Stadt- und Raumplanung können nicht nur als wichtige Raumproduzenten betrachtet werden – gemeinsam mit Nachbardisziplinen wie Architektur und Städtebau beziehungsweise der eigentlichen Bautätigkeit. Räumliche Planung gilt darüber hinaus als institutionalisierte Strategie zum Umgang mit räumlichen Wachstumsprozessen (Albers 1969: 10–11). Diese Eigenschaft der Planung war über alle Phasen ihrer Evolution hinweg manifest, vor allem in der industriegesellschaftlichen Urbanisierung zur vorvorigen Jahrhundertwende, aber auch in der durch forcierte Dezentralisierungsdynamiken geprägten Nachkriegszeit in den westlichen Industrieländern. Die Absorption von Wachstumsfolgen sowie die Ermöglichung neuer Raumnutzungen gehören zum Wesenskern planerischer Praxis.

Eine weitere Konstante räumlicher Planung ist die Regelung von Nutzungskonflikten – die Balancierung konkurrierender Raumansprüche und die Setzung rechtsverbindlicher Standards für die Bodennutzung oder die Errichtung wichtiger Infrastrukturen (Albers 1969: 12). Wie in anderen Feldern sozialer Praxis ist dabei eine Parallelität von kodifizierten und nicht-kodifizierten Tätigkeiten vorfindbar. Zu Letzterem gehören so unterschiedliche Aspekte wie Ermessensspielräume in der Auslegung von Rechtstatsachen, die Begründung von Abwägungsentscheidungen oder die Aushandlung individueller Interessen und kollektiver Ziele im Kontext des Gemeinwohls (Allmendinger 2017: 187). Entsprechende Setzungen werden auf allen Ebenen der räumlichen Planung vorgenommen, wobei uns an dieser Stelle vor allem die kommunale Handlungsarena und ihre Schnittstelle zur übergeordneten Planung interessieren.

Dieser Beitrag behandelt die Steuerung des Siedlungsflächenwachstums im Großherzogtum Luxemburg aus der Perspektive von Informalität (vgl. Pannes 2015: 15; Meijer/Ernste 2019: 1). Bei diesem Gegenstand folgen wir der Definition von Danielzyk und Sondermann (2018: 964): „Informelle Planung umfasst (ex negativo) diejenigen Verfahren und Instrumente räumlichen Planens, die nicht rechtlich formalisiert, standardisiert und direkt rechtsverbindlich sind.“ Informelle Praktiken haben sich im Kontext der räumlichen Planung in den vergangenen Jahrzehnten in vielen Ländern etabliert (Danielzyk/Sondermann 2018: 965). Im Unterschied zur weit überwiegenden Zahl dieser Fälle liegt der Schwerpunkt unserer Analyse jedoch nicht auf der Einbeziehung der Zivilgesellschaft. Informelle Praktiken betrachten wir hier primär als Muster mehr oder weniger geregelter Kommunikation und Aushandlung öffentlicher Akteure, namentlich der Vertreterinnen und Vertreter von Staat und Gemeinden.

Luxemburg steht unter einem hohen demographischen und ökonomischen Wachstumsdruck in allen Landesteilen (Hauptstadt, altindustrialisierter Süden, ländlicher Norden), der das Planungssystem stark herausfordert. Zugleich gibt es keine formelle Regionalplanung, allenfalls Ansätze interkommunaler Kooperation, die überwiegend freiwilliger Natur sind. Die seit den 2000er-Jahren im Land beschleunigt verlaufenden Urbanisierungsprozesse treffen auf einen problematischen institutionellen Kontext, der dem hohen Wachstumsdruck kaum gewachsen ist. Anhand von empirischen Fallstudien in zwei wachstumsstarken Gemeinden (Junglinster, Schuttrange) skizziert der Beitrag Planungsentscheidungen im institutionellen Dreieck zwischen Kommune und Staat sowie – in deutlich geringerer Vertiefung – privaten Trägern (vgl. dazu Schmitz 2020).

Dieser institutionelle Abwägungs- und Entscheidungsraum war bisher selten explizit Gegenstand der Forschung. Für das politische System Luxemburgs im Allgemeinen und die räumliche Planung im Besonderen gilt, dass die jeweils zur Entscheidung anstehenden Ziele und Interessen sehr diskret verhandelt werden – sowohl in Gemeinden, die wachsen wollen, als auch in wachstumsskeptischen Kommunen. Dabei wird die überragende Rolle von informeller Kommunikation, Aushandlung und Kompromissfindung deutlich. Unser erkenntnisleitendes Interesse ist hier auf zwei Fragekomplexe gerichtet: Zum einen soll vertieft analysiert werden, wie sich die beiden untersuchten Gemeinden zum Thema Wachstum und seinem Management situieren, auch in praktischer Hinsicht. Zum anderen soll herausgearbeitet werden, welche Rolle informelles Handeln in der Realisierung von Festlegungen der planerischen Praxis spielt.

Informalität dient im spezifischen Luxemburger Kontext nicht nur zur Kompensation bisher fehlender planerischer Steuerung; dies gilt, sowohl bezogen auf die überörtliche Koordination als auch in vertikaler Hinsicht, zwischen Staat und Kommunen (vgl. Becker/Hesse 2021). Informalität ist auch ein Mittel, die Komplexität in der Rechtsmaterie des Landes zu beherrschen, mindestens zu reduzieren. Informell kommen im Planungsprozess auch die vitalen Interessen der Grundeigentümer ins Spiel. Da ein Teil der Wohlfahrtseffekte des Landes über Grund und Boden realisiert wird, sind Spekulationsinteressen immanent, haben ein hohes Blockadepotenzial. Institutionelle Trägheiten verschärfen insofern das latente Wohnungsproblem des Landes. Während diese Setzungen als Forschungshypothesen gut begründbar sind, fehlten bis dato empirisch belastbare Einblicke in die entsprechende Planungspraxis. Die diesem Beitrag zugrunde liegende Forschung ist ein erster Schritt, solche Prozesse transparent und nachvollziehbar zu machen.

Der Beitrag ist wie folgt strukturiert: Im Anschluss an diese Einführung erfolgt eine konzeptionelle Einordnung unserer Fragestellung (Kapitel 2). Dabei geht es erstens um den Kontext der urbanen Expansion bzw. des Siedlungsflächenwachstums, zweitens um seine planerische Steuerung (formell, informell). Anschließend erfolgt ein kurzer Einblick in die spezifischen Rahmenbedingungen der Luxemburger Raumentwicklung und räumlichen Planung (Kapitel 3). Im vierten Kapitel werden zentrale Befunde der beiden Fallstudien vorgestellt, deren empirische Feldforschung im Rahmen einer Studienabschlussarbeit im Jahr 2020 durchgeführt wurde (Schmitz 2020). Kapitel 5 fasst einige zentrale Aspekte mit Schwerpunkt auf die informelle Planungspraxis zusammen. Im abschließenden Kapitel 6 werden die aus dieser Arbeit resultierenden Erkenntnisse diskutiert. Zum einen werden einige Elemente genannt, mit denen die regionale Entwicklung im Schnittfeld kommunaler und staatliche Kompetenzen verbessert werden könnte. Dies wäre auch ein Beitrag dazu, das Vakuum zwischen staatlicher Landesplanung und kommunalem Eigensinn aufzufüllen. Zum anderen werden einige Überlegungen dahingehend angestellt, welche spezifische Rolle Informalität in der planerischen Praxis spielen kann.

Der Prozess der Urbanisierung verlief in Westeuropa über einen größeren Zeitraum hinweg in Gestalt von Stadterweiterung, äußerte sich also im Wachstum von Städten und innerstädtischen Gebieten sowohl innerhalb als auch außerhalb der entsprechenden Planungsperimeter. Die Errichtung neuer Bauflächen erfolgte einerseits in Reaktion auf demographisches und wirtschaftliches Wachstum, andererseits wurde sie auch proaktiv und nicht selten spekulativ zur Setzung von spezifischen Entwicklungsimpulsen vorgenommen. Zentraler Treiber in Bezug auf die räumliche Ausdehnung der Städte war speziell die industriegesellschaftliche Urbanisierung des späten 19. und frühen 20. Jahrhunderts (vgl. für Deutschland Reulecke 1985). Sie war begleitet von einer enormen Konzentration von Ressourcen, Kapital und Arbeitskräften in den Städten. Auf diese Weise wurde die Verstädterung auf ein vorher nicht gekanntes Niveau gehoben (Matzerath 1989).

Nach der Zäsur des Zweiten Weltkriegs und dem Wiederaufbau der Städte in Europa in den 1950er- und frühen 1960er-Jahren war die Stadtentwicklung durch unterschiedliche Verlaufsformen gekennzeichnet. Neben dem Niedergang der altindustriellen Zentren sowie der Dekonzentration von Wohn- und Gewerbenutzungen waren flächige Tendenzen der Suburbanisierung stark verbreitet, ebenso wie punktuelle Ansätze von „Urbanität durch Dichte“. Die Anpassungsprobleme altindustrialisierter Räume in Nordfrankreich, Wallonien, Nordengland und Wales oder im Ruhrgebiet, peripherer Städte oder postsozialistischer Transformationsräume in Ostdeutschland und Mittelosteuropa haben Prozesse des urbanen Bevölkerungsrückgangs und von Disinvestition ins Blickfeld gerückt. Sie haben sich in der Metapher der schrumpfenden Städte kristallisiert. Wachstum und Niedergang entfalteten sich, parallel zu den Dynamiken von Konzentration und Dezentralisierung, kleinräumig differenziert, nicht selten in direkter Nachbarschaft zueinander (vgl. Dijkstra/Poelman 2014; Eurostat 2018).

Die Treiber aktueller Urbanisierungsdynamiken sind sowohl sozioökonomischer wie auch baulich-räumlicher Art. Daten der OECD geben einen vertieften Einblick in Muster urbaner Expansion über die letzten Jahrzehnte (OECD/EC 2020). Auf der Grundlage der Bevölkerungsdichte und des Konzepts der funktionalen Stadtregionen wird geschätzt, dass sich die weltweite Stadtbevölkerung – gemessen an Städten mit 50.000 oder mehr Einwohnern – in den letzten 40 Jahren verdoppelt hat und von 1,5 Milliarden Menschen im Jahr 1975 auf etwa 3 Milliarden im Jahr 2015 gestiegen ist (OECD/EC 2020: 16). Dieser massiven Verstädterungsentwicklung liegen drei unterschiedliche Logiken zugrunde: Zu etwa 50 % gilt sie als Folge der Verdichtung des städtischen Raums innerhalb der Planungsperimeter. Ein Viertel dieses Zuwachses ist auf die räumliche Ausdehnung bestehender Städte über ihre Grenzen hinaus zurückzuführen, und ein weiteres Viertel des Städtewachstums steht im Zusammenhang mit einer steigenden Wohnbevölkerung der Städte, die sie über die statistisch relevante Schwelle von 50.000 Einwohnerinnen/Einwohner bringt (OECD/EC 2020: 16). Mit Stand von 2015 leben dem Bericht zufolge 48,2 % der Bevölkerung in Städten, 28,3 % in Städten und halbverdichteten Gebieten und 23,5 % in ländlichen Gebieten (OECD/EC 2020: 17). Dies deckt sich grosso modo mit Angaben der Vereinten Nationen zum Stand der Urbanisierung weltweit (UN 2020).

Die allgemeine Tendenz zum Prozess der Urbanisierung ist nicht gleichbedeutend mit einem Bedeutungsgewinn der Städte an sich. Denn die anhaltende Attraktivität des urbanen Raums für bestimmte Nutzungen bzw. Zielgruppen hat sich im Wachstum polyzentrischer Stadtregionen niedergeschlagen, das über einen größeren Zeitraum auf Kosten der Kernstädte ging (Dembski/Sykes/Couch et al. 2021). Unterhalb der Ebene der Stadtregion bzw. der Großstädte gilt in jüngster Zeit ein verstärktes Interesse der Raumforschung den Klein- und Mittelstädten (Porsche/Steinführer/Sondermann 2019). Dies hat nicht nur damit zu tun, dass diese Raumkategorie quantitativ relevant ist. In Deutschland hatten Kleinstädte unter 20.000 Einwohner im Jahr 2019 einen Anteil von rund 29 % der Bevölkerung und 45,5 % der Gebietsfläche Deutschlands (Milbert/Porsche 2021: 10). Luxemburgs kommunale Gebietskulisse verteilt sich bezogen auf die Bevölkerung zu einem Viertel auf die Hauptstadtagglomeration, einem weiteren Viertel auf die sieben nächstgrößeren Gemeinden und zur Hälfte auf den Rest von etwa 90 Gemeinden mit jeweils weniger als 10.000 Einwohnern.

https://lustat.statec.lu/vis?fs[0]=Thèmes%2C1%7CPopulation%20et%20emploi%23B%23%7CEtat%20de%20la%20populati-on%23B1%23&pg=0&fc=Thèmes&df[ds]=release&df[id]=DF_X021&df[ag]=LU1&df[vs]=1.0&pd=2015%2C2022&dq=A (20.06.2022).

Polyzentrische, dezentrale Raumstrukturen stellen allerdings weiterhin ein sperriges Terrain der planerischen Steuerung dar. Kommunale Konkurrenz, das Primat großformatiger Projekte (Gewerbe- und Sondergebiete) sowie die fiskalischen Anreize für solche Investitionen haben diesen Raum zum Wachstumsort ohne Management gemacht. Verbindliche planerische Kompetenzen sind vorwiegend lokal konstituiert, während funktionale Verflechtungen regional streuen. Interkommunale, regionale Planung (Landesplanung) hat eine gewisse Tradition, verfügt aber kaum über Bindekraft. Es ist eine Art Ironie der Urbanisierung, dass urbane Expansion nicht auf die Stadt an sich beschränkt ist, sondern den Kern, die Ränder sowie die Zwischenräume erfasst. Damit unterläuft Urbanisierung zugleich die Grundlagen der Stadtpolitik, die kommunal verfasst ist, wie etwa die Bauleitplanung.

Stadt- und Raumplanung haben diese Entwicklung noch nicht durch eine entsprechende Ausweitung ihres strategischen oder instrumentellen Ansatzes beeinflussen können – auch wenn in den letzten Dekaden ein proaktiver Strategietyp neben die ursprünglich stark adaptive bzw. absorptive Planung getreten ist (Allmendinger 2017: 63). Dieses Verständnis räumlicher Planung wurde zudem seit den 1980er-/1990er-Jahren durch eine besondere Betonung kommunikativer Planungspraktiken ergänzt (Healey 1997). Setzt das kommunikative Planungsparadigma stark auf die Beteiligung von Öffentlichkeit und Stakeholdern, ist der Blickwinkel einer informellen Perspektive auf das Handeln aller Akteure gerichtet. Insbesondere die Interaktion professioneller Akteure im Rahmen der interkommunalen Koordination sowie der Abstimmung im Mehrebenensystem (Staat und/vs. Kommune) spielt hier eine zentrale Rolle, ebenso die Kommunikation von öffentlichen Amtsträgern mit den Vertretern privatwirtschaftlicher Interessen.

McFarlane (2012: 90), wiewohl kritisch hinsichtlich der oft konstruierten Unterscheidung von formell und informell (vgl. zu diesem Punkt auch Pannes 2015: 203), sieht die Bedeutung von Informalität in Gestalt von „Verhandlung“ und „Bewertung“, zwei elementaren Bausteinen von urbaner Politik. Informalität kommt danach praktisch vor allem als organisatorisches Werkzeug von Governance zum Einsatz, um spezifische Formen von Intervention zu begründen (McFarlane 2012: 91). Meijer und Ernste (2019) diskutieren Informalität im engeren Kontext der räumlichen Planung, in Kontrast zum hochgradig formalisierten Planungssystem der Niederlande. Der Fokus ihrer Analyse von Informalität liegt auf der Beteiligung von Community-Akteuren in Planungsprozessen. Um deren Aktivität als legitime Planungspraktiken zu begreifen, müssten gerade die folgenden Elemente stärker berücksichtigt werden: „small, nonofficial, spontaneous, and community-led changes in the spatial organization are also considered as planning practices“ (Meijer/Ernste 2019: 3).

An dieser Stelle analysieren wir informelles Handeln jedoch primär anhand der unmittelbaren Governance-Akteure und ihrer Praktiken im Bereich der Planbegründung, -artikulation und -implementierung beziehungsweise deren Aushandlung (Lombard 2019). Dieser Fokus erfolgt hier nicht nur wegen der Bedeutung informellen Agierens der professionellen Akteure, sondern auch aufgrund der bis dato mangelnden Präsenz zivilgesellschaftlichen Engagements im Land. Konzeptionell orientieren wir uns hier an der Arbeit von Goodfellow (2020), der seinen Schwerpunkt auf politische Informalität legt. Dabei geht es zentral um die Praxis des Verhandelns (deals) im Kontext von Regeln (rules) und auf der Basis eines Netzwerks von Vertrauen (trust). „[P]olitical informality constitutes a realm of diverse political processes and practices worthy of attention in their own right, rather than just a residual side-show relevant only through its impact on the form and function of formal institutions“ (Goodfellow 2020: 279). Es geht nicht nur um informellen Interessenausgleich auf dem Wege von Verhandlungen (vor allem zwischen Staat und Kommune/n), sondern auch um Praktiken der Regelanwendung und -auslegung.

Diese Problematik soll im vorliegenden Beitrag anhand der Raumentwicklung und Raumplanung im Großherzogtum Luxemburg untersucht werden. Warum Luxemburg? Zum einen etablieren hoher Entwicklungsdruck, eine Tendenz zur flächenhaften Urbanisierung sowie das Fehlen regionaler Steuerungsstrukturen par excellence einen situativen Kontext für Informalität in der Planung (Pannes 2015: 226). Zum anderen folgen wir hier der These, dass kleine Systeme Laborcharakter haben und dezidierte Antworten auf große Fragen geben können (Veenendaal/Corbett 2015). In diesem Fall sind es die Koinzidenz aus klassischer Wachstumsdynamik einerseits und Finanzialisierung bzw. vertikaler Urbanisierung andererseits, die die Untersuchung relevant machen. Als Kleinstaat ist Luxemburg einerseits durch eine rare Kombination von Überregulierung und Strategiedefizit gekennzeichnet, legt andererseits aber aufgrund des spezifischen, überschaubaren Settings einen besonderen Akzent auf informelle Praktiken, auch in der räumlichen Planung.

Seit mehr als 20 Jahren verzeichnet das Großherzogtum Luxemburg ein sehr dynamisches Wirtschaftswachstum, das sich durch ein stetig steigendes jährliches Bruttoinlandsprodukt, anhaltend niedrige Arbeitslosenzahlen und eine Verdoppelung der inländischen Arbeitsplätze zwischen 2.000 (264.000 Arbeitnehmerinnen/Arbeitnehmer) und 2020 (474.300 Arbeitnehmerinnen/Arbeitnehmer) auszeichnet (Statec 2021: 15). Dies schlägt sich auch räumlich nieder. Da der stark wachsende Luxemburger Arbeitsmarkt seinen Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften nicht mehr allein mit lokalen Ressourcen decken kann, treten seit Ende der 1990er-Jahre verstärkt zugewanderte, unterschiedlich qualifizierte Erwerbstätige sowie solche aus dem grenznahen Ausland (Saarland, Rheinland-Pfalz, Wallonien und Lothringen) auf. Von den heute 458.000 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern in Luxemburg sind nur 121.000 (gut 26 %) luxemburgischer Nationalität. 212.000 (rund 47 %) sind sogenannte Grenzgänger, die werktäglich aus der Großregion

Die Großregion bezieht sich auf Luxemburg, Lothringen, das Saarland, Rheinland-Pfalz und Wallonien; vgl. https://www.grossregion.net (20.04.2022).

Luxemburg steht nicht nur für dynamisches Wirtschaftswachstum, sondern auch für ein im europäischen Vergleich einzigartiges Bevölkerungswachstum, das die räumliche Entwicklung des Landes insbesondere bei Siedlungsentwicklung und Mobilität vor zusätzliche Herausforderungen stellt. Die in Luxemburg lebende Gesamtbevölkerung hat sich zwischen 1981 und 2021 von 364.600 Einwohnerinnen/Einwohnern auf 634.700 Einwohnerinnen/Einwohnern fast verdoppelt (Statec 2021: 11). Dies entspricht einem jährlichen Zuwachs von durchschnittlich knapp 6.800 Personen sowie einem Anstieg von ungefähr 74 % binnen 40 Jahren. Luxemburg ist zudem das einzige Mitgliedsland der EU, das seit 40 Jahren eine durchgängig positive Bevölkerungsbilanz in all seinen Gemeinden aufzeigt – egal ob zentral und städtisch oder abgelegen und ländlich geprägt (vgl. Tabelle 1). Langfristig angelegte Prognosen rechnen für das Jahr 2060 bei weiterhin positiver Wirtschaftsentwicklung mit einer möglichen Gesamtbevölkerung auf einem Niveau zwischen 996.000 und 1.162.000 Einwohnern (Statec 2017).

Der starke Bevölkerungsanstieg resultiert in erster Linie aus der Arbeitsmigration von ausländischen Arbeitskräften. 49,8 % der heute im Großherzogtum lebenden Bevölkerung sind Luxemburgerinnen und Luxemburger (Statec 2021: 11). Der Rest stammt überwiegend aus anderen EU-Staaten, unter denen Migrantinnen und Migranten aus den Nachbarländern Deutschland, Frankreich und Belgien sowie Portugal den größten Teil ausmachen. Dieser Trend führt in jüngerer Zeit zu einem wachsenden Ungleichgewicht zwischen der Luxemburger und der auswärtigen Bevölkerung: In vielen Gemeinden, allen voran größeren Städten und ihren Randkommunen, hat die Zahl der Nicht-Luxemburgerinnen und -Luxemburger bereits die der Luxemburgerinnen und Luxemburger übertroffen. Es sind dies allen voran Luxemburg-Stadt (70,7 %), Strassen (61,6 %), Esch-sur-Alzette (57,2 %) und Differdingen (55,9 %) (Klein/Peltier 2017: 3).

Aus raumplanerischer Sicht stellt die spezialisierte Wirtschaftsstruktur Luxemburgs hohe infrastrukturelle und räumliche Anforderungen – sowohl an den Luxemburger Staat als auch an die Kommunen, in deren Hand die Planungshoheit in Luxemburg liegt (vgl. Becker/Hesse 2021). Auch Unternehmen und öffentliche Einrichtungen des Dienstleistungssektors beanspruchen physischen Raum, insbesondere für Büro- und Verkehrsflächen. Beispiele hierfür sind das Europa- und Bankenviertel in Luxemburg-Kirchberg, die Dienstleistungs- und Wissenschaftsstadt Cité des Sciences in Esch-Belval, der erst kürzlich entwickelte Dienstleistungshub Cloche d’Or in der Hauptstadt oder die vielen kommunalen, regionalen und nationalen Aktivitätszonen, die meist in nichtintegrierten, oft ländlichen Lagen entstanden sind. Der hohe ökonomische und demographische Wachstumsdruck, der seit etwas mehr als zwei Jahrzehnten auf Luxemburg lastet, hat sich vor dem Hintergrund der sehr kleinteiligen, ländlich bzw. kleinstädtischen Gebietskulisse des Landes allerdings nur teilweise im Agglomerationsraum der Hauptstadt bzw. des altindustriellen Südens entladen. Ein nicht geringer Teil des Flächenwachstums wurde in den 94 Landgemeinden und Kleinstädten realisiert, die in ihrer Mehrzahl deutlich weniger als 10.000 Einwohner/-innen aufweisen (so auch in der Gemeinde Schuttrange). So sind die Landgemeinden zwischen 2002 und 2017 um durchschnittlich 29,4 % gewachsen, während die Hauptstadtagglomeration um durchschnittlich 31,4 % an Bevölkerung zulegte, die beiden Entwicklungspole im Süden und Norden des Landes jedoch nur um rund 7,5 % (MDDI 2017: 8).

Die damit einhergehende Flächeninanspruchnahme fällt vorwiegend durch die Mobilisierung nicht bebauter Grundstücke innerhalb der Bebauungszonen beziehungsweise durch Erweiterung des Bauperimeters auf (Decoville/Feltgen 2018: 48). Viele ländliche Gemeinden wachsen deutlich schneller als die in der nationalen Raumplanungsstrategie vorgesehenen Entwicklungszentren im Norden und Osten des Landes (Decoville/Feltgen 2018: 44). Im Fall von Junglinster ist diese Entwicklung sogar so stark, dass die ehemalige Landgemeinde inzwischen zu einem raumplanerisch wichtigen regionalen Entwicklungspol aufgestiegen ist. Das in der nationalen Raumplanungsstrategie (Programme Directeur d’Aménagement du Territoire – PDAT) Anfang der 2000er-Jahre formulierte Ziel der konzentrierten Dekonzentration (déconcentration concentrée) konnte somit nur eingeschränkt erreicht werden. Im Gegenteil, die polyzentrische Entwicklung und damit einhergehend auch die Zersiedelung des Großherzogtums wurden de facto beschleunigt – mit dem Resultat, dass insbesondere die Funktionen von Arbeit und Wohnen noch weiter auseinandergerückt sind und vor allem das Berufspendeln immer stärker zunimmt (Becker/Hesse 2021).

Die enorme Knappheit an Wohnraum und Bauflächen führt auch im internationalen Vergleich zu sehr hohen Immobilienpreisen und wachsenden Disparitäten. Mitunter setzt sich dies auch in widersprüchlichen Entwicklungen zwischen den einzelnen Kommunen fort. In den wirtschaftlichen Zentren des Landes und ihrem unmittelbaren Einzugsbereich sind die Immobilienpreise (Mieten und Kaufpreise) inzwischen auf ein europäisches Top-Niveau gestiegen. Selbst Luxemburgs Mittelschicht hat zunehmend Schwierigkeiten beim Immobilienerwerb. Zudem steht der Bedarf an Siedlungs- und Wohnflächen einem niedrigen Immobilienangebot gegenüber. Trotz massiver Zunahme des Geschosswohnbaus selbst in ländlichen Regionen bleibt die jährliche Wohnbauleistung seit Jahren unter dem Bedarf an neuem Wohnraum. Mit aktuell durchschnittlich 4.000 bis 5.000 neuen Wohneinheiten pro Jahr kann weder der derzeitige noch der geschätzte Bedarf von jährlich 5.600 bis 7.500 neuen Wohneinheiten je nach Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts (0 % bis 4,5 %) bis 2060 gedeckt werden (Statec 2019: 37). Zudem war die Wohnbauleistung in der Vergangenheit starken Schwankungen ausgesetzt – ein Umstand, der zu weiter zunehmenden Knappheiten führen kann. Selbst große, durch die öffentliche Hand durchgeführte Wohnungsbauprojekte haben aufgrund des Ausmaßes des Wohnungsproblems bisher nur sehr bedingt Abhilfe schaffen können.

Die raumplanerischen Entwicklungen der letzten 20 Jahre zeigen, dass das Wachstum multiskalar ist. Vor allem das wirtschaftliche Wachstum wird dabei allerdings selten kritisch hinterfragt – weder in den Kommunen, die die Planungshoheit besitzen und in der Regel gerne vom Wachstum profitieren wollen, noch beim Staat, der über zahlreiche Steuerungsmechanismen verfügt, um die wirtschaftliche Entwicklung im Land zu steuern, aber gleichzeitig wegen seines gut ausgebauten Sozialsystems auf Wachstum angewiesen ist. Dabei setzt dieses Wachstum zahlreiche die Siedlungsentwicklung betreffende Kettenreaktionen in Gang: Einerseits müssen gleichzeitig Infrastrukturen, Gebäude und gar ganze Stadtquartiere und Aktivitätszonen in kürzester Zeit neu geplant beziehungsweise errichtet werden, um den Bedarf an Fläche zu decken. Andererseits laufen die zur Entwicklung nötigen Prozesse dem Wachstumsdruck bei Einwanderung und Sozialprodukt klar hinterher – ein Umstand, der zahlreiche Konflikte mit sich bringt. Während die entsprechenden Wachstumsprozesse an sich mittlerweile Gegenstand mehrerer aktueller Analysen sind, bleibt die Frage offen, wie genau Politik- und Planungsakteure dieses Wachstum ins Bild gesetzt haben und welchen Leitideen sie dabei gegebenenfalls gefolgt sind.

Die Aufarbeitung der Handhabung der Flächen „GOND_17“ und „A14_SU Breim“ hat einige vertiefende Einblicke in die Praxis von Informalität im Kontext von Strategien zur Aushandlung kommunaler Wachstumsprozesse erbracht. Diese werden im Folgenden thematisch geordnet analysiert und ausgewertet.

Der Fall der Flächenaufnahme „GOND_17“ in der Gemeinde Junglinster wurde zwischen kommunaler und staatlicher Seite sehr kontrovers diskutiert. Eine PAG-Genehmigung erschien lange Zeit fraglich beziehungsweise ungewiss für den Fall, dass die aus Umwelt- und Naturschutzaspekten kritische Perimeter-Erweiterung „GOND_17“ Teil des PAG-Entwurfes werden würde. Aufgrund der Notwendigkeit eines neuen PAG und angesichts eines verworfenen ersten PAG-Entwurfs aus dem Jahr 2012 entschied man sich auf Gemeindeseite gegen eine Konfrontation mit einer staatlichen Instanz mit Genehmigungsbefugnis und akzeptierte die positionsgetreue Verhandlungsführung der Regierung. Trotz der finalen Position als beklagte Instanz habe man die Klage der Privatbesitzer gegen den genehmigten PAG durchaus wohlwollend hingenommen, da man (weiterhin) der Meinung war, „dass man die Fläche gerne hätte reinnehmen können“ (Interview mit einem kommunalen Vertreter). Eine gerichtliche Entscheidung könne dem kommunalen Planungsgedanken durch eine verspätete Aufnahme der Fläche in den Perimeter entsprechen.

Das nach Abschluss des PAG-Verfahrens erfolgte Gerichtsurteil hat die Entscheidungsfindung der Regierung hinterfragt, die im Ausarbeitungsprozess unter anderem zur Ablehnung der Aufnahme der Fläche „GOND_17“ im neuen PAG führte. Daraus ergab sich aus der Sicht der Gemeinde ein problematischer Einsatz von Informalität. Die informellen Sitzungen dienten den Regierungsvertreterinnen und -vertretern zur Untermauerung der eigenen Position. Die Gemeinde dagegen nutzte die Treffen informeller Natur laut eigener Aussage dazu, um ministerielle Akzeptanz gegenüber der eigenen Planungsvision herzustellen und gegebenenfalls einen Kompromiss finden zu können. Aufgrund der großzügig vorhandenen Flächenreserven im alten PAG erwies sich die kommunale Verhandlungsposition bezüglich zusätzlicher Flächenaufnahmen (seit Anfang des Planungsprozesses) sichtlich geschwächt. Wirkliche Verhandlungen, die man in diesem konkreten Fall durchaus hätte führen können, wurden demnach aufgrund der schwachen kommunalen und der stringenten ministeriellen Verhandlungsposition trotz der verfassungsrechtlich garantierten Gemeindeautonomie nicht geführt, wie ein kommunaler Vertreter zu Protokoll gab. Eine Konsensfindung erschien aus Sicht der Kommune in diesem Fall als nur begrenzt realisierbar.

Der Prozess der PAG-Ausarbeitung bezüglich der Fläche „A14_SU Breim“ in der Gemeinde Schuttrange nahm dagegen einen anderen Verlauf. Die Gemeinde Schuttrange verfolgte bereits Jahre vor dem Aufstellungsverfahren zum neuen PAG die Erarbeitung einer strategischen Planungsvision, die die zukünftige Entwicklung der Gemeinde unter Berücksichtigung der Interessen der lokalen Bevölkerung nachhaltig leiten sollte. Der staatlichen Seite war bewusst, dass „die Gemeinde Schuttrange [...] effektiv eigenständig den Ansatz gewählt hat, dass sie moderater an den Entwicklungsprozess rangehen wolle, als dies in der Vergangenheit der Fall war“ (Interview mit einem Regierungsvertreter) und dementsprechend „das Wachstum ein wenig bremsen wolle“ (Interview mit einem Regierungsvertreter). Die Gemeinde verfolgte auf der Basis einer durchgeführten Bürgerbefragung ein jährliches kommunales Wachstum von 1,7 %. Dennoch wollte man die gewählte kommunale Strategie nicht hinterfragen und den angedachten Weg prinzipiell unterstützen. Handlungsleitend war die Einschätzung, dass es der Gemeinde obliege, „die Strategie, Philosophie und Spannweite der Planung für ihr eigenes Territorium im Zuge der ihr verfassungsrechtlich zustehenden Gemeindeautonomie zu bestimmen“ (Interview mit einem Regierungsvertreter).

So spielten die Instrumente des informellen Austauschs und entsprechender Absprachen, unter anderem mit den ministeriellen Vertreterinnen und Vertretern, eine bedeutende Rolle, um Verständnis und Akzeptanz für die eigene Planungsvision mittels einer schlüssigen Argumentation zu erzeugen. „Es ist [...] immer wichtig, dass man im Vorfeld miteinander spricht und nicht irgendwelche Projekte macht und sich dann später bei der Bewilligung bekriegt oder verhackt“, betonte ein Gemeindevertreter der Gemeinde Schuttrange im Interview. Informalität wurde diesbezüglich als präventives Mittel der Ab- und Versicherung genutzt, um mögliche prozedurale Konflikte und daraus resultierende Konsequenzen vorzeitig lösen zu können. Aufgrund der auf breiter Basis legitimierten und integrativen Planungsvision vermochte es die Gemeinde, ihre eigenen Ideen in Richtung verstärkter Innenentwicklung auch gegen kritische Einwände seitens der Regierungsvertreterinnen und -vertretern sowie des eigenen Planungsbüros durchzusetzen.

Trotz des erhöhten Risikos negativer Umweltauswirkungen im Rahmen einer späteren Bebauung (sowie im Licht ebenfalls ausgeprägter Bodenreserven im alten PAG), das gegen eine Aufnahme des nördlichen Teilbereichs der Fläche „A14_SU Breim“ sprach, entschied sich die Gemeinde zur Integration dieser Teilfläche als „HAB-1“ in den Erstentwurf des PAG. Man „wollte offensichtlich ein wenig einen anderen Weg gehen“ (Interview mit einem Regierungsvertreter). Erst nach Fertigstellung der ministeriellen Gutachten und der durchgeführten Feldstudie entschied man sich im Rahmen informell geführter Dialoge gemeinsam mit dem Umweltministerium gegen eine komplette Ausweisung der Fläche als Wohnzone und für eine schonende Integration der hochwertigen Grünstrukturen. Den von der staatlichen Ebene zeitweise angedachten Verbleib der besagten Teilfläche außerhalb des Bauperimeters und innerhalb der Grünzone schloss die Gemeinde aus bereits dargelegten Gründen während des gesamten PAG-Prozesses kategorisch aus. Dagegen war der Regierung bewusst, aufgrund der PAG-Erweiterung erneut über ein gewisses Druckmittel zu verfügen, um so „die Bedingungen im Prozess […] stellen“ (Interview mit einem Regierungsvertreter) zu können. Allerdings war man sich „nach einer ausgiebigen Diskussion unter uns Beamten einig, dass die vorliegenden Fakten vor dem Gericht im Angesicht der umliegenden Bebauung wahrscheinlich keinen Bestand haben würde“ (Interview mit einem Regierungsvertreter) und man somit eine mögliche gerichtliche Auseinandersetzung zwecks des Verbleibs des nördlichen Teilstücks in der Grünzone höchstwahrscheinlich verlieren würde. Schließlich konzipierte die Gemeinde mit den beteiligten Ministerien im Rahmen informeller Gespräche und Verhandlungsrunden einen ebenen- und akteurübergreifenden Kompromiss, der eine Aufnahme der nördlichen Teilfläche im Rahmen einer städtebaulichen Servitude (Auflage) ermöglichte.

Als Fazit lässt sich festhalten, dass informelle Prozesse auf lokaler Ebene fortwährend eingesetzt wurden, so auch nach Abschluss der PAG-Aufstellung. In diesem Kontext wurde es als selbstverständlich gesehen, dass Gemeinden die angedachten Planungsinhalte, Planungsvisionen und Planänderungen auf informeller Basis besprechen, obwohl eine Gemeinde dank der verfassungsrechtlich zugesicherten Planungshoheit über eine sehr ausgeprägte Macht verfügt. Sie kann beispielsweise eigenständig entscheiden, ob sie „schnell oder langsam wachsen will“ (Interview mit einem Regierungsvertreter). Allerdings offenbarten die interviewten Gemeindevertreter, dass es klar sei, „dass eine Gemeinde, die gerne wachsen möchte, an Grenzen mit dem Umweltministerium stößt“ (Interview mit einem Gemeindevertreter), denn Wachstum würde vorwiegend von der Integration neuer Flächen in den Perimeter abhängig sein. Der konkrete Nutzen der Informaliät ist stark akteurabhängig: Jede Gemeinde verfährt je spezifisch im Hinblick auf mögliche Vorteile informeller Praktiken. Demnach versuchte die Gemeinde Junglinster informelle Treffen zu nutzen, um die Möglichkeit neuer Wohnungsbauprojekte zu besprechen. Auf diese Weise würde sie ihrer landesplanerischen Rolle als stark wachsendes Regionalzentrum besser gerecht werden können (Interview mit einem Gemeindevertreter). Die staatliche Ebene in Gestalt der beiden unmittelbar zuständigen Ministerien suchte den informellen Kontakt im Zuge der beiden Beispielgemeinden nicht aktiv, sondern nahm eher eine abwartende Haltung ein. Um einen informellen Austausch herzustellen und auf dieser Basis einen Kompromiss potenziell zu ermöglichen, bedurfte es einer proaktiven Haltung der Gemeinden.

Wie die beiden Fallstudien zeigen, stellen demographisches und wirtschaftliches Wachstum und als Folge dessen siedlungsräumliche Expansion einerseits hohe Anforderungen an den planerischen Umgang damit. Auch ist das Management räumlichen Wachstums unter heutigen Bedingungen weiterhin eine wichtige Ressource und Legitimation der Raumplanung. Andererseits bringt Wachstum jedoch je nach Ausmaß und, vor allem, Geschwindigkeit des Entwicklungsprozesses ein Dilemma für die Planung mit sich: Unter anhaltendem Wachstumsdruck sind ihre Gestaltungsspielräume eingeschränkt (Reiß-Schmidt 2021), spitzen sich die daraus resultierenden politischen Konflikte zu (Slemp/Davenport/Seekamp et al. 2012). Steuerungserwartungen sind hoch, Planungsakteure tendieren unter Druck jedoch dazu, eher zu reagieren als längerfristige Strategien zu verfolgen.

Entsprechend fallen die Schlussfolgerungen, die aus der Analyse der Planungspraxis in Luxemburg resultieren, ambivalent aus. Einerseits gibt es in der Vorbereitung und Umsetzung von Planwerken und Vorhaben ein nachvollziehbares Maß an praktizierter Informalität, das verschiedene Funktionen ausübt: Informalität moderiert die aufgrund der hohen Bodenpreise delikate Artikulation von Interessen, sie gibt Orientierung bei der Beherrschung der komplexen formaljuristischen Materie. Aushandlungsprozesse zwischen Staat und Kommunen bilden ein Scharnier zwischen beiden Planungsebenen, das in der institutionellen Architektur des Landes formal nicht vorgesehen ist. Hier kommen also die von Goodfellow (2020) genannten Kategorien „rules“ und „deals“ zum Tragen. Andererseits bietet Informalität mit ihrem Fokus auf Vertrauen („trust“) auch ein Fenster, durch das sich Partikularinteressen Zugang zum Planungs- und Genehmigungsprozess verschaffen können. Dies kann unter den Bedingungen des Kleinstaats hochproblematisch sein, wo die Überschaubarkeit der Verhältnisse und die Dichte persönlicher Netzwerke sachfremde Entscheidungen begünstigen. Empirische Evidenz über dieses Phänomen ist aufgrund der allgemein geübten Diskretion begrenzt; doch wird die generelle Existenz entsprechender Interventionen nirgendwo ernsthaft bestritten.

Was sollten, was können die Planungsakteure im Großherzogtum beziehungsweise die räumliche Planung hinsichtlich Steuerung des Wachstums tun, und inwiefern könnte Informalität dabei eine Rolle spielen? Blickt man auf die großen Linien des politischen Diskurses, so rudimentär dieser auch existiert, dann scheint die Wachstumsfrage das Land zu spalten in Befürworter, Dulder und Gegner. Einerseits wird ein weiteres Wachstum des Bruttoinlandsproduktes zwingend benötigt, um die Sozialleistungen des Wohlfahrtsstaates finanzieren zu können. Andererseits ist schwer vorstellbar, dass der damit einhergehende Bedarf an zusätzlicher Infrastruktur, Siedlungs- und Verkehrsfläche ohne Weiteres (und ohne erhebliche Zielkonflikte) gedeckt werden kann. Da es sich politisch niemand leisten kann, offen für eine Postwachstumsperspektive einzutreten, ist diese Frage offiziell nicht auf der politischen Agenda. Entsprechendes gilt für ein vermindertes Wachstumstempo (Dörry/Schulz 2021).

Unterhalb dessen, in eher praktischer Hinsicht, ist es für die Raumplanung sinnvoll, das Verhältnis von formalem Handeln und Informalität neu auszutarieren. Auf der einen Seite wäre es vorteilhaft, den Grad der Verrechtlichung des Planungssystems und der notwendigen Prozeduren einzugrenzen und mehr Flexibilität im Planungsprozess zu ermöglichen. Andererseits sollte Informalität aktiver genutzt werden – im Sinne von Qualitätsorientierung im Planungsprozess und zur Förderung des Planungsdiskurses. Mehr Transparenz würde ein erwünschtes Maß an Informalität legitimieren, und dies würde Planungsentscheidungen aus der von Lord (2012: 80) konstatierten „black box“ (das heißt einem öffentlich nicht zugänglichen, der allgemeinen Debatte verschlossenen Argumentations- und Handlungsraum) zurück in den politischen Raum holen. Beides, höhere Qualität und mehr Transparenz, ließe sich zum Beispiel durch die Einrichtung (informeller) Gestaltungsbeiräte erreichen, zumindest in den größeren Gemeinden des Landes. Solche Gremien haben sich in anderen europäischen Ländern als sehr hilfreiche Ergänzung des formalen Settings der Planung (Normen, Verfahren) erwiesen. Gleiches gilt für informelle Leitbilder, die der fundierten Meinungsbildung im vorpolitischen diskursiven Raum dienen. Freiwillige Aktivität im interkommunalen Bereich hat es auch in Luxemburg bereits gegeben – auf der Basis von Verträgen mit dem Staat, aber mit einem hohen Anteil informeller Kooperation. Insgesamt waren diese Interventionen jedoch zu vage, etwa um die Leerstelle der nicht vorhandenen Regionalplanung füllen zu können.

Eine allgemeine Konsequenz jenseits des Luxemburger Sonderfalls ist, die jeweilige Rolle von Informalität in der Planungspraxis besser zu verstehen und gegebenenfalls auch im Sinne einer größeren Effektivität der Planung zu nutzen. Dabei macht es der prinzipiell verschwiegene Charakter von Informalität nicht einfach, dieses Erkenntnisinteresse durch empirische Forschung zu validieren. Informalität ist auch nicht linear einsetzbar oder für bestimmte Zwecke instrumentalisierbar. Es ist eine Dimension, die die formelle Umsetzung von Plänen sowohl unterlaufen als auch unterstützen kann. „Informal negotiations between governmental and other actors before the formal process started can be the basis of implementation. [...] Likewise, a sensitivity by planners and designers for local perceptions, values and traditions, for informal institutions coordinating land use, can lead to new formal institutions with a greater power of coordination and more real impact. This in turn can lead to a stronger perception that planning can work, and this can enhance performativity, the reality-creating character of planning“ (van Assche/Beunen/Duineveld 2017: 227). Informalität in der Planung ist insofern weder Selbstzweck noch Selbstläufer, kann aber einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung der Effektivität räumlicher Planung leisten.