Mit dem verheerenden Flutereignis im Ahrtal im Jahr 2021, bei welchem mindestens 133 Menschen ums Leben gekommen sind, wurde medial deutlich, dass zunehmende Extremwetterereignisse im Kontext des Klimawandels auch in Deutschland massive Schäden erzeugen können (vgl. Ludwig/Ehmele/Franca et al. 2023). Schadensereignisse wie diese zeigen die Notwendigkeit der Schadensminimierung durch Klimaschutz auf und fordern Akteurinnen und Akteure in Planung und Katastrophenschutz auf unterschiedlichen Verwaltungsebenen heraus, ihr Handeln an neue klimatische Realitäten anzupassen Unter Klimaschutz wird die Reduktion der Belastung von klimaschädlichen Treibhausgasen verstanden (Becker/Richter 2015: 3). Das zweite Konzept, die Klimaanpassung, beruht darauf, dass ein Teil der bereits eingetretenen Klimaveränderungen irreversibel ist und dass das Klima durch anthropogene Einflüsse bereits dauerhaft verändert wurde. Es benötigt deshalb Anstrengungen, die Folgen des Klimawandels abzumildern (Jolk 2015: 9).
Städte und Gemeinden stellen in Deutschland auf Grund des kommunalen Selbstverwaltungsrechts zentrale Akteure beim Klimaschutz sowie der Klimaanpassung dar (Art. 28 Abs. 2 GG1). Dieses Selbstverwaltungsrecht erlaubt Städten und Gemeinden, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen bestehender Gesetze eigenverantwortlich zu regeln (subsidiäre Allzuständigkeit). Dabei wird zwischen freiwilligen Aufgaben und Pflichtaufgaben unterschieden. Klimaschutz und Klimawandelanpassung gehören bislang nicht zu den Pflichtaufgaben, weshalb diesbezügliches Engagement freiwillig und weitgehend ohne geltende Standards erfolgt. Gleichwohl greifen viele Belange von Klimaschutz und Klimaanpassung in bereits bestehende kommunale Pflichtaufgaben wie beispielsweise die Erstellung von Bebauungsplänen, die Unterhaltung der Feuerwehr oder die Wasserversorgung hinein. Wie genau sich die rechtliche Verantwortung der Kommunen für Klimaanpassung verändert, hängt maßgeblich von der konkreten Ausgestaltung des bundesweiten Klimaanpassungsgesetzes ab, welches bereits von der deutschen Bundesregierung beschlossen wurde. Hinzu kommt, dass sich Klimawandelfolgen entsprechend der naturräumlichen Beschaffenheit lokal unterschiedlich auswirken und gesellschaftliche Vulnerabilitäten gegenüber negativen Auswirkungen des Klimawandels lokal spezifisch ausgeprägt sind. Aus diesen Gründen wird die Planung und Umsetzung von konkreten Anpassungsmaßnahmen in der Regel auf unteren Verwaltungsebenen angesetzt (Porst/Voß/Kahlenborn et al. 2022).
Klimaschutz und Klimaanpassung werden zunehmend in Praxis und Wissenschaft als kommunale Klimapolitik zusammengedacht, da die beiden Themenfelder sachlich eng miteinander verwoben sind und Synergieeffekte, aber auch Interessenkonflikte entstehen können (Grafakos/Trigg/Landauer et al. 2019: 88). Bemühungen für Klimaschutz und Klimaanpassung in Kommunen werden im Folgenden als kommunales klimapolitisches Engagement bezeichnet. Die Forschung zum klimapolitischen Engagement von Kommunen analysiert Prozesse und Ergebnisse der lokalen Bemühungen zu Klimaschutz und -anpassung (Donoghue/Katz-Rosene 2023). Ein Ziel dieses Forschungsstranges ist es, Barrieren, Erfolgsfaktoren und Kapazitäten für kommunale Klimapolitik zu identifizieren (Measham/Preston/Smith et al. 2011; Aguiar/Bentz/Silva et al. 2018; Gabbe/Pierce/Petermann et al. 2021). Trotz einer steigenden Aufmerksamkeit für Klimawandelthemen in den kommunalen Verwaltungen bleiben grundlegendere Veränderungen und Maßnahmen noch weitestgehend aus (Birchall/MacDonald/Baran 2022) oder erfolgen erst als Reaktion auf erlebte Extremwetterereignisse (Flyen/Lappegard Hauge/Almås et al. 2018). Dies trifft vor allem auf kleine und mittlere Kommunen in strukturschwachen Regionen zu, die über weniger finanzielle und personelle Ressourcen verfügen, um freiwillige Aufgaben zu übernehmen (Fünfgeld/Fila/Dahlmann 2023).
Der vorliegende Beitrag entwickelt eine Methodik, um den Status quo und den Fortschritt des klimapolitischen Engagements von (unter anderem) kleinen und mittleren Kommunen zu messen. Grundlage ist die Entwicklung eines additiven Indexes bestehend aus den Teildimensionen des Bewusstseins, der Konzeption und Durchführung von Klimaschutz und Klimaanpassung. Ausgehend von einer Literaturanalyse bestehender Indizes zum kommunalen klimapolitischen Engagement (Kapitel 2) wird ein Index konzeptualisiert, der auch auf kleine und mittlere Kommunen anwendbar ist und den wir Index für klimapolitisches Engagement (Index for Climate Policy Commitment, ICPC) nennen (Kapitel 3). Der Fokus des Beitrags liegt in der Konzeptualisierung des Indexes und einer Begründung der Zusammensetzung und Gewichtung in Kapitel 3. Diese Herleitung der Konzeption erfolgt aus der Fachliteratur und wird von vielen Autorinnen und Autoren anderer Klimaaindizes nur verkürzt vorgenommen. Der ICPC wird in Kapitel 4 in je einer ländlichen Region in den drei deutschen Bundesländern Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen beispielhaft getestet und anschließend diskutiert (Kapitel 5).
Nr. | Index | Fokus | Ziel | Daten | Kategorien/Dimensionen | Range | Region | Übertragbarkeit | Quelle |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
1 | Climate Mitigation Action Index (SII) | Klimaschutz | Evaluierung der Umsetzung von Plänen zur nachhaltigen Energie | Webseiten, Pläne für nachhaltige Energie, Online-Befragung | Qualität der Pläne für nachhaltige Energie, Online-Informationen, Engagement, Governance, Bemühungen zur Implementierung, Performanz | 0‑10 | Metropolregion Mailand, Italien | Ja, wenn Pläne für nachhaltige Energie vorliegen | Messori/Brocchieri/Morello et al. (2020) |
2 | Urban Adaptive Capacity Index | Klima-anpassung | Bewertung der adaptiven Kapazität von Städten | Zensusdaten | Bewusstsein (Wissen und Gleichberechtigung), Fähigkeit (Technologie, Infrastruktur und Gesundheit), Aktion (wirtschaftliche Ressourcen, Institutionen und soziales Kapital) | 0‑1 | Concepción Metropolitan Area, Chile | Ja, wenn Daten vorliegen | Araya-Muñoz/Metzger/Stuart et al. (2016) |
3 | Adaptive Capacity Index (ACI) | Bewertung der adaptiven Kapazität von Kommunen | Daten der statistischen Ämter | Humankapital, soziales Kapital, finanzielles Kapital, natürliches Kapital | 0‑1 | Kommunen in Mexiko | Ja, in Ländern des Globalen Südens, sofern die Daten vorliegen | Monterroso/Conde (2018) | |
4 | Urban Adaptation Index (UAI) | Bewertung der aktuellen Anpassungskapazität der Kommune | Zensusdaten in den Gemeinden | Wohnungen, urbane Mobilität, nachhaltige Landwirtschaft, Umweltmanagement, Reaktion auf Klimaauswirkungen | 0‑1 | Kommunen im Bundesstaat Sao Paulo, Brasilien | Ja, in Ländern mit mittleren Einkommen im Globalen Süden, sofern die Daten vorliegen | Alves Neder/de Araújo Moreira/ Dalla Fontana et al. (2021) | |
5 | Index of Climate Change Adaptation | Monitoring des Fortschritts der Kommunen bei der Anpassung an Hitze und Überflutung | Umfrage unter Verwaltungsangestellten in der kommunalen Planung | Kapazitätsaufbau, Klima- und Vulnerabilitätsbewertung, Klimawandel in Entwicklungsplänen, Inklusion von Stakeholdern, Management von Barrieren und Unsicherheiten, städtische Temperaturvariation, Überflutung, Monitoring und Evaluation | 0 und 1 | Kommunen in der Provinz Quebec, Canada | Ja | Jacob/Valois/Tessier (2022) | |
6 | Factors of Adaptation Readiness | Einschätzung des Standes der Vorbereitung auf Klimawandelfolgen | Anpassungspläne, Webseiten | Lokale politische Führung, institutionelle Organisation, Anpassungsentscheidungen, implementierte Maßnahmen | 0‑100 | Deutsche Städte unterschiedlicher Größe | Ja, wenn Pläne und öffentliche Informationen vorliegen | Otto/Göpfert/Thieken (2021) | |
7 | ADAQ-1/2/3 | Messen des Fortschritts in der Klimaanpassung | Anpassungspläne | Faktenbasis, Ziele, Maßnahmen, Implementierung, Monitoring und Evaluation | 0‑50 | Europäische Städte | Ja, wenn Pläne vorliegen | Reckien/Buzasi/Olazabal et al. (2022) | |
8 | Climate Adaptation Policy Index (CAPI) | Analyse des Status und Gestaltung kommunaler Klimaanpassung | Befragung der kommunalen Verwaltungen | Institutionalisierung (Pläne, Verwaltungskapazitäten), Maßnahmen (Grünflächen, Infrastruktur, Gebäude, öffentliche Bildung, Katastrophenschutz) | 1‑10 | Kommunen in Hessen, Deutschland | Ja, auf andere Regionen und gegebenenfalls andere politische Ebenen | Schulze/Schoenefeld (2023) | |
9 | Urban Climate Change Integration Index (UCCII) | Klima-schutz und Klima-anpassung | Bewertung der Integration von Klimaschutz und -anpassung in städtischen Klimawandelaktionsplänen | Städtische Klimawandelaktions-pläne, Statistiken über europäische Städte von eurostat | Wissenschaftliche Basis und Informationen, Zielsetzung, Priorisierung, Kommunikation, Implementierung, Monitoring | 0‑12 | Städte in der Europäischen Union | Ja, innerhalb der EU, wenn integrierte Pläne vorliegen | Grafakos/Viero/Reckien et al. (2020) |
10 | Ranking Local Climate Policy | Einordnung von Städten in Hinblick auf Klimaschutz und -anpassung | Webseiten, Pläne | Lokaler politischer Wille und Bekenntnis zu Klimapolitik, Städtische Klimaschutz- und -anpassungspläne, Ambitionen zu Klimaschutz und -anpassung | 0‑100 | Städte unterschiedlicher Größe in Deutschland | Teilweise; manche Indikatoren sind spezifisch für Deutschland | Otto/Kern/Haupt et al. (2021) |
Der Climate Mitigation Action Index (SII, 1) befasst sich ausschließlich mit Klimaschutz und der Evaluierung der Umsetzung von kommunalen Plänen für nachhaltige Energien (Messori/Brocchieri/Morello et al. 2020). Zur Messung der Klimaanpassungsaktivität in Kommunen konnten sieben Indizes identifiziert werden. Der Urban Adaptive Capacity Index (2) bewertet kommunale Anpassungskapazitäten auf der Grundlage von Zensusdaten anhand der Dimensionen Bewusstsein, Fähigkeit und Aktion (Araya-Muñoz/Metzger/Stuart et al. 2016). Der Adaptive Capacity Index (ACI, 3) verfolgt ein ähnliches Ziel, greift aber in der Konzeptualisierung auf die unterschiedlichen Kapitalarten (Human-, soziales, finanzielles und natürliches Kapital) zurück (Monterroso/Conde 2018). Der Urban Adaptation Index (UAI, 4) misst adaptive Kapazitäten anhand von konkreten kommunalen Handlungsfeldern wie Wohnen, Mobilität, Landwirtschaft, Umweltmanagement und Reaktionen auf Klimaauswirkungen (Alves Neder/de Araújo Moreira/Dalla Fontana et al. 2021). Mit dem Index of Climate Change Adaptation (5) lässt sich der Fortschritt der kommunalen Klimaanpassung auf lange Sicht monitoren (Jacob/Valois/Tessier 2022). Auch hier hat Kapazitätsaufbau eine Bedeutung, aber auch Klima- und Vulnerabilitätsbewertungen, die Rolle des Klimawandels in Entwicklungsplänen, die Inklusion von Ansprechpersonen (stakeholder), das Management von Barrieren und Unsicherheiten, städtische Temperaturvariation, Überflutung sowie Monitoring und Evaluation. Die Factors of Adaptation Readiness (6) können den Stand der kommunalen Vorbereitung auf Klimawandelfolgen erfassen, in der lokale politische Führung, institutionelle Organisation, Anpassungsentscheidungen und implementierte Maßnahmen zusammengefasst werden (Otto/Göpfert/Thieken 2021). Mithilfe des ADAQ (7) kann der Fortschritt bei der kommunalen Klimaanpassung unter Einbezug der Faktenbasis, Ziele, Maßnahmen, Implementierung sowie Monitoring und Evaluation in Klimaanpassungsplänen bewertet werden (Reckien/Buzasi/Olazabal et al. 2023). Der Climate Adaptation Policy Index (CAPI, 8) analysiert den Status und die Gestaltung kommunaler Klimaanpassung. Dabei werden die Dimensionen Institutionalisierung und Maßnahmen einbezogen (Schulze/Schoenefeld 2023). Der Urban Climate Change Integration Index (UCCII, 9) und das Ranking Local Climate Policy (10) stellen sowohl Klimaschutz als auch Klimaanpassung in den Fokus. Der Urban Climate Change Integration Index bewertet die Integration der beiden Politikfelder anhand der wissenschaftlichen Basis und zugrunde liegenden Informationen, der Zielsetzung, der Priorisierung, der Kommunikation, der Implementierung und des Monitorings (Grafakos/Viero/Reckien et al. 2020). Das Ranking Local Climate Policy ordnet Städte in Hinblick auf ihre Aktivität in Klimaanpassung und Klimaschutz anhand der Dimensionen des lokalen politischen Willens und des Bekenntnisses zu Klimapolitik, der städtischen Klimaschutz- und Klimaanpassungspläne sowie der Ambitionen zu Klimaschutz und -anpassung ein (Otto/Kern/Haupt et al. 2021).
Beim Vergleich der Indizes fällt erstens auf, dass meistens entweder auf Klimaanpassung(skapazität) oder Klimaschutzaktivität der Kommunen abgezielt wird. Lediglich der Urban Climate Change Integration Index und das Ranking Local Climate Policy setzten Klimaschutz und Klimaanpassung in Verbindung zueinander. Ansonsten werden die beiden Politikfelder getrennt voneinander betrachtet, sodass keine Aussage über das Verhältnis der Politikfelder zueinander getroffen werden kann (Grafakos/Trigg/Landauer et al. 2019). Zweitens beruhen die Indizes auf Sekundärstatistiken oder vorliegenden Plänen. Ausnahmen stellen der Index of Climate Change Adaptation und der Climate Adaptation Policy Index dar, die auf einer kommunalen Befragung aufbauen. Der weitgehende Bezug auf Sekundärstatistiken hat zur Folge, dass die angewandten Kategorien/Dimensionen des Indexes von Vornherein determiniert sind. Auch die Übertragbarkeit der Indizes auf andere Regionen ist abhängig vom Vorhandensein der Sekundärdaten. Zudem werden subjektive Einschätzungen, Priorisierungen und Wahrnehmungen der Entscheidungsträgerinnen und -träger unsichtbar gemacht. Diese können jedoch durchaus klimapolitisches Handeln beeinflussen. Zorn, Schäfer und Tzschabran (2023) stellen fest, dass Klimawandelwahrnehmung eine bedeutende Rolle in Forschung und Politik spielt. Über die subjektive Wahrnehmung von (kommunalen) Entscheidungsträgern und -trägerinnen ist jedoch wenig bekannt, was in Anbetracht der Bedeutsamkeit der lokalen Ebene für Klimaanpassung ein erhebliches Defizit darstellt. Drittens limitiert die Bezugnahme auf Klimaaktionspläne die Anwendungsregion, da diese eher von Kommunen mit mehr Kapazitäten, in der Regel von Städten, angefertigt werden (Reckien/Salvia/Heidrich et al. 2018). Dies kann zu einer Vernachlässigung von kleinen und mittleren Gemeinden führen (Fünfgeld/Fila/Dahlmann 2023), die ohnehin meist geringere Kapazitäten für klimapolitisches Engagement aufweisen (Campos/Guerra/Gomes et al. 2017).
Daraus ergibt sich eine Forschungslücke, welche wir in diesem Beitrag zu schließen versuchen. Ziel des vorliegenden Beitrages ist die Entwicklung eines Indexes, der erstens Klimaschutzaktivität und Klimaanpassung von Kommunen gleichzeitig erfasst und in ein Verhältnis zueinander setzen kann. Der Index soll zweitens akteurzentrierte Perspektiven wie Einschätzungen und Wahrnehmungen von lokalen Entscheidungsträgerinnen und -trägern abbilden. Dies macht die Erhebung von Primärdaten notwendig. Diese Konzeption ermöglicht drittens, dass der Index nicht nur Aussagen über Städte treffen kann, über die entsprechende Informationen (Sekundärdaten, Pläne) bereits vorliegen. Dieses Vorgehen macht auch die Erfassung von kleinen und mittleren Gemeinden möglich.
Um klimapolitisches Engagement messbar zu machen, werden verschiedene Variablen anhand der Literatursichtung als Indikatoren für das zu untersuchende Phänomen ausgewählt. Durch die Zusammenfassung der Indikatoren ist anschließend dem zu messenden und „wahren“ Sachverhalt (Kromrey/Roose/Strübing 2016: 172) des kommunalen Klimaengagements näher zu kommen. Um dies zu ermöglichen, wird der Begriff des kommunalen Klimaengagements zu Teildimensionen heruntergebrochen; jeder Indikator ist einem solchen Teilindex unterzuordnen. Diese Teildimensionen werden wiederum durch weitere Sachverhalte konkretisiert. Letztere beruhen auf latenten Konstrukten und sind nicht direkt messbar. Diese Sachverhalte sind gestützt von messbaren Indikatoren, die im weiteren Verlauf auf der Grundlage einer schriftlichen Befragung von Kommunen mittels eines Fragebogens erhoben werden konnten (vgl. Kapitel 4.2). Mit dieser Unterteilung wird die Nachvollziehbarkeit des Prozesses zur Indexbildung erhöht und reliabel gestaltet (vgl. Kromrey/Roose/Strübing 2016: 170).
Durch das klimapolitische Bewusstsein werden Indikatoren zur Einschätzung über die Existenz und Dringlichkeit des anthropogenen Klimawandels und Kenntnisse der daraus resultierenden Folgen für menschliche und natürliche Lebensräume in der Analyse berücksichtigt (Weber 2008; Baasch/Bauriedl/Hafner et al. 2012; Zorn/Schäfer/Tzschabran 2023). Für Klimaschutz bedeutet das, dass das Bewusstsein über die Existenz und Folgen eines anthropogenen Klimawandels abgefragt wird. Dieses Bewusstsein kann politisches Agenda-Setting von Klimaschutz beeinflussen (Venghaus/Henseleit/Belka 2022). Zudem gehen wir davon aus, dass Bewusstsein über die persönliche Betroffenheit (aktuell oder zukünftig) motivierend für Klimaschutzaktivität wirken kann (Zanocco/Boudet/Nilson et al. 2019). Das Bewusstsein über Klimaanpassung zielt eher auf konkrete Schäden durch Klimawandelfolgen in der Region ab, an die es sich anzupassen gilt.
In die Konzeption von Klimaschutz und Klimaanpassung fallen jeweils Variablen, die sich mit der internen Struktur innerhalb der Gemeindeverwaltungen zur Planung und Implementierung von Maßnahmen, aber auch Kooperation mit anderen Akteuren auseinandersetzen (vgl. Schedler/Siegel 2005; Mahammadzadeh/Chrischilles/Biebeler 2013). Lediglich bei den Teilindizes der Durchführung von Klimaschutz und Klimaanpassung werden Indikatoren aufgenommen, bei denen nach der Umsetzung von konkreten Maßnahmen gefragt wird.
Nach diesen konzeptuellen Überlegungen über die Auswahl und Einteilung der einzelnen Indikatoren werden diese nun miteinander in Bezug gesetzt. Wie die Herleitung der verwendeten Indikatoren wird auch mit diesem Schritt das Ziel verfolgt, eine mathematische Vorschrift zu entwickeln, die das klimapolitische Engagement von Kommunen möglichst genau und realitätsnah bewerten kann. Für diese Arbeit haben wir uns für einen gewichteten additiven Index entschieden. Die Gewichtung bringt den Vorteil, den „Beitrag“ jedes zur Berechnung herangezogenen Indikators bestimmen zu können (Schnell/Hill/Esser 2018: 152). Diese Indikatoren können damit stärker oder schwächer ausfallen. Durch diese Beitragsbestimmung kann der oben erwähnte „wahre Sachverhalt“ differenzierter abgebildet werden. Mathematisch ist damit die Stärkung der Abbildung des theoretischen Konstruktes des klimapolitischen Engagements verwirklichbar. Eine Priorisierung bestimmter Merkmale innerhalb eines Indexes ist jedoch stets zu begründen und nur bei sinnvoller Verbesserung der Indexwerte ein einzusetzendes Werkzeug. Es werden deshalb im Folgenden unter Einbeziehung der umfangreichen Literatur aus verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen, wie beispielsweise der Humangeographie, Politik- und Wirtschaftswissenschaften, Merkmale herausgefiltert, die das klimapolitische Engagement einer Kommune prägen. Aus dieser Recherche wurden sechs theoretische Annahmen getroffen:
Erstens ist festzustellen, dass Indikatoren der Klimaanpassung höher zu bewerten sind als Indikatoren der Mitigation. Diese Überlegung entsteht aus der Einsicht über die oben ausgeführte besondere Betroffenheit der lokalen Ebene von klimatischen Veränderungen. Anpassungsmaßnahmen müssen somit im kleinräumigen Bereich erfolgen und sind mit den jeweiligen und spezifischen geographischen Gegebenheiten in Einklang zu bringen (Barbey 2013: 47; Jolk 2015: 9; Koerth/Massmann/Dittmann 2019: 183). Da Kommunen die Zielgruppe des Indexes sind und damit die lokale Ebene im Fokus steht, ist die höhere Bewertung der Klimaanpassung sinnvoll. Für die höhere Bewertung von Klimaanpassung spricht auch, dass sich Klimaschutz als älteres Politikfeld bereits im politischen Mehrebenensystem etablieren konnte und durch die stärkere Institutionalisierung für kommunale Akteure leichter zugänglich ist. Förderprojekte und andere Unterstützungsmaßnahmen gehen mit der Übertragung von vorgearbeiteten Konzepten anderer Kommunen Hand in Hand (Altenburg/Hasse 2022). Hinzu kommt, dass uns in Interviews immer wieder bestätigt wurde, dass die Kommunen im Klimaschutz bereits aktiv sind. Neben der bereits erwähnten relativ präsenten Förderung des Politikfeldes gehen mit Maßnahmen zur Energieeinsparung häufig mittelfristige Kostenersparnisse für Kommunen einher, die gut kalkulierbar sind. Im Gegensatz dazu sind die finanziellen Ersparnisse durch Klimaanpassungsmaßnahmen häufig langfristiger zu denken und bedürfen einer Abschätzung mittels Klimaprojektionen. Dies macht die Entscheidungen für Klimaanpassung komplexer und vorausschauender. Aus der Literatur und – übereinstimmend – den geführten Interviews wird zusammengefasst deutlich, dass Klimaanpassung (noch) eine größere Herausforderung für Kommunen darstellt; dies gilt vor allem für kleine und mittlere Kommunen mit weniger Ressourcen. Um dieser Tatsache gerecht zu werden und das Verhältnis von Klimaschutz und Klimaanpassung sinnvoll abzubilden, entschieden wir uns für eine höhere Gewichtung der Klimaanpassung.
Zweitens stehen die drei Felder Bewusstsein, Konzeption und Durchführung hierarchisch miteinander in Verbindung. Für die nächsthöhere Stufe bedarf es einer erhöhten Anstrengung. Die aufeinander aufbauende Struktur sorgt außerdem für die Notwendigkeit einer zumindest teilweisen Erfüllung von Bedingungen des jeweils vorhergehenden Schritts (Schedler/Siegel 2005: 183–184). Die Bewertung und Bedeutungszuschreibung von unterschiedlichen Extremwetterereignissen ist drittens eine zusätzliche Gewichtungsebene. Zur effizienten Klimaanpassung und ihrer Berücksichtigung in Planungs- und Umsetzungsprozessen ist eine Gewichtung sinnvoll. Die Gewichtung der verschiedenen Arten von Extremwetterereignissen erfolgt anhand der Häufigkeit des wahrgenommenen Auftretens der Ereignisse. Starkniederschläge sind deshalb relevanter als Hitzeperioden, Hitzeperioden stehen vor Dürreperioden und Dürreperioden sind stärker als Stürme zu gewichten (Hagelstange/Rösler/Runge 2021: 17–18).
Viertens sind konkrete Verantwortlichkeiten für klimapolitische Themen innerhalb der kommunalen Verwaltung als besonders förderlich zu betrachten. Da es sich bei Klimaschutz und Klimaanpassung um Querschnittsthemen handelt, die sich nicht nur gegenseitig behindern können (Bauer/Hertle 2015: 23), sondern deren Entscheidungen andere Themenbereiche tangieren (Bierwirth/Schüle 2012: 15–16), ist eine Mediation vonnöten. Die stetige Überwachung der Effektivität von durchgeführten Maßnahmen ist mit der Durchführung partizipativer Prozesse zur Einbindung der Bevölkerung ebenfalls mit einer konkreten Aufgabenverteilung möglich (Bierwirth/Schüle 2012: 16–17).
Der Austausch mit Personen und Organisationen außerhalb der Kommunalverwaltung ist, fünftens, von Vorteil. Die „Einbindung der relevanten lokalen Akteure und der möglichen Betroffenen bis hin zu interkommunalen oder internationalen Kooperationen“ (Frederking/Gieschen/Lindner et al. 2020: 98–99) in die Entwicklungs- und Entscheidungsprozesse sind ein wirksames Instrument, um Klimaengagement zu verwirklichen. Die Zusammenarbeit mit Vertreterinnen und Vertretern aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft fördert die Akzeptanz von Maßnahmen und verbessert ihre Wirksamkeit (Ritschel 2013; Bücken/Kanning 2021).
Die sechste und finale Überlegung zur Gewichtung von Indikatoren ist die höhere Bedeutungszuschreibung von Einschätzungen über zukünftige Wetterentwicklungen. Erhöhte kognitive Anstrengungen und ein größeres Engagement sind vonnöten, um nicht bereits wahrnehmbare Wetterveränderungen in kommunale Entscheidungen mit einzubinden. Die Bindung von Ressourcen an Strukturen und Vorhaben durch Opportunitätskosten, deren Wirkungen sich erst zukünftig entfalten werden, benötigen vorausschauendes Handeln mit bewusstem Klimaengagement (Ott/Richter 2008: 9). Die herausgefilterten Merkmale wurden entsprechend ihrer Bedeutung höher gewichtet. Dieser literaturbasierte Ansatz bietet neben der besseren Abbildung des klimapolitischen Engagements zusätzlich den Vorteil, die subjektive Komponente der Indexbildung weiter zu reduzieren. Die abschließende Addition der in die Indexberechnung eingeflochtenen Indikatoren führt zu einer Zusammenfassung der Variablen und damit zu einem Erhalt eines Indexergebnisses.
Index | Klimapolitisches Engagement | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Dimension | Klimaschutz (30 %) | Klimaanpassung (70) | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Bewusstsein (25 %) | Gegenwärtige Beobachtungen (40 %)
Zukünftige Erwartungen (60 %)
| Gegenwärtige Beobachtungen (40 %)
Zukünftige Erwartungen (60 %)
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Konzeption (35 %) | Eigene Verwaltung (100 %)
| Eigene Verwaltung (40 %)
Kooperation (60 %)
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Durchführung (40 %) | Durchgeführte Maßnahmen im Klimaschutz [Abfrage unterschiedlicher Klimaschutzmaßnahmen] (100 %) | Durchgeführte Maßnahmen (100 %)
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Um die Konsistenz des Indexes zu prüfen, wurden die Koeffizienten α für die Teilindizes berechnet. Insgesamt sind die Ergebnisse der Berechnungen der internen Konsistenz als gut zu betrachten. Alle Werte von 𝛼 liegen innerhalb des optimalen Wertebereichs oder weichen nur wenig davon ab. Die 95-%-Konfidenzintervalle lassen zugleich auf Indizes schließen, die in sich homogen sind und die jeweiligen theoretischen Konstrukte reliabel messen. Um den Index zusätzlich qualitativ zu validieren, haben wir zudem einzelne Ergebnisse der Berechnungen mit lokalen Expertinnen und Experten abgeglichen. Allesamt waren sie Vertreterinnen und Vertreter aus Behörden der Landkreise bzw. Personal in kommunalen Verwaltungen (vorwiegend Bürgermeisterinnen/Bürgermeister und Bauamtsleiterinnen und -leiter). Insgesamt wurden 14 Hintergrundinterviews geführt und vier thematische Workshops veranstaltet, wodurch systematisch qualitative Informationen zum klimapolitischen Engagement der Kommunen gesammelt wurden.
Der Index wurde im Rahmen des vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) geförderten Verbundprojekts „KlimaKonform“ entwickelt und getestet. Ziel des Projektes ist es, Entscheidungsunterstützung für kleine und mittlere Kommunen bei der Klimaanpassung zu leisten. Die Untersuchungsregion von KlimaKonform (vgl. Abbildung 2) ist für die Testung des Indexes besonders geeignet, da sie von kleinen und mittleren, eher strukturschwachen Kommunen dominiert wird. Auf diese Weise kann überprüft werden, ob der Index tatsächlich abseits von Großstädten funktioniert.
Im Frühjahr 2021 wurden alle Städte und Gemeinden in den drei Landkreisen zu ihrem klimapolitischen Engagement und den lokalen Auswirkungen des Klimawandels befragt (Höhle/Zorn/Plunkte et al. 2022). Der Fragebogen beinhaltete 33 Fragen und wurde an die Bürgermeisterinnen bzw. Bürgermeister aller Kommunen postalisch versendet. Mehr als die Hälfte der angeschriebenen Kommunen (53 %) schickte einen ausgefüllten Fragebogen zurück. Es konnten somit Daten aus insgesamt 61 kleinen und mittleren Kommunen aus den drei Landkreisen Greiz in Thüringen, dem Burgenlandkreis in Sachsen-Anhalt und dem Vogtlandkreis in Sachsen gewonnen werden. Da es für weitergehende Analysen (Kapitel 4.4) jedoch unbedingt notwendig ist, die Gemeinden namentlich zu kennen, konnten lediglich die Daten von 51 Kommunen für die hier angestellten Berechnungen und Analysen herangezogen werden.
Die mithilfe der Umfrage erhobenen Daten zeigen innerhalb der Teildimensionen zwei Trends, die in Abbildung 3 dargestellt sind: Erstens sind die Werte für Klimaanpassung im Vergleich zum Klimaschutz stets niedriger. Dies deutet darauf hin, dass die Anpassung an die Folgen des anthropogenen Klimawandels innerhalb der Stichprobe einen geringen Stellenwert einnimmt. Dieser Befund wird durch die Betrachtung der zwei rechtsseitigen Balken bestätigt, die die arithmetischen Mittel der einzelnen Sachverhalte zu einem Teilindexwert aggregiert präsentieren. Der zweite Trend zeigt, dass das Bewusstsein in beiden Teildimensionen stärker ausgeprägt ist als die Konzeption und die Durchführung. Dies lässt darauf schließen, dass in den kommunalen Verwaltungen zwar die Wichtigkeit klimapolitischer Maßnahmen erkannt wird, jedoch oft entweder keine förderlichen Strukturen für deren Umsetzung vorhanden sind oder es innerhalb der Verwaltungen keine Kapazitäten gibt, diese förderlichen Strukturen zu nutzen. Dies spiegelt sich auch in den niedrigen Werten für die Durchführung von Maßnahmen wider.
Der Index for Climate Policy Commitment ergibt für die Untersuchungsregion zusammengefasst drei zentrale Ergebnisse: Erstens betreiben die Kommunen tendenziell mehr Klimaschutz als Klimaanpassung. Zweitens tendieren wiederum Kommunen, die sich mehr im Klimaschutz engagieren dazu, auch mehr Klimaanpassung zu betreiben. Drittens bestehen Unterschiede im klimapolitischen Engagement auf kommunaler Ebene. Das folgende Kapitel erklärt die Unterschiede und soll Systematiken für strukturelle Merkmale entdecken, die für ein erhöhtes Engagement förderlich sein können.
Um Tendenzen beim klimapolitischen Engagement im Hinblick auf die strukturellen Eigenschaften der Kommunen zu prüfen, wurden die Indexwerte mit drei verschiedenen Strukturmerkmalen in Beziehung gesetzt: der Größe der Kommunen gemessen an der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner (EW; Kapitel 4.4.1), der politischen Zusammensetzung der Gemeinderäte (Kapitel 4.4.2) sowie der geographischen Lage in Bezug auf die Zugehörigkeit zum Bundesland (Kapitel 4.4.3).
4.4.1 Größe der Kommunen
4.4.2 Politische Vertretung in Gemeinderäten
4.4.3 Zugehörigkeit zum Bundesland
Wie in Kapitel 4.3 erwähnt, konnten zum Teil erhebliche Unterschiede im klimapolitischen Engagement einzelner Kommunen festgestellt werden. Aus Gründen des Datenschutzes können diese hier nicht im Detail abgebildet werden. Die räumliche Streuung der Indexwerte auf kommunaler Ebene ist jedoch unsystematisch und lässt keine räumlichen Ballungen erkennen. Besonders deutlich wird diese Tatsache im Burgenlandkreis, wo sich die Kommune mit dem höchsten errechneten Wert befindet. Gleichzeitig weisen andere Kommunen im Landkreis deutlich niedrigere Werte auf und sind deshalb als Entitäten zu bewerten, in denen wenig klimapolitisches Engagement vorzufinden ist. In den übrigen Untersuchungsregionen ist eine zu erwartende clusterartige Struktur ebenfalls nicht erkennbar. Der Zusammenhang zwischen Bundesland und Indexwert ist mit einem Eta von 0,234 eher gering. Die Daten lassen nicht auf einen relevanten Unterschied zwischen Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen schließen. Es sind keine deutlichen Differenzen erkennbar und in allen untersuchten Landkreisen der drei Bundesländer sind Gemeinden mit hohen und niedrigen Werten vorzufinden.
4.4.4 Diskussion der Gründe für die unterschiedliche Ausprägung des klimapolitischen Engagements
Als Ergebnis halten wir fest, dass weder die Größe der Kommune, die politische Zusammensetzung des Stadt- bzw. Gemeinderates noch die Zugehörigkeit zum Bundesland das Ausmaß des kommunalen klimapolitischen Engagements schlüssig erklären können. Wir schließen daraus, dass zentrale Strukturmerkmale das klimapolitische Engagement einer kleinen oder mittleren Kommune nicht determinieren, sondern dieses von individuellen oder zeitlichen Faktoren abhängen könnte. Hierzu sind noch zwei Einschränkungen anzumerken:
Erstens ist die Stichprobe mit 51 Kommunen relativ klein. Zukünftige Analysen sollten mit größeren Datensätzen durchgeführt werden, um Strukturmerkmale als Einflussfaktoren auf kommunales klimapolitisches Engagement sicherer ausschließen bzw. bestätigen zu können. Zweitens ist die politische Zusammensetzung der Stadt- bzw. Gemeinderäte nur eine Annäherung an tatsächliche politische Überzeugungen innerhalb der Kommune. Nicht alle Parteien sind in jedem Stadt- bzw. Gemeinderat vertreten. Zudem erfolgen Wahlentscheidungen auf kommunaler Ebene häufig weniger aufgrund politischer Überzeugungen als aufgrund persönlicher Präferenzen. Die hier angestellte Analyse kann lediglich als ein Abklopfen von möglichen Einflussfaktoren auf das klimapolitische Engagement kleiner und mittlerer Kommunen verstanden werden, welches zusätzlicher Fundierung in zukünftigen Forschungen bedarf.
Der im Rahmen des Forschungsprojekts KlimaKonform entwickelte Index ist dazu geeignet, das klimapolitische Engagement kleiner und mittlerer Kommunen zu messen. Die Stärken des Index liegen in dem literaturbasierten Aufbau, dem Einbezug von Klimaschutz und Klimaanpassung sowie des weicheren Faktors Bewusstsein. Zudem ermöglicht die Verwendung von Primärdaten eine Anwendung des Indexes auf alle Kommunen unabhängig von ihrer Größe und dem Vorhandensein von Daten oder Konzepten. Allerdings ist es bei der Bezugnahme auf Konzepte und Strategien von Kommunen nicht immer klar, welche Aspekte davon tatsächlich umgesetzt werden. Die Bezugnahme auf Selbsteinschätzungen der Befragten ermöglicht den Einbezug von subjektiven Perspektiven lokaler Akteurinnen und Akteure. Damit stellt der Index for Climate Policy Commitment eine wertvolle Ergänzung des bisherigen Bestands an sozialwissenschaftlichen Indizes zur Messung der klimapolitischen Engagements von Kommunen dar, den wir in Kapitel 2 diskutiert haben.
Dieser Index ist nicht nur mathematisch konsistent. Die Ergebnisse des Index bei der Anwendung in der Region um die Weiße Elster konnten von lokalen Expertinnen und Experten bestätigt werden. Damit wurde der Index qualitativ validiert. Die zentralen Ergebnisse sind: Das klimapolitische Engagement in der Region ist relativ gering. Klimaschutz wird in der Region stärker praktiziert als Klimaanpassung. Es besteht ein Zusammenhang zwischen kommunalem Engagement im Klimaschutz mit dem Engagement in der Klimaanpassung. Aber es gibt Unterschiede in der Ausprägung des klimapolitischen Engagements zwischen den Kommunen, die aber nicht durch die in Kapitel 4.4 angeführten Strukturmerkmale erklärt werden können.
Die Ergebnisse decken sich mit den Ergebnissen von Otto, Kern, Haupt et al. (2021), die ebenfalls einen Zusammenhang zwischen Klimaschutz- und Klimaanpassungsaktivität feststellen. Unsere Resultate stimmen auch mit Grafakos, Viero, Reckien et al. (2020) überein, die einen Mangel an systematischer Integration von Klimaschutz und Klimaanpassung konstatieren.
Der Index for Climate Policy Commitment weist drei Limitierungen auf. Erstens bedarf es eines erhöhten Aufwandes für die Datenerhebung durch die Kommunenbefragung. Zweitens ist es möglich, dass lokale Akteure in ihren Einschätzungen zu Klimaschutz und Klimaanpassung falsch liegen oder aufgrund verzerrter Erinnerungen fehlerhafte Angaben machen. Dieses Risiko geht mit einer Selbsteinschätzung einher. Drittens wurde der Index zwar begründet anhand von Fachliteratur entworfen, stellt aber schlussendlich trotzdem ein Konstrukt auf der Grundlage der Gewichtungen der Autorinnen und Autoren dieses Beitrags dar. Mit anderen Worten: Warum die Indikatoren Gegenwärtige Beobachtungen und Zukünftige Erwartungen mit 40 % und 60 % gewichtet wurden und nicht mit 39 % und 61 %, bleibt schlussendlich eine subjektive Entscheidung, auf die wir lediglich mit Transparenz reagieren können. Die Quantifizierung von sozialen Sachverhalten wie klimapolitisches Engagement ist immer kritisch zu hinterfragen und mit qualitativen Ansätzen wie Expertengesprächen zu ergänzen.
Die Messbarmachung des klimapolitischen Engagements von Kommunen ist dennoch aus drei Gründen wichtig. Erstens erlaubt diese Messbarmachung des Status quo eine Typisierung von Kommunen in Hinblick auf ihr klimapolitisches Engagement. Dies macht es für das Klimaanpassungsmanagement oder beratende Stellen möglich, Potenziale der Kommunen zu erkennen. Zweitens können Fortschritte im klimapolitischen Engagement sichtbar gemacht werden, wenn die Befragungen nach einigen Jahren erneut durchgeführt werden. Drittens können weitergehende statistische Analysen Aufschluss darüber geben, welche sozioökonomischen oder regionalen Faktoren klimapolitisches Engagement von Kommunen fördern oder hemmen.
Der Index sollte zudem nicht dazu verleiten, klimapolitisches Engagement nur dann als erfolgreich anzusehen, wenn es bloß möglichst vielen Kommunen gelingt, hohe Indexwerte für sich zu erreichen. Auch wenn Kommunen wichtige Akteure in diesem Bereich sind, kann Klimapolitik nur als Zusammenspiel verschiedener politischer Ebenen und Sektoren gelingen. Zukünftige Forschungen könnten den Index for Climate Policy Commitment mit größeren Stichproben weiter testen und tiefergehende Analysen des Einflusses von Strukturmerkmalen auf das klimapolitische Engagement einer Kommune durchführen. Weiter könnte der Index an großen Kommunen getestet und validiert werden, ob er auch dazu geeignet ist, die Leuchtturmprojekte als solche zu identifizieren.
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Fußnoten
| 1 | Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100‑1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 19. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2478) geändert worden ist. |
| 2 | Zweifelsohne wäre eine solche Analyse auch für die AfD als Partei, die sich sehr selektiv auf wissenschaftliche Erkenntnisse zum Klimawandel stützt (Böcher/Zeigermann/Berker et al. 2022), spannend. Zum Zeitpunkt der Datenerhebung war die AfD jedoch ‚nur‘ in etwa der Hälfte der Stadt- bzw. Gemeinderäte unseres Datensatzes vertreten, was eine Analyse wenig belastbar ausfallen ließe. |