Durch die energiepolitischen Folgen des russischen Überfalls auf die Ukraine wurde die Dringlichkeit der Energiewende erhöht. Bereits Ende 2021 räumte die Bundesregierung der Beschleunigung dieses gesamtgesellschaftlichen Vorhabens besondere Priorität ein. Zügig verabschiedete der Bundestag 2022 neue Gesetze und Gesetzesänderungen, insbesondere in den „Oster- und Sommer-Paketen“, um die Planung und Errichtung von Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energien zu beschleunigen. Von besonderer Bedeutung für die räumliche Planung ist das sogenannte Wind-an-Land-Gesetz, ein Artikelgesetz, mit dem auch das Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG)¹ eingeführt wurde. Mit der Novellierung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG)² liegen nun zudem Errichtung und Betrieb von Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energien „im überragenden öffentlichen Interesse“ (§ 2 S. 1 EEG). Deswegen sollen die erneuerbaren Energien „als vorrangiger Belang in die […] Schutzgüterabwägungen eingebracht werden“ (§ 2 S. 2 EEG). Das neue Windenergieflächenbedarfsgesetz sieht zudem erstmalig länderscharfe Flächenziele vor, legt Zeitpunkte für die Zielerreichung fest und normiert Sanktionen für den Fall, dass die geforderten Flächen nicht rechtzeitig planerisch bereitgestellt werden. Für die Energiewende und somit für einen wichtigen Aspekt der Transformation hin zu einer klimaneutralen Wirtschaft und Gesellschaft wird damit die räumliche Planung sehr deutlich in Verantwortung genommen.

Der veränderte Rechtsrahmen stellt mit seinen außerhalb von Raumordnungsplänen definierten Flächenzielen eine gravierende Veränderung für die Raumordnung dar (Grigoleit 2024), denn erstmals wird durch ein Bundesgesetz eine konkrete Flächenvorgabe für eine Raumnutzung verbindlich, die zudem noch von allen Ländern mit klaren Zeitvorgaben landesrechtlich umzusetzen ist. Regionalplanung wird – über den Umweg raumordnungsextern definierter Ziele – zu einem Handlungsfeld der Transformation. Was dies für planungspraktische und planungstheoretische Implikationen hat, soll mit diesem Beitrag erörtert werden.

Der Beitrag zielt auf eine planungswissenschaftliche Reflexion der mit dem Windenergieflächenbedarfsgesetz angestoßenen Veränderungen in der Regionalplanung und auf die Frage, inwieweit von der dabei veränderten Rolle von Zielen und dem erfolgenden Zusammenwirken der Steuerungsebenen Rückschlüsse auf eine künftige Ausgestaltung der Raumordnung als räumlicher Transformationsplanung gezogen werden können. Unter „Transformationsplanung“ verstehen wir mit Mölders (2022) eine Planung, der es obliegt, notwendige Transformationsprozesse zu identifizieren, Ausgangslagen zu analysieren sowie planerische Schritte zu koordinieren und dafür im Sinne eines gestaltenden Staates die ihm zur Verfügung stehenden formellen Instrumente der Planung zu nutzen. Ein solches Verständnis von Raumordnung als Transformationsplanung³ orientiert sich an ‚starker Nachhaltigkeit‘ (Bosselmann 2016) für eine „Große Transformation“ (WBGU 2011), also der Transformation zu einer postfossilen Gesellschaft (WBGU 2011) unter Erhalt nicht substituierbaren Naturkapitals (Ott/Döring 2011). Handlungsfelder einer transformationsorientierten Raumordnung umfassen die räumliche Ausgestaltung der Energiewende, die Sicherung von Flächen für natürlichen Klimaschutz, die konsequente Verknüpfung von Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme auf Kosten des Freiraums sowie weitere Felder.

Dabei geht es insbesondere um die planungssystematische Neuerung, dass der Bund über ein Fachgesetz räumlich und zeitlich konkretisierte Flächenziele – 2 % der Fläche Deutschlands für die Produktion von Windenergie – mit Flächenbeitragswerten für die einzelnen Bundesländer festgelegt hat (Mitschang 2023; Rheinschmitt/Köck 2023; ARL 2024b). Wir gehen davon aus, dass diese Veränderung des Rechtsrahmens und der Rolle von Zielen nicht nur Konsequenzen für die Planungspraxis, sondern auch für das planungstheoretische Verständnis der Raumordnung auf dem Weg zu einer möglichen Transformationsplanung hat.

Der Beitrag befasst sich mit dieser Problemstellung in folgenden Schritten: Erstens wird der vollzogene Wandel in den gesetzlichen Rahmenbedingungen vorgestellt (Kapitel 2). Zweitens wird in Kapitel 3 in planungstheoretischer Hinsicht die Rolle von „Zielen“ erörtert, woraus Analysedimensionen abgeleitet werden. Kapitel 4 erläutert die Untersuchungsmethodik. Anschließend werden die Ergebnisse der Analyse zu Dokumenten und Befragungsergebnissen aus den Planungsregionen zur planungspraktischen Umsetzung des Windenergieflächenbedarfsgesetzes vorgestellt (Kapitel 5) und diskutiert (Kapitel 6). Abschließend wird erörtert, ob eine Transformationsplanung fachgesetzlich gesetzter Ziele bedarf und was dies in planungstheoretischer Hinsicht bedeutet (Kapitel 7). Der Beitrag verbindet damit aktuelle empirische Ergebnisse und planungspraktische Erörterungen in einem spezifischen Transformationsfeld mit planungstheoretischen Einordnungen zur Weiterentwicklung der räumlichen Planung.

Für die Planung und Sicherung von Gebieten für die Erzeugung von Windenergie gelten seit dem 1. Februar 2023 bundesweit grundsätzlich veränderte rechtliche Rahmenbedingungen. Zu diesem Zeitpunkt trat das Windenergieflächenbedarfsgesetz in Kraft (vgl. Kment 2022; Scheidler 2022; Raschke 2024). Bis 2032 sind demnach 2 % des Bundesgebiets für die Windenergieerzeugung planerisch zu sichern, in den einzelnen Flächenländern zwischen 1,8 % (z. B. Bayern) und 2,2 % (z. B. Niedersachsen). Für die drei Stadtstaaten legt das Windenergieflächenbedarfsgesetz jeweils einen Wert von 0,5 % fest. Flankierend führt das Wind-an-Land-Gesetz zum Teil weitgehende Änderungen des Baugesetzbuchs⁴ ein. Diese sind für die Raumordnung ebenso von Bedeutung wie wichtige Änderungen des Bundesnaturschutzgesetzes⁵, so zur Errichtung von Windenergieanlagen in Landschaftsschutzgebieten (Schmidt 2023).

Fachliche Grundlage für die Flächenziele nach Bundesländern – die sogenannten Flächenbeitragswerte – ist eine bundesweite Untersuchung zu den Windflächenpotenzialen. Für alle Länder bestimmt das Windenergieflächenbedarfsgesetz zudem Zwischenziele, die bis Ende 2027 zu erreichen sind. Im Gesetz ist auch geregelt, welche Flächen als „Windenergiegebiete“ angerechnet werden können und wie beispielsweise mit ausgewiesenen Flächen umzugehen ist, bei denen gemäß dem zugrunde liegenden Raumordnungs- bzw. Bauleitplan nicht nur der Mastfuß, sondern auch die Rotorfläche innerhalb der Abgrenzung der Konzentrationszone liegen muss (Rotor-in-Flächen). Die gesetzlichen Klarstellungen zu den Windenergiegebieten sind hilfreich, weil sich viele Gerichte in der Vergangenheit mit derart kleinteiligen Fragen befassen mussten.

Die Änderung der Rechtslage war im Sinne einer Planungsbeschleunigung überfällig, weil im letzten Jahrzehnt die Flächenplanung für Windenergieanlagen immer langwieriger geworden war. Zu den Gründen hierfür zählen die hohen Anforderungen an die planerische Ableitung und Begründung von neuen Windenergiestandorten, das Erfordernis der Einbeziehung artenschutzrechtlicher Fragestellungen, die hohe Zahl an zu bearbeitenden und abzuwägenden Stellungnahmen zu Planentwürfen, die Notwendigkeit erneuter Beteiligungen und nicht zuletzt eine hohe Zahl an Klagen gegen Windenergieplanungen und eine daraus resultierende sehr umfangreiche Rechtsprechung (Bovet 2015; Gailing/Overwien/Plehn et al. 2021).

Das neue Windenergieflächenbedarfsgesetz setzt an einem der wichtigsten Gründe für komplizierte und damit zeitintensive Planungen an, nämlich der Begründung geeigneter Standorte. Bislang mussten im Zuge der Konzentrationszonenplanung intensive flächendeckende Untersuchungen angestellt werden, weil außerhalb dieser Konzentrationsflächen raumbedeutsame Windenergieanlagen regelmäßig unzulässig waren (§35 Abs. 3 S. 3 BauGB). Weil die Windenergie nach altem Recht im gesamten Außenbereich zu den privilegierten Vorhaben gehörte, also im Grundsatz ein Genehmigungsanspruch für Windenergieanlagen bestand, haben die Verwaltungsgerichte bei der Überprüfung von Regional- und Bauleitplänen hohe Ansprüche an die Beschränkung dieser Privilegierung auf Eignungsgebiete (sogenannte Konzentrationszonenplanung) gestellt. Gerade ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts⁶ erzwang tiefgreifende Veränderungen in der Planungsmethodik. Den Aufwand für Konzentrationszonenplanungen und deren Fehleranfälligkeit vergrößerten sich erheblich. Besonders die vom Bundesverwaltungsgericht betonte Unterscheidung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen, das heißt von Flächen, auf denen die Ausweisung neuer Standorte für Windenergieanlagen aus faktischen bzw. rechtlichen Gründen („hart“) bzw. durch den Plangeber („weich“) pauschal ausgeschlossen wurden, erwies sich in der Praxis als herausfordernd. Durch die Komplexität der Rechtslage und die Flut der folgenden Urteile von Oberverwaltungsgerichten, mit denen zahlreiche Regionalpläne zur Windenergieplanung für unwirksam erklärt wurden, war selbst eine Reihe leistungsfähiger Planungsinstitutionen nicht mehr dazu in der Lage, rechtssichere Pläne aufzustellen.

Die neue Rechtslage soll zu einer Vereinfachung der Planerstellung beitragen: An die Stelle einer begründungsaufwendigen Ausschlussplanung tritt eine vergleichsweise einfachere ‚Positivplanung‘. Zu begründen ist damit künftig nicht mehr in erster Linie, warum bestimmte Teile eines Planungsraums nicht für die Windenergienutzung bereitgestellt werden, sondern ‚nur‘ die Auswahl der Gebiete, die für die Windenergienutzung festgelegt werden sollen. Gleichwohl bleibt eine starke Steuerungswirkung erhalten: Erreicht der Plangeber das landesseitig vorgegebene Flächenziel, entfällt außerhalb der festgelegten Windenergiegebiete die Privilegierung der Windenergienutzung nach §35 Abs. 1 BauGB. Stattdessen sind dort Windenergieanlagen im Außenbereich künftig nur noch nach §35 Abs. 2 BauGB im Einzelfall zulässig. Da die frühere Konzentrationszonenplanung nicht mehr möglich ist, wurde die Kategorie der Eignungsgebiete aus dem Raumordnungsgesetz (ROG)⁷ gestrichen.

Seit Inkrafttreten des Windenergieflächenbedarfsgesetzes setzen die Flächenländer die ihnen zugewiesenen Flächenbeitragswerte in Teilflächenziele für ihre Planungsregionen um. Hervorzuheben ist, dass alle Flächenländer, die über die Ebene der Regionalplanung verfügen, diese auch als Umsetzungsebene für die neuen Flächenziele gewählt haben. Im Ergebnis haben die jüngsten Gesetzespakete die Kräfteverhältnisse deutlich zugunsten der Windenergie verändert: So wurde das Repowering bestehender Anlagen erleichtert, der Landschaftsschutz zurückgedrängt, die Umsetzung des Artenschutzes begrenzt. Vor allem aber wurden mit dem Windenergieflächenbedarfsgesetz erstmalig bundesweit verbindliche Flächenziele für die Windenergienutzung festgelegt.

Um den zuvor vorgestellten Ansatz einer Steuerung durch Flächenziele planungstheoretisch einordnen zu können, wird im Folgenden zunächst aufgezeigt, welche Rolle Ziele in verschiedenen planungstheoretischen Debatten spielen, wobei wir auf ausgewählte Perspektiven zurückgreifen, die sich im Rahmen von Entwicklungslinien in historischen Phasen oder Schichten (vgl. Wiechmann 2019; Levin-Keitel/Behrend 2022) ergeben haben. Über das rationalistische Planungsmodell kommen wir zu den Perspektiven kommunikativer Planung, das sich hierzu in Opposition entwickelt hat, sowie zur agonistischem Planung als einem jüngeren Zweig der planungstheoretischen Debatte. Bei der Auswahl der planungstheoretischen Perspektiven gehen wir selektiv vor, was freilich nicht bedeutet, dass Ziele nicht auch in anderen planungstheoretischen Debatten von Relevanz gewesen wären. Zu nennen wären hier beispielsweise die Interpretation von Zielen als formellen Institutionen im Rahmen institutionalistischer Planungsforschung (Gailing 2014), die Bedeutung von Zielen für Strategien in der strategischen Planung (Kühn 2008) oder die Einbettung von Zielen sowohl in formelle Handlungskontexte der Planung als auch ihre Wurzeln in kulturellen sowie gesellschaftlichen Normen und Werten in planungskulturellen Forschungsansätzen (Othengrafen/Reimer/Danielzyk 2019).

Planung als Entscheidungs- und Handlungssystem zu interpretieren, das auf der Grundlage der Anwendung wissenschaftlichen Wissens Probleme löst, wird gemeinhin als rationalistisch bezeichnet (Allmendinger 2017: 253). Bei diesem Ansatz spielen Ziele eine fundamentale Rolle. So hat Faludi (1973: 89) auf den Punkt gebracht, dass in einem rationalen Prozess Zielen eine wesentliche Scharnierfunktion zwischen Problemdefinitionen und den entsprechenden Programmen zur Zielerreichung zukommt. Lineare Modelle von Planung als systematischem rationalem Prozess (vgl. Rydin 2021: 20–21; Fürst 2018: 1712–1723) sind ohne Ziele nicht vorstellbar, denn ohne ihre Festlegung kann eine Analyse der Ist-Situation nicht zu einer Bestimmung des Änderungsbedarfs, zu einer Bewertung alternativer Handlungsoptionen und letztlich auch nicht zu einer Planimplementation führen. Ziele zu artikulieren und wissenschaftlich zu begründen sowie objektive Kriterien für die Problemlösung zu entwickeln, war bedeutsam für den „rational comprehensive approach“ (Allmendinger 2017: 253). Für die sogenannte Hochphase der Entwicklungsplanung in Deutschland in den 1960er- und 1970er-Jahren (vgl. Blotevogel 2011) war ein solches Planungs- und Zielverständnis konstitutiv.

Dieses Verständnis ist aber bis heute in anderer Weise durchaus relevant für das juristische Zielverständnis in der Raumordnung (Hoppe/Bönker/Grotefels 2024: 91). „Ziele“ der Raumordnung können ausschließlich in Raumordnungsplänen festgelegt werden (§3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Sie sind – etwa im Unterschied zu den nur zu berücksichtigenden „Grundsätzen der Raumordnung“ – gemäß §1 Abs. 1 S. 1 ROG zwingend zu beachten. Die Ziele der Raumordnung müssen sachlich und räumlich bestimmt sein und müssen vom jeweiligen Träger der Regionalplanung abschließend abgewogen sein. Ziele der Raumordnung sind Resultate von Planungsprozessen, die einen rationalen Anspruch haben.

Ziele erscheinen im rationalistischen Planungsmodell als Ergebnis rationaler Problemdefinitionen und wissenschaftlichen Wissens; sie sollen objektiv ableitbar sein und beschreiben anzustrebende Zustände möglichst objektiv (Levin-Keitel/Behrend 2022: 91). Das Heranziehen quantifizierbaren Wissens über Flächenverteilungen, Bevölkerungsprognosen oder Dichtewerte ist ein Wesenskern so verstandener räumlicher Planung. Die Kritik an der ‚Objektivierung‘ konflikthafter gesellschaftlicher Situationen mit widersprüchlichen Interessen, vielfältigen Stakeholdern, ungleichen Machtpositionen und fragmentierten sozialen Lagen sowie die Infragestellung eines ‚ideologischen‘ Gemeinwohlbegriffs rückten die immer auch mit Planung verbundenen Aushandlungsprozesse in den 1990er-Jahren in den Fokus des planungstheoretischen Interesses. Ein „kommunikatives“ bzw. „kollaboratives“ Planungsverständnis etwa im Sinne von Healey (1992) setzt auf den Diskurs, in dem die „Macht des besseren Argumentes“ gilt und idealerweise zum Konsens führen sollte (Wiechmann 2018: 1777). Planung versteht sich hier eher als konsensorientierte Moderation, „die inklusive und partizipative Formen kollektiven Handelns unterstützt“ (Wiechmann 2018: 1778). Dies ging auch mit der Einsicht einher, dass kein objektives Wissen und damit auch keine objektiven Ziele der Planung zur Verfügung stünden (Allmendinger 2017: 43). Dass der Formulierung von oben genannten Zielen der Raumordnung und den entsprechenden Abwägungsverfahren mittlerweile umfangreiche Beteiligungsverfahren vorgeschaltet sind, kann also auch als Ergebnis eines kommunikativen Planungsverständnisses gesehen werden.

Angelehnt an die Kritik von Mouffe (2013) an deliberativer Demokratie deutet agonistische Planungstheorie Konflikte als eine grundlegende und auch potenziell produktive (Pløger 2004) Voraussetzung für erfolgreiche planerische Prozesse, weil die Ko-Existenz unterschiedlicher Positionen nicht als zu überwindendes Problem, sondern als grundlegende Daseinsbedingung akzeptiert wird, die erst respektgeleitete demokratische Verfahren ermögliche (Bäcklund/Mäntysalo 2010; Rydin 2021). Ziele spielen in dieser jüngsten planungstheoretischen Debatte eine Rolle, weil hinter den unterschiedlichen Positionen, die in Konflikten aufeinanderprallen, jeweils divergierende Ziele stehen (Hesse/Kühn 2023b). Allerdings ist formelle räumliche Planung darauf angewiesen, dass es zu rechtssicheren Vereinbarungen kommt, sodass agonistische Momente zwar im Planungsprozess entstehen können und sollen, aber kaum das Planungsergebnis selbst darstellen sollten. Agonistische Momente entstehen in Beteiligungsprozessen, sie sind aber auch den etablierten Methoden der planerischen Abwägung immanent, bei denen oftmals konfligierende Belange aufeinanderprallen. Auch die Möglichkeiten, Konflikte um einmal festgelegte Planungsziele vor Verwaltungsgerichten auszutragen, können als agonistische Ansätze verstanden werden (Durner 2023). In einer solchen Perspektive kann man dann zwei Formen agonistischer Momente in der Planung differenzieren: zum einen die Artikulationen der Vielfalt an konfligierenden Positionen und Belangen, die während einer Planaufstellung eingebracht werden und zum anderen die Auseinandersetzungen um Planinhalte selbst – oder auch um gesetzliche Vorgaben, die eine rahmensetzende Funktion für Planinhalte haben können.

Der zuvor vorgestellte geänderte Rechtsrahmen (vgl. Kapitel 2) für einen deutlich beschleunigten Ausbau erneuerbarer Energien und die mit den klaren bundesrechtlich vorgegebenen Flächenzielen verbundenen Anforderungen an die Planungsträger können planungstheoretisch folgendermaßen interpretiert werden: Erstens handelt es sich um einen neuartigen Anwendungsfall rationaler Planungsansätze, denn hier werden klare und verbindliche Ziele, die rational abgeleitet wurden und insgesamt der Erfüllung übergeordneter Klimaschutzziele dienen, zur Grundlage räumlicher Planung gemacht. Die Flächenziele entstehen nicht in einer komplizierten Abwägung zwischen verschiedenen Belangen, sondern sind aus bundesweit verfügbaren Geofachdaten abgeleitet und erscheinen insoweit als ‚top-down‘ gemachte ‚rationale‘ Vorgaben. Als solche werden sie aber zweitens zugleich zu einem streitbaren Inhalt von Prozessen der Regionalplanung und damit zu einem Treiber agonistischer Momente – in diesem Fall vom Bundesgesetzgeber ausgehend, wobei den regionalen Planungsbehörden eine Rolle in der Umsetzung der außerhalb der Raumordnung definierten bundesgesetzlichen Ziele zukommt.

Dies kann dann zwar auch in kommunikative Planungsprozesse eingebettet werden; uns erscheinen aber in diesem Vorgehen wieder Merkmale rationaler Planung und einer auf rationalen Argumenten fußenden möglichen agonistischen Planung dominant zu werden. Der empirische Fall der Umsetzung des Windenergieflächenbedarfsgesetzes durch die Regionalplanung in den Bundesländern erweitert damit die Debatten um agonistische Planung in Deutschland, die sich bislang auf räumlich eingeschränkte Beispiele wie Großprojekte (Thaa 2013; Kühn 2023) fokussiert, bei denen Konflikte naturgemäß besonders deutlich zu Tage treten. Die Umsetzung des Windenergieflächenbedarfsgesetzes führt flächendeckend – und nicht nur in einzelnen räumlich begrenzten Konfliktfällen – zu Situationen, die Merkmale einer agonistischen Planung aufweisen können. Das kann zudem noch als ‚skalarer Agonismus‘ interpretiert werden, weil hier der Bundesgesetzgeber mit seinen klaren aus seinen Klimaschutz- und Transformationszielen abgeleiteten Flächenzielen und den entsprechenden deutlichen Regelungen in Windenergieflächenbedarfsgesetz und Baugesetzbuch eine Position bezieht, die Konflikte im Mehrebenensystem einkalkuliert. Er verlässt sich im Interesse eines massiven und stark beschleunigten Ausbaus erneuerbarer Energien nicht auf dezentrale Konsensfindungen, sondern auf eine zielorientierte Planungsbeschleunigung.

Die empirische Analyse in Kapitel 5 beruht auf mehreren methodischen Schritten. Den Ausgangspunkt bildeten inhaltliche Diskussionen zur Umsetzung des Windenergieflächenbedarfsgesetzes im Informations- und Initiativkreis (IIK) Regionalplanung⁸ der Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft (ARL), in dem Fachleute aus Wissenschaft und Praxis transdisziplinär zusammenarbeiten. Da deutlich wurde, dass sich bei der praktischen Umsetzung des Windenergieflächenbedarfsgesetzes sowohl bundesweit ähnliche Fragen und Herausforderungen als auch länderspezifische Besonderheiten herauskristallisieren, wurde vereinbart, die bisherigen Erkenntnisse vergleichend aufzuarbeiten.

In einem ersten Schritt wurden die in der Praxis tätigen Mitglieder des IIK Anfang 2024 im Rahmen einer halbstrukturierten qualitativen schriftlichen Befragung gebeten, Verfahrensstände und Einschätzungen zur Umsetzung des Wind-an-Land-Gesetzes in der Regionalplanung mitzuteilen. Der Fragebogen umfasste zwölf Fragen zur Aufnahme und Bewertung der Teilflächenziele, zum Stand der Regionalplanverfahren sowie zu ersten Erfahrungen bei (an)laufenden Regionalplanverfahren zur Erreichung der Teilflächenziele. Die befragten Expertinnen und Experten sollten die Antworten in eigenen Worten und ohne Antwortvorgaben formulieren. Anhand der schriftlichen qualitativen Befragungsergebnisse (im Folgenden: Werkstattberichte) aus neun Ländern wurde eine Synopse erstellt und ausgewertet. Um die Datenbasis zu verbreitern, wurden Praktikerinnen und Praktiker aus den sechs Ländern, aus denen noch keine Rückmeldung vorlag, um Mitwirkung an der schriftlichen Befragung gebeten.⁹

In einem weiteren Erhebungsschritt wurde eine qualitative Dokumentenanalyse (vgl. Döring/Bortz 2016: 533–536) durchgeführt. Erfasst wurden auf den Websites der Regionalplanungsträger bzw. der Landesplanungen die Umsetzungs- und Planungsstände (Regionalpläne sowie Entwürfe für Gesamtfortschreibungen und Änderungen) in den 101 Planungsregionen des Bundesgebietes (ohne die kreisfreien Städte in Niedersachsen), in denen die Umsetzung der Vorgaben des Windenergieflächenbedarfsgesetzes auf der Ebene der Regionalplanung erfolgt (Stand: Oktober 2024). Ergänzend wurden die Länderberichte der Fachagentur Wind und Solar (2024)¹⁰ ausgewertet. Bei Unklarheiten wurden mündliche oder schriftliche Rückfragen bei den jeweiligen Planungsträgern gestellt. Anschließend wurde über alle Analyseschritte hinweg eine inhaltsanalytische Auswertung (Mayring/Fenzl 2014) vorgenommen, deren Ergebnisse in Kapitel 5 dokumentiert sind.

Näher betrachtet werden zwei Implementationsschritte: zunächst in Kapitel 5.1 die Umsetzung der bundesseitig vorgegebenen Flächenbeitragswerte (nach Ländern) in Teilflächenziele (nach Regionen) und anschließend in Kapitel 5.2 die Umsetzung dieser Teilflächenziele in konkrete Planungen auf Regionsebene. Ergänzend werden in den Kapiteln 5.3 und 5.4 Erleichterungen ebenso wie Herausforderungen bei der Umsetzung der Vorgaben des Windenergieflächenbedarfsgesetzes untersucht. Zudem steht abschließend in Kapitel 5.5 das vorgegebene Zeitregime in seiner Wirkung auf Beteiligungsqualitäten im Fokus der Betrachtung. Die Struktur dieser Teilkapitel beruht auf den Analysedimensionen aus Kapitel 3.

Ob und inwieweit es den Planungsträgern auf regionaler Ebene gelingen wird, die bundesseitig vorgegebenen Flächenziele zu erreichen, ist noch nicht abschließend abschätzbar.²⁰ Denn der mit Inkrafttreten des Windenergieflächenbedarfsgesetzes gesetzte ‚Startschuss‘ für dieses neue Beispiel einer rational-deduktiven, an nicht raumordnerischen Bundeszielen orientierten Planung liegt erst gut zwei Jahre zurück, und die gesetzlich fixierten Ziel-Zeitpunkte – Ende 2027 und Ende 2032 – sind noch nicht erreicht.

Aus planungspraktischer Sicht lässt sich erkennen, dass die zeitlich und mengenmäßig fixierten und sanktionsbewehrten Gesetzesvorgaben ihre Wirkung nicht verfehlen. Dies ist daran ablesbar, dass alle Länder der neuen Bundesvorgabe gefolgt sind und fast durchgängig (über)pünktlich den ersten Umsetzungsschritt geleistet haben. Vor allem aber zeigt die bisher auf regionaler Ebene geleistete Planungsarbeit, dass die angestrebte Planungsbeschleunigung erfolgt. Dieses Umsetzungstempo war nicht zwingend erwartbar und lässt annehmen, dass die stringente Zielvorgabe des Bundes, die sich in meist ebenso stringente Zielvorgaben für die Regionalplanungsräume fortsetzte, eher beflügelnde als demotivierende Wirkung hatte.

Zudem blieben die gesetzlichen Beteiligungsstandards weitgehend erhalten und es ist erkennbar, dass viele Träger der Regionalplanung weiterhin in eine aktive Information und Kommunikation zu ihren Planungsprozessen investieren. Für die These, dass eine zielgestützte und darum ‚rationale‘ Planung zwingend in einem Zielkonflikt zu einer kommunikativen Planung stehen muss, bieten die ersten Umsetzungserfahrungen des Windenergieflächenbedarfsgesetzes jedenfalls wenig Unterstützung. Eher ist zu vermuten, dass ‚rationale‘ – hier: von einem im Zuge der Bewältigung der Klimakrise prognostizierten Energiebedarf ausgehende und an Mengenzielen orientierte und zudem nach den Flächenpotenzialen der 16 Ländern differenzierende – Planungsvorgaben die Kommunikation in den Planungsprozessen insoweit unterstützen, als erkennbar wird, dass die vor Ort zu erzielenden Abwägungen und Kompromisse der Erreichung eines übergeordneten Ziels dienen.

Dass alle 16 Länder vergleichsweise schnell und ‚geräuschlos‘ den weiteren Umsetzungspfad der Ziele des Bundes normiert haben, lässt darauf schließen, dass eine gut begründete, rationale ‚top-down‘-Planung weniger Anlass für Konflikte bietet als eine ‚offene Arena‘, in der jeder Akteur – hier: jedes Bundesland bzw. jede Planungsregion – selbst definieren kann und muss, wie viele ‚Flächen-Opfer‘ im Sinne übergeordneter Zielsetzungen (hier: der Transformation der Energieerzeugung) erbracht werden sollen. So dürfte der Jahrzehnte währende Gegensatz zwischen Bundesländern im Norden und Süden Deutschlands beim Ausbau der Windkraft durch die bundesseitig begründeten Flächenziele an Nährboden verloren haben. Das Windenergieflächenbedarfsgesetz könnte damit als Beispiel für die Annahme gedeutet werden, dass rationale Planung bestenfalls Antagonismen reduzieren kann und damit auch das Erfordernis einer – positiv verstandenen – agonistischen Auseinandersetzung. Diese grobe Einordnung erscheint jedoch differenzierungsbedürftig, wenn Details der Umsetzung auf Länderebene näher betrachtet werden. So ist festzustellen, dass mehrere Flächenländer einer – möglicherweise kontroversen – Diskussion um die gerechte Verteilung von (Flächen‑)Lasten deshalb entgangen sind, als sie das landesbezogene Flächenziel einheitlich auf alle Teilräume übertragen haben. Andere Länder haben Konflikte zeitlich verlagert, indem sie die Definition der final zu erreichenden Ausbauziele auf einen späteren Zeitpunkt verschoben haben.

Auf regionaler Ebene dürfte sich ein anderes Bild ergeben: Gerade in den Planungsräumen, denen eine Vervielfachung ihres Flächenangebots für die Windenergie auferlegt wurde, wird es erforderlich, vergleichsweise konflikthafte Standorte im Blick zu haben – etwa mit geringeren Siedlungsabständen oder innerhalb von Waldgebieten. Hier werden die nächsten Jahre bis zum Zielzeitpunkt 2032 zeigen, ob es der Regionalplanung gelingt, „antagonistische Kämpfe zwischen Feinden in agonale Auseinandersetzungen zwischen Gegnern zu verwandeln und einen ‚konflikthaften Konsens‘ herzustellen“ (Hesse/Kühn 2023a: 417). Sicherlich werden aber in vielen Planungsregionen auch Situationen entstehen, in denen Konflikte nicht produktiv ausgetragen werden können und es zu diskursiven Blockaden kommt (vgl. Müller/Buchecker 2024). Die entscheidende Phase wird diesbezüglich auf der regionalen Ebene die Beratung und Beschlussfassung in den jeweils nach Landesrecht zuständigen, öffentlich tagenden politischen Gremien sein, also z. B. in den Kreistagen in Niedersachsen oder den Verbandsversammlungen der Regionalverbände in Baden-Württemberg.

Diskutierenswert ist schließlich auch, inwieweit der zielorientierte Steuerungsansatz des Windenergieflächenbedarfsgesetzes als Ausdruck einer rationalen Planung verstanden werden kann – und damit auch dessen Grenzen teilt. Grundsätzlich untermauern die ersten zwei Umsetzungsjahre des Windenergieflächenbedarfsgesetzes seine Einordnung als Anwendungsfall rationaler Planung: Eine bundesweite, wissenschaftliche Studie mündet in konkrete, quantitative Zielwerte und einen gesetzlich vorstrukturierten Umsetzungsweg. Der neue Steuerungsansatz für die Bereitstellung von Windenergieflächen zeigt jedoch auch Grenzen rationaler Planung auf. An erster Stelle kann hier angeführt werden, dass die Rationalität planerischer Steuerung wesentlich abhängig ist von der Qualität der zur Verfügung stehenden Datengrundlagen. Hier zeigt sich beispielsweise, dass bundesweite Studien zu den Flächenzielen einige relevante Tatbestände wie die Hubschraubertiefflugstrecken der Bundeswehr nicht mit betrachten konnten, sodass auf diese Weise die Flächenpotenziale von Flächenländern überschätzt wurden, die in besonderer Weise von diesem Belang berührt sind. Die regelmäßig auf übergeordneter Ebene – hier der Bundesebene – nur begrenzte Verfügbarkeit geeigneter Daten zur (potenzialbasierten) Ermittlung von Flächenzielen stellt eine strukturelle Begrenzung der Rationalität von ‚top-down‘-Ansätzen dar. Schließlich ergibt sich eine wichtige Rationalitätsgrenze zielorientierter Steuerung auch aus der Komplexität der kausalen Zusammenhänge in der zu steuernden ‚Wirklichkeit‘ und der hiermit systematisch verbundenen begrenzten zeitlichen Konstanz und inhaltlichen Konsistenz von politischen Rahmensetzungen. Auch hierfür bietet die Umsetzung des Windenergieflächenbedarfsgesetzes Anschauungsmaterial, dessen Ansatz erschwert bzw. konterkariert wird durch parallel umgesetzte oder geplante Gesetzesänderungen. So ist, losgelöst von planerischer Steuerung, die fast vorbehaltlose Neuerrichtung von Windenergieanlagen im Umfeld jeder Bestandswindenergieanlage möglich (§ 16b BImSchG²¹). Geplant ist zudem, alle genehmigungsfähigen Windenergieanlagen zuzulassen, die vor Erreichen der Flächenziele beantragt wurden – unabhängig davon, ob diese in den künftig hierfür vorgesehenen Flächen verortet sind oder nicht (§ 249 Abs. 2 BauGB-Entwurf²²). Mit der anstehenden Umsetzung der europäischen RED-III-Richtlinie stehen zudem weitere, weitreichende Veränderungen der Rahmensetzungen für die Windenergieplanung an, insbesondere die frühzeitige Berücksichtigung von Minderungsmaßnahmen für Umweltauswirkungen.

Mit dem Windenergieflächenbedarfsgesetz hat eine an Transformationszielen orientierte Bundespolitik den Ländern fachgesetzliche Flächenziele für den Ausbau der Windenergie vorgegeben. Der beschleunigte Ausbau erneuerbarer Energien ist im Sinne einer Konsistenzstrategie für eine an ‚starker Nachhaltigkeit‘, also an der Sicherung des vorhandenen, planetaren Naturkapitals orientierte Energiewende bedeutsam. Auch wenn der zielorientierte Ansatz des Gesetzes nicht systematisch mit möglichen, im Nachhaltigkeitsdiskurs ebenfalls relevanten Effizienz- und Suffizienzstrategien verknüpft ist: Die Gesetzesinnovation des Windenergieflächenbedarfsgesetzes und seine Umsetzungsschritte in Ländern und Regionen leisten einen wichtigen Beitrag zu einer ‚rationalen‘ Nachhaltigkeitstransformation und einer entsprechenden Transformationsplanung. Hervorzuheben ist dabei, dass alle Flächenländer, die über die Ebene der Regionalplanung verfügen, diese auch als Umsetzungsebene für die neuen Flächenziele gewählt haben, was mit einer Stärkung der Regionalplanung einhergeht, diese aber zugleich in zeitlicher wie ressourcenbezogener Hinsicht herausfordert.

Für die zukünftige Ausgestaltung des Planungssystems stellt sich aufbauend auf den ersten Erfahrungen mit dem Windenergieflächenbedarfsgesetz die Frage, ob auch in Bezug auf andere raumbezogene Aspekte der Nachhaltigkeitstransformation klare fachgesetzliche Bundesziele anzustreben wären, welche hinsichtlich ihrer flächenbezogenen Anforderungen über die Regionalplanung in Plänen formalisiert und konkretisiert werden. Mögliche Anwendungsfälle wären etwa der systematische Ausbau des Schutzes von Natur und Landschaft über entsprechende Vorranggebiete in Unterstützung der Beschlüsse von Montreal, die Ziele der EU-Wiederherstellungsverordnung, die Realisierung des Netto-Null-Ziels zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke, die Sicherung von Flächen für natürlichen Klimaschutz (Wälder, Moore und andere Treibhausgassenken) oder die Sicherung von Trassen und Standorten für weitere raumbedeutsame Infrastrukturen für die Energiewende. Dabei kann es zu Zielkonflikten und dementsprechend auch zu Abwägungserfordernissen kommen; für letztere wäre die Raumordnung mit ihrer überfachlichen Ausrichtung prädestiniert.²³

Der Steuerungsansatz kann zu Situationen eines skalaren Agonismus führen, da es zu Konflikten in den Planungsregionen angesichts der durch den Bundesgesetzgeber formulierten Flächenziele kommen kann. Dies würde erst recht dann gelten, wenn weitere verbindliche sektorale Transformationsziele im Sinne einer starken Nachhaltigkeit Gesetzesrang erhielten und es in den soziopolitischen Arenen der Regionalplanung zu agonistischen Momenten in Bezug auf widerstreitende konfligierende Interessen kommt. Da die Raumordnung mit der planerischen Abwägung über ein etabliertes Instrument verfügt, Interessen unter- und gegeneinander abzuwägen, bestehen hier Potenziale der Raumordnung auf dem Weg zur Transformationsplanung, selbst wenn es zu verschärften und diversifizierten Zielen einer starken Nachhaltigkeit kommen sollte.

Würde der Ansatz klarer räumlicher Mengenvorgaben durch den Bund auf weitere Themenfelder der Transformation übertragen, kann dies potenziell zu Planungsbeschleunigungen für eine Nachhaltigkeitstransformation führen. Im Sinne eines gestaltenden Staates (WBGU 2011: 213) kann die Regionalplanung – wie auch andere gesamträumliche Planungen – in diesem Sinne Beiträge für eine „transformation by design“ leisten, die eine drohende „transformation by disaster“ (Schneidewind/Singer-Brodowski 2014: 195) verhindern hilft. In Zeiten rascher und weitreichender Transformation steigt scheinbar das Erfordernis ‚rationaler Planung‘. Es ist daher zu erwarten, dass räumliche Mengenziele und zeitbezogene Vorgaben in den nächsten Jahren auch in anderen Bereichen der Nachhaltigkeitstransformation Eingang in Bundes- und Landesgesetze finden werden. Die Regionalplanungsebene ist – so der Eindruck nach zwei Jahren Umsetzungszeit des Windenergieflächenbedarfsgesetzes – grundsätzlich geeignet, entsprechende fachgesetzlich gesetzte Ziele in verbindliche Raumordnungspläne umzusetzen.

Konkretisierte flächenbezogene Transformationsziele im Kontext der Bekämpfung der Klimakrise und des Einhaltens planetarer Grenzen dürften künftig bei fortschreitendem Klimawandel und zur Einhaltung des Minderungspfads in Bezug auf die Treibhausgasemissionen an Bedeutung gewinnen – sowie übrigens auch im Bereich der Klimaanpassung. Die mit solchen Zielen verbundene rationale Planung sollte dennoch einerseits weiterhin im Sinne der hergebrachten und zu verbessernden Verfahren der Partizipation und Kooperation kommunikativ flankiert werden. Zugleich wird sie andererseits streitbar sein müssen und Konflikte im Sinne eines agonistischen Planungsverständnisses einkalkulieren und führen müssen.

Es bleibt zu beobachten, ob die künftigen Entwicklungen Widersprüche zum Gegenstromprinzip, zur hervorgehobenen Bedeutung der Partizipation und zur zentralen Funktion der Abwägung im deutschen Planungssystem erzeugen. Die Ergebnisse unserer Forschung bestätigen dies bislang nicht. Grundsätzlich besteht bei Betonung sektoraler gegenüber integrierenden Aspekten die Gefahr, dass die Steuerungs- und Ausgleichsmöglichkeiten der Raumordnung eingeschränkt werden. Für künftige Forschung ergibt sich damit die Notwendigkeit der weiteren empirischen Begleitung des laufenden Prozesses der Umsetzung des Windenergieflächenbedarfsgesetzes auch über Legislaturperioden hinweg, denn erst in mittel- und langfristiger Perspektive kann eingeschätzt werden, ob die bislang beobachteten Geschwindigkeiten, Planungsschritte und Partizipationsstandards weiterhin erreicht werden können und ob es sich dabei insgesamt um einen Meilenstein auf dem Weg zu einer Transformationsplanung und damit um den Beginn eines Wandels im Planungssystems handelt oder nur um eine fachliche Ausnahmeerscheinung im Themenfeld der Windenergie.