Die Energiewende stellt die Gesellschaft vor große Herausforderungen. Bei ihrer gelungenen Umsetzung spielt Planung eine zentrale Rolle, sei es bei der Steuerung der Windenergie über die Regionalplanung, auf kommunaler Ebene oder auch bei der Entwicklung nationaler Transformationsstrategien. Der Umgang mit Konflikten bei der Ausgestaltung der Energiewende ist dabei als Handlungsfeld besonders interessant, vollzieht sich die Energiewende doch parallel auf nahezu sämtlichen energiepolitischen Ebenen (Ohlhorst/Tews/Schreurs 2014; Chemnitz 2019), umfasst Gerechtigkeitsdimensionen jenseits einfacher Kompensationsschemata (z. B. Bosch/Schmidt 2022; Olbrich/Fünfgeld 2023) und ist ein zentrales Spielfeld gesellschaftlicher Polarisierung, die sich in lokalen Konflikten um Energiewendeinfrastrukturen entspinnen (z. B. Eichenauer/Reusswig/Meyer-Ohlendorf et al. 2018; Lockwood 2018; Sommer/Schad/Kadelke et al. 2022). Im Kontext einer „große[n] Transformation zur klimafreundlichen Gesellschaft“ (WBGU 2011: 29) sind gesellschaftliche Konflikte über ihre Ausgestaltung unausweichlich und für demokratische Gesellschaften unabdingbar. Gleichzeitig stellen sich immer öfter Fragen der Gerechtigkeit. Dabei geht es nicht nur darum, wo Erzeugungsinfrastruktur installiert wird und wie hoch die Energiekosten für verschiedene Akteurgruppen sein werden. Spätestens seit Fridays for Future werden auch Fragen von globaler und intergenerationaler Gerechtigkeit immer präsenter. Auch hier steht Planung vor der Herausforderung, Gerechtigkeitsfragen in ihrer Komplexität theoretisch aufzugreifen und praktisch umzusetzen.
Die Energiewende umfasst nicht nur massive technologische, wirtschaftliche und soziale Veränderungen, sondern führt auch zu erheblichen räumlichen Veränderungen (Gailing/Röhring 2015; Bosch/Schmidt 2022) mit entsprechenden planerischen Herausforderungen (Bovet 2015; Gailing/Overwien/Plehn et al. 2021). Lokale Konflikte bremsen den Ausbau der erneuerbaren Energien aus, führen zu deutlichen Verlängerungen der Planungs- und Genehmigungsverfahren und können Projekte auch gänzlich verhindern (Fachagentur Windenergie an Land 2019: 13). Parallel zu einer bundesweit hohen Zustimmung (AEE 2020: 216),1 wird die Energiewende als ungerecht wahrgenommen (Wolf/Fischer/Huttarsch 2021: 13). Als ungerecht aufgefasst werden Beteiligungsmöglichkeiten im Zuge der Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie mangelnde finanzielle Beteiligung, was nicht selten zu einer Intensivierung der Konflikte führt (Eichenauer 2018: 329; Radtke/Drewing/Eichenauer et al. 2020: 86). Proteste gegen Energiewendeinfrastruktur pauschal als Ausdruck einer egoistischen NIMBY- bzw. Sankt-Florians-Haltung zu bezeichnen, ist allerdings unangemessen und wird der Komplexität der Konflikte nicht gerecht (Owens 2004: 110). Dieser Terminus wird aber vielfach genutzt, um Opposition zu delegitimieren (Wolsink 2006: 87–88; Aitken 2010: 1836–1837). Eine konflikttheoretische Perspektive auf die Energiekonflikte kann helfen, Interessen verschiedener, auch bislang marginalisierter Akteure anzuerkennen und einzubinden. Dazu gibt es erst wenige Arbeiten (z. B. Owens 2004; Cuppen 2018; Weber 2018). Auch die bisherige Forschung zu Energiegerechtigkeit (energy justice) befasst sich zwar mit lokalen Gerechtigkeitsfragen zu den Themen der Transformation des Energiesystems und Energiearmut (z. B. Forman 2017; Pesch/Correljé/Cuppen et al. 2017; Demski/Thomas/Becker et al. 2019), klammert aber konflikttheoretisch inspirierte Analysen bislang aus.
Gerechtigkeit im räumlichen und planerischen Kontext wird in Deutschland häufig im Kontext der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse verhandelt (z. B. Barlösius 2008; Miosga 2015). Als raumordnerisches Leitbild stehen hier Raumentwicklung und die Bearbeitung regionaler Disparitäten im Vordergrund. Ansätze gerechter Planung (z. B. Fainstein 2009; Harvey 2009) befassen sich nur am Rande mit Konflikt und schließen etwa an demokratietheoretische Perspektiven an (Fainstein 2009; Soja 2010). Konflikttheoretische Befassungen mit Planung finden sich aus agonistischer Perspektive (z. B. Gualini 2015; Kühn 2021) und in der kritischen Geographie (z. B. Swyngedouw 2013). Es wird eine Abkehr oder zumindest eine Erweiterung (Legacy/Metzger/Steele et al. 2019) von rationalen wie deliberativen Planungskonzepten vorgeschlagen und für eine Re-Politisierung von Planung argumentiert. Fragen der Gerechtigkeit bleiben implizit.
Dieser Beitrag wird diese Lücke teilweise füllen. Ausgehend von einer konflikttheoretischen Perspektive wird beleuchtet, wie eine Gerechtigkeitsperspektive neue Wege eröffnen kann, Planungskonflikte in der Energiewende zu verstehen und mit den planerischen Herausforderungen der Zukunft umzugehen.
Dazu wird zunächst das methodische Vorgehen dargelegt (Kapitel 2), bevor konflikttheoretische Grundannahmen und Anschlüsse an Gerechtigkeitsdebatten aufgezeigt werden (Kapitel 3.1). Anschließend wird ein dreidimensionales Gerechtigkeitskonzept vorgestellt (Kapitel 3.2). Schließlich werden empirische Konflikte um Verteilung, Verfahren und Anerkennung in der Energiewende analysiert (Kapitel 4). Der Beitrag endet mit einem Fazit in Kapitel 5, das verdeutlicht, warum eine Gerechtigkeitsperspektive auf Planungskonflikte wichtig ist.
Der Beitrag fokussiert auf Energiekonflikte in Nordostdeutschland. Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg sind nicht nur Vorreiter beim Ausbau von Windenergie, sie verzeichnen auch, angetrieben durch professionalisierte Akteure, ein hohes Konfliktpotenzial. Bei der Erzeugung von erneuerbaren Energien pro Kopf belegen Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern hinter Schleswig-Holstein Platz zwei und drei und erzeugen pro Kopf knapp dreimal so viel Strom aus erneuerbaren Energien wie der Bundesdurchschnitt (AEE 2020: 188). Dabei ist die lokale Wertschöpfung in der Region vergleichsweise gering. Im Gegensatz zu anderen windintensiven Bundesländern wie Schleswig-Holstein oder Niedersachsen sind Wertschöpfung und Teilhabe beispielsweise über Bürgerwindparks kaum gegeben (Gotchev 2016: 13; Schöpper 2020: 24). Aktuell stellt sich Nordostdeutschland eher als passiver „Installationsraum“ (Gailing/Röhring 2015: 37) dar, in dem Kommunen kaum finanzielle Vorteile oder projektbezogene Mitsprache haben (Bues/Gailing 2016), anstatt aktiver ‚Gestaltungsraum‘ der Energiewende zu werden. Auch die Haltung der Menschen in Nordostdeutschland zur Energiewende ist im Vergleich zum Bundesdurchschnitt kritischer, zuweilen stark ablehnend (AEE 2020: 216; Levi/Wolf/Sommer 2023: 12).
In Mecklenburg-Vorpommern hat sich mit dem „Freien Horizont“ eine Partei auf Landesebene gegründet, deren politisches Programm sich hauptsächlich um die Verhinderung von Windenergieanlagen dreht. In Brandenburg existiert eine gut organisierte überregional agierende Bürgerinitiative – Volksinitiative Rettet Brandenburg e.V. – gegen Windkraftanlagen. Dort ist zudem die Partei AfD, die Klimaleugnung und Abkehr von der Energiewende in ihrem Wahlprogramm stehen hat (AfD 2019: 72–75), in vielen Landkreisen eine starke politische Größe. Um die lokale Akzeptanz von Windenergieanlagen zu steigern, haben beide Landesregierungen, als bislang einzige deutschlandweit, Gesetze über eine verpflichtende finanzielle Beteiligung an Windenergieanlagen geschaffen. All das macht die Region für die Untersuchung von Gerechtigkeitsdimensionen in Konflikten um den Ausbau erneuerbarer Energien besonders relevant.
Um Gerechtigkeitsaspekte beim Ausbau der Windkraft zu untersuchen, wurde ein qualitatives Vorgehen gewählt. Ausgehend von Fallstudien wurden zwischen 2018 und 2023 19 qualitative, leitfadengestützte Experteninterviews geführt (vgl. Helfferich 2014). Dabei werden Personen als Expertinnen und Experten verstanden, „die über ein spezifisches Rollenwissen verfügen, solches zugeschrieben bekommen und eine darauf basierende besondere Kompetenz für sich selbst in Anspruch nehmen“ (Przyborski/Wohlrab-Sahr 2008: 133). Befragt wurden sie als „FunktionsträgerInnen innerhalb eines organisatorischen oder institutionellen Kontextes“ (Meuser/Nagel 1991: 444). Dazu zählten Akteure aus Gemeinderäten, Planung oder Zivilgesellschaft, aber auch Projektplanerinnen und -planer sowie Anlagenbetreiber, Verbände sowie Akteure der Landespolitik und Energieberatung. Die Interviews waren rund 60 Minuten lang und fanden online, telefonisch oder an einem von den Interviewpartnerinnen und -partnern vorgeschlagenen Ort statt. Teils wurden Akteure mehrfach zu unterschiedlichen Zeitpunkten der Planung interviewt, sodass Wechselwirkungen politischer Maßnahmen mit in die Betrachtung aufgenommen werden konnten. Ein Schwerpunkt der Befragung lag auf den Auswirkungen der Gesetze zur finanziellen Beteiligung an Windenergieanlagen. Die Interviews wurden aufgenommen und transkribiert. Sofern kein Einverständnis zur Aufnahme erteilt wurde, wurde im Nachgang ein Gedächtnisprotokoll angefertigt. Die Interviews wurden computergestützt thematisch codiert und inhaltsanalytisch ausgewertet (vgl. Mayring 2010: 471). Flankiert wurden die Interviews durch zahlreiche Gespräche im Rahmen von Vor-Ort-Besuchen sowie teilnehmenden Beobachtungen von Informations- oder Protestveranstaltungen (vgl. Kawulich 2005). Auch diese wurden protokolliert sowie ein Feldtagebuch angefertigt (vgl. Kawulich 2005). Interviews und Beobachtungen wurden durch die kontinuierliche Beobachtung lokaler Medien zum Thema ergänzt, um die Fallstudien zu kontextualisieren (Yin 1994: 13). Außerdem erfolgte eine Analyse politischer und parlamentarischer Dokumente.
Konflikttheorien gehen davon aus, dass Konflikte nicht nur erforderlich sind, um gesellschaftliche Wandlungsprozesse in Gang zu bringen, sie sind auch zentral, um diese demokratisch zu gestalten. Konflikte sind ein Ausdruck pluralistischer, sozial differenzierter Gesellschaften und zwar sowohl sozialstrukturell (Coser 1964; Dahrendorf 1972), auf der Ebene politischer Identitäten (Mouffe 2007) oder hinsichtlich ausdifferenzierter Normen- und Wertesysteme und Milieus (Bourdieu 2013). Als „Strukturtatsache der Gesellschaft“ (Dahrendorf 1969: 119) oder „konstitutive Dimension der gesellschaftlichen condition“ (Swyngedouw 2013: 153) sind sie schließlich auch eine Bedingung für demokratische Gesellschaften und ein zentraler Problembearbeitungsmodus, ohne die weder sozialer Wandel noch demokratische Aushandlungsprozesse denkbar sind. Konsens und politische Kompromisse können in konflikttheoretischer Perspektive nur vorläufig sein. Eine dauerhafte Lösung strukturell bestehender Konflikte sei, so Dahrendorf, ein Zeichen autoritärer Regierungen und Diktaturen, denn hier würden Konflikte nicht gelöst, sondern lediglich aus der politischen Arena entfernt und unterdrückt (Dahrendorf 1972: 41). Anstatt einer „Privilegierung des Konsenses, in dem tendenziell abweichende Stimmen zum Schweigen gebracht werden“ (Mouffe 2007: 47), müssten aus agonistischer Perspektive die Exklusionsmechanismen temporärer Kompromisse offengelegt werden und marginalisierte Positionen Eingang in die politische Debatte finden. Das heißt auch, dass Konflikte über die in liberalen Konflikttheorien fokussierte Aushandlung von Interessenunterschieden (Dahrendorf 1972) hinausgehen und Zielkonflikte adressieren müssen, die außerhalb hegemonial strukturierter Debattenräume positioniert sind (Swyngedouw 2013: 143; bezogen auf Energiekonflikte vgl. Krüger 2021: 184).
„Spielregeln“, die die Austragung der Konflikte regeln, sind damit unabdingbar. Sie bilden den institutionalisierten Rahmen (das Verfahren), innerhalb dessen Konflikte ausgetragen werden. Während die Frage der Entstehung und Aushandlung dieser Spielregeln bei liberalen Zugängen, wie dem von Ralf Dahrendorf, ausgeklammert bleibt, stellen neuere dissensdemokratische Ansätze diese ebenso zur Disposition (Flügel-Martinsen 2016: 16). Sie bringen auch ganz eigene Ein- und Ausschlussmechanismen mit sich. Nicht allen Interessengruppen wird die formelle Teilnahme am Konflikt bzw. am Aushandlungsprozess zuerkannt. Nicht alle Anliegen finden gleichermaßen Berücksichtigung. Auch die Festlegung, wessen Anliegen überhaupt anerkannt werden und wessen nicht, ist immer uneindeutig und selbst das Ergebnis von Aushandlung und Übereinkünften. Diese Spielregeln, die Interpretation dessen, was die demokratischen Prinzipien sind, innerhalb derer ein Konflikt ausgetragen wird, sind selbst Gegenstand des Konfliktes und können ebenso immer nur vorläufig sein. Man kann sich temporär in Form eines „konfliktive[n] Konsens[es]“ (Mouffe 2007: 46), der die Grundprinzipien pluralistischer Demokratie anerkennt, arrangieren, aber als Gegenstand des Konfliktes bleiben sie bestehen und müssen stets veränderbar sein. Zentral für einen konstruktiven Umgang mit Konflikten sind also Verfahren, die regeln, in welcher Weise, von welchen Akteuren und in Bezug auf welchen Sachverhalt Interessen und Positionen verhandelt werden können. Ein konstruktiver Konflikt soll ein Konflikt sein, der widerstreitende Interessen ebenso einbezieht wie Debatten über Ziele, dessen Regeln auch marginalisierte Positionen zulassen und in dem die Konfliktparteien sowohl seine Regeln als auch die Interessen und Positionen ihrer Gegenüber als legitim anerkennen (Eichenauer/Gailing 2022b: 5).
Während die Auseinandersetzung mit Konflikttheorien für Planung durchaus relevant ist, haben Bürokratie und Verwaltung, wo Planungsbehörden zu verorten sind, zu Konflikten, deren Ausgang immer ungewiss ist, ein eher distanziertes Verhältnis. Ihr modus operandi fokussiert auf Routinen und Berechenbarkeit (Luhmann 1994: 113). Planung ist ein institutionalisierter, auf Konsens ausgerichteter Interessenausgleich zwischen verschiedenen Nutzungsansprüchen, der zwischen unterschiedlichen Rationalitäten vermitteln muss (Siebel 2006), und hat bislang insbesondere im deutschen konsensdemokratischen Kontext nur wenig Konstruktives aus Konflikten geschöpft (Kühn 2021: 145–147). Ziel ist es, Konflikte zu vermeiden, einen Konsens herzustellen und Akzeptanz von Planungsentscheidungen zu generieren.
Während dieses Paradigma in der Praxis, insbesondere auch bei der Planung von Energiewendeinfrastrukturen, weiter vorherrschend ist (Krüger 2021: 183), wendet sich die theoretische Auseinandersetzung zunehmend der Konflikthaftigkeit von Planung und den damit verknüpften Fragen von Legitimation und demokratischer Umsetzung zu (Gualini 2015; Gribat/Kadi/Lange et al. 2017: 12–13). Aus einer Kritik an partizipativ-deliberativen Planungskonzepten, die eine auf rationalem argumentativem Austausch beruhende, allgemein akzeptierte Konsensfindung vorsehen, führt der Weg zu einer den Konflikt ins Zentrum stellenden agonistischen Sichtweise auf Planung (Gualini 2015: 7–9; Kühn 2021). Für die Frage, wie diese Ansätze in Planung eingehen können, kann eine Gerechtigkeitsperspektive hilfreich sein. Denn faire Ergebnisse und Prozesse sind zentral für Planungskonflikte. An zahlreichen Stellen scheinen Gerechtigkeitsaspekte mindestens auf, nicht selten sind sie prägend für den Konfliktverlauf (Eichenauer/Gailing 2022b). Es bedarf also eines Modus der Konfliktbearbeitung in der Planung, der Konflikte anerkennt und den Ansprüchen einer pluralistischen Demokratie gerecht wird. Ich schlage vor, Gerechtigkeit als ein handlungsleitendes Motiv in die Bearbeitung von Planungskonflikten aufzunehmen.
Konflikte entspinnen sich selten allein um die Verteilung von Ressourcen, sondern ebenso entlang von Fragen nach Regeln der Verteilung und Aushandlung. Blickt man auf Ein- und Ausschlussmechanismen in Konfliktsituationen, werden Gerechtigkeitsfragen in Bezug auf Zugang, Teilhabe und Anerkennung deutlich. Zur Analyse von Gerechtigkeit im Kontext von Energiekonflikten bietet sich daher ein dreidimensionales Verständnis von Gerechtigkeit an.
Das Konzept der Energiegerechtigkeit, welches „ein globales Energiesystem, das Kosten und Lasten von Energiedienstleistungen gerecht verteilt und dazu beiträgt, dass Entscheidungen über das Energiesystem repräsentativer und unabhängiger getroffen werden“ (Sovacool/Heffron/McCauley et al. 2016: 4, Übersetzung der Autorin)2 als normativen Anker formuliert, bedient sich dabei der drei Gerechtigkeitsdimensionen Verteilung, Anerkennung und Verfahren (McCauley/Heffron/Stephan et al. 2013 107–108; Jenkins/McCauley/Heffron et al. 2016: 175; vgl. Schlosberg 2007). Erstens soll es um eine an John Rawls orientierte gerechte Verteilung von Gütern, Lasten und Nutzen (Verteilungsgerechtigkeit) gehen und zweitens darum, gerechte Grundsätze über deren Verteilung zu entwickeln (Verfahrensgerechtigkeit) und einzuhalten (Jenkins/McCauley/Heffron et al. 2016). In Anlehnung an Nancy Fraser und Axel Honneth werden drittens die Dimension der Anerkennung im Sinne einer wertschätzenden Anerkennung von Positionen, Interessen und Identitäten aufgenommen und damit auch Machtverhältnisse und strukturelle Benachteiligungen in die Analyse mit einbezogen (McCauley/Heffron/Stephan et al. 2013).
Für die Planung sind Gerechtigkeitsfragen seit jeher zentraler Ausgangspunkt sowohl theoretischer Überlegungen als auch praktischer Umsetzung. Schließlich geht es um ein stetes Abwägen von Nutzungsansprüchen und die Schaffung eines langfristigen Kompromisses, der für viele Gruppen gut tragbar ist (Siebel 2006). Im deutschen Kontext wurde mit der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ ein planerisches Leitbild verankert, welches der Raumordnung auferlegt, „ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse anzustreben“ (§ 2 Abs. 2 ROG).3 Um diesem Konzept ein ethisch-normatives Fundament zu geben, schließt Miosga (2020: 11) in seinen Arbeiten zum Gleichwertigkeitsbegriff an Debatten um räumliche Gerechtigkeit (spatial justice) an. Hier stehen Fragen der räumlichen Verteilung von Ungerechtigkeitsphänomenen (z. B. Graham/Marvin 2001; Schlosberg 2007; Harvey 2009) sowie auch die Frage politischer Strategien und Bewegungen (Soja 2010) im Mittelpunkt. Ihre Verteilung (Verteilungsgerechtigkeit) soll durch gerechte Verfahren und Prozesse zustande kommen (Harvey 2009: 98; vgl. auch Rawls 2019: 28), die sich durch demokratische Kontrolle der Betroffenen über Planungsentscheidungen auszeichnen und auch marginalisierte Gruppen in den Mittelpunkt der Entscheidungsfindung stellen (Anerkennungsgerechtigkeit) (Harvey 2009). Auch dezidiert planungstheoretische Arbeiten orientieren sich ausgehend von spatial justice an diesen zentralen Dimensionen (z. B. Fainstein 2009).
Diese Dimensionen sind analytisch kaum zu trennen, bedingen und beeinflussen sie sich doch immer wechselseitig und machen deutlich, dass die Befassung mit Gerechtigkeit als gesellschaftlichem Phänomen komplex ist und empirisch materielle, kulturelle sowie institutionelle Aspekte und Überschneidungen aufweist. Verteilungsgerechtigkeit umfasst die Verteilung „gesellschaftliche[r] Grundgüter […]“ (Rawls 2019: 293). Dabei ist die Frage, was diese gesellschaftlichen Grundgüter sein sollen, ebenso zentral wie die Frage, wann diese Verteilung gerecht sei. So müssen für gerechte Planung planungsrelevante Primärgüter (vgl. Moroni 1997) identifiziert werden, eine gerechte Verteilung von Lasten und Nutzen von Energiewendeinfrastruktur angestrebt werden oder auch der Zugang zu Infrastruktur gerecht verteilt werden. Schon hier zeigt sich, wie eng Gerechtigkeit mit Konflikten verknüpft sein muss. Die Frage, was zu verteilen sei – Land, Gewinne, Zukunftschancen? –, steckt voller Interessen‑, Werte- oder Zielkonflikte. Die Bestimmung, Bewertung und Priorisierung dieser ‚Grundgüter‘ muss in Arenen verhandelt werden, die diese Konflikte zulassen, will man sie auf solide, demokratische Füße stellen (Krüger 2021: 184). Hier zeigen sich Machtverhältnisse, hier werden sie reproduziert oder auch rekonstituiert. Allein schon die Gegenstandsbestimmung ist nicht konfliktfrei zu denken. Kriterien für eine gerechte Verteilung können dabei Bedürfnisse, der Beitrag zum kollektiven Wohlergehen und der Verdienst beziehungsweise die Leistung eines Raums sein (Harvey 2009: 98–101). So können Ungleichheiten als gerecht angesehen werden, „wenn sich aus ihnen Vorteile für jedermann ergeben, insbesondere für die schwächsten Mitglieder der Gesellschaft“ (Rawls 2019: 31–32).
Die Frage der Gegenstände der Verteilung kann nicht ohne die Frage nach dem Modus ihrer Verteilung stehen. Sie ist auch eng verbunden mit der Frage danach, wer diese Kriterien und Verteilmodi definiert (Fainstein 2009: 4). Es geht darum, Grundsätze zu fassen, die eine gerechte Verteilung zur Folge haben, die im Sinne der Anerkennungsgerechtigkeit Differenzen erkennen und Marginalisierungsprozesse offenlegen. Das setzt voraus, dass Verfahren selbst gerecht ausgestaltet sind. Eine an Rawls (2019) angelehnte Perspektive auf Planungsgerechtigkeit geht davon aus, dass zunächst planungsrelevante Primärgüter identifiziert werden müssen, die dann mithilfe gerechter Planungsinstrumente (Verfahren) umgesetzt werden (Basta 2016: 201–202). Dazu braucht es aber „ein gerechtes System von Institutionen“, die diese Verfahren „unparteiisch anwenden“ (Rawls 2019: 107). Wie auch bei der Verteilung stellt sich hier die Frage, wie diese verfasst sind, wer sie überhaupt verfasst und schließlich auch, wie sie angewendet werden. Dabei vollziehen sich Verfahren stets in einem zeitlichen, räumlichen und sozialen Kontext, der sich einerseits auswirkt auf die idealtypisch gewünschte unparteiische Anwendung, andererseits auch auf ihre Ausgestaltung. Verfahren liefern nicht nur die Spielregeln der Verteilung relevanter Güter. Eben die Ausgestaltung dieser Spielregeln kann gesellschaftliche Machtverhältnisse in Form von Exklusions- und Inklusionsmechanismen repräsentieren und sie reproduzieren. Analysen zur Verfahrensgerechtigkeit müssen also kritisch überprüfen, inwieweit diese gesetzlichen Vorgaben ausreichen, um tatsächlich partizipatorische Parität herzustellen (Fraser 2017: 54), die im Sinne der Anerkennung Positionen marginalisierter Akteurgruppen und divergierende Positionen zulässt und einbettet.
Der Weg, sich kritisch mit einem liberalen Verständnis von Verteilung und Verfahren auseinanderzusetzen, führt über den bereits angedeuteten Begriff der Anerkennung. Fraser (2017: 15) versteht unter Anerkennung zunächst „eine differenzfreundliche Welt, in der für die Ebenbürtigkeit und Gleichbehandlung nicht mehr der Preis einer Assimilation an die Mehrheit oder herrschende kulturelle Norm zu zahlen wäre“. Praktisch geht es nicht nur um die Anerkennung kultureller Unterschiede und eine kritische Reflexion einer Dominanz der Mehrheitsgesellschaft. Ein Mangel von Anerkennung schlägt sich zudem nieder in ungleicher materieller wie räumlicher Verteilung von Lasten und Nutzen sowie in der Ausgestaltung der Spielregeln für Konflikte und der Anwendung von Verfahren. Auch im Kontext von Planungskonflikten ist die Frage der Anerkennung höchst relevant. Anerkennung unterschiedlicher Erfahrungen, Empfindungen und Lebenswirklichkeiten zeigen sich zum Beispiel in unterschiedlichen Nutzungsbedürfnissen von Raum oder Nutzungsbarrieren für verschiedene Gruppen (Huning 2020: 953–957) oder auch in Abwertungs- bzw. Aufwertungsprozessen von Räumen (Redepenning/Singer 2019: 68–69). Blickt man kritisch und mit einer anerkennungstheoretischen Perspektive auf Verfahrensgerechtigkeit, können Spielregeln auch derart ausgestaltet werden, dass sie gerechte Beteiligungsstrukturen ermöglichen, die marginalisierte Gruppen und Positionen zulassen und fördern (vgl. Fraser 2017: 100–108) und diese bei der Verteilung von Gütern, aber auch von Lasten entsprechend berücksichtigen (Graham/Marvin 2001).
In der Energiewende zeigen sich zahlreiche unterschiedlich gelagerte Konflikte, die sich je nach Erkenntnisinteresse klassifizieren lassen. So haben Becker und Naumann (2018: 512–513) sechs unterschiedliche Konflikttypen in der Energiewende identifiziert, nämlich Verteilungs- und Verfahrenskonflikte, Landnutzungs- und Standortkonflikte sowie Identitäts- und Technologiekonflikte. Empirisch zeigen sich innerhalb eines Konfliktes oft mehrere Typen und normative Konflikte um Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit verschränken sich mit widerstreitenden Interessen im Bereich der Landnutzung, Standortwahl oder Technologie (Eichenauer/Gailing 2022b). Gemäß der oben dargelegten drei Gerechtigkeitsdimensionen und ihrer Relevanz für die Analyse von Planungskonflikten in der Energiewende werden im Folgenden Verteilungs‑, Verfahrens- und Anerkennungskonflikte analytisch unterschieden. Dabei werden beispielhaft Konflikte um die geographische Verteilung der Anlagen, die Verteilung der Wertschöpfung, Konflikte um Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie Anerkennungskonflikte untersucht und jeweils die Anknüpfungspunkte der anderen Gerechtigkeitsdimensionen herausgearbeitet.
4.1.1 Geographische Verteilung
Die Energiewende ist ein räumliches Unterfangen. Ihre physischen Manifestationen in Form von neuen Stromtrassen, Windkraftanlagen und zunehmend großflächigen Photovoltaikanlagen sind nicht nur weithin sichtbar, sondern auch verteilt über das gesamte Bundesgebiet. Das unterscheidet sie stark vom fossil und nuklear dominierten Energiesystem der Vergangenheit, in dem nur wenige Standorte von Energieerzeugungsinfrastruktur und ihren negativen Auswirkungen betroffen waren (Gailing/Röhring 2015: 32). Deutlich wird bei der Frage physischer Verteilung im Raum: Gleichverteilung kann hier kein Kriterium für eine gerechte Verteilung im Raum sein. Passende Flächen müssen zur Verfügung stehen, die vielfältigen Anforderungen zu entsprechen haben. Während in Norddeutschland die Windhöffigkeit hoch und die Installationskosten aufgrund der topographischen Gegebenheiten vergleichsweise gering sind, ist es in den Mittelgebirgsregionen und Süddeutschland häufig umgekehrt. Das heißt, Windkraftanlagen sind zwar nahezu überall im Land zu finden; ihre Häufigkeit jedoch unterscheidet sich deutlich von Region zu Region. Auch landespolitische Entscheidungen spielen eine Rolle. So hat Bayern im Zuge der Länderöffnungsklausel 2014, die es den Bundesländern ermöglichte, eigene Abstandsregeln für Windkraftanlagen zu formulieren, als einziges Bundesland die sogenannte 10H-Regelung eingeführt. Sie fordert einen Mindestabstand des Zehnfachen der Nabenhöhe zur Wohnbebauung und hat damit den Ausbau von Windenergieanlagen nahezu zum Erliegen gebracht (Gailing/Overwien/Plehn et al. 2021: 29). Blickt man auf die installierte Leistung in Abhängigkeit der Landesfläche, so liegt Bayern mit 37 kW/km2 auf dem letzten Platz der Flächenländer, Mecklenburg-Vorpommern mit 153 kW/km2 im Mittelfeld und Brandenburg mit 279 kW/km2 sogar an zweiter Stelle (Deutsche Windguard 2023: 7). Mit der Länderöffnungsklausel wurden also die Spielregeln für Flächenplanungskonflikte dahingehend verändert, dass zwar einerseits den Ländern mehr Mitsprache in der räumlichen Gestaltung der Energiewende eingeräumt wurde, ein Aspekt, der durchaus unter dem Gesichtspunkt der Verfahrensgerechtigkeit relevant ist. Er führte aber andererseits dazu, dass sich die Last des benötigten Ausbaus in den Bundesländern konzentrierte, die den erneuerbaren Energien, im Sinne des bundespolitischen Ziels, weiterhin substanziell Fläche bereitstellten und keine umfassenden, landeseigenen Abstandsregelungen festlegten. Eine fehlende Anerkennung der Interessen der anderen Bundesländer, aber auch ein Auslagern der „Raumlast“ (SRU 2022: 58) – wie Landschaftsbildveränderung, Schallimmissionen, Auswirkungen auf direktes Wohnumfeld, Fauna oder Landnutzung – in andere Bundesländer sind die Folge.
Fragen der Gerechtigkeit im räumlichen Kontext sind nie losgelöst vom Kontext des Mehrebenensystems und der Frage der Skalierung zu betrachten (Fainstein 2009: 3), denn was gerecht in einem Raumausschnitt oder auf einer Ebene scheint, kann Ungerechtigkeit auf anderer Ebene hervorrufen. So kann eine Veränderung der Spielregeln, die zu mehr Verfahrensgerechtigkeit durch ein Abschichten der Regelungskompetenz auf eine untergeordnete Ebene (Verfahrensgerechtigkeit) führt, wie die Länderöffnungsklausel, durchaus Räume für eine ungerechte Verteilung von Lasten und Nutzen (Verteilungsgerechtigkeit) nach sich ziehen. Will man also Spielregeln ändern, müssen Wechselwirkungen mit anderen Gerechtigkeitsdimensionen, Ebenen und Raumausschnitten mit im Blick behalten werden.
4.1.2 Verteilung der Wertschöpfung
Ein Weg, sich Konflikten um Energiewendeinfrastrukturen, insbesondere Windenergieanlagen, zu nähern, ist finanzielle Beteiligung (Eichenauer/Gailing 2022a: 104–105). Dabei spielen Gerechtigkeitsüberlegungen nur indirekt eine Rolle. Ziel der gesetzlichen Regelungen zur finanziellen Beteiligung an Windenergieanlagen ist die Erhöhung lokaler Akzeptanz, deren Grundvoraussetzung neben Vertrauen auch Verteilungs- und Verfahrensgerechtigkeit beinhaltet (Wüstenhagen/Wolsink/Bürer 2007).
So verabschiedete das Land Mecklenburg-Vorpommern 2016 ein Gesetz zur verpflichtenden finanziellen Beteiligung von Kommunen sowie Anwohnerinnen und Anwohnern im Umkreis von fünf Kilometern um neuerrichtete oder ertüchtigte Anlagen.4 2019 folgte Brandenburg mit einer gesetzlichen Vorgabe, die Anlagenbetreiber dazu verpflichtet, Kommunen im Umkreis von drei Kilometern anteilig einen Betrag von jährlich 10.000 Euro zu zahlen.5 Schließlich integrierte die Bundesregierung in die EEG-Reform 2021 einen Artikel, der es Betreibern von Windenergieanlagen und später auch Freiflächen-Photovoltaikanlagen rechtssicher ermöglicht, Gemeinden eine jährliche Zahlung von 0,2 Cent/kWh anzubieten (§6 EEG 2023).6
Die Frage der Verteilungsgerechtigkeit von Lasten und Nutzen, insbesondere die Frage nach Lastenausgleichen als eine mögliche Antwort auf immer stärker werdende lokale Konflikte um Energieinfrastruktur (Eichenauer/Gailing 2022a: 102) ist politisch lange ignoriert und erst vor wenigen Jahren adressiert worden. Eine Anerkennung der „Raumlast“ (SRU 2022: 58), die von lokalen Akteuren über lange Zeit eingefordert wurde, erfolgte erst, nachdem der Ausbau der erneuerbaren Energien durch lokale Konflikte erheblich beeinträchtigt wurde (Fachagentur Windenergie an Land 2019: 13–14). Die Gesetze, die auf Landes- und Bundesebene erlassen wurden, sollen nun für eine gerechtere Verteilung der ökonomischen Vorteile auf die lokale Ebene sorgen. Es ist auch ein Versuch, Skaleneffekte einer ungerechten Lastenverteilung zu kompensieren, denn diese Lasten sind nahezu ausnehmend lokal, während der Nutzen durch die Vermeidung von CO2 bei der Energieerzeugung auf globaler Ebene angesiedelt ist (Cowell/Bristow/Munday 2011: 539–540).
Vor dem Hintergrund einer Konfliktperspektive kann die Gewährung finanzieller Beteiligung durchaus kontrovers interpretiert werden: Als Mittel zur Akzeptanzsteigerung (Aitken 2010: 1834) kann hier der Versuch einer Unterdrückung des Konfliktes zwischen Profitierenden einerseits und Leidtragenden andererseits interpretiert werden. Schließlich geht es bei der Gewährung finanzieller Ausgleiche nicht um die Verteilung von Entscheidungskompetenzen. Die Machtverhältnisse auf politischer wie wirtschaftlicher Ebene bleiben unangetastet. Die Gewährung eben dieser kann aber auch als eine konstruktive Reaktion auf bisherige Versäumnisse im Hinblick auf Verteilungsgerechtigkeit bei der Umsetzung der Energiewende interpretiert werden. Finanzielle Beteiligung kann so als ein Beitrag zu mehr Anerkennungsgerechtigkeit in Energiekonflikten gelesen werden. Denn nicht nur geht es hier um die Verteilung von Gewinnen und wirtschaftlicher Wertschöpfung, sondern auch um die Anerkennung der durch Infrastrukturen ertragenen Lasten.
Die Gesetze geben die Spielregeln vor, nach denen Gemeinden und Vorhabenträger ihre Interessen vertreten können. Beim Windabgabengesetz in Brandenburg und beim Erneuerbare-Energien-Gesetz ist das Interesse durch den Gesetzgeber vordefiniert und auf finanzielle Kompensation beschränkt. Differenzen zwischen den relevanten Gemeinden werden nicht anerkannt, individuelle Vorstellungen von Wertschöpfung spielen keine Rolle. Allerdings lässt sich bezüglich der Verteilungsgerechtigkeit feststellen, dass hier eine tatsächliche Gleichbehandlung aller anspruchsberechtigten Gemeinden umgesetzt wird. Eine Verhandlungsposition ist nicht gegeben, aber insofern auch nicht nötig, als dass hier ein für alle gleicher Anspruch gesetzlich definiert ist. Durch die einseitige Zahlung durch die Anlagenbetreiber müssen Gemeinden ihrerseits keine Leistung erbringen oder in machtdurchsetzten Aushandlungsprozessen ihre Positionen geltend machen. Damit können Gemeinden unabhängig von ihren finanziellen Spielräumen oder Verhandlungsmöglichkeiten Wertschöpfung erzielen.
Die Ausgestaltung des Gesetzes in Mecklenburg-Vorpommern ist eine gänzlich andere (vgl. Eichenauer/Gailing 2022a). Wertschöpfung ist hier als finanzielle Beteiligung durch Investitionsbeteiligung vorgesehen. Die Vorhabenträger können Gemeinden jedoch andere Möglichkeiten, beispielsweise in Form von Ausgleichszahlungen oder individuellen Arrangements, anbieten. Die Spielregeln des Konflikts um lokale Wertschöpfung sind hier einerseits so gestaltet, dass ein Aushandlungsprozess zwischen Vorhabenträger und beteiligter Gemeinde möglich ist. Hierin liegt die theoretische Anerkennung von über das Finanzielle hinausgehenden gemeindlichen Interessen sowie auch der Versuch, die Gemeinde als Konfliktpartei in den Aushandlungsprozess zu integrieren.
Praktisch weisen die gesetzlich vorgegebenen Spielregeln den Gemeinden einen passiven Status zu. Die Vorhabenträger können entscheiden, welche Optionen sie den Gemeinden anbieten. Die Gemeinden können lediglich eine Investitionsbeteiligung fordern, ein Angebot für alternative Wertschöpfungsmöglichkeiten allerdings nicht einfordern. Damit kommt allein den Vorhabenträgern eine aktive Rolle im Konflikt zu. Sie können entscheiden, ob sie Kommunen eine Abgabe zahlen möchten (§ 6 EEG) oder ob sie Gemeinden alternative Möglichkeiten anbieten (BüGemBeteilG M‑V). Gemeinden als zweite Konfliktpartei können reagieren, eigene Interessen jedoch nur in sehr geringem Umfang in den Konflikt einbringen. Sie können alternative Vorschläge nicht einfordern, sondern sind beim Umfang ihrer Mitsprache auf Zugeständnisse der anderen Konfliktpartei(en) angewiesen.
Zusammenfassend zeigt sich, dass finanzielle Beteiligung zwar ein Schritt zu einer gerechteren Verteilung der Lasten und Nutzen im Sinne einer Kompensationsgerechtigkeit führt, die Spielregeln insbesondere des auf Freiwilligkeit der Betreibenden ausgelegten Erneuerbare-Energien-Gesetz und des Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetzes Mecklenburg-Vorpommern (BüGemBeteilG M‑V) jedoch derart ausgestaltet sind, dass die Marginalisierung von Standortgemeinden im Planungsprozess weiter reproduziert werden. Eine multidimensionale Gerechtigkeitsperspektive kann aufzeigen, welche Aspekte zu bedenken sind, damit finanzielle Beteiligung tatsächlich ein konstruktives Element zur Bearbeitung von Energiekonflikten sein kann.
Die Planungsverfahren für mögliche Standorte für Windenergieanlagen sind ein zentraler Konfliktherd in der Umsetzung der Energiewende. Seit der Änderung des Baugesetzbuches 1997 gilt unter anderem für Windenergieanlagen ein privilegiertes Baurecht im Außenbereich. Die Anlagen können im Außenbereich überall dort gebaut werden, wo keine öffentlichen Belange, insbesondere raumordnerische Belange und Darstellungen im Flächennutzungsplan, dem Bauvorhaben entgegenstehen (§ 35 BauGB).7 In Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern waren die Regionalversammlung (Brandenburg) bzw. die Verbandsversammlung (Mecklenburg-Vorpommern) als Träger der Regionalplanung beauftragt, Konzentrationszonen für Windkraftanlagen auszuweisen. Die Regionalversammlung, als demokratisch legitimiertes Gremium in Brandenburg, bestehend aus den gewählten Vertreterinnen und Vertretern der Landkreise sowie den Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern von Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner (§ 6 RegBkPlG),8 beschließt die Pläne. In Mecklenburg-Vorpommern beschließt die Verbandsversammlung die Planungen. Sie besteht je nach Verband aus 25 bis 48 teils qua Amt berufenen, teils gewählten Vertreterinnen und Vertretern der Mitglieder (Landkreise, kreisfreie Städte). Im Rahmen der Planaufstellung werden Stellungnahmen von relevanten Bundes- und Landesbehörden und Trägern öffentlicher Belange eingeholt sowie der allgemeinen Öffentlichkeit die Möglichkeit gegeben, Stellungnahmen in Form von Einwendungen abzugeben. Ergänzt werden diese Verfahren zunehmend durch informelle Beteiligungsverfahren bzw. Informationsveranstaltungen für Gemeinden und Anwohnende.
Standortgemeinden finden nur wenig Platz in den institutionalisierten Planungsverfahren zur Flächenausweisung für Windkraftanlagen. Als Betroffene können sie Einwendungen in Planungs- und Genehmigungsverfahren einbringen. Anders als etwa in Frankreich (Szarka 2007) oder Großbritannien (Kerr/Johnson/Weir 2017) ist die Zustimmung einer Gemeinde für den Bau von Windkraftanlagen aber nicht erforderlich. Einzig über die kommunale Bauleitplanung können Justierungen vorgenommen werden. Eine Planung, die die Errichtung von Windkraftanlagen in der Gemeinde verhindert, ist jedoch nicht möglich. Die Verfahren sind also derart gestaltet, dass sie einen überlokalen Interessenausgleich innerhalb politisch vorgegebener Rahmenbedingungen umsetzen, die lokalen Akteure aus der Entscheidungssituation jedoch weitgehend ausklammern. Somit liegt die Entscheidung über die Verteilung der Standorte für Windkraftanlagen vorwiegend bei nichtbetroffenen Akteuren, denn kleine Gemeinden sind in den Gremien der Regionalplanung unterrepräsentiert.
Ebenfalls als Reaktion auf die zunehmenden Konflikte um den Ausbau von Windkraftanlagen hat Brandenburg 2019 einen Schritt unternommen, die Interessen von kleineren Gemeinden anzuerkennen (Gailing/Overwien/Plehn et al. 2021: 41). Die Zusammensetzung der Regionalversammlung wurde dahingehend geändert, dass nun auch kleinere Gemeinden Teil des Gremiums sind, die über Regionalpläne entscheiden. Waren vormals in Brandenburg Gemeinden ab 10.000 Einwohner in der Regionalversammlung vertreten, sind es nun Gemeinden ab 5.000 Einwohner. Die Zahl der vertretenen Gemeinden erhöht sich damit um rund ein Drittel auf maximal 60 (Gailing/Overwien/Plehn et al. 2021: 41). Damit können auch kleinere Gemeinden direkt über die Regionalversammlung Einfluss auf die räumliche Verteilung von Windenergieanlagen nehmen. Eine Anerkennung der Lasten und der Bedeutung des ländlichen Raums führen dazu, dass stärker verdichtete Räume, die häufig auch in der Regionalplanung Entscheidungen dominieren, Status verlieren und Macht abgeben müssen. Wie sich diese Veränderung der Spielregeln auf Konfliktdynamiken auswirkt, bleibt abzuwarten. Im Sinne des aus der geographischen Gerechtigkeitsforschung abgeleiteten „Recht auf Land“ (Barraclough 2013) lässt sich hier ein Zuwachs an Mitgestaltungsmöglichkeiten des eigenen Umfeldes beobachten (Soja 2010).
Anerkennungsgerechtigkeit in Planungskonflikten beinhaltet die Anerkennung unterschiedlicher Bedürfnisse, ertragener Lasten und erwarteter Nutzen von Energiewendeinfrastruktur. Das impliziert auch die Frage, wessen Bedürfnisse anerkannt werden und welche marginalisiert werden. Anerkennungskonflikte zeigen sich nicht nur in der Verteilung der gegenwärtigen Lasten und Nutzen, der Verteilung von Infrastruktur im Raum oder den Verfahren zur Standortbestimmung, sondern auch in Bezug auf marginalisierte Positionen und zukünftige Bedürfnisse.
Das wird deutlich, wenn man die Proteste von Fridays for Future und der „Letzen Generation“ im Kontext der Urteile des Bundesverfassungsgerichts zu energiepolitisch relevanten Klagen betrachtet. Im April 2021 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass das Klimaschutzgesetz der Bundesregierung nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei und nachgeschärft werden müsse.9 Mit dem Urteil machte das Gericht deutlich, dass die Lasten durch eine verschleppte Energiewende für kommende Generationen unverhältnismäßig höher seien als die Lasten, die heute zu tragen seien. Im Mai 2022 wurde das Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (BüGemBeteilG M‑V), das von einem Unternehmen beklagt worden war, für verfassungskonform erklärt. Das Gericht begründete sein Urteil damit, dass „[d]ie damit [mit dem Gesetz] verfolgten Gemeinwohlziele des Klimaschutzes, des Schutzes von Grundrechten vor Beeinträchtigungen durch den Klimawandel und der Sicherung der Stromversorgung […] hinreichend gewichtig [sind], um den mit der Beteiligungspflicht verbundenen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit der Vorhabenträger aus Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen zu können.“10 Damit werden auf höchstrichterlicher Ebene nun auch Interessen anerkannt von Akteuren, die bislang kaum politisch repräsentiert werden (hier insbesondere Kinder, Jugendliche, zukünftige Generationen). Nun muss auch in (Planungs)verfahren sichergestellt werden, dass die Anerkennung zukünftiger Generationen umgesetzt wird. Hier zeigt sich auch, wie sich Einschlüsse und Ausschlüsse in Konflikten um Anerkennung wandeln: Die Frage der Anerkennung zukünftiger Generationen war lange nur eine theoretische und ist erst mit den von Fridays for Future ausgelösten Protesten und offen ausgetragenen Konflikten politisch wirksam geworden, bis sie schließlich über das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes Anerkennung im Rechtssystem erfahren haben. Diese muss jetzt sowohl in energie- und klimapolitischen Entscheidungen als auch in Planungsprozessen stärker einbezogen werden.
Die These dieses Beitrags lautet, dass für den konstruktiven Umgang mit Planungskonflikten eine Gerechtigkeitsperspektive eingenommen werden sollte. Konflikte sind ein zentrales und produktives Element von Gesellschaft. Mehr noch, Konflikte sind Kern demokratischer Aushandlungsprozesse. Diese gilt es, in Planungskonflikten zu ermöglichen, zu fördern und nach Gerechtigkeitskriterien zu gestalten. Um das produktive Potenzial von Konflikten für die Planungspraxis heben zu können, sind zumindest zwei Dinge erforderlich: Erstens müssen Konflikte als solche anerkannt und ihnen produktives Potenzial zuerkannt werden und zweitens müssen Strategien etabliert werden, die ihre konstruktive Bearbeitung erlauben. Ein Konflikt ist nicht nur dann konstruktiv und führt zu produktiven Ergebnissen, wenn die Spielregeln (Dahrendorf 1972: 42) und Grundprinzipien (Mouffe 2007: 47) anerkannt werden. Er ist dann konstruktiv, wenn er die drei hier aufgeführten Gerechtigkeitsdimensionen berücksichtigt.
Verteilungsgerechtigkeit im Kontext von Planungskonflikten um Energiewendeinfrastruktur ist die gerechte Verteilung planungsrelevanter Güter. Was diese Güter sind und wie eine gerechte Verteilung auszusehen hat, ist selbst Gegenstand von Konflikten. Beispielhaft wurde hier zum einen die räumliche Verteilung von Windkraftanlagen sowie zum anderen die Verteilung der Wertschöpfung durch finanzielle Beteiligung analysiert. Es zeigt sich, dass Skaleneffekte im Mehrebenenkontext bei veränderten Spielregeln ebenso beachtet werden müssen wie das Zusammenspiel der Gerechtigkeitsdimensionen. Mehr Mitsprache im Sinne der Verfahrensgerechtigkeit für die einen kann zu einer für andere betroffene Akteure oder Räume ungerechten Verteilung von Infrastruktur führen. Eine Steigerung des Nutzens in Form von finanzieller Beteiligung kann zwar als Kompensationsmechanismus wirken, die bestehenden Regularien reichen jedoch nicht aus, die Marginalisierung von Standortgemeinden im Planungsprozess von Windkraftanlagen abzumildern.
Hier greift Verfahrensgerechtigkeit ein, die im Hinblick auf Planung bedeutet, dass planungsrelevante Primärgüter mithilfe gerechter Planungsinstrumente umgesetzt werden (Basta 2016: 202). Das bedeutet einerseits, die Umsetzung von Anerkennungs- und Verteilungsgerechtigkeit zu ermöglichen. Andererseits müssen Verfahren selbst auch kritisch gegenüber eigenen Ausschlüssen sein, diese benennen und versuchen, sie im Sinne pluralistischer Demokratie zu gestalten. Dazu wurden die Träger der Regionalplanung bezüglich Ein- und Ausschlüsse kleiner Gemeinden beleuchtet. Diese sind im Regionalplanungsverfahren nicht unmittelbar vertreten und können damit nicht auf die Verteilung und Zuschnitte der Windvorranggebiete, die sie direkt betreffen, einwirken.
Anerkennungsgerechtigkeit in Planungskonflikten zeigt sich nicht nur in der Verteilung der gegenwärtigen Lasten und Nutzen oder dem Zugang zu den Verfahren zur Standortbestimmung, sondern auch in Bezug auf marginalisierte Positionen und zukünftige Bedürfnisse. Am Beispiel der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Klimaschutzgesetz und Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (BüGemBeteilG M‑V) wurde gezeigt, dass über Proteste und das Austragen von Zielkonflikten Spielregeln signifikant verändert werden können und Interessen zukünftiger Generationen Eingang in Verfahren finden können.
In Planungskonflikten sind faire Ergebnisse und Prozesse zentral, um lokale Konflikte konstruktiv zu bearbeiten. Der Versuch, empirische Phänomene der Energiewende entlang der Gerechtigkeitsdimensionen zu analysieren zeigt, wie eng Fragen der Verteilung, Anerkennung und Verfahren miteinander verschränkt sind und wie unmittelbar Ungerechtigkeiten in der einen Ungerechtigkeiten in den anderen Dimensionen nach sich ziehen. Aspekte der Verteilung von Gerechtigkeit sind verknüpft mit den Verfahren und Spielregeln, die festlegen, was nach welchen Regeln wie verteilt wird. Verfahren eröffnen oder schließen Spielräume, um unterrepräsentierte und marginalisierte Akteure und Interessenlagen in Konflikte einzubinden. In der Verteilung sowie den Verfahren zeigen sich Anerkennungs- und Verkennungsmechanismen, die die vorherrschenden Dominanzverhältnisse reproduzieren und verstärken können, bei entsprechender Ausgestaltung aber auch das Potenzial haben, nicht nur Handlungsspielräume zu eröffnen, sondern auch strukturelle Benachteiligungen aufzuweichen und die Sichtbarkeit und Wirkmächtigkeit bislang marginalisierter Positionen zu steigern. Begibt man sich in diesen Abwägungsprozess, der selbst stets seine blinden Flecken reflektieren muss, kann eine Annäherung an eine gerecht gestaltete Energiewende möglich sein.
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Fußnoten
| 1 | Vgl. auch https://www.greenpeace-energy.de/presse/artikel/anwohner-zeigen-hohe-akzeptanz-fuer-windkraftanlagen-in-ihrer-umgebung.html (18.07.2023). |
| 2 | „a global energy system that fairly disseminates both the benefits and costs of energy services, and one that contributes to more representative and impartial energy decision-making“ (Sovacool/Heffron/McCauley et al. 2016: 4). |
| 3 | Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 88) geändert worden ist. |
| 4 | Gesetz über die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Gemeinden an Windparks in Mecklenburg-Vorpommern (Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz – BüGembeteilG M‑V) vom 18. Mai 2016, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 26. Juni 2021 (GVOBl. M‑V S. 1032). |
| 5 | Gesetz zur Zahlung einer Sonderabgabe an Gemeinden im Umfeld von Windenergieanlagen (Windenergieanlagenabgabengesetz – BbgWindAbgG) vom 19. Juni 2019. |
| 6 | Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 21. Juli 2014 (BGBl. I S. 1066), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 3. Juli 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 176) geändert worden ist. |
| 7 | Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 12. Juli 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 184) geändert worden ist. |
| 8 | Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung (RegBkPlG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Februar 2012 (GVBl.I/12, [Nr. 13]), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juni 2021 (GVBl.I/21, [Nr. 19]). |
| 9 | https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2021/bvg21-031.html (20.07.2023). |
| 10 | https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2022/bvg22-037.html (20.07.2023). |