Biodiversität und die Bedeutung der Ernährungssicherheit im Zuge der Klimawandelanpassung hingewiesen (UN 2015a: 1–2). Die Bundesregierung hat hierzu den Klimaschutzplan 2050 aufgestellt (BMU 2016). Um das globale Klimaziel zu erreichen, hat das Bundesverfassungsgericht von der Bundesregierung Nachbesserungen im Klimaschutzgesetz gefordert.¹ Aus dem Beschluss geht hervor, dass für die Belange des Klimaschutzes aus Gründen der faktischen Dringlichkeit und staatlichen Sorgfaltspflicht zwar kein absoluter Vorrang abgeleitet werden kann, jedoch relativ eine zunehmende Bedeutung. Demnach wäre diesen Belangen auch in der Raumordnung ein stärkeres Gewicht beizumessen (vgl. auch Wagner 2019: 167). Aus dem allgemeinen Ziel, klimaschädliche Treibhausgase zu reduzieren, ergeben sich vielfältige Anforderungen an die Transformation der Landnutzung (vgl. auch BMUV o.J.). Besonders herausfordernd scheint, dieses Ziel mit dem gesellschaftlichen Bedarf an Landflächen in Einklang zu bringen und gleichermaßen für die Klimawandelanpassung im Kontext unsicherer globaler Verhältnisse (u. a. Corona-Pandemie, Ukraine-Krieg) Vorsorgeleistungen zu erbringen (WBGU 2020: 1). Neben einer weiteren Vermeidung von Degradationsprozessen ist deren Entwicklung zur Gewährleistung resilienzsichernder Umweltbedingungen geboten (SDG 15.3²), das heißt ökologische Reserven anzulegen, um elementare biosphärische Prozesse, und damit auch die Versorgung mit Biomasse, aufrechtzuerhalten (IPCC 2019: 31). Entscheidend für das Erreichen der Sustainable Development Goals ist hierbei in erheblichem Maße der Erhalt und die Verbesserung der Funktionalität von Böden (Bonfante/Basile/Bouma 2020: 456; Lal/Bouma/Brevik et al. 2021: 1). Der Intergovernmental Panel on Climate Change fordert insbesondere, den Erhalt funktionsfähiger Ökosysteme zu fördern. In Anbetracht sich „verengender Möglichkeiten“ zur Umsetzung einer „klimaresilienten Entwicklung“ bestimmt zunehmend die Integrität von Ökosystemen die Handlungsmöglichkeiten für den Klimaschutz und die Klimawandelanpassung und damit die Chance einer „nachhaltigen Entwicklung für alle“ (IPCC 2022: 30, 10).

Biokapazitive Resilienz umfasst in diesem Zusammenhang die Sicherung und Entwicklung widerstandsfähiger essenzieller – man könnte auch sagen – kritischer ökologischer Raumfunktionen als Voraussetzung für eine nachhaltige soziale und wirtschaftliche (Raum‑)Entwicklung. In Anlehnung an die Idee einer „schützenden Ökologie“ (Bude 2022) wird damit ein strategischer und vorsorgeorientierter Raumentwicklungsprozess zum Aufbau einer resilienzsichernden Raumökologie konturiert. Beabsichtigt wird, vor dem Hintergrund des Klimawandels widerstandskräftigende Umweltbedingungen zu gewährleisten, um die Möglichkeit auf eine nachhaltige Raumentwicklung sowie gesellschaftliche und intergenerationelle Gestaltungsalternativen zu bewahren (SRU 2019: 104). Abgeleitet aus dem „Trilemma der Landnutzung“ (WBGU 2020: 1) werden Biomasseproduktion, Kohlenstoffspeicherung und Biodiversitätsschutz als elementare ökologische Raumfunktionen näher betrachtet und unter dem erweiterten Konzept der Biokapazität zusammengefasst.

Die im Rahmen des Beitrags behandelten Erweiterungen und Ergänzungen des Biokapazitätskonzepts als räumliche Kategorie und planerisch-methodische Grundlage biokapazitiver Resilienz bauen auf den Arbeiten des Global Footprint Networks (Lin/Hanscom/Martindill et al. 2019), von Venetoulis/Talberth (2008) und von Guo/Yue/Li et al. (2017) auf und schließen insbesondere an die Überlegungen von Kegler (2022: 251–258) an.

Die Diskussion über Einsatzmöglichkeiten des ökologischen Fußabdrucks in der räumlichen Planung ist nicht neu. Insbesondere seine Anwendbarkeit zur Vorbereitung von Planungsentscheidungen wurde in der Fachliteratur kritisch reflektiert (z. B. Narodoslawsky/Stöglehner 2010). Grundlegende Überlegungen, die räumliche Dimension des ökologischen Fußabdrucks – die Biokapazität – als Kategorie einer resilienzorientierten Daseinsvorsorge mit globalen Bezügen für die Raumplanung zu operationalisieren, diskutieren Kegler und Köstermenke (2017: 43) (vgl. weiterführend Kegler 2022: 251–258). Zur Einordnung eines erweiterten Konzepts der Biokapazität werden zunächst die methodischen Grundlagen des ökologischen Fußabdrucks und der Biokapazität dargestellt, bevor Biokapazität als eigenständige räumliche Kategorie abgegrenzt wird (Kapitel 4 und 5).

Der ökologische Fußabdruck stellt ein Berechnungsverfahren von Ökobilanzen dar. Sie ermitteln zumeist den Konsum einer Einheit in Bezug auf das Verhältnis von Angebot und Nachfrage (z. B. Bedarf an Landflächen einer Region). Etabliert hat sich der ökologische Fußabdruck vor allem in der Nachhaltigkeitsbildung (Giljum/Hammer/Stocker et al. 2007: 71). Anlass bildete Anfang der 1990er-Jahre die Absicht, Auswirkungen städtischer Flächenbedarfe auf Gebiete außerhalb ihrer Grenzen zu veranschaulichen (Rees 1992: 121). Ziel war es, ungleiche Ressourcenverhältnisse zwischen städtischen und ländlichen Räumen sowie deren Verflechtung mit globalen ökosystemaren Prozessen im Kontext „zunehmender ökologischer Unsicherheiten“ aufzuzeigen (Rees 1992: 121). Der ökologische Fußabdruck ist wohl die bekannteste und gleichermaßen am stärksten kritisierte Methode (van den Bergh/Verbruggen 1999; Giljum/Hammer/Stocker et al. 2007), mit deren Hilfe versucht wird, bioproduktive Flächenbedarfe und -angebote in einer einheitlichen Metrik darzustellen (Thornbush 2021: 1). Berechnet werden sie für die Landnutzungstypen Siedlungsland, Ackerland, Grünland, Waldland und Gewässer.

Unter Biokapazität wird die flächenbezogene Leistungsfähigkeit der biogenen Ressourcenbasis anhand der oben genannten Landnutzungstypen zusammengefasst. Sie ist eine relative Größe, die durch die naturräumlichen Voraussetzungen, die räumliche Verteilung der Landnutzungstypen und die eingesetzten Landnutzungstechniken beeinflusst wird. Die Biokapazität drückt demnach keine absolute globale ökologische Grenze aus, sondern eher das maximale Potenzial eines/aller Landnutzungstypen zu einem Zeitpunkt X bestimmte Mengen an Biomasse zu produzieren oder CO₂ zu absorbieren (Haberl/Erb/Krausmann 2001: 43; Blomqvist/Brook/Ellis et al. 2013; Rees/Wackernagel 2013; Lin/Galli/Borucke et al. 2015: 187).

Hervorzuheben ist zudem die Kritik von Haberl/Erb/Krausmann (2001), die aufgrund der räumlichen und zeitlichen Abhängigkeit des ökologischen Fußabdrucks und der Biokapazität von Biomasseerträgen und den daraus folgenden methodischen und interpretativen Schwierigkeiten in Bezug auf mögliche politische Strategien ökologische Bedenken anführen: Aus politischen Gründen seien (staatliche) Maßnahmen zur Reduktion des Overshoot, die auf Ertragssteigerungen und Landnutzungsänderungen abzielen, attraktiver als den Pro-Kopf-Verbrauch und die Bevölkerungszunahme zu senken. Für erstgenannte Maßnahmen wäre ein „drastischer Landnutzungswandel“ notwendig, der nur durch die Umwandlung ertragsarmer in ertragreiche Landnutzungstypen erzielt werden könnte (vor allem von Grünland in Acker‑/Waldland) mit gegebenenfalls negativen Effekten, beispielsweise für den Erhalt der Biodiversität (Haberl/Erb/Krausmann 2001: 42–43).

Deutlich wird, dass der Flächenproporz in Abhängigkeit des jeweiligen Landnutzungstyps den wesentlichen Einflussfaktor für die rechnerisch ermittelte Biokapazität darstellt. Die Zuwachsrate von Waldland gleicht die biokapazitiven Verluste bilanziell aus. Bei Erreichung des 30-ha-Ziels würde die Biokapazität in beiden Fällen relativ am stärksten zunehmen. Sofern dem Siedlungsland kein biokapazitives Potenzial zugeschrieben wird, zeigt sich, dass die Verluste an Gras- und Ackerland in ihrem Umfang durch die Gewinne an Waldland kaum bzw. nicht ausgeglichen werden können.

Die Extrapolation in der Tabelle 2 zeigt, dass das Niveau der Biokapazität in Abhängigkeit einer mehr oder weniger planvollen Raumentwicklung steht. Aus der Sicht des Autors erscheint daher eine erneute Auseinandersetzung mit dem Konzept der Biokapazität⁸ in Bezug auf die Aufgaben der Raumordnung im Kontext einer klimaresilienten Entwicklung sinnvoll:

Biokapazität kann als eigenständige räumliche Größe interpretiert werden. Sie muss daher nicht notwendigerweise mit dem ökologischen Fußabdruck und einem daraus abgeleiteten Flächenausgleichsbedarf in Verbindung gesetzt werden. Biokapazität ist dynamisch; sie ändert sich zeitlich und räumlich. Ihre Veränderung kann planvoll (biokapazitätspositiv) oder ungeplant erfolgen. Biokapazität ist gegenüber dem Klimawandel exponiert/vulnerabel. Der Erhalt des Biokapazitätsniveaus eines Raumes kann daher schon eine planerische Herausforderung darstellen und bedarf räumlich-strategischer Maßnahmen. Ferner setzt sich Biokapazität aus den raumordnerischer Steuerung unterliegenden Raumnutzungen und -funktionen zusammen und ist entsprechend auch von den jeweiligen Festlegungen in Raumordnungsplänen abhängig. Sie kann das Verhältnis von raumordnerischen Kategorien neu bestimmen, insbesondere das Zusammenwirken von Funktion, Nutzung und Fläche. Die raumordnerische Steuerung der Biokapazität kann unter Berücksichtigung ökologischer, sozialer und wirtschaftlicher Auswirkungen im Zuge der Erstellung eines Raumordnungsplanes erfolgen, sofern Maßnahmen zur Entwicklung der Biokapazität räumlich (bottom-up) – und nicht rein rechnerisch (top-down) – ermittelt und abgeleitet werden. Schließlich stellt Biokapazität insbesondere im Zuge der Bioökonomisierung und des fortschreitenden Klimawandels einen wesentlichen räumlichen Standort- und Resilienzfaktor dar.

Es wird im Folgenden ausgeführt, inwiefern Biokapazität als gesamträumliche und fachübergreifende Bezugsgröße zur nachhaltigen Steuerung von Nutzungen und Funktionen eines Raumes fungieren könnte. Der Ansatz hierbei ist, dass eine auf die Biokapazität ausgerichtete räumliche Strategie auf die Erhöhung ihrer Resilienz im Zuge des Klimawandels (Optimierung) zielt und nicht auf den Ausgleich des ökologischen Fußabdrucks (Maximierung). Dies bildet den Anstoß, Biokapazität als querschnittsorientierte Raumkategorie und biokapazitive Resilienz als Leitbild für die Raumentwicklung zu diskutieren.

Neben den oben genannten Faktoren ist für das biokapazitive Flächenpotenzial die Funktionsfähigkeit von Böden als Träger der Biokapazität – neben Gewässern⁹ – von besonderer Bedeutung (vgl. Abbildung 1). Böden werden bis zu sieben Funktionen zugeschrieben: [I] Erzeugung von Biomasse, auch in der Land‑/Forstwirtschaft; [II] Speicherung, Filterung und Umwandlung von Nährstoffen, anderen Stoffen und Wasser; [III] Pool für die biologische Vielfalt; [IV] physisches und kulturelles Umfeld für den Menschen; [V] Rohstoffquelle; [VI] Kohlenstoffspeicher; [VII] Archiv geologischen und archäologischen Erbes der Menschheit (EK 2006: 16). Böden erfüllen alle sieben Funktionen, wobei je nach Beschaffenheit unterschiedliche Eignungen bestehen (Schulte/Bampa/Bardy et al. 2015; Bonfante/Basile/Bouma 2020: 456). Die erweiterte Biokapazität kann mit mindestens fünf der oben genannten Funktionen verbunden werden: So bildet die Ertragsfähigkeit von Böden als natürlicher Produktionsfaktor die zentrale Voraussetzung für die land-/forstwirtschaftliche Bereitstellung von Biomasse [I] (Liedtke/Marschner 2003: 104–105; Jering/Klatt/Seven et al. 2013: 28). Böden sind aufgrund ihrer Filter‑/Speicherfähigkeit von Stoffen der größte terrestrische Kohlenstoffspeicher [II, VI] (Lal 2015: 16–17) und beheimaten als Pool biologischer Vielfalt circa ein Viertel aller Arten weltweit [III, VIII] (Jeffery/Gardi/Jones et al. 2010: 9; FAO 2020: XXII). Die Verknüpfung der erweiterten Biokapazität mit der Funktionalität von Böden ermöglicht, die abstrakte Größe der Biokapazität räumlich differenziert zu verorten.

Abbildung 1 Naturräumliche Voraussetzungen der Biokapazität

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Auch bei einer Berechnung der erweiterten Biokapazität bleiben methodische Herausforderungen bestehen. Bisher ist Biokapazität eine rechnerische Größe, die (standardmäßig) nur eingeschränkt auf die tatsächlichen Flächen in einem Raum zurückgeführt werden kann und damit räumliche Unterschiede nivelliert (Thornbush 2021: 12–14; vgl. auch Haberl/Erb/Krausmann 2001: 28–31). Sowohl Venetoulis und Talberth (2008) als auch Guo, Yue, Li et al. (2017) lösen diese Kritik nicht auf. Daher wäre die Ergänzung der landnutzungsbezogenen Methodik durch einen bodenfunktionsbezogenen Ansatz für eine räumliche Bilanzierung der Biokapazität notwendig.

Venetoulis und Talberth (2008: 452) berechnen die Kohlenstoffbindung von Landflächen pauschal, nicht räumlich differenziert. Die Berechnung könnte analog zur Bodenwertzahl erfolgen, indem das Speicherpotenzial je Boden unter Berücksichtigung der Nutzung einbezogen wird. Auch wenn kein vergleichbarer Ansatz zur Bodenschätzung existiert, wurde die Datenlage hierzu in den letzten Jahren auf-/ausgebaut (z. B. Wellbrock/Bolte/Flessa 2016; Jacobs/Flessa/Don et al. 2018). Entsprechende Werte ließen sich hieraus zumindest näherungsweise ableiten.

Auch Guo/Yue/Li et al. (2017) beziehen keine – wie von Venetoulis und Talberth (2008: 453) vorgeschlagen – Flächen für den Biodiversitätsschutz¹² ein. Bei einer räumlichen Bilanzierung könnte der Schutzraum für die Biodiversität anhand bestehender und geplanter Schutzgebiete von der regionalen Biokapazität abgezogen, gleichzeitig aber je Boden differenziert deren Kohlenstoffbindung angerechnet werden. Die Kohlenstoffbindung und der Biodiversitätsschutz sind vor allem für die Inwertsetzung der „less productive lands“ bedeutend (Venetoulis/Talberth 2008: 453).

Der Begriff des Leitbilds ist unscharf und findet dementsprechend vielfältige Verwendung. Leitbilder fungieren als Handlungsstrategie und bilden ein mittelfristiges (unverbindliches) Arbeits‑/Aktionsprogramm. Sie setzen zeitliche und räumliche Prioritäten und haben den Anspruch, Orientierung zu geben. In der Raumentwicklung sollten Leitbilder mit den Grundprinzipien der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und der Nachhaltigkeit vereinbar sein (Aring 2018: 1397). Die Entwicklung von Leitbildern der Raumentwicklung steht vor allem vor der Herausforderung, globalen Problemlagen auf der landesweiten bzw. regionalen planungspolitischen Ebene zu begegnen, z. B. staatliches Abstandsgebot vor ökologischen Belastungsgrenzen¹³ (SRU 2019: 75–76), ohne durch zu hohe Anforderungen öffentliche Planungsstellen zu überfordern und Pläne zu überfrachten (Knieling/Kretschmann/Zimmermann et al. 2016: 16; Deppisch/Geißler/Poßer et al. 2022: 82).

Zur Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung existieren bereits viele Ansätze, Konzepte und Strategien. Der räumlichen Planung wird oftmals eine Schlüsselrolle zugeschrieben (IPCC 2019: 31; WBGU 2020: 8; IPCC 2022: 25) – weniger jedoch eine direkte Verbindung zu deren Aufgaben, Prozessen und Instrumenten aufgezeigt.¹⁴ Mit dem Ansatz biokapazitiver Resilienz wird versucht, diese Verbindung stärker herauszuarbeiten. ‚Neu‘ ist, die Wechselwirkung zwischen den Raumnutzungen und -funktionen in Bezug auf ihren Beitrag zum Aufbau einer resilienzsichernden Raumökologie genauer zu betrachten und direkter mit den raumordnerischen Instrumenten zu verknüpfen.

Die Verknüpfung des Biokapazitätskonzepts mit den Funktionen des Bodens stellt in Ergänzung zu einem landnutzungsbezogenen Ansatz Raumbezüge her. Es knüpft an etablierte planerische Konzepte und Instrumente an und erweitert diese, indem insbesondere das Verhältnis von Fläche, Funktion und Nutzung durch die Kategorie der Kapazität raumordnerisch (neu) bestimmt und bewertet werden könnte – speziell in Bezug auf die Gewichtung individueller Nutzungs- und gesellschaftlicher Funktionsansprüche an einen Raum (Kegler 2022: 254). Auch raumstrukturell ergäben sich neue Akzente. Das sozioökonomisch ausgerichtete Zentrale-Orte-Konzept eignet sich im Kontext einer klimaresilienten Entwicklung nur begrenzt, Vorgaben für die räumliche Entwicklung abzuleiten – ein ökologisches Pendant fehlt. Das Biokapazitätskonzept bietet hierfür erste Ansätze: Das Ziel, ein gewisses Versorgungsniveau in allen Teilräumen zu gewährleisten, sollte vor dem Hintergrund des Klimawandels nicht weiter losgelöst von der Resilienz der Biokapazität betrachtet werden (IPCC 2022: 34; Kegler 2022: 258). Die Einteilung strukturstarker/-schwacher Räume erfolgt vorrangig durch die Erreichbarkeit von spezialisierten Gütern und Dienstleistungen. Bezogen auf die Biokapazität verkehrt sich diese Betrachtung mitunter ins Gegenteil, sodass die Förderung ländlicher Räume und von Stadt-Umland-Beziehungen neue Impulse erfahren könnte (Kegler/Köstermenke 2017: 44). Eine baulich orientierte sozioökonomische Gleichwertigkeit beider Räume sollte in Bezug auf die Biokapazität überdacht und eher tatsächliche Raumpotenziale zur Verbesserung der Biokapazität und entsprechende Ausgleichsmechanismen gestärkt werden (Kegler 2022: 254–255).

Ein Resilienzziel, das den Bedarf an Biokapazität ins Auge fasst, ist ein schwierigeres Unterfangen – vermutlich wird dies daher in der Raumentwicklung kaum behandelt (bezüglich Planung vgl. Deppisch/Geißler/Poßer et al. 2022: 81; bezüglich Indikatorentwicklung vgl. Wunder/Kaphengst/Frelih-Larsen et al. 2018: 64; weiterführend vgl. Kegler 2022: 254–255). Gleichwohl zählt „die Erfüllung gesellschaftlicher Bedarfe“ zu ihrem Kerngeschäft (Beirat für Raumentwicklung 2017: 4).

[a] Die in § 1 Abs. 1 ROG¹⁵ bestimmten Aufgaben und die durch § 2 Abs. 2 ROG geregelten gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung stellen überörtliche und übergeordnete Aufgaben dar. Biokapazitive Resilienz ist in den Grundsätzen der Raumordnung nicht ausdrücklich erwähnt, knüpft aber an viele Grundsätze an. Die Sicherung und Entwicklung biokapazitiv bedeutender Raumfunktionen in einem sich ändernden Klima ist zunächst eine Maßnahme der Klimawandelanpassung und des Klimaschutzes (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 6 ROG). Sie steht in engem Verhältnis zur Funktionsfähigkeit von Böden, des Wasserhaushalts, der Tier- und Pflanzenwelt sowie des Klimas (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 1 ROG), dem Schutz von Freiräumen (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 5, 6 ROG) und einem sparsamen Umgang mit natürlichen Ressourcen und Freiflächen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 2 ROG; § 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 2, 3 ROG). Dies schafft die Voraussetzung für eine langfristig wettbewerbsfähige und räumlich ausgewogene Wirtschaftsstruktur, insbesondere in der Land‑/Forstwirtschaft als bedeutender Nahrungs- und Rohstoffproduzent (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 S. 1, 6, 7 ROG). Folglich könnte biokapazitive Resilienz als überörtliche Aufgabe zur Konkretisierung einer nachhaltigen Raumentwicklung nach § 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 ROG beitragen.

[b] Die Aufgabe der fachübergreifenden Planung erfordert eine Abstimmung der fachplanerischen Ansprüche an den Raum und im Ergebnis die Aufstellung eines integrierenden Raumordnungsplans (Knieling/Kretschmann/Zimmermann et al. 2016: 25). Für die querschnittsorientierte Sicherung und Entwicklung der Biokapazität gibt es (bisher) keine Fachplanung; die Raumordnung stünde demnach nicht in Konflikt zu dieser. Gleichwohl können Fragestellungen der biokapazitiven Resilienz einzelne Fachplanungen berühren. Daher könnte es im besonderen Maße die Wahrnehmung des fachübergreifenden raumordnerischen Steuerungsauftrages fördern.

[c] Aufgabe der zusammenfassenden Planung ist es, in einem Raumordnungsplan die erforderlichen raumbedeutsamen Nutzungs- und Schutzfunktionen mit ihren ermöglichenden und abwehrenden Inhalten auf der jeweiligen Planungsebene zusammenzuführen (Knieling/Kretschmann/Zimmermann et al. 2016: 24). Folglich sind die Belange der biokapazitiven Resilienz mit denen der bestehenden gesamträumlichen Konzeption abzuwägen. Diesen käme per se keine höhere Bedeutung zu, jedoch eine relative Bedeutungszunahme im Kontext multipler ökologischer Herausforderungen. Die Sicherung und Entwicklung der Biokapazität können aktiv nur in einer gesamträumlichen Konzeption erfolgen. Etablierte Umweltschutzverfahren erfüllen diesen Entwicklungsanspruch nicht. Sie sind dennoch inhaltlich wie prozessual in diesem Zusammenhang von Bedeutung (vgl. Kapitel 7).

Bei künftigen Entwicklungen, die in besonderem Maße mit Unsicherheiten behaftet sind, sind die Akteure der Raumordnung nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 ROG angehalten, „Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raums zu treffen“ (Knieling/Kretschmann/Zimmermann et al. 2016: 26). Im Zuge einer vorsorgeorientierten Raumordnung werden Mitigationsbestrebungen im Sinne einer „vorbeugenden Anpassung“ künftig eine wichtigere Rolle spielen (Kegler 2022: 52). Dem Erhalt resilienzsichernder Umweltzustände kommt vor allem zur Wahrung der Versorgungssouveränität und Generationengerechtigkeit eine herausragende Bedeutung zu (No-Regret-Ansatz).

Der Impuls der biokapazitiven Resilienz für ein neues Leitbild der Raumentwicklung läge darin, zunächst keine gänzliche Neugestaltung der räumlichen Planung und insbesondere der Raumordnung nach sich zu ziehen, sondern etablierte Aufgaben, Prozesse und Instrumente prioritär und querschnittsorientiert zum Aufbau einer resilienzsichernden Raumökologie bestmöglich ein- und umzusetzen sowie diese zu ergänzen.

Der Konflikt zwischen der Nachfrage nach biogenen Rohstoffen und deren ökologischer Belastung hat in unterschiedlichen Fachrichtungen zur Diskussion von Ansätzen zur Verbesserung von Landnutzungsplanungen/-techniken geführt (z. B. Schulte/Bampa/Bardy et al. 2015; UNEP 2016). In Bezug auf die Optimierung der Biokapazität durch eine regionale Planung haben Guo, Yue, Li et al. (2017: 1) einen ersten räumlichen Berechnungsansatz vorgestellt. Sie resümieren, dass die Potenziale der räumlichen Optimierung der Biokapazität in der Fachliteratur bisher im Allgemeinen vernachlässigt werden. Ihr Ansatz zielt nicht – wie oft kritisiert – auf eine umfassende Verringerung des ökologischen Fußabdrucks durch Landnutzungsänderungen, sondern unter Berücksichtigung verschiedener Landnutzungsszenarien und deren ökologischen Auswirkungen soll das regionale Optimierungspotenzial der Biokapazität räumlich bestimmt werden. Sie verfolgen das Ziel, insbesondere (staatliche) Maßnahmen aufeinander abzustimmen und deren Auswirkungen auf die Biokapazität abzuschätzen. Die technischen Voraussetzungen (z. B. Fernerkundungsmethoden), die Biokapazität räumlich zu ermitteln, stehen zur Verfügung. Die Wahl zwischen unterschiedlichen Landnutzungsszenarien schafft insbesondere einen (planerischen) Gestaltungs- und Abwägungsspielraum (Guo/Yue/Li et al. 2017: 2, 4).

Die Akteure der Raumordnung sind im Kontext multipler ökologischer Herausforderungen mit der Erfüllung ihres Steuerungsauftrags und dessen Vorsorgeprinzip konfrontiert. Um diesen Anforderungen im Zuge eines sich wandelnden Klimas Rechnung zu tragen, wird biokapazitive Resilienz als räumliche Strategie und Impuls für die Aktualisierung der Leitbilder der Raumentwicklung zur Diskussion gestellt. Eine resilienzsichernde Raumökologie schafft die räumlichen Voraussetzungen auch infolge klimatischer Veränderungen, ökosystemare Leistungen von Land- und Wasserflächen zu gewährleisten. Anhand des räumlichen Ansatzes der regionalen Biokapazitätsoptimierung wurde aufgezeigt, welchen Beitrag die Raumordnung hierzu leisten könnte.

Auch dieser Ansatz löst nicht jeglichen räumlichen Konflikt und muss methodisch vertieft und weiterentwickelt werden. Er eröffnet jedoch einen räumlichen Maßstab, Raumkonflikte neu zu bewerten und zu bewältigen. Damit wäre ein stärker ökologisch gewichteter Raumentwicklungsanspruch verbunden, der konkret an die Aufgaben, Prozesse und Instrumente der Raumordnung anknüpft. Für die Akteure der Raumordnung lägen Steuerungschancen insbesondere darin, ihren Koordinierungsauftrag inhaltlich und kommunikativ zu verbessern sowie raumordnerische Instrumente und die begrenzten Ressourcen der Raumordnung für eine nachhaltige Raumentwicklung bestmöglich einzusetzen.

Für eine weitere Diskussion über die Schwerpunktsetzung der Raumordnung im Kontext einer klimaresilienten Entwicklung sind aus der Sicht des Autors anhand des vorgestellten Ansatzes biokapazitiver Resilienz folgende Punkte hervorzuheben:

Der Aufbau einer resilienzsichernden Raumökologie bedarf eines aktiven strategischen Raumentwicklungsprozesses. Ein entsprechendes Leitbild der Raumentwicklung könnte diese Funktion erfüllen. Biokapazitive Resilienz konturiert den Perspektivenwechsel auf eine stärker vorsorgeorientierte Raumordnung. Der Auf- und Ausbau der Widerstandsfähigkeit kritischer ökologischer Raumfunktionen gegenüber Klimawandelfolgen wird in den Mittelpunkt gestellt. Die Verbindung des erweiterten Konzepts der Biokapazität mit den Instrumenten der Raumordnung zeigt, dass Raumordnungspläne eine Schlüsselrolle bei der Umsetzung dieses Ansatzes einnehmen könnten.

Um den Handlungsanforderungen im Zusammenhang mit einer nachhaltigen und klimaresilienten Entwicklung ansatzweise Rechnung zu tragen, sollten die eingeschränkten Mittel von Raumordnungsbehörden möglichst effektiv eingesetzt werden.

Mit dem Ansatz biokapazitiver Resilienz wird versucht, wesentliche Raumkonflikte in Zusammenhang zu etablierten Instrumenten der Raumordnung zu setzen. Die Anforderungen einer niederschwelligen Einbindung übergeordneter Steuerungskontexte in die Planungspraxis wurden skizziert. Ansätze zur Umsetzung sollten weiter untersucht werden.

Raumordnungspläne steuern bereits in weiten Teilen die Biokapazität eines Raumes. Sie enthalten Festlegungen zu einschlägigen Raumnutzungen und -funktionen, etwa zur Siedlungs- und Infrastrukturentwicklung, der Land- und Forstwirtschaft, der Fischerei und zum Natur‑, Gewässer- und Bodenschutz. Biokapazitive Resilienz bietet die Möglichkeit, raumordnerische Festlegungen zielgerichteter aufeinander auszurichten. Als räumliche Kategorie dient die Biokapazität dazu, das Verhältnis von Fläche, Nutzung und Funktion zu optimieren.

Raumordnerische Tätigkeiten sollten künftig insbesondere auch auf die Sicherung und Entwicklung elementarer ökologischer Raumfunktionen als wesentliche räumliche Standort- und Resilienzfaktoren fokussieren. Mit dem erweiterten Konzept der Biokapazität wird versucht, elementare ökologische Funktionen aufzuwerten und mit stark konfligierenden Nutzungen (Trilemma der Landnutzung) in einer übergeordneten, grundsätzlich querschnittsorientierten Raumkategorie zusammenzuführen, um räumliche Konflikte neu zu beurteilen.

Übergeordnete Steuerungskontexte (hier: klimaresiliente Entwicklung) sollten konkreter mit den steuerungsstarken staatlichen Ebenen und deren Instrumenten (hier: Raumordnungspläne) verbunden werden. Mit dem erweiterten Konzept der Biokapazität könnten elementare Raumfunktionen dargestellt und raumordnerisch gefasst werden. Es ließe sich auch die raumordnerische Steuerung von nicht biokapazitiv wirksamen Raumnutzungen erhöhen und einer Verschärfung räumlicher Konkurrenzen um bioproduktive Flächen stärker vorbeugen. Ferner böte dies die Möglichkeit, näherungsweise einen angemessenen Ausgleich für den Verlust biokapazitiver Flächen zu schaffen, um globale Flächenverlagerungseffekte zu reduzieren.