Im Hinblick auf Energiesysteme untersucht Akzeptanzforschung, welche Einstellungen gegenüber verschiedenen Erneuerbaren-Energien-Technologien existieren und welche sozialen, ökonomischen oder politischen Faktoren Akzeptanz und Widerstand beeinflussen. Des Weiteren geht die Akzeptanzforschung der Frage nach, wie Betroffene unterstützt, beeinflusst und kontrolliert werden können, damit allgemein akzeptierte Technologien, Planungen und Entwicklungen entstehen können (Zoellner/Schweizer-Ries/Rau 2012: 93). Nach Wüstenhagen, Wolsink und Bürer (2007) kann soziale Akzeptanz in drei Dimensionen unterteilt werden: lokale Akzeptanz, Marktakzeptanz und soziopolitische Akzeptanz. Die soziopolitische Akzeptanz bezieht sich auf das allgemeine gesellschaftliche Klima gegenüber der Windenergie. Diese ist charakterisiert durch vorherrschende Meinungen, die von Meinungsführerinnen/‑führern, Politikerinnen/Politikern und Teilen der Bevölkerung vertreten werden. Sie formiert und spiegelt sich unter anderem in Äußerungen von Meinungsführerinnen/‑führern, Medienberichterstattung und Meinungsumfragen. Marktakzeptanz bezieht sich auf die Akzeptanz relevanter, auf energiebezogenen Märkten tätigen Akteuren, wie etwa Anbietern, Nachfragern und Intermediären (z. B. aus Handel, Beratungsbereichen und Netzbetreiber). Im Gegensatz zu diesen diffuseren Dimensionen beziehen sich Studien zur lokalen Akzeptanz auf Standortentscheidungen für konkrete Energieinfrastrukturprojekte. Die Dimension der lokalen Akzeptanz, die in diesem Beitrag im Vordergrund steht, rückt somit Zustimmung oder Ablehnung für Energieinfrastrukturen durch Betroffene, wie z. B. Anwohnerinnen und Anwohner oder lokale Institutionen, in den Vordergrund (Wüstenhagen/Wolsink/Bürer 2007: 2685).

Ansätze der Akzeptanzforschung haben verschiedene Faktoren identifiziert, die die lokale Akzeptanz für Windenergieprojekte wahrscheinlicher macht. Renn, Sager und Schweizer-Ries (2015: 75–76) beschreiben vier wesentliche Merkmale, welche für die Akzeptanz von Energieinfrastrukturen maßgeblich sind:

Des Weiteren werden Vertrauen in die involvierten Akteure sowie das Gerechtigkeitserlebnis innerhalb des Planungsprozesses als wesentliche Akzeptanzfaktoren genannt (Liebe/Bartczak/Meyerhoff 2017: 300–301; Hildebrand/Rau/Schweizer-Ries 2018: 196). Verschiedene Studien kommen zu dem Schluss, dass Gerechtigkeitsaspekte eine große Rolle bei der lokalen Akzeptanz von Windenergieanlagen spielen. Insbesondere Aspekte der Verfahrens- und die Verteilungsgerechtigkeit sind hierbei von großer Relevanz: Werden Verfahren und Verteilung der Risiken und des Nutzens als fair betrachtet, werden Windenergieprojekte mit höherer Wahrscheinlichkeit akzeptiert (Gross 2007: 2735; Liebe/Bartczak/Meyerhoff 2017: 306). Der Verfahrensgerechtigkeit wird dabei eine größere Bedeutung zugesprochen als der Verteilungsgerechtigkeit (Langer/Decker/Menrad 2017: 69; Liebe/Bartczak/Meyerhoff 2017: 306). Diese kann darüber hinaus die wahrgenommene Verteilungsgerechtigkeit positiv beeinflussen (Mundaca/Busch/Schwer 2018: 301), weshalb eine reine Fokussierung auf Verteilungsaspekte nicht sinnvoll scheint.

Um das Gerechtigkeitserlebnis in der Windenergieplanung zu stärken, werden Bürgerinnen und Bürger bei der Planung und finanziell am Vorhaben beteiligt. Eine finanzielle Teilhabe kann einen wahrgenommenen Nutzen für das Individuum und die Region darstellen und negative Effekte wie ein verändertes Landschaftsbild kompensieren (Hildebrand/Rau/Schweizer-Ries 2018: 202), was sich positiv auf die wahrgenommene Verteilungsgerechtigkeit auswirken kann. Auch gemeinwohlorientierte Veränderungen wie Sanierungs- oder Infrastrukturmaßnahmen oder regionale Wertschöpfung wirken sich positiv auf Akzeptanz aus, sofern nachvollziehbar ist, dass diese aus Profiten der Windenergieanlagen finanziert wurden (Zoellner/Schweizer-Ries/Rau 2012: 101–102). Andere Studien bezweifeln diese Kompensationswirkung von finanzieller Teilhabe und sehen Verteilungsgerechtigkeit und Akzeptanz dadurch gesteigert, dass Projektplanungsinstitutionen und Anlagenbetreiber durch finanzielle Teilhabe die Bereitschaft signalisieren, den Nutzen von Windenergie im Sinne von wirtschaftlichen Gewinnen mit der lokalen Bevölkerung zu teilen (Johansen/Emborg 2018: 420).

Ebenso kann finanzielle Teilhabe auch eine Chance für mehr Bürgerbeteiligung im Planungsprozess darstellen und somit zur Steigerung von Verfahrensgerechtigkeit beitragen. Je nach gewählter Teilhabeform erhalten Bürgerinnen und Bürger Stimmrechte und somit auch Mitentscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten (Hildebrand/Rau/Schweizer-Ries 2018: 202). Finanzielle Teilhabe kann zudem eine Bedingung dafür sein, dass Projektkritikerinnen und -kritiker ihre ablehnende Haltung gegenüber einem Projekt ändern und dieses tolerieren oder gar befürworten (Reusswig/Braun/Eichenauer et al. 2016: 21). Gleichzeitig sollte finanzielle Teilhabe nicht als ein Instrument verstanden werden, um Konflikte zu reduzieren und Akzeptanz zu beschaffen, ohne dabei Mitgestaltungsmöglichkeiten einzuräumen (Hildebrand/Rau/Schweizer-Ries 2018: 202). Ohne Mitbestimmung gleicht finanzielle Beteiligung eher einer Entschädigung und kann weitere Beteiligungsziele wie Legitimation und ein gesteigertes Gerechtigkeitserlebnis nicht erreichen bzw. untergraben. Fehlende Möglichkeiten einer finanziellen Teilhabe können sich hingegen negativ auf Akzeptanz auswirken (de Luca/Nardi/Giuffrida et al. 2020: 16). Finanzielle Teilhabe kann auch zu Spannungen führen. Konflikte bezüglich finanzieller Teilhabemodelle können sowohl innerhalb einer Gemeinde als auch zwischen Gemeinden entstehen (Messinger-Zimmer/Zilles 2016: 48). Ein Beispiel für intrakommunale Konfliktpotenziale im Kontext finanzieller Teilhabe ist das Handeln einzelner Privatpersonen, die ihre Grundstücke für ein Windenergieprojekt verpachten und dann davon profitieren, während die Mehrheit der lokalen Gemeinschaft keinen finanziellen Nutzen aus der Windenergieanlage ziehen kann. Interkommunale Konflikte können indes auftreten, wenn einige Gemeinden hohe Einnahmen durch Windenergie einnehmen und stark in die öffentliche Infrastruktur investieren können, während anderen (benachbarten) Gemeinden aus naturschutzrechtlichen oder politischen Gründen derartige Erlöse verwehrt bleiben.

Umfragen legen darüber hinaus nahe, dass Menschen, die in unmittelbarer Nähe zu einer Windenergieanlage wohnen, eher positiv gegenüber Windkraftprojekten eingestimmt sind, als Menschen, die keine Windenergieanlage in ihrem Umfeld haben (Schöpper 2020: 12–13). Dies legt den Schluss nahe, dass Erfahrungen mit Windenergieanlagen ein weiterer wichtiger Akzeptanzfaktor sind. Menschen, die bisher keine Erfahrungen mit Windenergieanlagen gemacht haben, lehnen diese öfter ab (Liebe/Bartczak/Meyerhoff 2017: 306). Zudem spielen Besitzstrukturen eine Rolle für lokale Akzeptanz. Windenergieanlagen, die im Besitz von Bürgerinnen und Bürgern sind, weisen eine höhere Akzeptanz auf (Liebe/Bartczak/Meyerhoff 2017: 305). Auch bevorzugen es Bürgerinnen und Bürger, den Strom direkt von den Windenergieanlagen vor Ort verbrauchen zu können (Liebe/Bartczak/Meyerhoff 2017: 305).

Finanzielle Teilhabe im Energiesektor hat eine lange Tradition in Deutschland, die in das 20. Jahrhundert zurückreicht und seit den 2000er Jahren einen Aufschwung erfahren hat (für eine Übersicht vgl. Yildiz 2013; Yildiz/Rommel/Debor et al. 2015). Bei finanzieller Teilhabe lässt sich zwischen einer indirekten und einer direkten Teilhabe unterscheiden (Holstenkamp/Degenhart 2013: 27). Bei der indirekten Teilhabe beteiligt sich eine Kommune oder ein kommunaler Energieversorger bei der Umsetzung eines Windenergieprojekts. Durch die Mehreinnahmen, die die Kommune aus der Windenergieproduktion erhält, kann sie Maßnahmen finanzieren, die vielen oder allen Einwohnerinnen und Einwohnern zugutekommen, wie beispielsweise die Schaffung von Kindergartenplätzen, den Straßenbau oder die Sanierung öffentlicher Gebäude. Auch wenn aus dem Gewinn einer Erneuerbare-Energien-Projektgesellschaft eine Bürgerstiftung oder ein Gemeinschaftsprojekt finanziert wird, kann von einer indirekten Teilhabe gesprochen werden (Holstenkamp/Degenhart 2013: 27).

Bei einer direkten Teilhabe wird Kapital von Bürgerinnen und Bürgern für die Finanzierung eines Windenergieprojekts mobilisiert oder sie profitieren auf andere Weise finanziell. So kann zwischen einer aktiven und einer passiven direkten Beteiligung unterschieden werden. Bei der aktiven Beteiligung investieren Bürgerinnen und Bürger Eigenkapital in das Windenergieprojekt oder werden Mitglied einer Bruchteilsgemeinschaft. Die Bereitstellung von Eigenkapital ist grundsätzlich mit Vermögens- und Verwaltungsrechten verbunden, sodass die Einlegerinnen und Einleger nicht nur eine Rendite erwarten, sondern darüber hinaus an der Gesellschaftsversammlung oder Mitgliederversammlung teilnehmen können und Stimm‑, Anfechtungs‑, Informations- und Kontrollrechte haben (Holstenkamp/Degenhart 2013: 24).

Bei der passiven Teilhabe stellen Bürgerinnen und Bürger Fremd- oder Mezzaninkapital zur Verfügung. Letzteres besitzt Eigenschaften von sowohl Eigen- als auch von Fremdkapital. Die Bereitstellung von Fremd- und Mezzaninkapital beinhaltet im Gegensatz zur Bereitstellung von Eigenkapital nur stark eingeschränkte oder gar keine Mitbestimmungsmöglichkeiten. Auch bei sonstigen Formen der finanziellen Teilhabe wie Bürgerstromtarifen, Entschädigungs- oder Pachtzahlungen sind Mitbestimmungsmöglichkeiten nicht gegeben (Holstenkamp/Kahla/Degenhart 2018: 290). Daher garantiert nur die direkte aktive Teilhabe Mitsprachemöglichkeiten, nicht aber eine passive oder eine indirekte Teilhabe. Entschädigungszahlungen an Bürgerinnen und Bürger bringen zudem verschiedene Schwierigkeiten mit sich (Agora Energiewende 2018: 35). Unter anderem können Zahlungen so gering ausfallen, dass kein positiver Effekt erwartbar ist, oder sie können als Bestechungsversuch verstanden werden. Deshalb werden direkte Zahlungen an Bürgerinnen und Bürger als Möglichkeiten der finanziellen Teilhabe hier nicht weiter berücksichtigt.

Vergleichende Studien zu den verschiedenen Teilhabeformen fokussieren finanzwirtschaftliche (Holstenkamp/Degenhart 2013; Holstenkamp/Kahla/Degenhart 2018) oder rechtliche Aspekte (Hoffmann/Wegner 2018; Maly/Meister/Schomerus 2018; Salecki/Hirschl/Lehnert et al. 2020). Eine finanzwirtschaftliche Perspektive ermöglicht eine Charakterisierung der einzelnen Teilhabeformen und Aussagen darüber, welche Chancen und Risiken mit einzelnen Teilhabeformen einhergehen. Aus rechtlicher Perspektive wird untersucht, inwieweit verschiedene Vorschläge einer verpflichtenden finanziellen Teilhabe gesetzeskonform eingeführt werden können. In diesen Studien werden Aspekte der Energiegerechtigkeit jedoch nur unzureichend berücksichtigt. Ziel der vorliegenden sozialwissenschaftlichen Untersuchung ist es daher, bereits durchgeführte Studien zu ergänzen und zu zeigen, inwieweit sich unterschiedliche Modelle der finanziellen Teilhabe auf lokale Akzeptanz auswirken.

Die Interviews zeigten die große Brandbreite an finanziellen Teilhabeformen auf, die im Rahmen des Windenergieausbaus eine Rolle spielen. Besonders häufig wurden Nachrangdarlehen, die oft über eine Schwarmfinanzierung generiert wurden, genannt, gefolgt von einer Beteiligung über eine Kommanditgesellschaft und dem Sparbrief. Seltener genannt wurden Genossenschaften, indirekte Beteiligungen über Stiftungslösungen oder Vereine, oder Bürgerstromtarife. Teils werden Mischformen angeboten, wie eine Mischung aus Kommanditgesellschaft und direkter passiver Teilhabe. Tabelle 1 gibt einen Überblick über diese Modelle, wie von den Befragten zugeschrieben.

Die Wahl des Teilhabemodells basiert auf einer Abwägung von Vor- und Nachteilen aus verschiedenen Stakeholder-Perspektiven. Welches Teilhabemodell sich Bürgerinnen und Bürger wünschen, ob sie sich unternehmerisch beteiligen wollen mit Mitsprache- und Kontrollmöglichkeiten, eine sichere Anlagemöglichkeit suchen oder Gewinne der Gemeinschaft zugutekommen sollen, ist stark abhängig von lokalen sozialen, ökonomischen und politischen Kontextfaktoren. Laut der befragten Projektentwickler stellen Stiftungslösungen, zweckgebundene Zahlungen an Kommunen oder Bürgerstromtarife die präferierte Lösung gegenüber Kapitalbeteiligungen dar, wenn die Kaufkraft vor Ort gering ist. Ferner wird berichtet, dass Präferenzen von Bürgerinnen und Bürgern im Zusammenhang mit bereits gemachten Erfahrungen mit einem spezifischen Teilhabemodell stehen, welches dann tendenziell auch für weitere Projekte präferiert wird.

Aus der Sicht der Projektentwickler sind insbesondere direkte aktive Teilhabemodelle mit einem hohen Verwaltungsaufwand und hohen Kosten verbunden. Die Entscheidungsfindung kann sich hier als besonders aufwendig erweisen, insbesondere da beteiligten Bürgerinnen und Bürgern das nötige Hintergrundwissen fehlt, um fundierte Entscheidungen zu treffen. Projektentwickler, die dieses Teilhabemodell anbieten, erhoffen sich durch die stärkere Einbindung in die lokale Wertschöpfung einen positiven Effekt auf die lokale Akzeptanz. Ob diese Hoffnung erfüllt werden kann, ist jedoch umstritten, da viele Bürgerinnen und Bürger wegen finanzieller Hürden über diese Teilhabeform nicht erreicht werden können (Radtke 2018: 284). Bei den übrigen Teilhabemodellen ist der Verwaltungsaufwand wesentlich geringer und sie sind kostengünstiger. Viele Befragte stehen einer indirekten Teilhabe, insbesondere einer Kapitalbeteiligung durch die Kommune, jedoch skeptisch gegenüber, da der direkte Kontakt zu den Bürgerinnen und Bürgern fehlt. Des Weiteren spielen die rechtlichen Rahmenbedingungen der einzelnen Teilhabemodelle eine wichtige Rolle. Insbesondere die Prospektpflicht für Kommanditgesellschaften wurde als sehr aufwendig und unverhältnismäßig beschrieben, sodass das Angebot an solchen Beteiligungen zurückgegangen ist. Zusätzlich müssen der Aufwand und die Kosten einer finanziellen Teilhabe in Relation zu dem Projekt und dem erwarteten Nutzen stehen. Diese fallen bei kleinen Projekten, z. B. bei Einzelanlagen, stärker ins Gewicht als bei größeren Windparks.

Grundsätzlich zeichnete sich in den Interviews eine hohe Bereitschaft der Befragten ab, finanzielle Teilhabemodelle anzubieten. Insbesondere ist damit das instrumentelle Ziel verknüpft, für Akzeptanz zu werben und ein gutes Verhältnis zu den vom Windenergieausbau betroffenen Kommunen, Bürgerinnen und Bürgern aufzubauen, was über die gesamte Laufzeit der Windenergieanlagen von Bedeutung sei. Gleichzeitig fordern Bürgerinnen, Bürger und Kommunen Teilhabemöglichkeiten aktiv ein, z. B. in Form von vertraglich fixierten Optionen. Die Nachfrage nach finanzieller Teilhabe sei jedoch regional recht unterschiedlich und in manchen Projekten und Regionen derart hoch, dass Projekte überzeichnet sind, während bei anderen nur eine sehr geringe Nachfrage zu verzeichnen sei.

Sowohl bei angebots- als auch bei nachfrageinduzierter finanzieller Teilhabe soll ein Nutzen für lokale Betroffene geschaffen und eine konstruktive Verbindung zwischen Bürgerinnen, Bürgern und Windenergieprojekten entwickelt werden. Gleichzeitig wird Teilhabe von den Befragten als wichtiger Schritt der Sensibilisierung bzw. als „Denkanstoß“ für Unentschlossene gesehen, um sich mit dem Thema Windenergie auseinanderzusetzen. Das Potenzial finanzieller Teilhabe, Projektgegnerinnen und -gegner umzustimmen, wird als gering eingeschätzt. Dies deckt sich mit anderen Studien, wonach finanzielle Teilhabe eher von Menschen, die das Projekt befürworten, oder Unentschlossenen angenommen wird, nicht jedoch von Menschen, die das Projekt ablehnen (Johansen/Emborg 2018: 419). Selten war finanzielle Teilhabe eine finanzielle Notwendigkeit für die (Re‑)Finanzierung von Projekten.

Trotz der hohen Bereitschaft von Seiten der befragten Projektentwickler, finanzielle Teilhabe anzubieten, wird deren Wirkung auf lokale Akzeptanz sehr unterschiedlich gewertet. In sieben Interviews wurde eine hohe Wirkung und in jeweils sechs Interviews eine mittlere oder geringe Wirkung beschrieben. Haben Befragte gute Erfahrungen mit finanzieller Teilhabe gemacht und wurde diese stark nachgefragt, wird tendenziell ein höherer Zusammenhang zwischen Akzeptanz und finanzieller Teilhabe gesehen. Analog dazu wird von den Befragten ein geringer Zusammenhang zwischen Akzeptanz und finanzieller Teilhabe gesehen, wenn die Nachfrage gering ausfiel.

Wie die folgende Analyse zeigt, sind viele Teilhabemodelle in der Lage, Gerechtigkeitsaspekte zu berücksichtigen. Jedoch schafft es kein Teilhabemodell Verfahrens‑, Verteilungs- und Anerkennungsaspekte gleichzeitig adäquat zu adressieren.

Verschiedene Studien haben gezeigt, dass eine finanzielle Teilhabe ohne Beteiligung im Planungsprozess nicht sinnvoll ist (Langer/Decker/Menrad 2017: 69; Liebe/Bartczak/Meyerhoff 2017: 306; Hildebrand/Rau/Schweizer-Ries 2018: 202). Trotz der Tatsache, dass eine aktive direkte Teilhabe mit Mitspracherechten verbunden ist (Hoffmann/Wegner 2018: 80), können Teilhabende in der Regel nicht die Planung beeinflussen, um sozial gerechtere Ergebnisse zu erzielen, da die Teilhabemöglichkeiten zu einem späten Projektzeitpunkt angeboten werden, wenn die Detailplanung bereits abgeschlossen ist. Laut den Befragten diene die späte Teilhabe zum einen dem Anlegerschutz, denn alle nötigen Investitionen vor Erteilung der Genehmigung seien sehr risikoreich, da noch nicht alle Kostenfaktoren bekannt sind. Eine Genehmigung kann unter Betriebseinschränkungen erteilt werden, die beispielsweise Abschaltzeiten zum Schutz gefährdeter Tierarten beinhalten. Zum anderen wird der Bau von Windenergieanlagen in Deutschland mittels eines Ausschreibungssystems mit festen Zubaumengen gesteuert. Vor erfolgreicher Teilnahme an einer Ausschreibung sei ungewiss, wie hoch die Förderung ausfällt und wie wirtschaftlich ein Projekt sein wird. Dies beeinflusst, welche Renditen den Teilhabenden angeboten werden können. Mitspracherechte seien somit nur während des Betriebes gegeben.

Bei unternehmerischen Beteiligungen spielt außerdem eine Rolle, wie Stimmrechte unter den Teilhabenden verteilt werden. Bei Genossenschaften hat jedes Mitglied eine Stimme, bei Kommanditgesellschaften richtet sich dies meist nach der Zahl der Anteile, die jede Anteilseignerin bzw. jeder Anteilseigner besitzt. Beteiligen sich Einzelpersonen mit sehr hohen Beträgen, haben sie einen Großteil der Stimmen inne, was zu Konflikten führen kann. Um dieses Konfliktpotenzial zu vermeiden berichten die Interviewten von Teilhabeansätzen, bei denen Kapitalanteile in koordinierten Zeichnungsrunden verteilt werden. Somit konnte im Sinne erhöhter Verfahrensgerechtigkeit sichergestellt werden, dass alle, die sich mit wenig Geld beteiligen wollten, dies auch konnten und Mehrheitsbeteiligungen ausgeschlossen werden. Eine weitere genannte Strategie, um mit großen Investoren umzugehen, bestehe bei größeren Projekten mit mehreren Windkraftanlagen darin, Beteiligungen mit hohen Beträgen auf eine einzelne Anlage zu bündeln und die restlichen Anlagen für eine breite Beteiligung zur Verfügung zu stellen.

Wie aus diesen Ausführungen deutlich wird, ist aus der Sicht der Verfahrensgerechtigkeit eine über finanzielle Teilhabe hinausgehende Beteiligung am Planungsprozess notwendig. Die Befragten nutzen über die vorgeschriebene förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung hinaus verschiedene Formen der informellen Beteiligung, die der Information und der Konsultation dienen. Diese reichen von Bürgerinformationsveranstaltungen, in denen die Möglichkeit für Diskussionen eröffnet wird, bis hin zu Informationsfahrten, bei denen bereits bestehende Windparks besichtigt werden können. Insgesamt wird dem Dialog mit Bürgerinnen und Bürgern eine höhere Bedeutung zugeschrieben als einer rein finanziellen Teilhabe. Wie hoch der Diskussionsbedarf der Bürgerinnen und Bürger ist, hinge dabei laut der Befragten davon ab, wie nah sie an geplanten Windenergieanlagen wohnen und ob bereits Erfahrung mit anderen Windenergieprojekten gemacht wurden.

Die Projektentwickler ihrerseits sind bemüht, vorgebrachte Einwände in der weiteren Planung zu berücksichtigen. Sofern dies baurechtlich und aufgrund von anderen planerischen Bedingungen möglich ist, passen die Befragten Anlagenstandorte an oder errichten weniger, aber dafür leistungsstärkere Anlagen. Jedoch stehen Projektentwickler vor der Herausforderung, dass das Interesse an der Planung zu einem frühen Zeitpunkt meist relativ gering ist und dass vor allem Projektgegnerinnen und Projektgegner, die sich ohnehin nicht von den Vorteilen von Windenergie überzeugen ließen, nicht an planerischen Beteiligungsprozessen teilnehmen. Die Partizipation von Unentschlossenen, die sich bezüglich des Projekts noch keine Meinung gebildet haben, oder von Unterstützungswilligen sei in dieser Planungsphase deutlich seltener. Darüber hinaus sei der Bedarf an einer Planungsbeteiligung lokal sehr unterschiedlich. Insbesondere in Orten, in denen die Akzeptanz für Windenergie generell sehr hoch ist oder in denen schon Erfahrungen mit Windenergieanlagen gesammelt werden konnten, nehmen die Bürgerinnen und Bürger diese Angebote weniger häufig wahr.

Des Weiteren wurden auch Grenzen der Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern im Planungsprozess und in Entscheidungen während des Betriebes angesprochen. Zum einen fehle es diesen an Expertise, um Entscheidungen in der Detailplanung zu treffen, wie etwa die exakte und endgültige Festlegung der Anlagenstandorte oder der zu errichtende Anlagentypus. Dies sollte unter maßgeblicher Berücksichtigung fachmännischer Gesichtspunkte erfolgen wie technische Details zu Turbulenzen und Eignung von Anlagen für spezifische Standorte, die die Kenntnisse und Fachkompetenzen von Bürgerinnen und Bürgern klar überstiegen. Zum anderen seien auch Zugeständnisse an Gemeinden einzuhalten. Manche Entscheidungen, beispielsweise ob eine Wartung vorgezogen oder verschoben wird oder Versicherungsabschlüsse, sind ebenso nicht von Interesse für Bürgerinnen und Bürger, noch fallen sie in deren Entscheidungskompetenz. Andere Akzeptanzfaktoren, die für ein besseres Verständnis von Verfahrensgerechtigkeit von Bedeutung sind, wie Transparenz und Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen, konnten hier nicht berücksichtigt werden, bieten jedoch vielversprechendes Potenzial für weitere Untersuchungen zur gerechteren Ausgestaltung der Energiewende.

Aus der Perspektive der Verteilungsgerechtigkeit wurde in dieser Studie untersucht, inwiefern lokale Akteure durch eine finanzielle Teilhabe an der Wertschöpfung aus lokaler Windenergieproduktion beteiligt werden (können). Das Ziel, die Wertschöpfung vor Ort zu halten, wird von in Bürgerwindparks befragten Projektentwicklern als zentrales Motiv für die Umsetzung von Teilhabemodellen genannt. Die Interviews haben bisherige Erkenntnisse bestätigt (vgl. Hoffmann/Wegner 2018: 78–81; Holstenkamp/Kahla/Degenhart 2018: 297–298), wonach die meisten Teilhabeformen das Potenzial haben, den Nutzen von Windenergie gerechter zu verteilen. Dazu muss ein von den beteiligten Akteuren wahrnehmbarer Mehrwert generiert werden. Bei Formen der Kapitalbeteiligung wird dieser erzeugt, indem Renditen angemessen hoch sind, da lokale Windkraftanlagen ansonsten als Kapitalbeteiligung nicht attraktiv für Bürgerinnen und Bürger sind und nicht nachgefragt werden. Auch Bürgerstromtarife müssen eine nennenswerte Ersparnis bringen, da Bürgerinnen und Bürger sonst vermutlich nicht ihren Stromanbieter wechseln.

Indirekte Teilhabe wurde in den Interviews wenig diskutiert. Dies ist als ein Indiz dafür zu werten, dass indirekte Formen der Teilhabe nicht als geeignete Form erachtet werden, um bei Bürgerinnen und Bürgern für Akzeptanz zu werben. Vielmehr werden eine grundlegende Teilhabe bzw. Unterstützung der Kommune als Notwendigkeit gesehen, um sie von dem Vorhaben zu überzeugen. Die Befragten lehnen jedoch eine umfassendere Teilhabe der Kommunen weitestgehend ab und sind einer Sonderabgabe an die Gemeinde, wie sie vom Bundeswirtschaftsministerium (BMWi 2020) vorgeschlagen wurde, kritisch gegenüber eingestellt. Sie befürchten, dass finanzschwache Kommunen Windkraftbeteiligungen als Mechanismus nutzen könnten, um ihre Haushaltslage zu verbessern, ohne dass bei den Bürgerinnen und Bürgern ein Mehrwert ankommt. Viele weisen darauf hin, dass durch Individuallösungen Standortgemeinden bereits finanziell beteiligt würden und deshalb nicht die Notwendigkeit einer weiteren Abgabe an diese bestünde. Auf größere Zustimmung stoßen hingegen Modelle, in denen Zahlungen an Kommunen zweckgebunden sind und für karitative, soziale oder die Kommunalentwicklung fördernde Vorhaben eingesetzt werden. Zwar weist Lacey-Barnacle (2020: 10) darauf hin, dass Einnahmen aus Energieinfrastrukturprojekten Teil eines Entwicklungsplanes einer finanzschwachen Kommunen sein können. Einnahmen aus Gewerbesteuern – vor allem in finanzschwachen Kommunen – führen jedoch nur zu einer geringfügigen Erhöhung des Kommunalhaushalts (vgl. auch Hoffmann/Wegner 2018: 16). Daher sind auch für finanzschwache Kommunen zweckgebundene Lösungen sinnvoller. Dabei ist jedoch entscheidend, wer entscheidet, wie das Geld für welche Zwecke ausgegeben wird (Lacey-Barnacle 2020: 9). Zweckgebundene indirekte Teilhabeformen haben den Vorteil, dass sie öffentlichkeitswirksam eingesetzt werden können. Aus der Akzeptanzforschung ist bekannt, dass eine Akzeptanzsteigerung auch eintreten kann, wenn nicht nur Einzelne einen Mehrwert erzielen, sondern der Mehrwert (auch) dem Allgemeinwohl zufällt (Renn/Sager/Schweizer-Ries 2015: 76). García/Cherry/Kallbekken et al. (2016: 172) sowie Radtke (2018: 286) sehen daher in der indirekten Teilhabe ein geeigneteres Modell der finanziellen Teilhabe als in Zahlungen an einzelne Bürgerinnen und Bürger, da hierdurch ein beträchtlicher individueller und gemeinschaftlicher Wohlfahrtsgewinn entwickelt werden kann, der vielen betroffenen Haushalten offensteht.

Um interkommunale Konflikte zu lösen, etwa wenn aufgrund topographischer Gegebenheiten Windenergieanlagen in der Nachbarkommune besser sichtbar sind als in der Standortkommune, bemüht sich ein befragter, in der Projektplanung federführend involvierter Bürgermeister, Windenergieprojekte nicht nur in seiner Gemarkung zu errichten, sondern gemeinsam mit Nachbarkommunen zu planen und diese stärker als gesetzlich gefordert an Gewerbeeinnahmen zu beteiligen.

Bei Entschädigungszahlungen wird die Gefahr der Bestätigung von Windkraftgegnerinnen und -gegnern gesehen, welche Windenergie als eine Belastung betrachten. Aber auch hier komme es laut der Interviewten auf die genaue Ausgestaltung an. So berichtet ein Projektentwickler, dass bei jedem Projekt ein eigenes Pachtmodell erstellt werde, mit welchem festgelegt wird, in welcher Höhe nicht nur Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer Pacht erhalten, sondern auch in welcher Höhe direkte Anwohnerinnen und Anwohner entschädigt werden. Diese Form der finanziellen Teilhabe wird mit weiteren Beteiligungsmöglichkeiten kombiniert, sodass eine breite Beteiligung möglich ist. Mundaca, Busch und Schwer (2018: 301) weisen darüber hinaus darauf hin, dass die Akzeptanz für Projekte, bei denen finanzielle und materielle Vorteile ungleich verteilt sind, trotzdem hoch ausfallen kann, wenn die Verfahrensgerechtigkeit als hoch wahrgenommen wird.

Auch wurde in den Interviews darauf aufmerksam gemacht, dass regionale Wertschöpfung nicht nur durch Pachtzahlungen oder finanzielle Teilhabe entstehe. Beim Bau und bei der Wartung von Windenergieanlagen werden verschiedene regionale Firmen beauftragt. Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer, durch deren Grundstück Stromkabel für den Netzanschluss verlegt werden, werden finanziell entlohnt; ebenso geschieht dies im Hinblick auf Wegnutzungsrechte bei der Zuwegung. Die regionale Wertschöpfung, die durch den Bau einer Windenergieanlage entsteht, sei daher sehr vielfältig und schwer messbar.

Aus der Perspektive der Anerkennungsgerechtigkeit ließ sich im Rahmen dieser Studie untersuchen, wer an Windenergieprojekten als potenziell finanziell Teilhabende gesehen und anerkannt wird und wer – möglicherweise strukturell – von Teilhabemöglichkeiten ausgeschlossen wird. Insbesondere zwei Faktoren spielen hier eine Rolle: der regionale geographische Bezug, in welchem Teilhabemöglichkeiten angeboten werden, und die Mindesthöhe des Eigenkapitals, welches aufgebracht werden muss (Hoffmann/Wegner 2018: 78).

Der regionale geographische Bezug spielte in dieser Studie in dem Sinne eine zentrale Rolle, als dass die Wirkung finanzieller Teilhabe auf lokale Akzeptanz untersucht wurde. Demzufolge sollte finanzielle Teilhabe vorrangig lokal bzw. regional betroffenen Akteuren offenstehen. Die Interviews zeigen, dass in den meisten Projekten ein solcher Bezug hergestellt wurde. In Fällen, in denen kein regionaler Bezug definiert wurde, wurde insbesondere vor Ort auf die Teilhabemöglichkeiten aufmerksam gemacht, sodass im Ergebnis auch von einem regionalen Bezug gesprochen werden kann.

In einigen Fällen mussten bestimmte Volumina an Beteiligungskapital definitiv ausgeschöpft werden, da das eingeworbene Kapital zur Refinanzierung genutzt wurde. In diesen Fällen wurde der räumliche Bezug solange erweitert, bis die gewünschte Kapitalhöhe erreicht wurde. Insbesondere für Projekte, bei denen ein großes Interesse an Teilhabemöglichkeiten besteht und in denen ausgeschriebene Volumina schnell erreicht werden, sollten im Hinblick auf Anerkennungsgerechtigkeit lokale Betroffene bevorzugt werden. Laut den Befragten liegt eine Möglichkeit, dies zu realisieren, in Zeichnungsrunden, bei denen sich in der ersten Runde Anwohnerinnen und Anwohner beteiligen können und in weiteren Runden andere Interessierte. Auch bei Bürgerstromtarifen kann eine solche sukzessive Erweiterung sicherstellen, dass primär betroffene Anwohnerinnen und Anwohner durch Vergünstigungen profitieren.

Die Mindesthöhe des Eigenkapitals, welches Bürgerinnen und Bürger aufbringen müssen, um sich zu beteiligen, unterscheidet sich in den verschiedenen Projekten. Tendenziell liegt der Wert bei einer direkten aktiven Teilhabe höher als bei einer direkten passiven Teilhabe. Viele Befragte haben die Erfahrung gemacht, dass Bürgerinnen und Bürger sich mit den Maximalbeträgen beteiligen wollen. Um möglichst vielen Bürgerinnen und Bürgern eine finanzielle Beteiligung zu ermöglichen, sollte das benötigte Mindestkapital geringgehalten werden und sich an der Kaufkraft vor Ort orientieren. Nichtsdestotrotz besteht bei unternehmerischen Beteiligungen die Gefahr, dass soziale Ungleichheiten verstärkt werden und einkommensschwache Haushalte ökonomische Diskriminierung erfahren (Johansen/Emborg 2018: 419): Bestehen vor Ort große Einkommensunterschiede, könnten sich insbesondere finanzstarke Haushalte beteiligen und Mitbestimmungsrechte während des Betriebes der Anlage wahrnehmen, wohingegen finanzschwache Haushalte von Wertschöpfung und Mitsprache ausgeschlossen bleiben und somit in doppelter Hinsicht Exklusion erfahren. Dies deckt sich mit Studien, wonach Bürgerinnen und Bürger entweder niedrige Summen unter 500 Euro oder hohe Summen ab 3000 Euro, nicht aber mittlere Summen investieren wollen (Radtke 2016: 146). Ein weiterer Faktor im Sinne der Anerkennungsgerechtigkeit ist Risikoaversität. Wünschen Bürgerinnen und Bürger eine möglichst sichere Geldanlage, kann der Sparbrief eine sinnvolle und attraktive Variante der Beteiligung sein oder andere Lösungen wie Bürgerstromtarife oder Sonderabgaben über Stiftungslösungen können vorgezogen werden.

Bei allen Teilhabeformen ist zu berücksichtigen, dass die Betroffenheit von Windenergieanlagen nicht innerhalb der Gemarkungsgrenzen der Standortkommune endet. Bei den verschiedenen Teilhabeformen sollte bedacht werden, dass insbesondere diejenigen, die nahe an Anlagen wohnen oder von deren Wohnort diese besonders gut sichtbar sind, tendenziell besondere Anerkennung erfahren und somit einfacher von der durch Windenergieanlagen generierten Wertschöpfung profitieren können. Um diese geographisch eng eingegrenzte Gruppe an potenziellen Profiteuren zu erweitern, schlugen die Interviewten vor, Bürgerinnen und Bürgern in einem gewissen Entfernungsradius oder in entsprechenden Postleitzahlengebieten bevorzugt Teilhabe zu ermöglichen. Dieses Vorgehen würde nicht nur Anwohnerinnen und Anwohner in der Standortkommune, sondern auch Betroffene am Rand von Nachbarkommunen miteinschließen und deren Betroffenheit und Beteiligungsrechte anerkennen.