Flächenmanagement kann verstanden werden als die Steuerung von Siedlungsentwicklung mit dem Ziel einer effizienten Nutzung von Land und einer geordneten Entwicklung des Raumes (Fekade 2000: 129). Im Kern geht es dabei um eine sinnvolle Allokation und ein angemessenes Maß bei der Inanspruchnahme von Fläche einschließlich des Flächenrecyclings im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft (Hoymann/Goetzke 2018: 677–678).

Eine nachhaltige Steuerung von Fläche wird für die einzelne Gemeinde immer schwieriger. Die Interaktionsräume der Menschen wachsen zunehmend über die lokalen kommunalen Grenzen hinaus – ein Trend, der sich bereits seit mehreren Jahrzehnten beobachten lässt (Saller 2000: 212–215). Die zunehmende Verflechtung ist eine Herausforderung für die räumliche Organisation von Politik und Verwaltung (Benz/Fürst 2003: 19–20). Für die unter heutigen sozioökonomischen Bedingungen typischen Verflechtungen scheint die regionale Ebene daher die geeignetere Problemnähe aufzuweisen (Bade 1998: 3). Insbesondere in Ballungsräumen, die von starken Stadt-Umland-Verflechtungen mit hoher Interdependenz geprägt sind, ist daher eine intensive interkommunale Zusammenarbeit für die Gewährleistung einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung geboten.

Interkommunale Kooperation ist ein freiwilliges Interaktionsmuster von Gemeinden. Sie wird auch als weiche Alternative zu Ansätzen angesehen, die die Koordinationsprobleme stark verflochtener Regionen durch Gebietsreformen zu lösen versuchen (Zimmermann 2018: 1213). Zentrales Kriterium ist die Abwesenheit von Verbindlichkeit und das Vertrauen in die „Selbstbindung der beteiligten Akteure, sodass Absprachen nur politisch eingefordert werden können“ (Beier/Matern 2007: 37). Interkommunale Kooperation wird wichtiger, da sich viele Aufgaben effizienter interkommunal koordinieren lassen, z. B. im Bereich des öffentlichen Nahverkehrs (Bade 1998: 4). Problemkontexte übersteigen zunehmend die Einflusssphäre der einzelnen Kommune (Beier/Matern 2007: 12), sodass durch die Mitwirkung in Kooperationsstrukturen die Steuerungsfähigkeit über die eigene Grenze hinaus ausgedehnt werden kann. Ein weiterer Vorteil liegt in der gemeinsamen Nutzung von Infrastrukturen, um Skaleneffekte zu erzielen und deren Tragfähigkeit vor dem Hintergrund des demographischen Wandels zu gewährleisten. Nicht zu vernachlässigen ist zudem die zunehmende Komplexität von Planung, die es sinnvoll erscheinen lässt, eine interkommunale Wissensbasis für seltene oder spezielle Anwendungsfälle aufzubauen (Zimmermann 2018: 1214).

Da interkommunale Zusammenarbeit auf freiwilliger Basis passiert, funktioniert sie am ehesten bei unverbindlichen oder kurzfristigen Vereinbarungen, die für alle Beteiligten von Vorteil (win-win) sind. Zusammenarbeit gelingt daher eher bei ‚weichen‘ Themen mit Kollektivgutcharakter, bei denen sich alle Seiten als Gewinner sehen (z. B. in Kultur, Marketing, Tourismus) und gestaltet sich schwieriger bei ‚harten‘ Themen, bei denen man sich als Mitbewerber wahrzunehmen neigt (Hager 2003: 150–151). Sie stößt an ihre Grenzen, wenn die Erreichung eines politischen Ziels den Aufbau verbindlicher Strukturen erfordert und es zu Verteilungskonflikten kommt (Zimmermann 2018: 1215). Oft erschweren ungünstige politische Voraussetzungen oder lokale Egoismen Kooperation (Floeting 2011: 412). Der Einsatz kooperativer Ansätze ist im Bereich des Flächenmanagements besonders herausfordernd, da Siedlungspolitik stark vom fiskalisch motivierten Wettbewerb um Einwohnerinnen und Einwohner sowie Unternehmen geprägt ist. Durch diese – auch politisch gewollte – Konkurrenz wird interkommunales Flächenmanagement stärker von Interessenkonflikten strukturiert als weniger fiskalisch sensible Bereiche. Zudem ist Siedlungsentwicklung ein politisches Querschnittsthema und daher von höherer Komplexität geprägt. Selbst ohne den Einsatz von Ausgleichsmechanismen lässt interkommunale Kooperation in diesem Bereich daher höhere Transaktionskosten erwarten als bei einer rein sektoral orientierten Zusammenarbeit.

Monosektorale Zweckgesellschaften zur Bereitstellung öffentlicher Güter haben eine lange Tradition (Heinz 2007: 91). Entsprechend finden in der Literatur zu Kooperationen mit Ausgleichsaspekten hauptsächlich Ansätze im Bereich technischer Infrastruktur (in der englischsprachigen Literatur „public works services“, also Straßen, Wasser, Abwasser, Entsorgung usw.) Berücksichtigung (z. B. Leroux/Carr 2007; Shrestha/Feiock 2007; Kurki/Pietilä/Katko 2016). Ebenfalls thematisiert werden interkommunale Gewerbegebiete, bei denen zwei oder mehr Gemeinden in einem räumlich und sachlich klar abgegrenzten Projektkontext Flächen entwickeln und die damit verbundenen Ausgaben und Erlöse aufteilen (für einen Überblick vgl. Wuschansky/König 2011). Neu ist dagegen das explizite Interesse an übersektoralen Ansätzen zur Lösung von Verteilungsproblemen im gemeinsamen Flächenmanagement von Stadt-Umland-Beziehungen.

Vgl. das vorliegende special issue der Zeitschrift „Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning“ und die Konferenz „Sustainable & Resilient Urban-Rural Partnerships“ (2020) der Fördermaßnahme Stadt-Land-Plus des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF).

Der Begriff des Ausgleichssystems ist im Kontext der Raumordnung und Bauleitplanung nicht spezifisch definiert. In diesem Beitrag werden unter Ausgleichssystemen im Flächenmanagement alle Formen von Vereinbarungen zwischen öffentlichen Körperschaften (in der Regel Kommunen) gefasst, die zur Erreichung flächenpolitischer Ziele einen Ausgleich von Nutzen und Lasten zwischen den an der Kooperation beteiligten Institutionen herbeiführen sollen. Als Ausgleichsmasse kommen neben monetären Ansätzen auch andere Tauschgüter in Betracht (z. B. Ausweisungsrechte, Informationen, Personal, ökologische Ausgleichsflächen). Die Definition schließt informelle Regelungen ein, jedoch sollte ein Mindestmaß an Verbindlichkeit der getroffenen Absprachen erfüllt sein, um die tatsächliche Durchführung eines Ausgleiches erwarten zu lassen. Eine rein auf gelegentlichen Austausch von Informationen beruhende Kooperationsbeziehung ist kein Ausgleichssystem. Auch formalisierte Kooperationsformen sind keine Ausgleichssysteme im Sinne dieses Beitrags, wenn kein Bezug zu Flächenmanagement besteht. So haben Betriebe in Erfüllung sektoraler Aufgaben wie der Abwasserbehandlung – häufig in Trägerschaft interkommunaler Zweckverbände – zwar eine gewisse Raumwirksamkeit, aber keinen expliziten Bezug zur Siedlungsentwicklungspolitik. Aus denselben Gründen nicht eingeschlossen wird der institutionalisierte kommunale Finanzausgleich, auch wenn er, je nach Ausgestaltung, die Anreizstrukturen des interkommunalen Wettbewerbs mitgestaltet und eine hohe Bedeutung für die Finanzausstattung von Kommunen hat. Der Fokus liegt also auf Kooperationen im Kontext von Flächenmanagement im Sinne der „Steuerung der Flächenentwicklung im Siedlungsraum“ (Hoymann/Goetzke 2018: 677).

In Publikationen zu Problemen in Stadt-Umland-Kooperationen wird ein Lasten-Nutzen-Ausgleich meist als Lösung für eine einseitige Verteilung von Belastungen angeführt, die im Rahmen interkommunaler Arbeitsteilung entstehen (z. B. Bock/Michalski/Pätzold 2020: 9). Diese Annahme ist plausibel, denn die Moderation von Verteilungskonflikten gehört bereits innerhalb der Grenzen der einzelnen Gemeinde zum politischen Alltag. Es ist also zu erwarten, dass dieses Problem auf der Ebene einer Stadtregion ebenfalls besteht, und zwar insbesondere dann, wenn Kommunen ihre Siedlungsentwicklung in einem gemeinsamen Konzept abstimmen wollen. Soll beispielsweise die Konzentration der Siedlungsentwicklung auf bestimmte regionale Entwicklungsschwerpunkte vereinbart werden, tragen hierdurch einige Kommunen eine höhere Belastung als andere (z. B. Erschließungskosten, Verkehrsaufkommen, Über‑/Unterauslastung von Infrastruktureinrichtungen), wohingegen der Nutzenzuwachs dieser Entscheidung nicht zwangsläufig im gleichen Maße denselben Kommunen zugutekommt (z. B. Mehreinnahmen, Attraktivität, Entwicklungsspielräume).

Ein anderes Beispiel: Böte es sich aus regionaler Sicht an, nicht integriert gelegene Flächen mit hoher Naherholungsqualität als Freiraum zu erhalten, impliziert dies für die Belegenheitsgemeinden einen Verzicht auf eine fiskalisch lohnendere Entwicklung. Durch die Flankierung eines Siedlungsentwicklungskonzeptes mit einem Ausgleichssystem können diese (empfundenen) Ungerechtigkeiten anerkannt und über Verteilungsmechanismen integriert werden. Voraussetzung hierfür ist eine Einigung darüber, welche konkreten Lasten und Nutzen eigentlich bei welchen Akteuren anfallen. Die dadurch entstehende Definition von handelbaren Gütern, gleichsam ‚Ausgleichspaketen‘, ist mehr als nur eine Operationalisierung eines Teilens und Tauschens, sondern stellt auch eine Transparenz über Dysbalancen in der Region her. Zudem führt die Implementierung von Ausgleichsmechanismen zu einer höheren Erwartungssicherheit. Das hierdurch entstehende Vertrauen kann geeignet sein, der Befürchtung vorweg zu greifen, durch andere Akteure übervorteilt zu werden. Schließlich bewirkt der Effekt von Pooling-Ansätzen (z. B. interkommunaler Gewerbeflächenpool), dass Kommunen mit geringer Finanzkraft oder wenig Personal und Wissen ihre Ressourcen bündeln und die Risiken der Siedlungsentwicklung auf mehrere Akteure verteilen können (Ruther-Mehlis/Fischer/Weber 2011: 420). Wenn Kooperationen auf freiwillige Teilnahme angewiesen sind, kann auf diese Weise eine Akzeptanz erzeugt werden, die den Eintritt und den Verbleib der Kooperationsmitglieder sichert. Richtig konfiguriert können Widersprüche zwischen lokalen Interessen und regionalen Zielen aufgelöst und kann einer ruinösen Konkurrenz zwischen Gemeinden (Mönnich 2005: 34) vorgebeugt werden.

Neben der Funktion, in Kooperationsbeziehungen Lasten-Nutzen-Ungleichgewichte auszugleichen, können Ausgleichssysteme auch geeignet sein, ein zentrales Nachhaltigkeitsproblem in der Flächenpolitik zu adressieren: die Externalisierung von Folgen der Siedlungsentwicklung. Darunter versteht man die Verschiebung von Kosten von Verursachern an Dritte. Vereinfacht können drei Arten (Effekte) von Kostenverlagerungen unterschieden werden: an andere Kommunen, innerhalb derselben Kommune und an die Allgemeinheit. Der erste Effekt wird besonders in Fällen deutlich, in denen unter Stagnations- oder Schrumpfungsbedingungen in einer Kommune neue Flächen ausgewiesen werden, die bei anderen Kommunen eine Nettoabwanderung induziert („Kannibalisierung“). Dies führt bei den Herkunftskommunen zu einer Unterauslastung von Infrastrukturen, deren Kosten sich meist nicht in der Geschwindigkeit des Nachfragerückrangs reduzieren lassen (Remanenzeffekt; Gutsche 2006: 275). Kommunen befinden sich in der ständigen Erwartung, die benachbarte Kommune könnte selbst Flächen ausweisen, weshalb ein Verzicht auf eigene Entwicklung dem Risiko unterliegt, als einziger Akteur leer auszugehen (auch bekannt als Gefangenendilemma; Blokhuis/Snijders/Han et al. 2012: 196). Der Effekt kann auch in wachsenden Agglomerationsräumen vorkommen, betrifft dort aber eher diejenigen Kommunen, die abweichend vom Entwicklungstrend ihrer Region nicht wachsen.

Der zweite Effekt ist die Externalisierung von Kosten innerhalb einer Kommune. Bleiben bei neuen Baugebieten oder Infrastrukturmaßnahmen Steuereinnahmen hinter den Ausgaben für Erstellung, Unterhalt und Erneuerung zurück, geht das Defizit zulasten künftiger Generationen. Dies ist besonders bei der Entwicklung mit geringen Bebauungsdichten oder in schlecht integrierten Lagen zu erwarten (Schiller/Gutsche 2009: 202–203). Zudem verringert jede Beanspruchung der endlichen Flächenreserven die Planungsalternativen für flächenrelevante Problemstellungen in der Zukunft.

Als dritter Effekt sei die Externalisierung der ökologischen Kosten von Flächeninanspruchnahme genannt. So entfaltet der Verlust von Ökosystemleistungen Folgen auch über Gemeindegrenzen hinaus. Gelänge die Einpreisung externer Effekte in das kommunale Handeln, könnten Ausgleichsmechanismen einen wichtigen Beitrag zu nachhaltiger Siedlungsentwicklung leisten. Als Beispiel hierfür ist das Modellprojekt Flächenzertifikatehandel (Henger/Daniel/Schier et al. 2019) zu nennen, bei dem Grund und Boden durch eine Kontingentierung verknappt und als Recht handelbar gemacht werden soll. Da bei solchen Ansätzen, die die Internalisierung von Kosten zum Hauptziel haben, nicht zwangsläufig alle Akteure profitieren, ist eine Implementierung durch freiwillige Teilnahme „bottom-up“ unrealistisch (Diller 2015: 115). Hier stößt interkommunale Kooperation an ihre Grenzen. In solchen Fällen ist die Internalisierung externer Effekte, z. B. durch die Einführung von Flächenzertifikaten, auf die Durchsetzung durch eine übergeordnete Ebene angewiesen.

Hier stellt sich die Frage, ob die Kommunen durch eine bottom-up abgestimmte Siedlungsentwicklung und der Aushandlung des damit verbundenen Interessenausgleichs überfordert wären und diese Aufgabe nicht ohnehin der Regionalplanung zufallen sollte. Eine rein hierarchische Koordination ist jedoch aus verschiedenen Gründen nachteilig. So leidet eine hierarchische Instanz gegenüber den „problemnäheren“ Akteuren stets unter einem Informationsdefizit und ist auf Zusammenarbeit und Zustimmung der Akteure angewiesen (Diller 2015: 114). Regionalplanung ist einer gewissen Neutralität verpflichtet und ihr Eingriffsrecht auf die lokale Ebene durch grundgesetzliche Schranken begrenzt (kommunale Planungshoheit). Zudem hat die Regionalplanung im Regelfall keine eigenen finanziellen Mittel, um die regionale Entwicklung beispielsweise durch einen Regionalfonds zu steuern. Außerdem besteht nicht immer eine räumliche Kongruenz aus den Planungsgebieten der Regionalplanung und den Verflechtungszusammenhängen einer Region. In der freiwilligen horizontalen Kooperation agieren Kommunen als Trägerinnen der Selbstverwaltung mit großer Gestaltungsfreiheit und haben gegenüber höheren Ebenen einen Informationsvorteil.

Ausgleichssysteme sind eine vertiefte bzw. erweiterte Form der interkommunalen Kooperation. Daher kann angenommen werden, dass die Kriterien für Genese und Erfolg interkommunaler Kooperation als Mindestvoraussetzung für den Erfolg von Ausgleichssystemen gelten können. Die grundlegenden Erfolgsfaktoren für interkommunale Kooperation sind in der Literatur vielfach diskutiert worden (z. B. Hollbach-Grömig/Floeting/von Kodolitsch et al. 2005: 7–14; Beier/Matern 2007: 76; Zarth 2007: 73–75; Ansell/Gash 2008; Blokhuis/Snijders/Han et al. 2012: 204; O’Leary/Vij 2012: 512–514; Bel/Warner 2016; Bischoff/Wolfschütz 2017; Zimmermann 2018: 1216). Als zentrales Kriterium kann gelten, dass sich eine Kooperation für den einzelnen Akteur lohnen muss, das heißt, dass der Nutzen die Kosten übersteigt (Kwon/Feiock 2010: 877). Hieraus leitet sich ab, dass die Vorteile für alle kooperierenden Partner klar erkennbar sind (Hollbach-Grömig/Floeting/von Kodolitsch et al. 2005: 3). Ansätze wie das Institutional Collective Action Framework übertragen hierfür Logiken zu Aushandlungsprozessen zwischen Individuen auf Institutionen wie Städte und andere Organisationen (Feiock 2009: 367). Dabei wird davon ausgegangen, dass die räumliche Fragmentierung interdependenter politischer Einheiten Probleme produziert, weil Entscheidungen einer Einheit Auswirkungen auf andere Einheiten haben (Externalisierung). Da diese Entscheidungen die kurzfristigen Interessen der Kommunen reflektieren, sind die Folgen individueller Entscheidungen kollektiv ineffizient, sofern es kein System gibt, das diese Entscheidungen auf höherer Ebene integriert (Feiock 2013: 397–398). Interkommunale Kooperationen und damit verbundene Ausgleichssysteme erzeugen dann einen Mehrwert, wenn sie die durch politische Fragmentierung entstandenen Ineffizienzen durch politische Koordination auflösen (Feiock 2007:48).

Ein entscheidender Faktor dafür, dass der Nutzen einer Kooperation die Transaktionskosten übersteigt, ist das Vorliegen eines gemeinsamen Interesses (Floeting 2011: 412) bzw. einer gemeinsamen Problemlage. Ansell und Gash (2008: 560) zeigen anhand einer Meta-Analyse 137 englischsprachiger Studien über interkommunale Kooperationen, dass eine gemeinsame Verständigung über die Problemlage und das Ziel der Kooperation der wichtigste Faktor schlechthin ist. Diese ergibt sich eher durch eine ausreichende räumliche Nähe der Akteure und starke Verflechtungsbeziehungen zueinander (Beier/Matern 2007: 32). Eine starke Interdependenz, verbunden mit einem hohen Problemdruck, kann das Gefühl einer ‚Schicksalsgemeinschaft‘ entstehen lassen. Somit können selbst in Kontexten großer Verteilungskonflikte mit geringem Vertrauen verbindliche Kooperationsstrukturen entstehen. Umgekehrt ist das Fehlen einer Interdependenz eine große Herausforderung für das Ausbilden von Vertrauen in verbindliche Strukturen. Für Stadtregionen mit hohem Konfliktpotenzial bietet sich in jedem Fall an, durch viele kleine, erkennbare Erfolge Vertrauen in den Mehrwert einer Kooperation zu schaffen (Ansell/Gash 2008: 561).

Je ernster das zu lösende Problem ist – und der damit verbundene ‚Leidensdruck‘ –, desto höher wiegt der Vorteil im Falle dessen Lösung. Dieser Effekt gilt insbesondere für kapitalintensive Güter, zum Beispiel die Entwicklung von Baugebieten. Kommunen in schwieriger wirtschaftlicher Lage haben einen höheren Leidensdruck und werden mit höherer Wahrscheinlichkeit mit ihren Nachbarn kooperieren. Wird dies von einer hohen Fragmentierung der politischen Einheiten begleitet, sind hohe Skaleneffekte durch Kooperation zu erwarten, insbesondere da Kommunen unter einer kritischen Größe nicht genügend Nutzerinnen und Nutzer für den tragfähigen Betrieb kommunaler Leistungen haben (Feiock 2007: 49), wie Verkehrsbetriebe oder Kindertagesstätten in interkommunaler Trägerschaft.

Bei der Beschränkung der Anzahl kooperierender Akteure auf einen wesentlichen Problemkontext ist der räumliche Umgriff einer Kooperation ein entscheidender Faktor. Da der Abstimmungsaufwand mit der Anzahl der Beteiligten steigt, stehen Stadtregionen vor der Herausforderung zu gewichten, an welcher Stelle die Grenze des Kooperationsraumes zu bilden ist (Wassermann/Kosow/Kopfmüller et al. 2022: 17). Die großzügige Einbeziehung vieler Körperschaften mit wenigen Berührungspunkten kann zu einem „territorialen Ballast“ (Moll 2000: 352) führen und Transaktionskosten erhöhen.

Ebenso erleichtert wird Kooperation dadurch, dass sich die Akteure in einem vergleichbaren politischen Rahmen (Normen, Steuersätze, Verwaltungsstruktur usw.) bewegen (Bischoff/Wolfschütz 2017: 3). Kooperationen über Landes- oder Staatsgrenzen hinweg sind dementsprechend durch die höheren Koordinationskosten schwieriger aufzubauen und zu unterhalten. Erschwerend wirkt sich bei besonders kleinen Kommunen aus, dass die für eine Kooperation benötigten personellen Ressourcen häufig zu knapp sind, um das Mindestmaß der nötigen Transaktionskosten zu schultern.

Ebenfalls kritisch ist der Umgang mit ungleicher Machtverteilung, beispielsweise zwischen Kernstadt und Umland. Da Akteure einer schwächeren Verhandlungsposition zu unkooperativem Verhalten neigen (Blokhuis/Snijders/Han et al. 2012: 204), ist eine Kommunikation auf Augenhöhe zentrale Voraussetzung für den Aufbau von Vertrauen. Der Einfluss einer vertrauens- und respektvollen Kommunikation auf das Gelingen einer Kooperation ist ein wichtiger Faktor (Zimmermann 2018: 1216). Das hierfür notwendige soziale Kapital muss über längere Zeiträume aufgebaut werden. Daher reduziert es Transaktionskosten, wenn ein Ausgleichssystem auf bereits bestehende, langjährige Kooperationsstrukturen aufbauen kann (Kwon/Feiock 2010: 882). In Stadtregionen mit großer politischer Fragmentierung, geringer finanzieller Ausstattung oder schwacher Kooperationstradition ist es daher hilfreich, wenn durch externe Fördermittel eine Starthilfe geleistet wird, um Transaktionskosten teilweise zu kompensieren und Vertrauen in den Mehrwert der Kooperation zu wecken (Grabow/Zwicker-Schwarm/Blümling 2011: 138). Eine weitere Strategie ist eine Institutionalisierung in der häufig euphorischen Frühphase einer Kooperationsvertiefung. Hierbei kann eine Formalisierung (z. B. Gründung einer Anstalt öffentlichen Rechts) eine stabilisierende Wirkung entfalten (Zimmermann/Heinelt 2012: 28). Diese Institution kann zusätzlichen Mehrwert generieren, indem sie beispielsweise einen gemeinsam finanzierten Fonds verwaltet, der gemeinsame Zwecke fördert und Eigenmittel für Fördermittelanträge vorhält. Zudem kann sie spieltheoretischen Dilemmata vorbeugen, wenn eine Rückabwicklung oder ein einseitiger Austritt mit Kosten verbunden ist, die ein Akteur nicht leichtfertig eingeht.

Schwieriger wird es, wenn eine Kooperation durch starke Konkurrenzeffekte und fehlendes Vertrauen gar nicht zustande kommt. In solchen Fällen stoßen rein horizontale Koordinationsformen an ihre Grenzen und können durch hierarchische Koordinationsformen ergänzt werden. Eine übergeordnete Ebene kann Ausgleichsmechanismen auch dann durchsetzen, wenn nicht alle Akteure hiervon profitieren. Allein die Möglichkeit einer Regulierung als Drohkulisse kann die Bereitschaft der Akteure zur Kooperation erhöhen, da Kommunen ein Interesse daran haben, durch freiwillige Kooperation ihre Autonomie zu erhalten (Diller 2015: 115). Dies kann auch indirekt dadurch geschehen, indem beispielsweise durch die Landesplanung Entwicklungsoptionen zunächst stark beschränkt werden, um im zweiten Schritt größere Spielräume in Aussicht zu stellen, wenn die Kommunen ihre Siedlungsentwicklung auf nachhaltige Gesichtspunkte abstimmen.

Enthält eine interkommunale Kooperation verbindlichere Elemente (Ausgleichsmechanismen), steigt die Gefahr spieltheoretischer Dilemmata und damit die Anforderung an die Bedingungen und die Ausgestaltung der Kooperation. Nach Feiock (2013) lassen sich spieltheoretisch Koordinations‑, Verteilungs- und Austrittsrisiken unterscheiden. Ist der Gegenstand einer Kooperation lediglich eine einfache Koordination von Politikfeldern ohne starke Wettbewerbselemente (z. B. die Abstimmung von Busfahrplänen, Ampelschaltungen oder Radwegenetzen), ist das Risiko der Teilnahme gering, weil die Vereinbarung allen Akteuren Vorteile bringt und sich niemand schlechter stellt. Koordinationsrisiken entstehen dann, wenn eine große Zahl Maßnahmen mit wechselseitiger Abhängigkeit für den Erfolg notwendig sind. In solchen Fällen sind eine koordinierende Unterstützung und eventuell auch politischer Druck durch eine höhere Ebene (z. B. Kreis oder Land) oder die Institutionalisierung der Kooperation (z. B. Zweckverband) hilfreich. Verteilungsprobleme treten dann auf, wenn der Mehrwert der Kooperation für alle Beteiligten gegeben ist, aber Schwierigkeiten bei der (gerechten) Verteilung auftreten. Besteht Uneinigkeit oder eine mangelhafte Transparenz bezüglich der Finanzierung der Kosten oder der Verteilung der Vorteile, besteht ein Anreiz zum Trittbrettfahren (Free Rider). Aufwendige Verhandlungen über Verteilungsfragen sind hier vorprogrammiert. Das Austrittsrisiko schließlich ist das höchste Risiko und es ist dann am größten, wenn Akteure widerstreitende Interessen haben und sich mit der Kooperation (potenziell) schlechter stellen. Dies ist in starken Konkurrenzsituationen der Fall (z. B. Angleichung von Steuerhebesätzen, Verzicht auf lukrative Baugebietausweisung). Hier finden sich Parallelen zum Gefangenendilemma, bei dem ein Akteur ein Interesse daran hat, insgeheim oder offen gegen eine Vereinbarung zu handeln. In solchen Situationen ist die Glaubwürdigkeit einer Vereinbarung und eine tiefe Vertrauensbasis zentral für den Erfolg. Ist der Interessenkonflikt zu stark, kann ein außenstehender Dritter die Einhaltung sicherstellen (Feiock 2013: 406–407). Da die Siedlungspolitik von starken Interessenkonflikten geprägt ist, ist das Austrittsrisiko hier besonders hoch.

Bei Kooperationen mit schwacher Ausgleichsintensität beschränkt sich ein Transfer von Ressourcen zwischen den Akteuren auf die Umsetzung von Projekten, eine Geschäftsstelle zur Förderung des informellen Austauschs oder den gemeinsamen Betrieb einer Informationsplattform. Die Finanzierung kann durch einen paritätischen (gleiche Höhe), einen solidarischen (nach Einwohnern oder Anteil an der Kreisumlage) oder einen nutzungsbezogenen (Streckenanteil bei linienförmigen Projekten) Beitrag erfolgen. Ebenfalls können Transaktionskosten durch einzelne Kommunen oder vorhandene, umlagefinanzierte Institutionen getragen werden.

Dieser Typ lässt sich in Ansätze mit und ohne strategische Entwicklungsvorstellungen unterteilen. Zu den Ansätzen ohne strategische Entwicklungsvorstellungen zählen ein gemeinsames Brachflächenkataster, eine Baulückenbörse oder ein Raumentwicklungsmonitoring. Solche niederschwelligen Ansätze können bereits große Effekte für die nachhaltige Siedlungsentwicklung entfalten, indem sie beispielsweise verbesserte Informationsgrundlagen für die (inter)kommunale Planungstätigkeit bereitstellen. Außerdem lässt sich über das Beitragsmodell bereits ein Lastenausgleich realisieren, indem etwa finanzschwache Kommunen weniger belastet werden. Es gibt jedoch über die gemeinsame Finanzierung des Projekts keine starken fiskalischen Umverteilungsflüsse zwischen den Akteuren und es wird kein übergeordnetes Raumbild verfolgt.

Zum zweiten Typ zählen all jene Kooperationen, die eine interkommunal abgestimmte Vision oder ein Raumbild verfolgen, ohne dessen Umsetzung mit Ausgleichsmechanismen zu verknüpfen. Die Implementierung erfolgt meist über die Auswahl von Projekten, die die Entwicklungsziele fördern. Die Umsetzung der abgestimmten Maßnahmen ist freiwillig, die Teilnahme kann ohne große Transaktionskosten aufgekündigt werden. Wenn es eine Verteilung von Ressourcen gibt, beschränkt sie sich auf die Finanzierung einer gemeinsamen Geschäftsstelle oder der gemeinsamen Projekte. Es handelt sich dabei jedoch nicht um aus einem strategischen Konzept abgeleitete Verteilungsinstrumente mit Steuerungswirkung. Diese Kooperationen beziehen sich meistens auf unproblematischere Themen wie die Qualifikation grüner Infrastruktur, die durch keine starken Interessenkonflikte geprägt sind. Geringe Transaktionskosten und das hohe Maß an Freiwilligkeit sorgen für eine geringe Eintrittsschwelle, aber für ein großes Austrittsrisiko bei Interessenkonflikten.

Demgegenüber stehen Kooperationsformen mit starker Verteilung von Ressourcen, die sich wiederum in jene mit und jene ohne Bindung an strategische Entwicklungsvorstellungen einteilen lassen. Projekte ohne strategische Komponente (Typ drei) sind beispielsweise interkommunale Baugebiete, die meist über eine interkommunale Zweckgesellschaft entwickelt und unterhalten werden. Gleiches gilt für interkommunale Flächenpools, bei denen Ausgaben und Einnahmen für Entwicklung und Vermarktung nach einem festgelegten Schlüssel verteilt werden. Meist ist der Anlass ein konkretes Projekt, wie die Entwicklung eines interkommunalen Gewerbegebiets, für die einer einzelnen Kommune die Mittel oder die Flächen fehlen. Aus der Perspektive nachhaltiger Siedlungsentwicklung sind solche Projekte neutral zu bewerten. Sie können positive Effekte haben, indem erste Erfolge das Vertrauen in die Kooperation fördern und Kommunen Entwicklungen ermöglicht werden, die andernfalls schwierig zu stemmen wären. Auch schaffen sie die Möglichkeit, dass Kommunen mit wenig Flächenreserven an der Entwicklung in anderen Gemeinden partizipieren und expansionsbereiten Unternehmen Flächen in benachbarten Kommunen anbieten können, ohne ganz auf die Steuereinnahmen zu verzichten. Doch wenn der Ausgleichsmechanismus aus einer ‚mechanischen‘ Verteilung von Einnahmen und Ausgaben besteht, ohne in eine nachhaltige Entwicklungsstrategie integriert zu sein (durch Elemente wie z. B. Mengensteuerung, Nachnutzungskonzepte, Gütekriterien für Entwickeln in integrierter Lage oder Mindestanforderungen an die Bebauungsdichte), können sie problematische Tendenzen in der Siedlungsentwicklung sogar verschärfen. So verringert die Verteilung finanzieller Risiken fiskalische Restriktionen der einzelnen Gemeinde und kann flächenintensive Fehlplanungen erleichtern.

Eine Sonderform dieser Variante stellen Kooperationen dar, bei denen keine fiskalischen ‚Güter‘ gehandelt werden, sondern Nutzungs- und Ausweisungsrechte. Hierzu gehört beispielsweise der virtuelle Gewerbeflächenpool Kreis Kleve (Nordrhein-Westfalen),

Vgl. https://www.gewerbeflaechenpool.com/ (21.07.2022).

Der vierte Typ sind Kooperationsformen, in denen ein strategisches Konzept durch Ausgleichsmechanismen begleitet wird, die Lasten-Nutzen-Asymmetrien ausgleichen sollen. Dies kann durch einen Fonds ausgestaltet sein, der nach vorab festgelegten Kriterien Projekte fördert und sich nach fiskalischer Leistungsfähigkeit der Mitgliedkörperschaften finanziert. Eine andere Variante sind in der Kooperationsstruktur vereinbarte Beiträge, die eine Steuerungswirkung auf vereinbarte Entwicklungsziele entfalten sollen, z. B. Abgaben für Entwicklungen im Außenbereich. Der These dieses Beitrags folgend, kann der Einsatz verbindlicher Instrumente bei der Umsetzung einer Entwicklungsstrategie in kollektiver Selbstbindung die nachhaltige Siedlungsentwicklung aller Akteure fördern – sofern die Regeln von allen akzeptiert und eingehalten werden.

Die Erfahrungen bezüglich der Voraussetzungen für interkommunale Kooperation lassen annehmen, dass freiwillig gestaltete Ausgleichssysteme in Kontexten starker Konkurrenz nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen zustande kommen. Daher erscheint es lohnenswert, praktizierte Kooperationsbeispiele auf ihre Entstehungs- und Erfolgsbedingungen hin zu untersuchen. Grundlage für die Auswahl bildet eine Recherche zu interkommunalen Kooperationsmodellen mit Ausgleichsinstrumenten in Deutschland. Es wurden 68 Kooperationen im Bereich Flächenmanagement identifiziert, die nach 2011 aktiv waren oder immer noch aktiv sind. Diese wurden in einem zweiten Schritt den vier Typen (vgl. Kapitel 3.1) zugeordnet. Dabei stellte sich anhand einer weiteren Recherche heraus, dass fünf Kooperationen strategisches Flächenmanagement mit einem Lasten-Nutzen-Ausgleich verbinden und daher dem vierten Typ zuzuordnen sind.

Um über die öffentlich zugänglichen Informationen hinaus ein tieferes Verständnis zu erlangen, wurden für jede dieser fünf Regionen in einem dritten Schritt leitfadengestützte Interviews mit je einer/m Expertin/Experten geführt, die/der den Aufbau der Kooperation begleitet hat und hierdurch tiefere Einblicke in die Hintergründe und Herausforderungen geben kann. Die Auswahl der Expertinnen und Experten erfolgte auf Empfehlung der jeweiligen Geschäftsstelle. Der Fokus der Interviews lag auf den Fragen, (1) wie die Kooperation entstanden ist, (2) welche Ausgleichsinstrumente es gibt und wie sie funktionieren, (3) inwieweit die Ziele der Kooperation erreicht werden und (4) inwieweit das Ausgleichssystem durch die teilnehmenden Kommunen akzeptiert wird und welche Faktoren hierfür ausschlaggebend sind.

In der Auswertung stellte sich die Region Rendsburg als dasjenige Beispiel mit dem direktesten Zusammenhang aus einem monetären Ausgleich und einer nach Nachhaltigkeitskriterien ausgerichteten flächenbezogenen regionalen Entwicklungsstrategie dar. Diese klare Verbindung konnte in keiner anderen Kooperation gefunden werden. Um ein tieferes Verständnis von Potenzialen und Grenzen von Ausgleichssystemen im Flächenmanagement zu erhalten, werden die Gelingensbedingungen am Beispiel der Region Rendsburg in Kapitel 4 diskutiert.

Die betrachtete Kooperation der Region Rendsburg in Schleswig-Holstein besteht aus der Stadt Rendsburg als Mittelzentrum, der Stadt Büdelsdorf und elf Umlandgemeinden (zur Raumstruktur vgl. ausführlich Thomsen 2020). Die beiden Städte standen vor der Herausforderung, auf ihrem Gemeindegebiet wegen Flächenmangels nicht mehr genügend Wohnraum für ihre Bevölkerung schaffen zu können. Aufgrund dieser Flächenknappheit entstand die Idee, ihre Wohnbaubedarfe in den Umlandgemeinden zu realisieren. In den Umlandgemeinden wurde dieser Wunsch zunächst nicht ohne Skepsis aufgenommen, da infolge einer gestiegenen Sensibilisierung für das Thema der Siedlungsfolgekosten Fragen zur Tragfähigkeit weiteren Wachstums aufgeworfen wurden. Doch in einer Kooperation bestand die Möglichkeit für größere Spielräume in der Siedlungsentwicklung gegenüber der Regionalplanung.

In Schleswig-Holstein ist die staatlich organisierte Landes- und Regionalplanung eher restriktiv im Umgang mit der Siedlungsentwicklung. Nichtzentrale Orte unterliegen einer Mengensteuerung, die die Entwicklung von Wohnbauland auf eine am Wohneinheitenbestand orientierte Eigenentwicklung beschränkt. Dieser Restriktion kann mit in freiwilliger Kooperation verhandelten Stadt-Umland-Konzepten begegnet werden, sofern sich die beabsichtigte Siedlungsentwicklung des Kooperationsraumes mit den Bedarfsberechnungen der Landesplanung deckt. Eine wesentliche Motivation für das Stadt-Umland-Konzept der Region Rendsburg lag darin, den Umlandgemeinden zusätzliche Spielräume in der Siedlungsentwicklung zu verschaffen, um die Wohnraumversorgung in der Region zu sichern.

In einem gemeinsamen Gebietsentwicklungsplan wurden hierfür Potenzialflächen evidenzbasiert bewertet und auf dieser Basis Prioritäten im Sinne einer Entwicklungsreihenfolge der Flächen interkommunal verhandelt. Das Konzept wurde unter Beteiligung der Regionalplanung verabschiedet. Im Ergebnis kann die bei bauleitplanerischen Verfahren notwendige Planungsanzeige bei der Landesplanung mit dem Stadt-Umland-Konzept begründet werden – sofern die beabsichtigte Entwicklung damit im Einklang steht.

Die Kooperationsfelder der Region gehen über das Flächenmanagement hinaus und erstrecken sich auch auf Verkehr, Einzelhandel, Klimaschutz und Kultur. Über die „Leitprojekte“ (z. B. interkommunales Gewerbegebiet, Sanierung des Stadttheaters) entscheiden die kommunalen Gremien mit Einstimmigkeit. Über die „Eigenprojekte“ (z. B. Aufbau der gemeinsamen Geschäftsstelle, Klimaschutzmanagement, Fortschreibung des Gebietsentwicklungsplanes) entscheidet der Vorstand. Über den „Verfügungsfonds“ (jährlich 50.000 Euro für Kleinprojekte, z. B. Schülerprojekte) wird kurzfristig durch Abstimmung im Verwaltungsrat entschieden. Der gemeinsame Strukturfonds setzt sich zusammen aus einer Grundfinanzierung (jährlich 1 % der Umlagegrundlage der Kreisumlage) und einer Wohnbaulandabgabe, ergänzt durch die Akquisition von Fördermitteln.

Bei der Entwicklung jeder Wohneinheit im Außenbereich sind im Rahmen der Wohnbaulandabgabe von der jeweiligen Kommune 2.500 Euro zu entrichten (definierte Innenbereiche sind ausgenommen). Die beiden Städte Rendsburg und Büdelsdorf sind von der Abgabe befreit. Dies wird damit begründet, dass sie höhere Kosten für die zentrumsrelevante Infrastruktur tragen und dass sie bei Abwanderungen in die Umlandgemeinden eher einkommensstarke Bürgerinnen und Bürger verlieren, während einkommensschwache Bürgerinnen und Bürger tendenziell in den Städten verbleiben (Segregationskosten). Die Befreiung der Städte von dieser Abgabe bedeutet eine aktive Anerkennung der der höheren Kosten durch die Umlandgemeinden, die die Städte tragen.

Während die Ausgleichsmechanismen auf der Einnahmenseite vollständig systematisiert funktionieren, trifft dies auf die Verteilungsseite nicht zu. So gibt es beispielsweise keine automatisch ausgezahlten Prämien für die Stärkung von Innenentwicklung oder Kompensationszahlungen für den Fall, dass die Einhaltung des gemeinsamen Konzeptes zu Mehrbelastungen einer Kommune führen sollte. Bei der Entscheidung über die Verwendung des Budgets muss bei jedem neuen Projekt die Frage der Verteilungsgerechtigkeit neu verhandelt werden. Die Entscheidungsfindung in der Region folgt dem Einstimmigkeitsprinzip, sodass die daraus folgende Veto-Möglichkeit der einzelnen Gemeinden die Kooperation lähmen kann. Das Konsensprinzip verengt die Entscheidungen der Kooperation auf den kleinsten gemeinsamen Nenner (Fürst 2003: 446). Aus diesem Grund wird in Rendsburg aktuell die Abschaffung der Einstimmigkeit diskutiert und im Interview als das größte Hemmnis benannt.

Ein wesentliches Ziel der Flächenklassifizierung war das Auffinden und Sichtbarmachen von Potenzialen, aber auch die Auswahl passender Flächen im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung. Eine erste Evaluation der Region zur Fortschreibung des Konzepts hat gezeigt, dass diejenigen Flächen, die im Konzept die höchste Priorität erhalten hatten, tatsächlich entwickelt wurden. Die avisierten Zeitschnitte stimmen mit den tatsächlichen Inanspruchnahmen gut überein.

Mit der Wohnbaulandumlage verfügt die Region Rendsburg über einen Ausgleichsmechanismus, der im Bereich der Flächeninanspruchnahme eine direkte Steuerungswirkung entfalten kann. Tatsächlich ließ sich laut dem Interviewpartner beobachten, dass die Umlandgemeinden auf die Entwicklung von Flächen im Außenbereich verzichtet haben, um die Abgabe zu vermeiden – der exakte quantitative Effekt der Wohnbaulandumlage wurde jedoch noch nicht wissenschaftlich untersucht. In jüngerer Zeit zeigt sich, dass auch in den ländlicheren Gemeinden die Innenpotenziale weitgehend ausgeschöpft sind und eine weitere Entwicklung zunehmend nur noch im Außenbereich möglich ist. Aktuell wird die Abschaffung der Umlage diskutiert. Wenn sich die Entwicklungsoptionen weiter verknappen, wird zu beobachten sein, ob die durch freiwilligen Konsens vereinbarte Wohnbaulandabgabe langfristig Bestand hat.

Die gemeinsame Kooperationsstruktur wird durch die beteiligten Kommunen akzeptiert und gefördert. Dies gilt auch vor dem Hintergrund der gelegentlich hinterfragten Ausgleichsinstrumente. Dies liegt darin begründet, dass die Kooperation erkennbar deutlich mehr Nutzen stiftet als sie an (Transaktions)kosten verursacht. Hierzu gehört die erfolgreiche Umsetzung der abgestimmten Wohnbaulandbereitstellung im Sinne des gemeinsamen Konzepts, aber auch die politikfeldübergreifende interkommunale Koordination über das Flächenmanagement hinaus. Ein wichtiger weiterer Mehrwert wird durch das gemeinsame Einwerben externer Mittel generiert. Die Bereitstellung von Eigenmitteln ermöglicht es, die je nach Förderkulisse und Fördermittelgeber erforderlichen Eigenanteile sofort vorweisen zu können, ohne diese in einem politischen Abstimmungsprozess neu einzuwerben. Durch die erfolgreiche Fördermittelakquise konnte der gemeinsame Fonds wesentlich verstärkt werden.

Als initiale Motivation war die Bewältigung der gemeinsamen Problemstellung im Bereich der Siedlungsentwicklung maßgeblich. Sie wurde flankiert von der Aussicht, gegenüber der als restriktiv empfundenen Regionalplanung durch ein Stadt-Umland-Konzept Spielräume zu schaffen.

Im Interview wurde hinterfragt, ob bei einer ersatzlosen Abschaffung der Ausgleichsmechanismen (Grundfinanzierungsumlage und Wohnbaulandumlage) die Kooperation mutmaßlich weiterbestehen würde, also beispielsweise das Flächenranking weiter umgesetzt würde. Dies wurde verneint. Die Erfahrung zeige, dass Kooperationen finanzielle Eigenständigkeit brauchen. Die gemeinsame Kasse als Teil der Gesamtkooperation gebe den Gemeinden Einfluss im Sinne einer Steuerungsfähigkeit über die eigenen Grenzen hinaus. Das möge in Teilen subjektiv sein und könnte sich von einem gegebenenfalls messbaren Einfluss unterscheiden. Aber das Gefühl, handlungsfähig zu sein, sei zentral. Als ergänzender Stabilitätsfaktor sei die Institutionalisierung als eine Anstalt öffentlichen Rechts hervorzuheben. Dies erschwert den mit hohen Transaktionskosten behafteten Austritt zusätzlich.

Wesentlich für die Beurteilung der Ausgleichsinstrumente ist die Tatsache, dass die Regionalplanung bei jeder Planungsanzeige prüft, ob die geplante Entwicklung mit der im Konzept vereinbarten Siedlungsentwicklung im Einklang steht. Damit übernimmt sie gewissermaßen die Rolle der ‚Wächterin der Verträge‘, erhöht die Erwartungssicherheit in der Kooperation und verringert das spieltheoretische Austrittsrisiko. Für den Fall Rendsburg ist die Feststellung zentral, dass die Einhaltung und Umsetzung des gemeinsamen Gebietsentwicklungskonzeptes nicht durch Ausgleichsmechanismen, sondern durch die Regionalplanung als übergeordnete Instanz sichergestellt wird. Das Ausgleichsinstrument der Wohnbaulandumlage existiert parallel hierzu und kann als Ansatz gewertet werden, die Erzeugung ungewollter Lasten von Siedlungsentwicklungen gegenüber Dritten auszugleichen. Die Anerkennung der Segregationskosten der beiden Städte durch die Umlandkommunen ist ein instruktives Beispiel für andere Stadtregionen.