Die Fallstudienregion Kronach liegt im Bundesland Bayern an der Grenze zu Thüringen. Ihr räumlicher Zuschnitt ist deckungsgleich mit den Grenzen des Landkreises Kronach. Trotz diverser Ansätze, kreisgrenzenübergreifende Entwicklungsprozesse voranzutreiben (unter anderem im Rahmen der Tourismusregion Frankenwald und des Förderprogramms LEADER), blieben die Handlungen in den letzten Jahren auf den Landkreis konzentriert. Der Landkreis mit insgesamt 67.135 Einwohnerinnen und Einwohner (EW) (2019) ist Teil des Regierungsbezirkes Oberfranken und umfasst vier Städte und 14 Gemeinden. Die Bevölkerungsdichte beträgt 103 EW/qkm. Der Landkreis hat seit vielen Jahren Bevölkerungsrückgänge zu verzeichnen. Er gehört zu den eher schrumpfenden Regionen der alten Bundesländer. Vermutlich wirken sich noch immer die Effekte der ehemaligen Zonenrandlage aus. Die Schrumpfungsprozesse des durch eine mittelständische Kleinindustrie geprägten Landkreises hatten bereits in den 1970er-Jahren begonnen. Im Prognos-Zukunftsatlas 2019 (Prognos 2019) zur demographischen und wirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland wurde Kronach auf Rang 351 von 401 Landkreisen gerankt. Der Region werden auf der Basis von insgesamt 29 makro- und sozioökonomischen Indikatoren in den Bereichen Demographie und Arbeitsmarkt, „leichte Risiken“ bezüglich seiner Zukunftsfestigkeit attestiert (Prognos 2019: 23).

Tabelle 1 verdeutlicht die Stationen der kooperativen Regionalentwicklungsaktivitäten des Landkreises während der letzten drei Jahrzehnte, ausgelöst durch Impulse und Ereignisse der drei Governance-Orders. 1990 veränderten sich die Rahmenbedingungen der Region, da sie mit der deutsch-deutschen Vereinigung ihre Randlage zumindest zum Teil verlor. Systematische Regionalentwicklungsinitiativen begannen zunächst mit Impulsen und Aktionen auf der regionalen Ebene. Initiiert wurde die Thematik der Regionalentwicklung im Jahre 1990 von dem amtierenden Landrat mit einem Schreiben an die Unternehmen des Landkreises Kronach. Hieraus erfolgte die Gründung des Vereins KRONACH Creativ e.V.² zur Förderung des Lebens- und Wirtschaftsraums Landkreis Kronach. Im Verein sind neben Privatpersonen, Vereinen, Verbänden und Kommunen hauptsächlich Unternehmen organisiert. Diese Phase wird von den Akteuren auch als Phase des Regionalmarketings bezeichnet. Ab Mitte der 1990er-Jahre legten die regionalen Akteure den Fokus stärker auf die Erschließung endogener Potenziale und Chancen. Zur Unterstützung dieses Prozesses gründete das Landratsamt 1997 die Wirtschafts- und Strukturentwicklungsgesellschaft mbH (WSE GmbH)³ als weitere wesentliche Institution für die Regionalentwicklung im Landkreis.

Wesentliche Impulse der Meta-Governance erfolgten insbesondere ab der Jahrtausendwende. Zum einen begann das Bundesland Bayern – zunächst im Rahmen eines Pilotprojekts – mit der Förderung eines Regionalmanagements im Landkreis. Zum anderen entfaltete das LEADER+-Vorhaben auf der Basis des Raumzuschnitts der Region „Naturpark Frankenland“ eine kreisgrenzenübergreifende Initiative zu regionalen Entwicklungsprozessen. Diese wurde allerdings in der nächsten LEADER-Förderperiode der EU ab 2007 auf die Handlungsebene des Landkreises begrenzt. In der Folgezeit gelang es dem Landkreis Kronach immer wieder, sich erfolgreich auf Förderangebote von EU, Bund und Land zu bewerben. Zum Ende des Untersuchungszeitraums 2017 verfügte die Region über drei Entwicklungskonzepte und daraus resultierenden Entwicklungsprozessen, die eng miteinander verzahnt sind.

Die Besonderheit liegt in der Nutzung von Synergieeffekten, z. B. bei der Erstellung und Umsetzung der Lokalen Entwicklungsstrategie (LES) (aus LEADER/ELER-Mitteln)⁴ und dem Integrierten Regionalen Entwicklungskonzept (IRE)⁵ (EFRE-Programm). So war Kronach eine von zwei Modellregionen in Bayern, bei der die gemeinsame Einreichung von Lokaler Entwicklungsstrategie und Integriertem Regionalem Entwicklungskonzept in zwei unterschiedlichen Förderbereichen erfolgreich verlief. Mit der zusätzlichen Bewerbung des regionalen Zukunftskonzepts für „Land(Auf)Schwung“ beim Bundeslandwirtschaftsministerium ging die Idee einher, die Region mit weiteren Finanzmitteln zur flexiblen Finanzierung von Kooperations- und Projektansätzen zu stärken.

Einen weiteren wichtigen Impuls im Rahmen der drei Governance-Orders löste die erste Insolvenz des traditionsreichen Elektronik- und TV-Herstellers Loewe AG im Jahr 2013 aus, ein Unternehmen, das mit mehr als 500 Beschäftigten zu den wichtigen und bekannten Arbeitgebern der Region zählte. In einer außerordentlichen Sitzung des Bayerischen Kabinetts im Kronacher Schloss wurden 2013 seitens der Landesregierung der Region Kronach verschiedene Zusagen gemacht. Die beiden wichtigsten sind die Initiierung des Pilotprojektes „Demografie Oberfranken“ sowie eine Teilverlegung der bayerischen Finanzhochschule 2020 nach Kronach. Inzwischen wurde das Pilotprojekt abgeschlossen, die Finanzhochschule ist im Bau und soll mit rund 600 Studierenden ab 2027 komplett nach Kronach verlagert werden.

In den Jahren 2006 bis 2008 kam es zu einer Neuausrichtung des Regionalmanagements, das als Stabsstelle im Landratsamt verankert wurde. Dabei wurden alle bestehenden Organisationsstrukturen gebündelt. Auf dieser Basis kam es ab 2014 zu einer Zusammenführung der neuen Entwicklungsstrategien, Steuerungs- und Managementstrukturen.

Abbildung 2  Lebens- und Adaptionszyklus der Region Kronach (1990-2017)

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Abbildung 2 zeigt die Entwicklung und die verschiedenen Impulse der First‑, Second- und Third-Order-Governance im Regionalen Lebens- und Adaptionszyklusmodell für die Region Kronach. Darin lassen sich die spezifischen Entwicklungsphasen der regionalen Kooperation in der Region Kronach darstellen und anhand ausgewählter Tipping Points wesentliche Übergänge und Umbrüche identifizieren:

Die Altmark ist eine historische Kulturlandschaft im Norden Sachsen-Anhalts. Sie umfasst den Altmarkkreis Salzwedel (83.765 EW, Stand 2019) und den Landkreis Stendal (111.982 EW, Stand 2019); beide Kreise entstanden in dieser Form 1994. Mit einer Bevölkerungsdichte von 41,9 EW/qkm ist die Region eine der am dünnsten besiedelten Deutschlands. Sie war durch die für ostdeutsche ländliche Regionen typische kontinuierlich rückläufige, sowohl durch Geburtenrückgänge als auch Abwanderungen bedingte Bevölkerungsentwicklung gekennzeichnet, die nach den vorliegenden Prognosen auch anhalten würde. Im Prognos-Zukunftsatlas (Prognos 2019) zur demographischen und wirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland nahmen beide Landkreise von den 401 betrachteten Landkreisen die beiden letzten Plätze ein. Anhand von vier Indikatorengruppen (Demographie, Arbeitsmarkt, Wettbewerb und Innovation sowie Wohlstand und soziale Lage) wurden für die beiden Landkreise „sehr hohe Risiken“ in Bezug auf ihre Zukunftsfestigkeit konstatiert (Prognos 2019: 23).

Aus Tabelle 2 wird deutlich, dass Impulse der Third-Order-Governance in der Altmark zum Aufbau, zur Verstetigung und Weiterentwicklung von regionalen Kooperations- und Organisationsstrukturen geführt haben. Hierzu gehört unter anderem die Gründung der Regionalen Planungsgemeinschaft Altmark 2001, die auch wesentliche Aufgaben der informellen Regionalentwicklung federführend übernahm. Auf der regionalen Ebene der First- und Second-Order-Governance wurden zum einen diese Impulse und Vorgaben aufgegriffen und weiterverarbeitet. Zum anderen hat die Setzung eigener Impulse und Anreize die Konnektivität in der regionalen Kooperation erhöht. So wurden zunächst lockere informelle Kooperationsstrukturen im Zusammenhang mit der Erstellung des Regionalen Entwicklungskonzeptes 2002 in den Regionalverein Altmark e.V. überführt. Hervorzuheben ist auch die Einführung einer Regions-Dachmarke „Grüne Wiese mit Zukunft“ im Jahr 2013. Allerdings veränderten sich im gleichen Jahr mit dem Wechsel in der Führung des Landratsamts des Landkreises Stendal auch die politischen Konstellationen und die Unterstützung von Kooperationsprozessen und -strukturen in der Altmark.

Impulse der Second-Order-Governance zielten nun auf eine Verringerung und Konzentration von regionalen Kooperationen und ihren Strukturen. Zunächst scheiterte 2016 die angestrebte Fusion des Regionalvereins mit dem Tourismusverband. Im Jahr 2017 wurde der Regionalverein als eine bis dahin wesentliche Organisation der regionalen Entwicklung und Kooperation aufgelöst. Gleichzeitig wurde die Regionale Planungsgemeinschaft Altmark angewiesen, sich auf ihre staatlichen Pflichtaufgaben in der Regionalplanung zu konzentrieren. Mit der 2019 erfolgten Gründung des Zweckverbands „Altmärkischer Regionalmarketing- und Tourismusverband“ wurde zumindest der Versuch unternommen, in den beiden genannten Bereichen ein Mindestmaß an regionaler Zusammenarbeit zu gewährleisten. Abbildung 3 zeigt im Überblick die Entwicklung der Region innerhalb des Phasenmodells.

Abbildung 3  Lebens- und Adaptionszyklus der Region Altmark (1990-2017)

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Für die Region Altmark lassen sich anhand des Regionalen Lebens- und Adaptionszyklusmodells Entwicklungsphasen in der regionalen Kooperation sowie ausgewählte Tipping Points darstellen:

Die schleswig-holsteinische KielRegion besteht aktuell aus der kreisfreien Stadt Kiel sowie den beiden Landkreisen Rendsburg-Eckernförde und Plön. Ihre Einwohnerzahl lag 2019 bei 648.970, ihre Bevölkerungsdichte bei 191 EW/qkm. Während die kreisfreie Stadt Kiel eine anhaltende Wachstumsdynamik aufwies, ging in den Umlandkreisen die Bevölkerungszahl einige Zeit zurück, um jedoch in den letzten Jahren wieder leicht anzusteigen. Anhand des Prognos-Standortrankings werden die unterschiedlichen Ausgangslagen in der KielRegion deutlich: Während die Stadt Kiel auf Platz 173 im bundesdeutschen Mittelfeld rangiert, wird die Zukunftsfestigkeit der beiden ländlich geprägten Kreise Rendsburg-Eckernförde (Platz 225) und Plön (Platz 337) deutlich schlechter eingestuft (Prognos 2019: 23).

Seitens der Meta-Governace gab es kontinuierlich Förderimpulse mit dem Ziel, eine stabile, mit dem damaligen Planungsraum III räumlich deckungsgleiche Region weiterzuentwickeln. Gemessen an diesem landespolitischen Ziel war die Entwicklung der Kooperationsstrukturen in diesem Raum hingegen von starken Auf- und Abwärtsbewegungen gekennzeichnet, die auf Impulse und Ereignisse der First- und Second-Order-Governance zurückzuführen sind (vgl. Tabelle 3).

Einen ersten Rückschritt verzeichnete der K.E.R.N. e.V. durch den 2004 erfolgten Austritt des Landkreises Plön. Ein bis heute anhaltendes Konfliktthema innerhalb der Region war die zunehmende Orientierung der kreisfreien Stadt Neumünster auf die Metropolregion Hamburg, in die sie 2012 offiziell aufgenommen wurde. Kurz nach der Einrichtung der Regionalgeschäftsstelle des Zukunftsprogramms Wirtschaft (ZPW) bei K.E.R.N. traten 2007 alle Kommunen aus dem Verein aus. Letztendlich scheiterte K.E.R.N. an verschiedenen Punkten: Der Mehrwert und Nutzen einer Mitgliedschaft wurden insbesondere für die beteiligten Gebietskörperschaften nicht mehr gesehen. Hinzu kamen eine ausgeprägte Konkurrenz und ein geringes regionales Bewusstsein. Es fehlte eine aktive Einbindung der Kommunalpolitik, der Fachverwaltungen und der Wirtschaft. Vermisst wurde eine gemeinsame inhaltliche Klammer und Ausrichtung auf eine gemeinsame regionale Entwicklungsstrategie.

Im Jahr 2008 kam es zum Scheitern einer regionalen Initiative, eine gemeinsame Wirtschaftsförderungsgesellschaft der Landeshauptstadt Kiel zusammen mit den Landkreisen Rendsburg-Eckernförde und Plön zu bilden. Bedingt durch den Ausstieg der Stadt Kiel folgte schließlich die endgültige Auflösung des K.E.R.N. e.V. Im gleichen Jahr kam es aber zu einem grundlegenden Neuaufbau und einer Neustrukturierung der regionalen Kooperation. Die kreisfreie Stadt Kiel und ihre beiden Umlandkreise gründeten ohne die Stadt Neumünster die neue KielRegion GmbH. Wesentlich waren hierbei Impulse und Vorgaben der Landesregierung in der Region, eine regionale Geschäftsstelle zur Umsetzung eines INTERREG-IVA-Vorhabens und des Zukunftsprogramms Wirtschaft zu gewährleisten.

Die KielRegion verstärkte ihre regionale Kooperation in den Folgejahren kontinuierlich, indem sie die wichtigsten Impulse und Anreize der drei Governance-Orders zur regionalen Weiterentwicklung nutzte. Im Jahr 2013 wurde ein Regionales Entwicklungskonzept erstellt und 2014 ein Regionalmanagement eingerichtet. Auf der Grundlage von Förderprogrammen des Bundes wurde im Jahr 2016 ein Regionalbudget für die Region bewilligt und 2017 ein Masterplan Mobilität verabschiedet. Von Seiten des Landes werden seit dem Ende von K.E.R.N. immer wieder Impulse für eine Annäherung der Stadt Neumünster an die KielRegion gesetzt, so beispielsweise im Rahmen des gemeinsam erarbeiteten und verabschiedeten Gewerbeflächenentwicklungskonzeptes für den Planungsraum II.

Abbildung 4  Lebens- und Adaptionszyklus der KielRegion (1990-2017)

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Abbildung 4 verdeutlicht den dynamischen Entwicklungsverlauf der Kooperation in der KielRegion. Folgende Phasen lassen sich unterscheiden:

Für die einzelnen Regionen lassen sich die Entwicklungen wie folgt bilanzieren:

Die Region Kronach stellt sich im Zeitablauf als jene mit dem kontinuierlichsten Verlauf regionaler Kooperationsentwicklung dar. Die Kooperationstätigkeiten wurden stetig evolutionär weiterentwickelt und zwischendurch immer wieder durch externe Impulse vor allem in Form von Förderprogrammen, aber auch regionsintern durch politische Impulse in Form neuer zentraler Akteure befördert. In räumlicher Hinsicht gab es zwar landkreisübergreifende Entwicklungsansätze, letztlich erwies sich aber der Landkreis als die offenbar geeignetste Handlungseinheit. Die Region Kronach hat es seit 1990 geschafft, dass das Thema der Regionalentwicklung in vielen Bereichen sichtbar und spürbar ist. Waren erste Pioniere, allen voran Kronach Creativ e.V. beispielsweise mit der Idee des Regionsmarketings nach außen noch in der Experimentierphase, lässt sich die Aktivität aller Organisationen mit zunehmender Dauer als zielgerichtetes professionelles Gesamtkonstrukt ansehen. Die Region Kronach profitiert aber nach wie vor von der hohen Leistung und Bereitschaft der motivierten ehrenamtlichen Personen.

Fasst man die Entwicklung der regionalen Entwicklungsaktivität in der Region Altmark der letzten 30 Jahre zusammen, so lässt sich festhalten, dass bis zu Beginn der 2000er-Jahre das Niveau der Aktionen und der Aufbau von Kooperationsstrukturen kontinuierlich und mit einzelnen Sprüngen anstieg. Seit Mitte der 2000er-Jahre war jedoch trotz verschiedener Impulse aus der Meta-Governance der Übergang in eine Stagnationsphase zu verzeichnen. Diese mündete schließlich in eine explizite Rückführung und Auflösung regionaler Kooperationsstrukturen zum Ende des Untersuchungszeitraums 2017. Diese Entwicklung wurde in einem Evaluationsbericht zum Integrierten ländlichen Entwicklungskonzept 2020 im Jahr 2018 als eine „degressive Regionalentwicklung“ bezeichnet. Der vollzogene Wandel auf der Second-Order-Governance lässt sich zum einen auf geringe Betriebsamkeit und Erfolge beim Aufgreifen von Angeboten der Meta-Governance zurückführen. Zum anderen setzen die Akteure der Second-Order-Governance auf die Impulse und Vorgaben, die auf eine ‚Begradigung‘ der als unübersichtlich und umsetzungsschwach eingestuften Kooperationsbeziehungen und -strukturen abzielten. Dies beinhaltete eine gewisse Rückbesinnung von First- und Second-Order-Governance auf die administrative Handlungsebene der einzelnen Landkreise.

Die KielRegion bzw. die Region K.E.R.N. weist im Vergleich zu den beiden anderen Fallstudien eine deutlich heterogene Ausgangslage und raumzeitliche Entwicklungsdynamik auf. Dies könnte die tiefgreifenden Übergänge und Veränderungsprozesse in den Entwicklungsphasen der regionalen Kooperation und der Organisationsstrukturen mit erklären. Die Region ist vor allem durch die – positiv ausgedrückt – Brückenfunktion der Stadt Neumünster zwischen der Metropolregion Hamburg und dem nördlichen Teil des Landes Schleswig-Holstein gekennzeichnet. Die KielRegion zeigt auf, wie kontinuierliche Impulse und Unterstützung der Meta-Governance und hier besonders des Landes Schleswig-Holstein eine Regionsbildung nach den Vorstellungen der Landesregierung beeinflussen, aber auch damit scheitern können. Als Hintergrund spielt die bislang immer noch ungelöste Aufgabe einer Kreisgebietsreform für die Entfaltung regionaler Kooperationsprozesse eine nicht unerhebliche Rolle. Auch das Spannungsfeld Metropolregion Hamburg vs. andere Teilräume Schleswig-Holsteins, dem sich das Land mit einer Doppelstrategie von ‚sowohl als auch‘ stellte, führte dazu, dass die Dynamik der Regionsbildung und der Konnektivität starken Veränderungsprozessen und Schwankungen unterliegt.

Die drei betrachteten Regionen verfügen zum Teil über sehr unterschiedliche Voraussetzungen. Dies bezieht sich zum einen auf die sozioökonomischen Ausgangslagen und den jeweiligen Raumzuschnitt. Es werden auch Unterschiede insbesondere auf der First- und Second-Order-Governance deutlich, Impulse und Vorhaben der Meta-Governance aufzugreifen und für die eigene Region zu nutzen. Dabei kommt den Anreizen und Rahmensetzungen der Meta-Governance eine besondere Bedeutung zu. Ohne kontinuierliche top dow-Impulse scheinen sich nur eingeschränkt regionale Kooperationsstrukturen stabilisieren und weiterentwickeln zu können (Altmark und KielRegion). Erfolgreiche Impulse aus den Regionen und den beiden Orders zielen auf die Entwicklung einer gemeinsamen inhaltlichen Klammer, deren Bearbeitung insbesondere für die Akteure der Second-Order-Governance einen regionalen Mehrwert aufweisen muss (Kronach).

Aus der Anwendung des idealtypischen Regionalen Lebens- und Adaptionszyklusmodells im Rahmen von drei Fallstudienregionen ergeben sich zwei zentrale Erkenntnisse: (1) In der Entwicklung regionaler Kooperation gibt es weder eine allgemeine Tendenz zur Institutionalisierung noch eine Tendenz zur Bildung fester räumlicher Organisationsstrukturen. (2) Nicht immer ist in den Regionen im Zeitablauf eine stetige und evolutionäre Zunahme an Aufgaben und Strukturen zu verzeichnen, die automatisch eine stärkere Institutionalisierung der regionalen Kooperation und Governance nach sich ziehen würde. Sei es, dass Rigiditäts- und lock in-Fallen eine Weiterentwicklung und Anpassung verhindern oder im Gegenteil, dass einzelne Phasen wie die Stabilisierungs- und Selektionsphase übersprungen oder abgekürzt werden. Stattdessen wechseln sich Entwicklungsphasen, die eine höhere Konnektivität und Weiterentwicklung der Organisationsstrukturen aufweisen, mit solchen ab, die einer Stabilisierung dienen oder sogar eine Reduktion der Komplexität und des Formalisierungsgrades der Kooperation beinhalten. Entscheidend sind dabei die Impulse, Rahmensetzungen, Entscheidungen und Anreize der verschiedenen Governance-Orders in ihrem Wirkungsgefüge. Während die Akteure der First- und Second-Governance-Order in einer Region die Programmangebote der Meta-Governance strategisch für die weitere Entwicklung ihrer Region nutzen, sind andere ‚Getriebene‘ einer ungeplanten und unstrukturierten Überschneidung von unterschiedlichen Programmregionen.

Deutlich wird auch, dass die Raumzuschnitte der regionalen Kooperationen fragil sind. Wenn allerdings die institutionellen administrativen Rahmenbedingungen um die Basiseinheit des Landkreises stabil sind, kann mit solchen variablen räumlichen Zuschnitten regionaler Kooperation produktiv umgegangen werden. Dies zeigt die Fallstudie Kronach. Das Beispiel der Region Altmark weist darauf hin, dass Misserfolge kooperativer Regionalentwicklung zu einer Rückbesinnung auf die Government-Kernstrukturen führen kann. Zum einen konnten beide Landkreise der Region Altmark, wie der Blick auf das Ranking im Prognos-Zukunftsatlas (2019) zeigt, trotz ihrer Kooperationsaktivität nur eingeschränkt eine erfolgreiche Regionalentwicklung aufweisen, wie sie sich anhand gängiger quantitativer Strukturindikatoren messen lässt. Zum anderen konnten die externen Impulse durch die First- und Second-Governance-Orders nicht für eine Verstetigung von Kooperationsaktivitäten und -strukturen genutzt werden. Am Beispiel der KielRegion wird wiederum deutlich, dass trotz nahezu kontinuierlicher und regionsspezifischer Förderimpulse die Regionsbildung über eine lange Zeit fragil sein kann. Dies liegt an inkonsistenten Rahmenbedingungen, wenn Fragen der Kreisgebietsreform ungeklärt und das Verhältnis der einzelnen Teilräume des Landes zueinander ambivalent bleiben. Innerhalb der Region konnten zwischenzeitlich die regionalen Kooperationsstrukturen aus einer Stagnationsphase heraus keinen Mehrwert in die First- und Second-Governance-Orders vermitteln.