Die deutschen Großstädte und ihr Umland sind in den letzten beiden Dekaden von einem starken Wachstum geprägt (vgl. Stawarz/Sander 2020). Aus der damit verbundenen Erwartung einer „Renaissance der Städte“ (Frölich von Bodelschwingh/Brühl/Echter et al. 2005) heraus zeigen sich heute allerdings teils unerwünschte Nebeneffekte für Stadtpolitik, Planung und Stadtgesellschaften. Stark ansteigende Boden- und Immobilienpreise sowie Mieten spiegeln eine Knappheit an Wohnraum wider. Die erhöhte Nachfrage nach Wohnraum speist sich aus der überregionalen und internationalen Zuwanderung in die Großstädte und ihre Stadtregionen sowie aus der Verringerung der durchschnittlichen Haushaltsgröße (Spars 2021: 9–10). Mit dem Wachstum stellt sich in der stadtpolitischen Debatte erneut die Frage nach einem gerechten Zugang zu Wohnraum und dessen Bezahlbarkeit (vgl. Baldenius/Kohl/Schularick 2020; BMI 2020; Spars 2021).

Das Angebot an Wohnraum in den Großstädten kann der Nachfrage nicht folgen. Zwar ist der Bauboom mit mehr als einer Verdoppelung der Baufertigstellungen zwischen 2010 und 2019 in den kreisfreien Großstädten nicht zu übersehen (Ammann/Brack/Claßen et al. 2021: 22–23), allerdings macht er sich erst in jüngster Zeit quantitativ bemerkbar. Die Baufertigstellungen liegen vielerorts immer noch deutlich unterhalb der Nachfragesteigerung. Zudem haben überregionale und internationale Finanzinvestoren großstädtische Immobilien in den letzten Jahren zwar als sicheres Anlageobjekt entdeckt, der dadurch geschaffene Wohnraum wird allerdings zumeist im Hochpreis- und Luxussegment realisiert, während es weiterhin an dringend benötigtem bezahlbarem Wohnraum mangelt (Belina 2020). Die Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) verstärkt(e) diesen Effekt (Van-Hametner 2021: 558). Auch räumlich kommt der Bauboom an seine Grenzen. Nach Jahren der erfolgreichen Politik der Verdichtung und Innenentwicklung, besonders auf Konversionsflächen, werden entwicklungsfähige Flächen in den Städten knapp (Siedentop 2018a). Hiermit einhergeht, dass die für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung geforderte Verdichtung (Jehling/Schorcht/Hartmann 2020) zunehmend an Akzeptanz in der Bevölkerung verliert und auch unter Aspekten der Klimafolgenanpassung nicht unproblematisch ist (Eichhorn/Rusche/Weith 2021; Wicki/Kaufmann 2021). Zusammen mit der hohen Nachfrage bedingen diese Aspekte in Zukunft wieder die Entwicklung neuer Stadtquartiere (Reiß-Schmidt 2018: 999).

In den funktional eng verflochtenen Stadtregionen beschränkt sich der Wachstumsdruck nicht mehr nur auf die administrativen Grenzen der Großstädte (Schubert/Büttner/Lindmaier et al. 2021). Die Preise für Mietwohnungen und Immobilien im Umland der Großstädte signalisieren ebenfalls eine steigende Nachfrage (Ammann/Brack/Claßen et al. 2021). Suburbanisierung ist wieder zu einem prägenden Trend der Raumentwicklung geworden (Osterhage 2018), der möglicherweise infolge der Covid-19-Pandemie noch weiter verstärkt wird (Neumann/Spellerberg/Eichholz 2022). Neben den individuellen Wohnpräferenzen für das Wohnen in Stadt oder Umland führt die derzeitige Marktsituation dazu, dass Haushalte mit geringen und mittleren Einkommen die Großstadt verlassen, da sie sich keinen ihren Bedürfnissen entsprechenden Wohnraum mehr in der Stadt leisten können. Sie rutschen, wie Aring (2005: 28–30) es plastisch beschreibt und die „Theorie städtischer Bodenpreise“ (Alonso 1964) erklärt, am „Bodenpreisgebirge“ ab. Mieten und Kaufpreise sind demnach umso relevanter bei Wohnstandortentscheidungen, je höher das stadtregionale Immobilienpreisniveau generell und je größer das Gefälle zwischen Stadt und Umland ist (Münter/Tippel/Albrecht 2022: 2).

Sparsamer Umgang mit Fläche – wie von EU und Bundesregierung politisch gefordert, aber auch gesellschaftlich als zentral für eine gerechtere Bodenpolitik gesehen² – erscheint in der Bewertung der aktuellen Trends widersprüchlich. Zunächst scheinen die Verknappungssignale des Marktes zu wirken, sodass die Preise zu einem effizienteren Ausnutzen bestehender Flächen führen. Somit ließe sich erwarten, dass hohe Preise den negativen ökologischen, ökonomischen und sozialen Folgen einer wenig verdichteten Flächenneuinanspruchnahme entgegenwirken (Fina/Osterhage/Rönsch et al. 2020; Siedentop/Meinel/Pehlke 2020). Die erneut wahrzunehmende Suburbanisierung wirft allerdings Fragen auf. Denn die weiterhin hohe Flächenneuinanspruchnahme deutet darauf hin, dass aufgrund vielfältiger Zielkonflikte (vgl. Adrian/Bock/Bunzel et al. 2018) die formalen und informellen Instrumente (vgl. Jehling/Hecht/Herold 2018) nicht konsequent genug eingesetzt werden, um ein flächensparendes Wohnraumangebot im Umland zu schaffen. Hinzu kommt, dass das bestehende Instrumentarium teils durch neu eingeführte Instrumente zur Baulandmobilisierung (z. B. § 13b BauGB³) aufgeweicht wurde (Grotefels 2018). Um im Bild zu bleiben: Es ist anzunehmen, dass insbesondere an den Ausläufern des Bodenpreisgebirges – wo Wohnraum leistbar ist und Preise weniger stark auf die effiziente Nutzung von Fläche wirken – die Flächenpolitik dazu führt, dass weniger dicht gebaut wird. Verstärkt wird dies durch staatliche Anreize und Subventionen, die private Haushalte bei ihren Wohnstandortentscheidungen zugunsten gering verdichteter Wohnformen und nicht-integrierter Lagen beeinflussen (z. B. Pendlerpauschale und Instrumente der Eigentumsförderung) (Siedentop 2018b: 51).

In der Konsequenz steht die durch die hohe Nachfrage induzierte Schaffung von mehr Wohnraumangebot einer flächensparenden Siedlungsentwicklung entgegen. Abbildung 1 verdeutlicht, dass Schnittmengen für eine gemeinsame Umsetzung beider Ziele zumindest theoretisch vorhanden sind. In der Praxis lassen das aufgezeigte Zusammenwirken von Markt und räumlicher Planung deren Erreichen allerdings nicht erwarten. Ein tiefgreifendes Verständnis zum Ineinandergreifen der beiden Ziele ist essenziell.

Abbildung 1  Zielkonflikte in der Siedlungsentwicklung in wachsenden Stadtregionen

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Die Wirkungszusammenhänge zwischen angespannten Wohnungs- und Bodenmärkten und der Flächenneuinanspruchnahme für Wohnen in Kernstadt und Umland sind komplex und durch Rückkopplungen geprägt. Um die Komplexität dieses Systems auf das Wesentliche zu reduzieren, nicht aber unzulässig zu vereinfachen, sind Methoden des System Thinking (Hovmand 2014) geeignet. Mithilfe dieser lässt sich das Wirkungsgefüge als regionales Wirkungsmodell zeichnen (vgl. Abbildung 2) und ein theoretischer Rahmen für die empirische Analyse schaffen. In einem mehrstufigen Prozess werden zu Beginn Gruppenmodellierungs-Workshops durchgeführt, in denen auf der Grundlage von Expertenwissen Variablen im System identifiziert und hinsichtlich ihrer Wirkung aufeinander beschrieben werden. Dabei wird unterschieden, ob eine Zunahme der Variable A eine Zunahme (+) oder Abnahme (−) der Variable B bedingt. In der Folge können ausgleichende und verstärkende Schleifen dargestellt werden. Der Ansatz ermöglicht die Identifizierung von neuralgischen Wirkpunkten in einem System, die einen besonders großen Hebel – hier in Bezug auf eine regional flächensparende Wohnflächenentwicklung bei gleichzeitiger Bezahlbarkeit des Wohnens – bieten. Somit können bestehende, aber auch neue Lösungsansätze im Wirkungsmodell verortet und hinsichtlich ihrer potenziellen Wirkung diskutiert werden. Das vorliegende Modell wurde in vier aufeinander aufbauenden Workshops, unter Einbeziehung von insgesamt 20 Expertinnen und Experten aus Wissenschaft und Praxis sowie der in Kapitel 2.1 genannten Literatur, erarbeitet.

Abbildung 2  Regionales Wirkungsmodell der Wohnsiedlungsentwicklung in Stadtregionen mit angespannten Wohnungsmärkten

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Ausgangspunkt des Modells ist die Attraktivität der Kernstädte für unterschiedliche Bevölkerungsgruppen. Kernstädte verfügen über eine Vielzahl von Arbeitsplätzen in unterschiedlichen Wirtschaftszweigen sowie kulturelle und soziale Angebote, was sie zu gesellschaftlichen Anziehungspunkten macht (Siedentop 2018a: 383–404). In der Folge steigen die Bevölkerungszahlen in den Stadtregionen und damit nimmt auch die Wohnraumnachfrage zu. Dies stimuliert die Schaffung neuer Wohnungsangebote, die auf neu ausgewiesenem Bauland oder im Innenbereich realisiert werden. Beide Flächenkategorien sind in wachsenden Städten zunehmend knapp bzw. schwierig zu mobilisieren. Die geringe Flächenverfügbarkeit und die Zeitverzögerung bei der Schaffung von Wohnraum führen zu angespannten Wohnungsmärkten mit hohen bzw. steigenden Boden‑, Immobilien- und Mietpreisen.

Um die Wirtschaftlichkeit und Rendite zu gewährleisten, tendieren private Wohnungsunternehmen im freifinanzierten Wohnungsneubau aufgrund von hohen Bodenpreisen und Baukosten dazu, hochpreisigen Wohnraum zu schaffen. Das Angebot bedient daher vorrangig die Wohnraumnachfrage von Haushalten mit höheren Einkommen. Zudem führt der Preisdruck zu einer baurechtlich maximalen Flächenausnutzung, sodass verdichteter Wohnungsbau entsteht. Das hohe Preisniveau führt dazu, dass Haushalte mit geringem und mittlerem Einkommen sowie Familien in das preisgünstigere Umland ausweichen. Da aufgrund der anhaltenden Anspannung der Märkte auch im näheren, gut erreichbaren Umland die Preise zunehmend hoch sind, wird der Suchradius zunehmend größer, was sich in einer Suburbanisierung in das weitere Umland niederschlägt.

In den Umlandgemeinden entsteht in der Folge eine zusätzliche Wohnraumnachfrage, die sich – neben Haushalten mit einer grundsätzlichen Wohnpräferenz für suburbane Räume – aus solchen Haushalten speist, die ihre Wohnwünsche in der Kernstadt nicht realisieren können. Sofern geeignete Entwicklungsflächen vorhanden und entsprechende Entwicklungsabsichten politisch mehrheitsfähig sind, reagieren die Umlandgemeinden auf den steigenden Nachfragedruck mit der Ausweisung von Bauland. Die Ausweisung von Bauland richtet sich dabei sowohl nach der wahrgenommenen Nachfrage (z. B. junge Familien auf der Suche nach Wohneigentum) als auch den ‚ortsüblichen‘ Bebauungsstrukturen (insbesondere Ein- und Zweifamilienhausbebauung), was dazu führt, dass – trotz nachfragebedingter Preissteigerungen im Umland – vorwiegend bzw. im Vergleich zur Kernstadt weniger verdichtet gebaut wird. Der wenig verdichtete Wohnungsneubau führt zu einer höheren Flächenneuinanspruchnahme pro Kopf. Nehmen der Nachfragedruck aus der Kernstadt und die Preissteigerungen im verdichteten Umland nicht ab, tritt ein zur Kernstadt zeitlich nachgelagerter Verdrängungsprozess ein, der zu einer Abwanderung in das weniger verdichtete Umland führt und so eine sich selbstverstärkende flächenzehrende Kaskade in der Region auslöst.

Die 20 leitfadengestützten Experteninterviews mit Vertreterinnen und Vertretern aus Bau‑, Planungs- oder Liegenschaftsämtern oder verwandten Ämtern wurden in drei ausgewählten Fallregionen (vgl. Kapitel 3.3 und Tabelle A im Online Supplementary Material) durchgeführt: in den Kernstädten jeweils zwei Interviews, in den Umlandgemeinden jeweils eines. Ergänzend hierzu wurde in jeder der Fallregionen mit Vertreterinnen und Vertretern der Regionalplanung gesprochen, um eine übergeordnete Perspektive auf die kommunalen und regionalen Entwicklungen zu erhalten.

Alle Interviews entstanden zwischen Juni und August 2021 und überwiegend per Webkonferenz. Sie wurden aufgezeichnet, transkribiert und mit der Software MAXQDA kodiert. Die Kodierung folgte der induktiven Kategorienbildung direkt am Datenmaterial als zusammenfassende qualitative Inhaltsanalyse, ohne die vorherige Entwicklung eines festen Kodierleitfadens (Mayring 2010: 602–609). Lediglich die Gliederung des Leitfadens wurde zur Bildung erster übergeordneter Kategorien genutzt.

Die Verknüpfung der beiden Untersuchungsansätze erfolgt entlang der Wirkungszusammenhänge aus dem regionalen Wirkungsmodell mit dem Ziel, die in den quantitativen Daten ablesbaren räumlichen Trends mit den Aussagen kommunaler und regionaler Akteure zu kombinieren und damit die theoretisch abgeleiteten Zusammenhänge im Wirkungsmodell zu unterlegen. In Kapiteln 4.1 und 4.2 werden beide Ansätze gemeinsam diskutiert, um Wechselwirkungen zwischen Wohnungspreisen, Umlandwanderung und Flächeneffizienz quantitativ und qualitativ nachzuvollziehen. Basierend auf den Experteninterviews werden in Kapitel 4.3 die identifizierten kommunalen Lösungsansätze im Wirkungsmodell verortet. Somit kann aufgezeigt werden, an welchen Wirkpunkten im Modell die identifizierten Lösungsansätze greifen und welche bislang wenig adressiert werden. Eine Bewertung der Lösungsansätze hinsichtlich ihres Einflusses auf das Wirkungsmodell war nicht Bestandteil der Untersuchung.

Die Auswahl der Regionen umfasst die Stadtregionen Frankfurt am Main, Magdeburg und Münster (kontrastierende Fallstudien). Frankfurt und Münster repräsentieren stark wachsende Regionen, während die Region Magdeburg zwar eine wachsende Kernstadt, aber ein schrumpfendes Umland aufweist. Auswahlleitend ist zudem, dass die Fallstudienregionen hohe als auch niedrige Wohnflächenneuinanspruchnahme aufweisen.

Als Fallkommunen wurden neben den Kernstädten der Regionen solche Umlandkommunen ausgewählt, die unter Berücksichtigung von Gemeindegröße, Lage, Siedlungsstruktur sowie Wohnbautätigkeit und Flächenneuinanspruchnahme für ihre jeweilige Stadtregion einen typischen Fall verkörpern (vgl. Tabelle B im online supplementary material). Durch die Fallauswahl wird keine generelle Übertragbarkeit auf alle Stadtregionen Deutschlands angestrebt, allerdings lassen sich durch die strukturierte Auswahl typische Trends und Strategien verallgemeinert darstellen.

Abbildung 3  Fallregionen und eingebettete kommunale Fallstudien

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Die deutschen Stadtregionen haben zwischen 2011 und 2019 einen deutlichen Bevölkerungsgewinn erfahren. Mit einem absoluten Zuwachs von rund 1,6 Mio. Menschen bzw. einem relativen Zuwachs von 6,4 % sind die Kernstädte dabei am stärksten gewachsen. Das verdichtete und das weniger verdichtete Umland verzeichnen mit 4,1 % bzw. 2,9 % ebenfalls eine positive Bevölkerungsentwicklung. Bei allen drei Raumtypen wird diese Entwicklung durch einen positiven Saldo der Binnen- und Außenzuwanderung getragen (Ammann/Brack/Claßen et al. 2021: 8).

Die ungebrochene Attraktivität der Stadtregionen und die zunehmend angespannten Wohnungsmärkte spiegeln sich in den stark gestiegenen Boden- und Immobilienpreisen der letzten Jahre wider (vgl. Abbildung 4B). In fast allen Stadtregionen zeichnet sich dabei ein deutliches Bodenpreisgebirge ab (vgl. Abbildung 4A). Zu beobachten ist in allen Raumtypen und Preiskategorien eine positive Preisentwicklung, die besonders dynamisch in den hochpreisigen Umlandgemeinden ausfällt (vgl. Abbildung 4C). Dass das Angebot mit der Nachfrage nicht Schritt halten kann, liegt nach Ansicht der Interviewten in den Kernstädten sowohl an den fehlenden Entwicklungsflächen im Außenbereich als auch an der Verknappung von geeigneten Flächen im Innenbereich bzw. immer schwieriger zu mobilisierenden Innenentwicklungsflächen. Hinzukommend wird angeführt, dass die Niedrigzinspolitik der letzten Jahre dazu geführt hat, dass vermehrt institutionelle, aber auch private Investoren auf den Markt gedrängt sind und in Bauland und Immobilien investieren.

Abbildung 4  Trends und räumliche Verteilung der Angebotspreise bei Wohnimmobilien in Euro pro m² in deutschen Stadtregionen

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Bis etwa 2010 stand in vielen der als Fallstudien betrachteten Umlandgemeinden die Ausweisung von Bauland zur Bindung von Einwohnerinnen und Einwohnern (im Sinne der sogenannten Eigenentwicklung), aber auch die Revitalisierung der Innenstädte und die Modernisierung und Inwertsetzung des Gebäudebestands im Fokus der Flächenpolitik. Seit etwa zehn Jahren nehmen jedoch auch die Umlandgemeinden eine wieder ansteigende Nachfrage nach Baugrundstücken wahr. Nach Einschätzungen der Interviewten wird diese – neben Haushalten aus der eigenen Gemeinde und benachbarten Umlandgemeinden – immer stärker auch durch Haushalte aus der Kernstadt stimuliert. Die für Familien zunehmende Unbezahlbarkeit von Wohnraum in den Kernstädten wird dabei von den Interviewpartnerinnen und -partnern betont. Wanderungsgewinne von Familien verzeichnen insbesondere die Gemeinden des weniger verdichteten Umlands, die überproportional stark von den Wanderungsverlusten der Kernstädte profitieren (vgl. Abbildung 5B). Differenziert nach den gebildeten Preiskategorien sind besonders die hochpreisigen Kernstädte in dieser Altersgruppe von Wanderungsverlusten betroffen (vgl. Abbildung 5C).

Obwohl die Preise für Immobilien in den letzten Jahren in den Umlandgemeinden ebenfalls deutlich gestiegen sind, ist das allgemeine Preisniveau dort immer noch niedriger als in den Kernstädten (vgl. Abbildung 4C). Die Kombination aus Preisniveau und Angebot an Bauland für Einfamilienhäuser trägt dazu bei, dass beispielsweise mit der Familiengründungsphase verbundene Wohnpräferenzen im Umland besser bzw. einfacher realisiert werden können. Dass Wanderungsgewinne bei den 30-50-Jährigen im weniger verdichteten Umland im Mittel mittlerweile höher liegen als im verdichteten Umland (vgl. Abbildung 5A,B) erhärtet die von Aring (2005: 28–30) formulierte These, dass das lokale Preisgefälle eine zentrale Determinante für das Wanderungsgeschehen in den Stadtregionen ist. Noch 2011 lagen die Wanderungsgewinne dieser Altersgruppe im verdichteten Umland – auf einem insgesamt niedrigeren Niveau – vor dem weniger verdichteten Umland (vgl. Tabelle C im online supplementary material).

Abbildung 5  Trends und räumliche Verteilung der Binnenwanderungssalden der 30-50-Jährigen pro 1.000 Einwohner in deutschen Stadtregionen

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Bevölkerungsanstieg und Preisentwicklungen stimulieren die Bautätigkeit in den Städten und Gemeinden der Stadtregionen. So zeigen auch die Interviews, dass sowohl in den Kernstädten als auch in den Umlandgemeinden die nachfragebedingte Schaffung von Wohnraum als eine zentrale kommunale Aufgabe angesehen wird. Kernstädte und Umlandgemeinden sehen sich dabei gleichermaßen in der Pflicht, ihre Wohnbautätigkeit auf den Innenbereich zu konzentrieren. In den Kernstädten wird der Vorrang der Innenentwicklung jedoch nicht durch das Thema des Flächensparens bestimmt, sondern vor allem durch die fehlenden Entwicklungsoptionen und die hohen Bodenpreise vorangetrieben. Die Wohnbautätigkeit konzentriert sich in den Kernstädten in den Innenstadtlagen mehrheitlich auf den Geschosswohnungsbau, sodass der Boden – auch aufgrund der Renditeerwartungen der Investoren – hocheffizient genutzt wird. Der Anteil an Wohnungen, die in Einfamilien- und Doppelhäusern realisiert wurden, liegt in den teuersten Kernstädten 2019 bei 11 % (vgl. Abbildung 6C).

In den Stadtrandlagen der Kernstädte werden überwiegend Mehrfamilienhäuser mit geringer Geschossigkeit und verdichtete Einfamilienhäuser (z. B. Reihenhäuser) gebaut. Gründe für den geringer verdichteten Wohnungsbau sind – neben dem Vorhalten eines differenzierten Wohnraumangebots – laut den Interviewten steigende Anforderungen der städtischen Klimafolgenanpassung, Auslastungsgrenzen bestehender sozialer und technischer Infrastrukturen sowie ein von der Stadtplanung gegenüber dem bebauten Umfeld und dem Investor als verträglich und zur Sicherstellung wesentlicher Wohnumfeldqualitäten eingestufter Dichtewert. Hinzu kommen Akzeptanzprobleme in der Bevölkerung in Bezug auf vermeintlich zu hohe Dichten, sodass auch in Kernstädten mit angespanntem Wohnungsmarkt Einfamilienhausbau – wenn auch auf niedrigerem Niveau – weiterhin realisiert wird. Aufgrund der angespannten Wohnungsmärkte und als unzureichend eingestufter Innenentwicklungspotenziale sehen die Interviewten der Kernstädte die Notwendigkeit, zukünftig wieder großflächigere Siedlungsentwicklungen im Außenbereich anzustoßen. Kleinteilige Siedlungserweiterungen am Siedlungsrand, wie sie in der jüngeren Vergangenheit häufig gebaut wurden, werden als ungenügend angesehen, um auf die Nachfrage und die steigenden Wohnungspreise reagieren zu können. Während die Schaffung von bezahlbarem und verdichtetem Wohnraum für die Kernstädte in den letzten Jahren eine der wesentlichen städtischen Aufgaben geworden ist, überwiegt im wenig verdichteten Umland mit über 80 % (Durchschnitt 2011-2019) die Bautätigkeit im Einfamilienhausbereich (vgl. Abbildung 6A). Mit zunehmender Entfernung zur Kernstadt stellt das freistehende Einfamilienhaus – kommunalpolitisch gewollt – weiterhin die dominierende Wohnform dar.

Obwohl der Anteil der fertiggestellten Wohnungen in Einfamilien- und Doppelhäusern im Umland also deutlich höher ist als in den Kernstädten, zeigen Interviews und statistische Daten, dass auch hier im Zeitverlauf ein Bedeutungsgewinn des Geschosswohnungsbaus zu beobachten ist (vgl. Abbildung 6B). Insbesondere in den direkten Umlandgemeinden der Kernstädte werden – so die Interviewten – in geeigneten Lagen (z. B. innerstädtische Baulücken und Randlagen neuer Wohnbaugebiete) zunehmend Mehrfamilienhäuser gebaut. Die Interviewten betonen, dass die Preise und damit verbundenen Kosten für die Bauträger und Investoren zu höheren baulichen Dichten führen. Die Analyse nach Preiskategorien weist darauf hin, dass der Preis im weniger verdichteten Umland einen geringen bzw. keinen Einfluss auf die Art der Wohnbautätigkeit hat (vgl. Abbildung 6C). Der Anteil der Wohnungen in Einfamilien- und Doppelhäusern ist in diesem Raumtyp in allen Preiskategorien und im Zeitverlauf relativ stabil. Im Vergleich dazu lassen sich im verdichteten Umland zum Teil Rückgänge von bis zu 25 Prozentpunkten beobachten. Dies kommt der Entwicklung in den Kernstädten gleich.

Abbildung 6  Trends und räumliche Verteilung der Anteile Wohnungen in Einfamilien- und Doppelhäusern an allen Baufertigstellungen in deutschen Stadtregionen

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Das Wanderungsgeschehen, die niedrigeren Preise und die in den Raumtypen realisierten Dichten schlagen sich im Freiraumverlust durch Wohn- und Mischflächen nieder. In den Kernstädten liegt der Freiraumverlust pro Einwohner und Jahr mit 0,26 m² deutlich unter dem des verdichteten und weniger verdichteten Umlands (1,06 bzw. 2,9 m²/Einwohner/Jahr). Den größten Rückgang der Freiraumverluste von 2011 bis 2019 verzeichnet das weniger verdichtete Umland (vgl. Abbildung 7B). Bei der Interpretation ist das Ausgangsniveau zu beachten: Die bereits hohe Pro-Kopf-Ausnutzung der Fläche für Wohn- und Mischnutzung in den Kernstädten bietet weniger Spielraum für weitere Verbesserungen. Dennoch ist auch hier ein Rückgang der Freiraumverluste pro Kopf zu beobachten. Der Rückgang im Umland lässt sich laut Aussagen der Interviewten auf einen Trend zu kleineren Grundstücken zurückführen, gleichzeitig wird das Einfamilienhaus als Wohnform in diesem Raumtyp aber nicht in Frage gestellt. In der niedrigsten Preiskategorie im Umland folgt der Freiraumverlust seit 2015 nicht mehr dem allgemein rückläufigen Trend (vgl. Abbildung 7C). Die Zunahme in diesen preisgünstigen Räumen deutet auf eine erhöhte Ausweisung von Bauland bzw. Bautätigkeit bei nur geringen Bevölkerungszugewinnen hin.

Bemerkenswert ist, dass dieser bundesweite Trend räumlich unterschiedlich ausgeprägt ist (vgl. Abbildung 7A): Die eher städtisch geprägten Stadtregionen im Westen Deutschlands weisen einen geringeren Freiraumverlust pro Einwohner auf, während die Regionen mit einem starken Stadt-Land-Gefälle und einer hohen Eigenheimquote (vgl. Abbildung 6A) deutlich höhere Pro-Kopf-Verluste zeigen. Eine Erklärung dafür könnte auch in den Steuerungspraktiken der regionalen Raumordnung liegen, die in Deutschland eine hohe räumliche Varianz aufweisen (vgl. Siedentop/Meinel/Pehlke 2020).

Abbildung 7  Trends und räumliche Verteilung der Freiraumverluste durch Wohn- und Mischflächen in m² pro Einwohner und Jahr in deutschen Stadtregionen

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Der Indikator Wohnungsdichte misst die Anzahl der Wohnungen pro Fläche für Wohn- und Mischnutzung und zeigt, dass in den oberen drei Preiskategorien seit 2011 eine Zunahme der Dichte abzulesen ist (vgl. Abbildung 8). Erklärt werden kann der Trend einer flächeneffizienteren Siedlungsentwicklung mitunter damit, dass neue Wohnbaugebiete mit höheren Dichten errichtet werden, als es im Bestand der Fall ist, und/oder eine auf die Innenentwicklung ausgerichtete Wohnbautätigkeit erfolgt – ein empirischer Befund, der durch die Interviews erhärtet werden kann. Das veränderte Ausweisungsverhalten von Bauland und die damit verbundene höhere Flächeneffizienz können aber laut der Interviews nicht auf ein generelles politisches Umdenken in Bezug auf die Sinnhaftigkeit verdichteten Bauens zurückgeführt werden, sondern müssen vor dem Hintergrund der räumlichen Nähe zu den dynamisch wachsenden Kernstädten, der steigenden Nachfrage und der auch im Umland zu verzeichnenden steigenden Preise (vgl. Kapitel 4.1) interpretiert werden. Auffällig ist, dass die Wohnungsdichte – unabhängig vom Raumtyp – in der niedrigsten Preiskategorie zurückgeht (vgl. Abbildung 8). Dies spricht dafür, dass sich eine flächeneffiziente Wohnbautätigkeit vor allem bzw. erst dann einstellt, wenn das Preisniveau, insbesondere in Relation zur Kernstadt und zum verdichteten Umland, einen gewissen Schwellenwert überschreitet.

Abbildung 8  Trends der Entwicklung der Zahl der Wohnungen pro Wohn- und Mischfläche (Wohnungsdichte) relativ zu 2011

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Die in der Praxis verfolgten Zielsetzungen sowie Lösungsansätze zu Fragen der Bauland- und Wohnungspolitik sind deutlich von den in den Kapiteln 4.1 und 4.2 beschriebenen Entwicklungstrends geprägt. Die Interviewergebnisse zeigen, dass in den Kernstädten die aktive Bodenpolitik, die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum sowie die Sicherstellung qualitätsvoller urbaner Dichten zentrale Zielsetzungen sind, während die Gemeinden im Umland mehrheitlich die Bereitstellung von Wohnraum für Familien in Form des klassischen Einfamilienhauses verfolgen. Welche Lösungsansätze, über die klassischen Instrumente der Bauleitplanung hinaus, von den Kernstädten und Umlandgemeinden genutzt werden, um die Zielsetzungen zu erreichen und an welchen Punkten innerhalb des regionalen Wirkungsmodells sie greifen, wird in Abbildung 9 schematisch dargestellt.

Deutlich wird, dass die Kernstädte insgesamt ein differenzierteres Instrumentenset nutzen, wobei auffällig ist, dass die Instrumente insbesondere bei der Flächenverfügbarkeit und beim Zugriff auf Bauland und Grundstücke ansetzen. Bei den Gemeinden des verdichteten und weniger verdichteten Umlands ist die Schaffung von Wohnraum über den Grundstückszugriff weniger stark ausgeprägt. Hier wird mehrheitlich eine eher klassische Angebotsplanung verfolgt, bei der – je nach Lage – unterschiedliche Akzente hinsichtlich Dichte, Typologie und angebotener Wohnformen gesetzt werden.

Abbildung 9  Einordnung der Bauland- und wohnungspolitischen Ziele, Lösungsansätze und Instrumente der befragten Kommunen entlang des regionalen Wirkungsmodells

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Laut der Interviewten werden das städtische Handeln und die räumliche Entwicklung vielfach über integrierte Konzepte gesteuert. Dass das Thema Wohnen in den Kernstädten einen besonderen Stellenwert einnimmt, drückt sich mitunter durch die Entwicklung und den Einsatz von speziellen sektoralen Handlungskonzepten aus. Neben der Sicherstellung urbaner Qualitäten fokussieren die Kernstädte bei der Wohnraumversorgung auf die Quantität und Bezahlbarkeit. Im Umland nimmt vor dem Hintergrund des demographischen Wandels die Schaffung von altersgerechtem Wohnraum eine wichtige Rolle ein. Daneben stehen der Erhalt der Attraktivität als Wohn- und Arbeitsort, die Aufwertung der Innenstadt und die Inwertsetzung der bestehenden sozialen und technischen Infrastruktur im Mittelpunkt. Insgesamt wird der Nutzen entsprechender Konzepte mit darin formulierten Maßnahmen zur Erreichung wohnungspolitischer Zielsetzungen als hoch eingeschätzt. Kritische Äußerungen beziehen sich auf die mit der Erstellung verbundenen zeitaufwendigen und kostenintensiven Beteiligungs- und Erarbeitungsprozesse sowie eine gegenüber veränderten Rahmenbedingungen bestehende Inflexibilität.

Monitoringsysteme wie Baulücken- oder Nachverdichtungskataster werden genutzt, um kleinräumige Entwicklungspotenziale systematisch zu erfassen und die Mobilisierung zu erhöhen. In Bezug auf eine flächensparende Siedlungsentwicklung werden Informationen aus solchen Systemen als wichtig und hilfreich eingestuft, auch bei der Erstellung der oben genannten Konzepte. Aufgrund der Interviews kann davon ausgegangen werden, dass solche Systeme häufiger von größeren Städten eingesetzt werden, die über die notwendigen Ressourcen und die technische Infrastruktur verfügen. Bei Umlandgemeinden, die bislang unter einem geringen Entwicklungsdruck bei gleichzeitig größeren Entwicklungsoptionen im Außenbereich agieren konnten, spielen entsprechende Systeme eine untergeordnete Rolle. Bei Städten und Gemeinden, die viel Wohnraum in kurzer Zeit realisieren müssen, wird von den Interviewten auf den geringen Mengeneffekt durch schwierige und langwierige Planungsprozesse hingewiesen. So werden mit Monitoringsystemen zwar wichtige Informationen zu Entwicklungspotenzialen generiert. Hemmnisse in Bezug auf fehlende Verkaufsbereitschaft oder komplexe Eigentümerstrukturen werden damit aber nicht beseitigt.

Städte und Gemeinden versuchen zunehmend, wohnungspolitische Zielsetzungen in Bezug auf Quantität und Bezahlbarkeit über Baulandbeschlüsse und Baulandprogramme zu erreichen. Insbesondere bei den in dieser Studie untersuchten Kernstädten kommen sowohl kooperative Baulandmodelle als auch Ansätze einer aktiven und strategischen (kriteriengeleiteten) Bodenvorrats- und Wohnungspolitik zum Einsatz. Die Umlandgemeinden, vor allem die im weniger verdichteten Umland, nutzen diese Instrumente vergleichsweise selten. Gleichwohl zeigen die Interviewergebnisse, dass sich auch hier Gemeinden in den letzten Jahren ‚bewegt‘ haben. Aufgrund der hohen Preise sind viele Gemeinden in angespannten Wohnungsmärkten – trotz der gesetzlichen Möglichkeiten des kommunalen Vorkaufsrechts – dennoch nicht in der Lage, auf dem Boden- und Immobilienmarkt aktiv zu werden. Sowohl finanzielle als auch personelle Restriktionen hemmen die konsequente Umsetzung einer aktiven Liegenschaftspolitik, insbesondere wenn eine Gemeinde (wieder) neu in diese einsteigen möchte. Da Baulandbeschlüsse nur für den Neubau und nicht für die Bebauung von Baugrundstücken nach § 34 BauGB (Innenbereich) gelten, wird ihre Reichweite zudem als begrenzt eingestuft. Bei größeren Entwicklungsflächen können sie aber als ein vergleichsweise einfach zu implementierendes Instrument dennoch eine nicht unerhebliche quantitative Steuerungswirkung entfalten.

In allen Fallstudien zeigen sich Erfolgsfaktoren und Hemmnisse, die auf die Wirksamkeit der dargestellten kommunalen Lösungsansätze – je nach Lesart – entweder stimulierend oder dämpfend wirken. Von den Interviewten wurden dabei der politische Wille, Schlüsselpersonen und Mehrheiten im Rat hervorgehoben, um Themen der Stadtentwicklung konsequent voranzubringen, aber auch um Abstimmungs- und Entscheidungsprozesse zu beschleunigen und eine einheitliche flächensparende Boden- und Wohnungspolitik zu ermöglichen. Da eine flächensparende Boden- und Wohnungspolitik mitunter eine Erhöhung der bestehenden und zukünftigen Dichten verlangt und im stadtregionalen Kontext gesteuert werden muss, spielen aus der Sicht der Interviewten ebenfalls die Beteiligung, Aufklärung und Sensibilisierung der relevanten Akteure eine wichtige Rolle. Fehlende personelle und finanzielle Ressourcen limitieren den Einsatz und die Wirkung der Lösungsansätze. Die Interviewten betonen, dass eine ausreichende Ressourcenausstattung sichergestellt sein muss, unabhängig davon welche Instrumente eingesetzt und welche Zielsetzungen erreicht werden sollen.