Die hohe Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlung und Verkehr hält unvermindert an (Bovet/Reese/Köck 2018). So ist in der Schweiz die Siedlungsfläche in 23 von 26 Kantonen zwischen 1992/1997 und 2013/2018 um 16 % gestiegen.

Vgl. Arealstatistik Schweiz; https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/raum-umwelt/erhebungen/area.assetdetail.6813.html; https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/raum-umwelt/bodennutzung-bedeckung/siedlungsflaechen.html (06.05.2022). Hinweise: Die Arealstatistik 2013/2018 lag zum Zeitpunkt des Verfassens dieses Beitrags nur für 23 Kantone vor. Die Arealstatistik stellt die Daten nur im Sechsjahresturnus zur Verfügung.

Die Treiber der Flächeninanspruchnahme sind in Deutschland und der Schweiz ähnlich (Schultz/Dosch 2005: 12). Dazu gehören die verbesserte Erreichbarkeit von Städten und Gemeinden (BMVBS/BBSR 2009: 93; Weilenmann/Seidl/Schulz 2017: 481), fiskalische Fehlanreize wie Subventionen für Pendlerinnen und Pendler (BMVBS/BBSR 2009: 93; Waltert/Seidl 2013: 178) und eine steigende Anzahl an kleineren Haushalten (Schultz/Dosch 2005: 12; Weilenmann/Seidl/Schulz 2017: 480). Während in Kernstädten die zur Verfügung stehenden Flächen zunehmend knapper und teurer werden, steigt der Druck auf Flächen in Umlandgemeinden (Hesse/Mecklenbrauck/Polívka et al. 2016: 275) (vgl. auch Kießling/Wohlgemuth/Pütz 2021). Daher erfordern die räumlichen Verflechtungen in vielen Stadtregionen eine regionale Steuerung der Siedlungsentwicklung (Priebs 2018b: 2553).

Das gestiegene Bewusstsein für die weiterhin hohe Flächeninanspruchnahme hat in Deutschland und der Schweiz zu verschiedenen gesellschaftspolitischen Initiativen geführt. Beispiele sind das bayerische Bürgerbegehren „Betonflut eindämmen“ (2018)

http://betonflut-eindaemmen.de/ (06.05.2022).

Die Debatte um eine flächensparende Siedlungsentwicklung und die Notwendigkeit einer regionalen Steuerung werfen die Frage auf, wie es um die Umsetzung von Instrumenten zur Steuerung der Siedlungsentwicklung steht, nicht nur in Deutschland und der Schweiz. Generell können solche Instrumente regulativ, anreizorientiert oder informatorisch sein (Jörissen/Coenen 2004: 19; Gawel 2005: 333). Instrumente wie Grüngürtel und Grünzüge zielen darauf ab, die Außenentwicklung und damit die Zersiedelung der Landschaft einzudämmen (Gennaio/Hersperger/Bürgi 2009: 224). Andere Instrumente streben beispielsweise durch Nachverdichtung und Brachflächenrevitalisierung einen effizienteren Umgang mit dem Siedlungsbestand („Innenentwicklung“) an (Jörissen/Coenen 2004: 16–17). Allerdings fällt auf, dass es kaum Studien gibt, welche die regionale Umsetzung von Raumplanungsinstrumenten in Governance-Prozessen empirisch untersuchen (Bovet/Reese/Köck 2018: 844; Kiessling/Pütz 2021: 414, 428).

Diese Forschungslücke greifen wir auf. Der Beitrag beschreibt anhand einer Untersuchung, wie Instrumente zur Steuerung der Siedlungsentwicklung in Deutschland und der Schweiz umgesetzt werden und wie Raumplanung in der Praxis funktioniert. Dazu betrachten wir die Umsetzung von Raumplanungsinstrumenten in Governance-Prozessen, die im Raum sichtbaren Wirkungen dieser Instrumente stehen nicht im Fokus (vgl. hierzu Kiessling/Pütz 2021). Die Forschungsfrage, wie Instrumente der überörtlichen Raumplanung zur Steuerung der Siedlungsentwicklung umgesetzt werden, untersuchen wir empirisch in vier Regionen: den Planungsregionen Oberland (Bayern) und Südlicher Oberrhein (Baden-Württemberg) in Deutschland sowie den Kantonen St. Gallen und Zürich in der Schweiz. Konzeptionell nehmen wir eine Regional Governance-Perspektive ein, weil wir dadurch Institutionen und Akteure mit ihren Handlungen betrachten können (Willi/Pütz/Müller 2018: 786–787) und die Betrachtung von Regional Governance dazu beitragen kann, besser zu verstehen, wie Raumplanung funktioniert (Schmitt/Wiechmann 2018: 28). Dabei ist die überörtliche Raumplanung als Teil eines Mehrebenensystems („Multilevel Governance“) zu sehen (Pütz/Job 2016: 581; Wahrhusen 2021: 30). Unser Beitrag basiert auf dem Policy-Arrangement-Konzept.

Deutschland und die Schweiz eignen sich aus verschiedenen Gründen gut für eine Analyse der regionalen Umsetzung von Instrumenten zur Steuerung der Siedlungsentwicklung. Erstens verläuft die Siedlungsentwicklung in beiden Ländern ähnlich problematisch. Zweitens sind sich die Raumplanungssysteme und administrativen Strukturen ähnlich, sodass beide Länder der „germanischen“ Planungsfamilie zugeordnet werden können (Newman/Thornley 1996: 60–62). Drittens hat die überörtliche Ebene der Raumplanung mit der Landes- und Regionalplanung in Deutschland und der kantonalen Richtplanung in der Schweiz eine im Vergleich zu anderen Ländern hohe Bedeutung. Raumordnungspläne als strategische und behördenverbindliche Steuerungsinstrumente sind in beiden Staaten verpflichtend aufzustellen (§ 4, § 13 ROG

Raumordnungsgesetz (ROG) vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 3. Dezember 2020 (BGBl. I S. 2694) geändert worden ist.

Nachfolgend wird zunächst das Policy-Arrangement-Konzept eingeführt (Kapitel 2). Kapitel 3 enthält die methodischen Informationen zu diesem Beitrag. In Kapitel 4 werden die empirischen Ergebnisse aus den vier Regionen präsentiert, in Kapitel 5 diskutiert. Der Beitrag schließt mit Schlussfolgerungen (Kapitel 6).

Mit dem Policy-Arrangement-Konzept können wir untersuchen, wie Instrumente einer flächensparenden Siedlungsentwicklung in der Planungspraxis umgesetzt werden. Das Konzept wurde in den Niederlanden zur Untersuchung von Umweltpolitiken entwickelt und als empirisches Analyseraster (Arts/Leroy/van Tatenhove 2006: 93) oder als Theorie mittlerer Reichweite (Dang/Visseren-Hamakers/Arts 2016: 1157) bezeichnet. Das Konzept soll erklären, wie alltägliche politische Praktiken mit übergeordneten Veränderungen in einem bestimmten Politikfeld in Verbindung stehen (Liefferink 2006: 45). Policy Arrangements werden dabei verstanden als die vorübergehende Stabilisierung der Organisation und Inhalte eines Politikfelds auf einer bestimmten Ebene der Politikgestaltung (van Tatenhove/Arts/Leroy 2000: 54) (vgl. auch Kießling/Wohlgemuth/Pütz 2021). Das zentrale Argument ist, dass sich Veränderungen durch übergreifende politische und gesellschaftliche Debatten auf das alltägliche Handeln in einem Politikfeld und dessen Institutionalisierung auswirken und dort allmählich zu gefestigten Strukturen und Routinen führen (Arts/Leroy/van Tatenhove 2006: 96; Liefferink 2006: 47).

Das Konzept hat sich vor allem in der empirischen umweltbezogenen Governance-Forschung bewährt. Beispiele sind Studien zum Waldmanagement (Dang/Visseren-Hamakers/Arts 2016; Yao/van den Konijnendijk Bosch/Yang et al. 2019) und zur Klimawandelanpassung (van Eerd/Wiering/Dieperink 2014; Boezeman/de Vries 2019). In der räumlichen Planung wurden mit diesem Ansatz unter anderem die Entwicklung regionaler Planungsansätze in den Niederlanden (van Straalen/van den Brink/van Tatenhove 2016) und die „Regional Governance Capacities“ der Richtplanung im Kanton Zürich (Kiessling/Pütz 2020) untersucht. Meistens werden einzelne Fallstudien überprüft, mehrere Fallstudien kommen seltener vor (z. B. van Eerd/Wiering/Dieperink 2014; Kießling/Wohlgemuth/Pütz 2021).

Vier Dimensionen kennzeichnen das Policy-Arrangement-Konzept: Spielregeln, Diskurse, Akteure und Ressourcen (vgl. Abbildung 1). Diese Dimensionen sind eng miteinander verflochten und voneinander abhängig, weshalb jegliche Veränderung bei einer Dimension Einfluss auf die anderen Dimensionen hat (Arts/Leroy/van Tatenhove 2006: 99). In der Literatur werden die Dimensionen unterschiedlich beschrieben. So ordnet Liefferink (2006: 47) informelle Normen den Diskursen zu, während sie bei Arts und van Tatenhove (2004: 5) zu den Spielregeln zählen. Im Folgenden stellen wir die Dimensionen vor und erläutern, wie wir sie für unsere Analyse gebrauchen.

Die Dimension Spielregeln umfasst formelle und informelle Spielregeln. Formelle Spielregeln sind verbindliche Rechtsnormen wie Raumordnungspläne und Gesetze sowie verbindlich geregelte Verfahrensabläufe (Arts/Leroy/van Tatenhove 2006: 99). Zu den informellen Spielregeln gehören Konzepte, finanzielle Anreize, informatorische Instrumente sowie informelle Normen bei Interaktionen zwischen Akteuren (Liefferink 2006: 47; van Straalen/van den Brink/van Tatenhove 2016: 150).

Unter der Dimension Diskurse verstehen wir zum einen öffentliche Meinungen, Positionen und Narrative hinsichtlich regionaler Problemlagen, Lösungsansätze und Wertvorstellungen (Arts/Leroy/van Tatenhove 2006: 99; Liefferink 2006: 47). Zum anderen gehören zu Diskursen übergeordnete gesellschaftliche und politische Veränderungen und andere Kontexte, welche die überörtliche Raumplanung beeinflussen (van Straalen/van den Brink/van Tatenhove 2016: 150).

Zur Dimension Akteure gehören individuelle und kollektive Akteure sowie die Interaktionen (Austausch, Zusammenarbeit) zwischen Akteuren (Arts/van Tatenhove 2004: 4; Boezeman/de Vries 2019: 1448–1452).

Die Dimension Ressourcen umfasst zum einen Ressourcen als die handlungsleitenden Optionen von Akteuren. Dazu zählen wir die Fähigkeiten von Akteuren (einschließlich Ausbildung, Kenntnisse und Erfahrungen), ihre Persönlichkeit (Charisma, Empathie), ihre zeitlichen Ressourcen, ihre finanziellen Möglichkeiten (Budgets), ihre Legitimation (Willi/Pütz/Jongerden 2020: 12), ihre Vertrauenswürdigkeit (Boezeman/de Vries 2019: 1448–1449) und ihr Engagement (Mogge-Grotjahn 2010: 368). Zum anderen geht es um den Einsatz dieser Ressourcen und damit um den Einfluss, den Akteure haben können, und die Ausübung von Macht (Liefferink 2006: 47). Akteure in Policy Arrangements sind einflussreich, indem sie unter anderem dazu legitimiert sind, für andere verbindliche Entscheidungen zu treffen, in Aushandlungsprozessen überzeugen oder Ermessensspielräume nutzen (Arts/Leroy/van Tatenhove 2006: 99; Liefferink 2006: 54–55).

Die Analyse eines Policy Arrangement kann bei jeder der vier Dimensionen beginnen (Liefferink 2006: 50–51). Für unsere Studie nehmen wir an, dass Instrumente der überörtlichen Raumplanung durch das Zusammenspiel aller Dimensionen umgesetzt werden. Wir halten das Policy-Arrangement-Konzept für geeignet, um die Umsetzung von Instrumenten der überörtlichen Raumplanung zu untersuchen, weil es ein integrativer Ansatz ist, der Akteure, ihre Ressourcen, Institutionen (Spielregeln) und Inhalte (Diskurse) gleichermaßen betrachtet (van Straalen/van den Brink/van Tatenhove 2016: 151).

Wir untersuchen die Steuerung der Siedlungsentwicklung durch Instrumente der überörtlichen Raumplanung anhand einer Fallstudienanalyse mit je zwei Fällen in Deutschland und der Schweiz: die Planungsregionen Südlicher Oberrhein (Baden-Württemberg) und Oberland (Bayern) sowie die Kantone Zürich und St. Gallen (vgl. Tabelle 1 und Abbildung 2). Das Forschungsdesign einer Fallstudienanalyse mit mehreren Fällen hat den Vorteil, dass wir jeden Fall für sich detailliert und systematisch betrachten (Flyvbjerg 2006: 241) und die fallspezifischen Ergebnisse gegenüberstellen können.

Unser Fokus liegt auf Raumordnungsplänen, also Landesraumordnungsplänen und Regionalplänen in Deutschland sowie kantonalen Richtplänen in der Schweiz. Kantonale Richtpläne und Regionalpläne sind zumeist im Maßstab von 1:100.000 oder 1:50.000 und damit ähnlich detailliert (KPK 2016: 19; Priebs 2018a: 2054). Trotz dieser vergleichbaren ‚Flughöhe‘ sind Kantone und Planungsregionen insofern unterschiedlich, als bei den Kantonen mehr Kompetenzen gebündelt sind als bei den Trägerorganisationen der meisten Planungsregionen. Kantone erlassen eigene Planungs- und Baugesetze und genehmigen kommunale Planungen (ARL 2008: 140, 145). Daher betrachten wir über die Raumordnungspläne hinausgehende Steuerungsinstrumente wie Gesetze als externe Faktoren.

Drei Gemeinsamkeiten kennzeichnen die Fallstudien: a) Ähnlichkeit der Planungssysteme in Deutschland und der Schweiz, b) Vorliegen rechtskräftiger kantonaler Richtpläne bzw. Regionalpläne und c) Siedlungsdruck durch hohes Bevölkerungs- und Beschäftigungswachstum (vgl. Tabelle 1). Variiert haben wir die in den Regionen jeweils spezifischen Instrumente der überörtlichen Raumplanung.

Empirisch basiert diese Arbeit auf einem qualitativen Methodenmix mit insgesamt 45 leitfadengestützten Experteninterviews, Dokumentenanalysen und Beobachtungen, die jeweils qualitativ inhaltsanalytisch ausgewertet werden. Wir unterscheiden drei Phasen Datenerhebung und eine Phase Datenanalyse (vgl. Tabelle 2): Phase 1: Vorstudie, Phase 2: Fallstudienanalyse, Phase 3: Einholen ergänzender Informationen für die Fallstudien, Phase 4: Datenauswertung.

In Phase 1 haben wir acht Interviews mit deutschen und schweizerischen Expertinnen und Experten für überörtliche Raumplanung durchgeführt, um Informationen über aktuelle Diskurse der Raumplanung zu erhalten und die Interviews in den Fallstudien vorzubereiten. Die Phase 2 war der Hauptteil der empirischen Analyse. Hier haben wir die Policy Arrangements der einzelnen Fälle untersucht und dafür 30 Interviews mit Personen aus drei Akteurgruppen durchgeführt: a) Planerinnen und Planer (öffentliche Verwaltung, private Planungsbüros), b) Politikerinnen und Politiker und c) Vertreterinnen und Vertreter privater Interessengruppen (z. B. Naturschutz). Vorteilhaft war, dass manche Personen gleichzeitig die Perspektive zweier Akteurgruppen einbrachten, z. B. Politikerinnen und Politiker, die sich auch in Interessengruppen engagieren. Wir haben in jeder Fallstudie mindestens zwei Akteure aus jeder Gruppe befragt. Ausnahme ist das Oberland, in dem wir aus der Akteurgruppe „Vertreterinnen/Vertreter von Interessengruppen“ nur eine Person befragt haben. Im Kanton Zürich haben wir mehr Interviews durchgeführt als in den anderen Fällen, weil wir hier die Untersuchung begonnen und im Laufe der Interviews festgestellt haben, dass weniger Interviews ausreichen. Die Interviews haben wir nach den Dimensionen des Policy-Arrangement-Konzepts strukturiert und die wichtigsten Instrumente der Raumordnungspläne zur Steuerung der Siedlungsentwicklung abgefragt. Zudem haben wir vier Beobachtungen durchgeführt (vgl. Tabelle 2). Im Fall Oberland ergab sich dafür keine Möglichkeit. Die Raumordnungspläne waren Gegenstand der Dokumentenanalyse.

In der Phase 3 wurden ergänzende Informationen zu den Fallstudien eingeholt, um die Umsetzung der ausgewählten Planungsinstrumente besser zu verstehen. Dazu haben wir sechs ergänzende Telefoninterviews (davon drei mit Interviewpartnerinnen/-partner aus Phase 2 und drei mit neuen Personen), ein Interview online mit zwei Personen sowie eine Beobachtung im Fall St. Gallen durchgeführt. Zudem haben wir mit E‑Mails weitere Informationen eingeholt und zahlreiche weitere Dokumente analysiert (vgl. Tabelle 2).

Für die Datenauswertung in Phase 4 haben wir eine qualitative Inhaltsanalyse vorgenommen (vgl. Mayring/Fenzl 2014).

Insgesamt ermöglichen der Methodenmix und die Vorgehensweise mit vier Phasen eine solide Datengrundlage für die Darstellung und Verifizierung der empirischen Ergebnisse.

Nachfolgend präsentieren wir die empirischen Ergebnisse.

Stand Juli 2021.

Um die Ergebnisse der einzelnen Fälle besser einordnen zu können, skizzieren wir kurz den Kontext für die überörtliche Raumplanung in Deutschland und der Schweiz (vgl. auch Kießling/Pütz/Wohlgemuth 2021). In beiden Ländern spielt die nationale Ebene nur eine rahmengebende Rolle für die Raumplanung.

Während das Raumordnungsgesetz (ROG) in Deutschland relativ konkrete Vorgaben macht (z. B. beim Zielabweichungsverfahren nach § 6 ROG), lässt das Raumplanungsgesetz (RPG) der Schweiz den Kantonen mehr Spielraum, auch bei der Wahl ihrer Planungsinstrumente. Zudem regelt in der Schweiz der Sachplan Fruchtfolgeflächen eine Mindestmenge hochwertiger landwirtschaftlicher Flächen, die jeder Kanton zu erhalten hat.

Vgl. https://www.are.admin.ch/are/de/home/raumentwicklung-und-raumplanung/strategie-und-planung/konzepte-und-sachplaene/sachplaene-des-bundes/sachplan-fruchtfolgeflaechen-sp-fff.html (09.05.2022).

Im Hinblick auf die Forschungsfrage zeigt die Fallstudienanalyse: Instrumente der überörtlichen Raumplanung werden in situationsabhängigen Aushandlungsprozessen umgesetzt, in denen Spielräume und alternative Lösungen ausgelotet werden. Dabei wird die Umsetzung der Instrumente beeinflusst durch eine regionsspezifische Gemengelage aus (i) übergeordneten und regionsspezifischen Diskursen, (ii) verschiedenen Interessen der involvierten Akteure, (iii) einem regionsspezifisches Zusammenwirken formeller und informeller Instrumente und Prozesse und (iv) dem Spannungsfeld zwischen übergeordnetem Kontext, überörtlichem Steuerungsanspruch und kommunaler Planungshoheit.

In allen Fallstudien sind für die Umsetzung der betrachteten Instrumente Aushandlungsprozesse zwischen Raumplanungsbehörden, Kommunen und seltener privaten Akteuren wichtig, in denen Handlungs- und Ermessensspielräume ausgelotet, aber auch Grenzen aufgezeigt werden. Andere Autorinnen und Autoren bestätigen diesen Befund (Oliveira/Hersperger 2018: 629; Wahrhusen 2021: 288). Die Ergebnisse zeigen, dass formelle und informelle Planung sich gegenseitig ergänzen und informelle Instrumente genutzt werden, um die Umsetzung verbindlicher Raumplanungsinstrumente vorzubereiten, zu begleiten, notwendige Anpassungen formeller Instrumente zu evaluieren oder die Anwendung regulativer Instrumente zu vermeiden.

Wollen Kommunen oder andere Akteure Einzelvorhaben trotz entgegenstehender Festlegungen in Raumordnungsplänen verwirklichen, kann es zu Konflikten kommen. Vorhaben der Siedlungsentwicklung, die den betrachteten verbindlichen Instrumenten klar entgegenstehen, werden zwar in allen Fällen untersagt. Aber Planerinnen und Planer reagieren auch auf diese Konflikte, indem sie sich intern vorbesprechen und dann Alternativen aufzeigen (alle Fälle), Ausformungs- und Ermessensspielräume nutzen (Südlicher Oberrhein, St. Gallen) oder sich auf im Raumordnungsplan festgelegte Ausnahmen berufen (Oberland). Beim Anbindegebot ist man in der Region Oberland um eine bayernweite Auslegungspraxis bemüht. Auch formelle Verfahren können Konflikte zwischen verbindlichen Festlegungen und Einzelvorhaben vermeiden. In den Fällen St. Gallen und Zürich wird dafür der kantonale Richtplan jährlich revidiert, im Fall Südlicher Oberrhein in Einzelfällen das Zielabweichungsverfahren genutzt. Im Oberland sind die Festlegungen des Regionalplans anscheinend so unkonkret und die Ausnahmen zum Anbindegebot so zahlreich, dass es wohl selten zu Konflikten kommt. Je konkreter Raumplanungsinstrumente sind und je strikter ihre Anwendung, desto mehr Konflikte können in der Umsetzung auftreten.

Unsere Ergebnisse bestätigen, dass die Umsetzung der überörtlichen Raumplanung im Spannungsfeld zwischen übergeordneten Rahmenbedingungen, regionalem Steuerungsanspruch und kommunaler Planungshoheit stattfindet und Raumplanung damit ein klassisches Beispiel für „Multilevel Governance“ ist (Pacione 2013: 76; van Straalen/Witte 2018: 161). Übergeordnete Diskurse und Vorgaben (z. B. RPG-Teilrevision, Flächensparoffensive) stellen von oben Weichen für die überörtliche Raumplanung. Gleichzeitig muss von unten Spielraum für die kommunale Entwicklung verbleiben. Die Fälle gehen mit diesem Spannungsfeld unterschiedlich um: Das bayerische Anbindegebot führt aufgrund der Ausnahmen seltener zu Einschränkungen der kommunalen Planungshoheit. Vor der RPG-Teilrevision haben im Kanton St. Gallen die bundesweiten Fruchtfolgeflächen die Siedlungsentwicklung wohl stärker gesteuert als der kantonale Richtplan. Im Gegensatz zu anderen Studien (Pütz 2011: 183; Oliveira/Hersperger 2018: 629) haben in unserer Fallstudienanalyse private Akteure eine untergeordnete Rolle gespielt. Ein Grund hierfür könnte sein, dass sich die untersuchten Instrumente zur Steuerung der Siedlungsentwicklung primär an Kommunen richten und private Akteure in nachgelagerten Planungsverfahren stärker zum Zuge kommen.

Mithilfe des Policy-Arrangement-Konzepts können wir zeigen, dass sich der übergreifende Diskurs um das Flächensparen und die Eindämmung der Zersiedelung in allen Fällen mit regionsspezifischen Diskursen überlagert. Diese sich überlagernden Diskurse beeinflussen die Umsetzung von Raumplanungsinstrumenten. So legitimiert der Diskurs um den Kulturlandschaftsverbrauch im Fall Zürich vermutlich das ARE, die 80-20-Regel konsequent umzusetzen und schwächt den Einfluss ländlicher Gemeinden. Im Fall St. Gallen kollidiert die Umsetzung einer haushälterischen Arbeitszonenbewirtschaftung mit dem Wunsch nach mehr Arbeitsplätzen im Kanton und befördert die Revision der Richtplaninstrumente.

Diese Arbeit bereichert die Literatur zum Policy-Arrangement-Konzept inhaltlich und methodisch. Inhaltlich analysieren viele Studien die vier Dimensionen (van Straalen/van den Brink/van Tatenhove 2016; Mustalahti/Cramm/Ramcilovic-Suominen et al. 2017) oder die Einflussfaktoren auf die Umsetzung von Instrumenten (Boezeman/de Vries 2019; Kießling/Wohlgemuth/Pütz 2021). Unsere Analyse hingegen fokussiert darauf, wie Planungsinstrumente regional umgesetzt werden. Methodisch haben wir vier Fälle in zwei Ländern betrachtet und konnten dadurch unterschiedliche regionale Praktiken mit ähnlichen übergeordneten Diskursen erklären. Bislang wurde das Policy-Arrangement-Konzept vor allem für Einzelfallstudien genutzt (Dang/Visseren-Hamakers/Arts 2016; Boezeman/de Vries 2019). Unser Zugang zu Governance-Prozessen bei der Umsetzung von Raumplanungsinstrumenten könnte auch für andere Planungsgebiete (z. B. Rohstoff- oder Energieplanung) und andere Regionen und Länder von Interesse sein. Wir plädieren für die Anwendung des Policy-Arrangement-Konzepts in Fallstudienanalysen mit mehreren Fällen.

Die Ergebnisse weisen auf konzeptionelle Überschneidungen zwischen dem Policy-Arrangement-Konzept und der Planungskulturforschung hin. Planungskulturen sind Handlungsroutinen und informelle Normen, welche die Praxis der Raumplanung prägen (Levin-Keitel/Othengrafen 2016: 77). Diese Handlungsroutinen lassen sich bei den Dimensionen „Spielregeln“ (z. B. als informelle Normen, Routinen) und „Diskurse“ (z. B. als Narrative) finden. Aufgrund dieser Überschneidung kann das Policy-Arrangement-Konzept helfen, Routinen und informelle Normen – z. B. geringer Steuerungsanspruch der Raumordnung in Bayern oder kommunikativer Planungsstil im Kanton St. Gallen – zu identifizieren und zu verstehen, woher diese ihren Ursprung haben. So hat im Kanton St. Gallen ein Einzelakteur den kommunikativen Planungsstil mit geprägt. In Bayern hat die politisch gewollte Schwächung der Landes- und Regionalplanung den geringen Steuerungsanspruch befördert. Unsere Ergebnisse zeigen: Planungskulturen sind nicht statisch, sondern wandeln sich bei Modifikationen einzelner Dimensionen des Policy-Arrangement-Konzepts wie veränderten gesellschaftlichen Diskursen. Das Konzept sollte stärker genutzt werden, um die Entstehung von Planungskulturen und ihre Veränderungen zu verstehen.

Unsere Ergebnisse zeigen, dass es kein Patentrezept für eine erfolgreiche überörtliche Steuerung der Siedlungsentwicklung gibt und nicht geben kann. Vielmehr müssen regionsspezifische Lösungen gefunden werden. Die Änderung übergeordneter Spielregeln sowie gesellschaftliche Diskurse fördern dieses Suchen nach regionsspezifischen Lösungen, weil Akteure unter Handlungsdruck gesetzt werden. Damit lässt sich die Idee des Policy-Arrangement-Konzepts, dass übergreifende politische und gesellschaftliche Veränderungen in der alltäglichen Umsetzung ihren Niederschlag finden, für unsere Analyse bestätigen. Planerinnen, Planer und andere Akteure können veränderte Vorgaben oder Diskurse als Gelegenheit nutzen, um neue Instrumente zu entwickeln oder bestehende Instrumente anders umzusetzen.

Eine für Praxis und Forschung zentrale Herausforderung zeigt dieses Paradox: Einerseits steigt aufgrund von sich wandelnden Rahmenbedingungen (z. B. RPG-Teilrevision) und einem immer detaillierteren Steuerungsanspruch der Anpassungsbedarf bei Raumordnungsplänen. Andererseits sind diese Pläne auf einen mittelfristigen Zeitraum angelegt. Aus den Fällen Südlicher Oberrhein und Zürich haben wir gelernt, dass sowohl Gesamtfortschreibungen als auch jährliche Revisionen viele Akteure überfordern können. Auch wenn es beim Umgang mit Änderungsbedarf situationsspezifische Lösungen braucht, so lassen die Ergebnisse vermuten, dass Raumordnungspläne auf übergeordnete Diskurse reagieren müssen, um neue Instrumente auszuprobieren oder bestehende Instrumente anpassen zu können (vgl. Fall St. Gallen). Wenn sich in der Praxiserfahrung Probleme zeigen, müssen Instrumente korrigiert werden können. Viele Verfahren zur Änderung von Raumordnungsplänen sind jedoch langwierig. In Deutschland kommt hinzu, dass Regionalpläne eine Art finalen Endzustand definieren und keine sich noch in der Abwägung befindlichen Festlegungen aufnehmen können. Das Verständnis einer ‚rollenden Planung‘ wie im Fall St. Gallen könnte ein erster Schritt in Richtung einer anpassungsfähigeren und fehlerverzeihenden Raumplanung in Deutschland sein. Möglicherweise helfen kapitelweise Fortschreibungen, wie es im Fall Oberland und im Fall St. Gallen praktiziert wird. Es wäre interessant herauszufinden, inwiefern die in den Schweizer Fällen identifizierten Praktiken zum Umgang mit Änderungsbedarf auch für die deutsche Raumplanung einen Mehrwert bieten könnten oder inwiefern diese höhere Flexibilität die Beständigkeit planerischer Festlegungen untergraben würde.

Dieser Beitrag hat gezeigt, dass neben Spielregeln und Akteuren Diskurse eine zentrale Rolle dabei spielen, wie Raumplanungsinstrumente umgesetzt werden. In jedem Fall überlagern sich übergeordnete (z. B. Zersiedelung, Flächensparen) mit regionsspezifischen Diskursen (z. B. mehr Arbeitsplätze, Käseglocke). Diese Diskurse können bewirken, dass Akteure neue Planungsinstrumente entwickeln oder bestehende Planungsinstrumente anders umsetzen. So wurde in Bayern infolge des Diskurses um das Flächensparen ein Bedarfsnachweis für neue Baugebiete neu eingeführt.

https://www.bayern.de/bayerns-wirtschaftsminister-zieht-erste-zwischenbilanz-zu-flaechensparoffensive (25.06.2022).