Die Stichprobenziehung erfolgte unter der durch Datenschutzvorgaben bedingten Restriktion, maximal vier Prozent der Landwirtschaftsfläche der Bundesländer zu untersuchen. Eine hohe Repräsentativität wurde mit einer Zufallsauswahl aus möglichst allen Gemeinden bei einer möglichst breiten räumlichen Streuung angestrebt. Hierfür wurden aus der Grundgesamtheit von bundesweit 10.989 Gemeinden (Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2023) nur 59 Gemeinden aus einer Pilotuntersuchung (Tietz/Neumann/Volkenand 2021), gemeindefreie Gebiete sowie alle Gemeinden ohne Landwirtschaftsfläche ausgeschlossen. Aus den verbleibenden Gemeinden wurden weiterhin die 5 % Gemeinden mit der geringsten Landwirtschaftsfläche (< 126 ha LN) ausgeschlossen. Somit verblieben 10.009 Gemeinden (einschließlich derer aus den letztlich nicht beteiligten Ländern) als Grundgesamtheit für die Stichprobenziehung.

Die originäre Quelle für Eigentumsrechte an Grundstücken ist das Grundbuch, das nach dem Prinzip des Realfoliums aufgebaut ist, das heißt flurstücksbezogen im Gegensatz zum Personalfolium (Wieling/Finkenauer 2020: 341). Allerdings wird keine eindeutige Identifikationsnummer aufgenommen und Änderungen finden nur auf Antrag der Eigentümerin kostenpflichtig statt, sodass Eigentümer mit unterschiedlichen Daten registriert sein können, wenn Land zu unterschiedlichen Zeitpunkten erworben wurde. Das Grundbuch wird in elektronischer Form geführt und regelmäßig mit den Informationen im ALKIS abgeglichen und wechselseitig aktualisiert. Das ALKIS ist das bundesweit einheitliche Geobasisinformationssystem, das unter anderem als amtliches Verzeichnis aller Flurstücke für den Eigentumsnachweis dient.⁴

Voraussetzung einer auf individuelle Eigentümerinnen bezogenen Auswertung ist die Konsolidierung der Eigentumsdaten. Hierfür wurden zunächst die Flurstücke im Gemeinschaftseigentum auf die beteiligten Eigentümer flächenanteilig aufgeteilt. Anschließend wurden sämtliche Eigentümerinnen weitgehend automatisiert einer von neun möglichen Eigentümerkategorien zugeordnet. Dabei wurde eine selbst erstellte Liste von Stichwörtern bzw. Zeichenfolgen verwendet, die auf eine bestimmte Kategorie hindeuten. Die automatische Kategorisierung wurde (außer für natürliche Personen) manuell überprüft und damit einhergehend iterativ verbessert.

Im folgenden Schritt wurden die so kategorisierten Einträge mithilfe von Fuzzy String Matching-Algorithmen auf identische Eigentümerinnen überprüft. Die Algorithmen vergleichen die Eigentümerdaten nach Kategorien getrennt und berechnen anhand der Levenshtein-Distanz⁵, wie ähnlich sich jeweils zwei Zeichenfolgen sind, das heißt, wie wahrscheinlich zwei Einträge identisch sind. Diese Prozedur wurde dreimal mit jeweils geänderten Selektionsbedingungen durchgeführt und die aufgezeigten Übereinstimmungen mittels einer Sichtkontrolle bestätigt oder verworfen. Identische Eigentümerinnen wurden in einem Datensatz vereinigt und deren Eigentumsfläche addiert. Die so konsolidierte Eigentümerliste wird als Aggregationsstufe 1 (Agg_1) bezeichnet. Sie enthält insgesamt 230.421 individuelle Eigentümerinnen, das ist im Vergleich zur Ursprungsliste mit 306.219 Einträgen eine Reduktion um 24,8 %.

Für die Bildung der Aggregationsstufe 2 (Agg_2) wurde die wirtschaftliche Zusammengehörigkeit individueller Eigentümerinnen ermittelt und diese entsprechend zusammengeführt. Unter diese Bedingung fallen einerseits Familienangehörige in gemeinsamen Haushalten. Diese wurden automatisiert anhand übereinstimmender Nachnamen (einschließlich Teilen von Doppelnamen) und Anschriften erkannt und zusammengeführt. Zwar werden Familienangehörige ohne gemeinsamen Nachnamen bei dieser Vorgehensweise nicht erkannt, der dadurch entstehende Fehler ist aber sehr gering, da aktuell nach wie vor eine große Mehrheit der Ehepaare in Deutschland gemeinsame Ehenamen oder Doppelnamen führt (Rosar 2021).

Personen und Unternehmen werden als wirtschaftlich zusammengehörig betrachtet, wenn eine Person bzw. Familie oder ein Unternehmen die Kapitalmehrheit an einem anderen Unternehmen besitzt bzw. wenn mehrere Unternehmen auf den- oder dieselben Mehrheitseigentümer zurückzuführen sind. Die wirtschaftlichen Verflechtungen wurden mittels einer Einzelfallrecherche (Tietz 2021) nach Unternehmensnamen im elektronischen Handels- bzw. Genossenschaftsregister⁶ ermittelt. Die als zusammengehörig erkannten Unternehmen und Personen wurden aggregiert und in der Aggregationsstufe 2 als Unternehmen kategorisiert, mit Ausnahme von Unternehmen im Mehrheitseigentum der öffentlichen Hand, die den entsprechenden Körperschaften in der Aggregationsstufe 1 zugeordnet wurden.

Die Liste der zusammengeführten Eigentümerinnen in der Aggregationsstufe 2 umfasst 196.898 Eigentümergruppen, das entspricht einer Reduktion der Eigentümerinnenzahl um nochmals 14,5 % im Vergleich zur Aggregationsstufe 1.

Über die Aggregationsstufe 2 wurde darüber hinaus ermittelt, ob die Eigentümer(gruppen) die Eigenschaft eines landwirtschaftlichen Betriebs aufweisen. Als Indikator dienten die flächenbezogenen EU-Direktzahlungen für landwirtschaftliche Betriebe, deren Empfänger mit Namen und Betriebssitz, wenngleich ohne genaue Anschrift, im Internet veröffentlicht werden.⁷ Vollständige Adressdaten, die einen Abgleich mit den ALKIS-Eigentümerdaten erleichtern, wurden wegen Bedenken des Datenschutzes nur von sechs der beteiligten Bundesländer zur Verfügung gestellt.

Die Identifizierung landwirtschaftlicher Betriebe wurde im ersten Schritt mit Fuzzy String Matching-Algorithmen durchgeführt und anschließend durch manuellen Abgleich aller Empfänger von Direktzahlungen über mehr als fünf Hektar mit den ALKIS-Eigentümerinnen ergänzt. Für die Klassifizierung landwirtschaftlich aktiver natürlicher Personen – die in der Aggregationsstufe 2 als landwirtschaftliche Familienbetriebe bezeichnet werden – war die hinreichende Bedingung, dass Nachname und Anschrift eines Direktzahlungsempfängers mit denen eines ALKIS-Eigentümers übereinstimmen. Unternehmen wurden als landwirtschaftlich eingestuft, wenn Name und Anschrift des Fördermittelempfängers mit der einer ALKIS-Eigentümerin oder eines Eigentümers der Kapitalmehrheit des Unternehmens übereinstimmen, wobei kleinere Abweichungen bei den Unternehmensnamen toleriert wurden.

Die Verteilung des Landeigentums auf Eigentümerkategorien der Aggregationsstufe 1 stellt Tabelle 2 dar. Der mit 80,0 % weitaus größte Anteil der Landwirtschaftsfläche in der Gemeindestichprobe gehört demnach natürlichen Personen. 9,1 % der Landwirtschaftsfläche sind der Kategorie Unternehmen zugeordnet, unter die alle Rechtsformen privatwirtschaftlicher Kapital- und Personengesellschaften fallen. 10,8 % der Fläche entfallen auf Gebiets- und sonstige Körperschaften, darunter der größte Anteil (3,8 %) auf die Kommunen einschließlich kommunaler Unternehmen. Den Religionsgemeinschaften, das sind fast ausschließlich die evangelische und die katholische Kirche, gehören 2,3 % der untersuchten Fläche, den Bundesländern einschließlich landeseigener Unternehmen 2,2 %. Neben dem Bund einschließlich bundeseigener Unternehmen (0,6 % der Landwirtschaftsfläche) wird separat mit 0,5 % der Landwirtschaftsfläche die Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH (BVVG) ausgewiesen, die im Auftrag des Bundes die Verwaltung und Privatisierung von ehemals enteigneten Flächen in den ostdeutschen Bundesländern durchführt. Auf Naturschutzvereine, -verbände und -stiftungen, die als solche dem Namen nach erkennbar sind, entfallen 0,4 % der Landwirtschaftsfläche. Allen sonstigen Körperschaften, Vereinen und Stiftungen (hier als Zweckverbände bezeichnet) sind 1,0 % der Landwirtschaftsfläche zugeordnet.

In der Aggregationsstufe 2 werden die privaten Eigentümerinnen in zwei landwirtschaftliche Kategorien (Familienbetriebe und Unternehmen) und analog zwei nichtlandwirtschaftliche Kategorien eingeteilt. Die Gebiets- und sonstigen Körperschaften bleiben im Vergleich zur Aggregationsstufe 1 unverändert. Tabelle 5 zeigt die Verteilung der untersuchten Fläche auf die Eigentümerkategorien der Aggregationsstufe 2.

Nur ein kleiner Teil (2,6 %) des Landeigentums entfällt auf nichtlandwirtschaftliche Unternehmen. Eine Auswertung der Unternehmen mit mehr als 20 Hektar nach Branchenzugehörigkeit ergab, dass familiengeführte Vermögensverwaltungsunternehmen (das sind Verpachtungsunternehmen ohne eigene landwirtschaftliche Tätigkeit) sowie Abbauunternehmen von Kies und Braunkohle davon den größten Flächenanteil haben. Dagegen wurden nahezu keine überregionalen Finanzunternehmen unter den größeren Landeigentümern identifiziert. Im Vergleich der Bundesländer unterscheiden sich die Anteile nichtlandwirtschaftlicher Unternehmen nur wenig. Dagegen zeigen sich bei den anderen Kategorien deutliche Unterschiede (vgl. Abbildung 1).

Landwirtschaftlichen Unternehmen gehören im Gesamtdurchschnitt 8,2 % der Landwirtschaftsflächen, darunter in den ostdeutschen Bundesländern durchschnittlich 20,8 % und im ehemaligen Bundesgebiet nur 1,3 %. Diese Divergenz geht einher mit den agrarstrukturellen Unterschieden zwischen Ost und West: Nach Zahlen der Agrarstatistik (Statistisches Bundesamt 2024b) bewirtschaften in den ostdeutschen Bundesländern juristische Personen (wie GmbH, Aktiengesellschaften und Genossenschaften) 50 % und Personengesellschaften 23 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche (LF)⁸, im ehemaligen Bundesgebiet bewirtschaften juristische Personen dagegen nur 1 % und Personengesellschaften 22 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche.⁹

Dementsprechend sind Eigentümerinnen aus landwirtschaftlichen Familienbetrieben im ehemaligen Bundesgebiet mit durchschnittlich 42,5 % deutlich höhere Anteile der Landwirtschaftsfläche zugeordnet als in den ostdeutschen Bundesländern (14,8 %). Laut Agrarstatistik bewirtschaften die Einzelunternehmen im ehemaligen Bundesgebiet 77 %, in den ostdeutschen Bundesländern hingegen nur 27 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche.

Nichtlandwirtschaftliche natürliche Personen bzw. Familien sind die Eigentümerkategorie mit den größten Flächenanteilen von bundesweit 45,3 % der Landwirtschaftsfläche. Im Ländervergleich sind vor allem die Unterschiede innerhalb Ostdeutschlands zwischen den südlichen Ländern Thüringen (62,5 %) und Sachsen (54,9 %) und den nördlichen Ländern Mecklenburg-Vorpommern (31,1 %) und Brandenburg (44,2 %) bemerkenswert. Sie verweisen auf unterschiedliche Verläufe der agrarstrukturellen Transformation im DDR-System und nach der Wiedervereinigung (vgl. Kapitel 4.1).

Tabelle 5  Verteilung der Landwirtschaftsfläche auf Eigentümerkategorien der Aggregationsstufe 2

Eigentümerkategorie	Flächeneigentum		Zahl der Gemeinden	Anteil in den Gemeinden
	in ha	in Prozent		Median	Maximum	Standardabweichung
Gebiets- und sonstige Körperschaften	73.315	10,8	387	8,2 %	65,3 %	9,5 %
Nichtlandwirtschaftliches Unternehmen	17.327	2,6	348	0,9 %	48,0 %	3,9 %
Nichtlandwirtschaftliche natürliche Person/Familie	306.497	45,3	387	48,8 %	91,2 %	15,2 %
Landwirtschaftlicher Familienbetrieb	223.028	33,0	387	34,1 %	92,6 %	18,3 %
Landwirtschaftliches Unternehmen	55.312	8,2	221	0,2 %	69,0 %	10,5 %
Unbekannt	481	0,1	194	0,0 %	5,1 %	0,3 %

Abbildung 1  Flächenanteile nach Eigentümerkategorien in der Aggregationsstufe 2

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Tabelle 6 zeigt die Zahl der Eigentümerinnen mit mehr als 0,5 Hektar Landwirtschaftsfläche nach Eigentümerkategorie in der Aggregationsstufe 2 sowie die sich daraus ergebende durchschnittliche Flächengröße des Eigentums. Bei den landwirtschaftlichen Unternehmen werden durchschnittlich 1,72 individuelle Eigentümerinnen der Aggregationsstufe 1 aggregiert, deutlich mehr als bei den anderen Kategorien. Zudem haben landwirtschaftliche Unternehmen mit 98,8 Hektar Landwirtschaftsfläche in den Stichprobengemeinden im Durchschnitt wesentlich mehr Eigentumsflächen als die landwirtschaftlichen Familienbetriebe (17,2 Hektar Landwirtschaftsfläche). Nach Zahlen der Agrarstatistik (Statistisches Bundesamt 2024b) bewirtschaften juristische Personen mit 460 Hektar landwirtschaftlich genutzte Fläche pro Betrieb auch wesentlich größere Flächenumfänge als Personengesellschaften (119 Hektar) und Einzelunternehmen (46 Hektar landwirtschaftlich genutzte Fläche pro Betrieb). Die gesamte Eigentumsfläche der landwirtschaftlichen Unternehmen und Familienbetriebe lässt sich mit dieser Untersuchung nicht ermitteln, da sie in vielen Fällen über die Grenzen der Stichprobengemeinden hinausreicht.

Zur Aufdeckung möglicher Eigentumskonzentration wurden auf der Ebene der Aggregationsstufe 2 Indikatoren für Marktungleichgewichte ermittelt. Der Gini-Koeffizient misst die Ungleichverteilung in einer Grundgesamtheit und kann Werte zwischen 0 (totale Gleichverteilung) und 1 (Konzentration der gesamten Ressource auf ein Individuum) einnehmen. Tabelle 7 zeigt die Gini-Koeffizienten in den Stichprobengemeinden getrennt nach denen im ehemaligen Bundesgebiet und den ostdeutschen Bundesländern, sowohl für alle Eigentümer als auch für die Eigentümerinnen mit mehr als 0,5 Hektar Landwirtschaftsfläche. Für alle Eigentümer deuten die Gini-Koeffizienten mit durchschnittlich 0,76 bzw. 0,83 auf eine sehr hohe Ungleichverteilung hin. Dies ist nachvollziehbar, da der größte Teil der Landeigentümerinnen nur sehr wenig Landwirtschaftsfläche hat (vgl. Tabelle 3). Aber auch bei Begrenzung auf die Eigentümer mit mehr als 0,5 Hektar zeigen die Gini-Koeffizienten mit Durchschnittswerten von über 0,6 eine hohe Ungleichverteilung an. In den ostdeutschen Bundesländern sind sie zudem deutlich höher als im ehemaligen Bundesgebiet.¹⁰ Die Streubreite der Gini-Koeffizienten in der Gemeindestichprobe ist mit Werten zwischen 0,37 und 0,89 (Eigentümerinnen > 0,5 ha) sehr hoch.

Tabelle 7  Gini-Koeffizienten und Konzentrationsraten (CR) des Landeigentums in den Stichprobengemeinden

Konzentrationsmaß	Arithmetisches Mittel	Median	Minimum	Maximum	Standardabweichung
Ehemaliges Bundesgebiet
Gini-Koeffizient (alle Eigentümer)	0,76	0,76	0,52	0,95	0,07
Gini-Koeffizient (Eigentümer > 0,5 ha)	0,61	0,60	0,37	0,89	0,07
Konzentrationsrate CR1	10,5 %	8,2 %	1,3 %	92,6 %	9,1 %
Konzentrationsrate CR5	28,7 %	25,1 %	5,4 %	97,8 %	16,1 %
Ostdeutsche Bundesländer
Gini-Koeffizient (alle Eigentümer)	0,83	0,84	0,58	0,97	0,07
Gini-Koeffizient (Eigentümer > 0,5 ha)	0,70	0,70	0,37	0,89	0,09
Konzentrationsrate CR1	19,6 %	15,6 %	4,7 %	62,8 %	12,0 %
Konzentrationsrate CR5	41,9 %	38,4 %	12,8 %	85,6 %	17,2 %

Abbildung 2  Zusammenhang zwischen Flächengröße der Stichprobengemeinden und den Gini-Koeffizienten (Eigentümer > 0,5 ha)

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Der Nachteil des Gini-Koeffizienten, dass seine Höhe auch von der Anzahl der Eigentümer bestimmt wird, besteht bei der Konzentrationsrate (CR) nicht. Diese wird vor allem im Kartellrecht verwendet, wobei ein Marktanteil von 40 % bei einem Unternehmen (bzw. 50 % bei zwei bis drei Unternehmen sowie 66,7 % bei vier bis fünf Unternehmen) als Indikator einer möglichen Marktbeherrschung herangezogen wird (Mecke 2019: 2251). Für das Landeigentum wird die Konzentrationsrate definiert als der Anteil, den die n größten Eigentümerinnen an der untersuchten Landfläche haben. Die Konzentrationsraten CR1 und CR5 werden in Tabelle 7 für die Stichprobengemeinden im Ost-West-Vergleich dargestellt. Die Mittelwerte liegen weit unterhalb einer der genannten Schwellen einer möglichen Marktbeherrschung. Allerdings sind sie in den ostdeutschen Gemeinden mit 19,6 % (CR1) bzw. 41,9 % (CR5) auffallend höher als in den Gemeinden im ehemaligen Bundesgebiet (10,5 % bzw. 28,7 %). Die CR5 variiert in der Gemeindestichprobe sehr stark und überschreitet nur in wenigen Gemeinden die Schwelle einer Marktbeherrschung von 66,7 %.¹¹

Abbildung 3  Zusammenhang zwischen Flächengröße der Stichprobengemeinden und der Konzentrationsrate CR5

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In einem weiteren Schritt wurde ermittelt, welcher Kategorie die fünf größten Eigentümer jeder Gemeinde angehören und wie groß deren Flächenanteile sind. Die Flächen wurden nach Bundesland aufsummiert und ins Verhältnis zur gesamten untersuchten Fläche des Landes gesetzt. Die farbigen Kreissegmente in Abbildung 4 stellen somit die CR5 im Durchschnitt der Länder sowie die Anteile der einzelnen Agg_2-Kategorien an der CR5 dar. Es zeigen sich deutliche Unterschiede in der Höhe der durchschnittlichen Konzentrationsraten wie auch in deren Zusammensetzung. Mecklenburg-Vorpommern weist mit Abstand die höchste CR5 von 58,3 % auf, daran haben landwirtschaftliche Unternehmen den größten Anteil (20,3 %), gefolgt von landwirtschaftlichen Familienbetrieben (15,9 %) und Gebiets- und sonstigen Körperschaften (14,9 %). Auch in Brandenburg ist die CR5 mit 41,3 % sehr hoch, mit landwirtschaftlichen Unternehmen (24,7 %) als der weitaus größten Kategorie. In den anderen ostdeutschen Bundesländern sind die Konzentrationsraten CR5 mit 33,7 % (Sachsen) bis 26,9 % (Sachsen-Anhalt) deutlich niedriger. Auch in diesen Ländern sind landwirtschaftliche Unternehmen die dominierende Kategorie.

Unter den Ländern des ehemaligen Bundesgebiets weist Schleswig-Holstein die größte CR5 von 43,5 % auf, gefolgt von Rheinland-Pfalz (35,1 %). Die Ursache für die hohen Konzentrationsraten liegt nicht in der absoluten Größe des Landeigentums, sondern in der weit unterdurchschnittlichen Flächengröße der Stichprobengemeinden. Unter den westdeutschen Bundesländern weisen Bayern (19,4 %) und Nordrhein-Westfalen (20,1 %) die niedrigsten Konzentrationsraten auf. Landwirtschaftliche Familienbetriebe sind die dominierende Kategorie, nur in Hessen haben die Gebiets- und sonstigen Körperschaften den größten Anteil.

Abbildung 4  Durchschnittliche Flächenanteile der fünf größten Eigentümer nach Kategorie (Agg_2)

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Die gefundenen Divergenzen in den Eigentumsstrukturen zwischen Ostdeutschland und dem ehemaligen Bundesgebiet lassen sich nur aus der historischen Entwicklung verstehen. Mecklenburg-Vorpommern und die nördlichen Teile Brandenburgs waren agrarstrukturell bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs vorwiegend durch gutsherrschaftlichen Großgrundbesitz geprägt, während in Thüringen und Sachsen kleinbäuerliche Strukturen vorherrschten (Klages 2001: 98). Die sowjetische Besatzungsmacht enteignete 1945 bis 1949 in einer Bodenreform unter anderem alle landwirtschaftlichen Betriebe über 100 Hektar und verteilte das Land zum großen Teil an sogenannte Neubauern, die aus den ehemaligen deutschen Ostgebieten geflohen waren. Die meisten Neubauern vermochten jedoch keine wirtschaftliche Existenz aufzubauen und gaben auf mit der Folge, dass das Land wieder in den staatlichen Bodenfonds kam (Wilson/Wilson 2001: 114). Kleinere landwirtschaftliche Betriebe konnten zunächst selbstständig weiter wirtschaften, wurden aber mit fortschreitendem Aufbau des Sozialismus bis Anfang der 1960er-Jahre zwangsweise zu Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) kollektiviert. Diese Kollektivierung wurde weitgehend ohne Enteignungen durchgeführt. Formal blieben die Eigentumsrechte erhalten, die Nutzungsrechte wurden aber vollständig von den Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften wahrgenommen, was auch eine großflächige Zusammenlegung, Umgestaltung bis hin zur Überbauung von Flurstücken einschloss. Nach der Wiedervereinigung wurden die alten Eigentumsrechte wieder in Kraft gesetzt. Die LPG-Mitglieder hatten die Wahl, den Betrieb gemeinsam als Genossenschaft oder Gesellschaft nach bundesdeutschem Recht fortzuführen und ihre Eigentumsfläche an diese zu verpachten, was in vielen Fällen geschah (Wilson/Wilson 2001: 126). Alternativ konnten sie einen eigenen landwirtschaftlichen Betrieb führen oder die Fläche verkaufen bzw. anderweitig verpachten. Die 1945 bis 1949 enteigneten Flächen wurden hingegen gemäß dem zwischen beiden deutschen Staaten ausgehandelten Einigungsvertrag nicht an die Enteignungsopfer zurückgegeben, sondern monetär entschädigt (Hagedorn/Beckmann/Klages et al. 1997: 436).

Die enteigneten Flächen wurden von der Treuhand – später BVVG – anfangs an die weiter existierenden Großbetriebe verpachtet und langfristig mit Rücksicht auf agrarstrukturelle Belange privatisiert. Eine Rückgabe an die ehemaligen Eigentümerinnen fand nur in begrenztem Umfang statt, wohingegen der weit größere Teil in den ersten Jahren exklusiv und preisgünstig an die pachtenden Betriebe verkauft, ab 2007 auch öffentlich zum Verkauf gegen Höchstgebot ausgeschrieben wurde. Von anfangs rund 1 Mio. Hektar Landwirtschaftsfläche verkaufte die BVVG allein in Mecklenburg-Vorpommern bis 2022 rund 340.000 Hektar (BVVG 2023: 13), das sind 24 % der Landwirtschaftsfläche des Landes. In Thüringen wurden im selben Zeitraum lediglich 49.200 Hektar Landwirtschaftsfläche (6 % der thüringischen Landwirtschaftsfläche) privatisiert. Zwischen diesen Extremwerten liegen Brandenburg (18 %), Sachsen-Anhalt (13 %) und Sachsen (10 % der jeweiligen Landwirtschaftsfläche) (BVVG 2023: 13).

Die hohen Eigentumsanteile landwirtschaftlicher Unternehmen vor allem in Mecklenburg-Vorpommern sind daher einerseits auf die BVVG-Privatisierung zurückzuführen. Andererseits waren private Eigentümerinnen ohne familiäre Wurzeln in der Region, wie die Neubauern und deren Nachfahren in den ehemals gutsherrschaftlich geprägten Regionen, eher an einer Veräußerung ihrer Flächen interessiert als Eigentümerinnen mit einer landwirtschaftlichen Familiengeschichte vor Ort (Laschewski/Tietz 2020). Bevorrechtigte Käufer sind nach dem Grundstückverkehrsgesetz (GrdstVG) in jedem Fall die landwirtschaftlichen Betriebe. Daher waren die landwirtschaftlichen Unternehmen, die nach der Wiedervereinigung zunächst fast ausschließlich gepachtetes Land bewirtschafteten, vor allem in den nördlichen Landesteilen in der Lage, umfangreiches Flächeneigentum zu erwerben. Auf der anderen Seite erklärt die historisch kleinbäuerliche Agrarstruktur die bis heute hohen Eigentumsanteile nichtlandwirtschaftlicher natürlicher Personen in Thüringen und Sachsen.

Insgesamt ist die hohe Zahl natürlicher Personen mit landwirtschaftlichem Flächeneigentum bemerkenswert. Eine Hochrechnung der Gesamtzahl von 221.356 Eigentümern (vgl. Tabelle 3) auf die gesamte Landwirtschaftsfläche in Deutschland (18,1 Mio. Hektar) ergibt, dass rund 5,9 Mio. Personen und damit sieben Prozent der Gesamtbevölkerung in Deutschland als Eigentümer von Landwirtschaftsfläche registriert sind. Die meisten davon sind allerdings Kleinsteigentümer, während hochgerechnet 2,3 Mio. Personen (2,7 % der Gesamtbevölkerung) Flächeneigentum von mehr als 0,5 Hektar Landwirtschaftsfläche haben. Davon wiederum sind die meisten, nämlich fast 80 %, nicht selbst landwirtschaftlich aktiv (vgl. Tabelle 6). Zudem ist der Anteil der Landwirtschaftsfläche, die Personen mit Wohnsitz in derselben Gemeinde gehört, auffallend hoch.

Dies führt zu der Erkenntnis, dass die meisten nichtlandwirtschaftlichen Eigentümerinnen mit hoher Wahrscheinlichkeit aus Familien stammen, die in der Vergangenheit selbst landwirtschaftlich aktiv waren, den Betrieb aber aufgegeben haben. Der seit Jahrzehnten anhaltende Rückgang der Zahl landwirtschaftlicher Betriebe von 1,79 Mio. im Jahr 1949 (allein in der Bundesrepublik) auf 255.000 Betriebe im Jahr 2023 in ganz Deutschland (BMEL 2025: 23–24) stützt diese Vermutung. Offenbar wird nach Aufgabe des Betriebs – die zumeist im Generationswechsel erfolgt – die Fläche eher an andere Betriebe verpachtet, als sie zu verkaufen. Dies erklärt auch den geringen Umfang statistisch erfasster Verkäufe von lediglich 0,3 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche pro Jahr im ehemaligen Bundesgebiet; in den ostdeutschen Bundesländern ist deren Umfang mit 0,6 % derzeit noch etwas höher (Statistisches Bundesamt 2024a). Landwirtschaftsfläche erweist sich somit als Vermögensbestandteil der (überwiegend ländlichen) Bevölkerung, der in der Regel innerhalb der Familie vererbt und nur in Notfällen verkauft wird. Dies kann im Sinne des distributionspolitischen Ziels einer breiten Eigentumsstreuung (Epping 1977: 254) positiv bewertet werden, in Verbindung mit dem hohen grundgesetzlich verankerten Schutz des Eigentums stellt es jedoch eine Herausforderung für die Transformation zu einer nachhaltigeren Flächennutzung dar.

In der Untersuchung wurden keine Anzeichen für eine marktbeherrschende Stellung einzelner Eigentümer in den Stichprobengemeinden gefunden, soweit das anhand der Konzentrationsraten des Bodeneigentums beurteilt werden kann. Zwar liegen die Konzentrationsraten in einigen Fällen über den kartellrechtlich relevanten Schwellen, doch betrifft dies eher kleine Gemeinden. Landwirtschaftliche Betriebe, die ihre Fläche erweitern wollen, sind jedoch nicht auf Gemeindegrenzen beschränkt. Daher ist eine räumlich breit gestreute Stichprobenuntersuchung wenig geeignet zur Beurteilung möglicher Marktbeherrschung.¹²

Allerdings ist das kartellrechtliche Konzept der Marktbeherrschung nur bedingt geeignet zur Beurteilung von Eigentumskonzentration auf dem Bodenmarkt, da es abgrenzbare Märkte für homogene Produkte voraussetzt. Boden ist räumlich immobil und kann kleinräumig differenziert sehr verschiedene Eigenschaften aufweisen (Balmann/Graubner/Müller et al. 2021: 216). Zudem lässt sich nicht klar bestimmen, welche Flächen überhaupt für verschiedene Märkte wie den Kauf- oder Pachtmarkt, für landwirtschaftliche oder andere Zwecke verfügbar sind. Nicht zuletzt ist Boden immobil und nicht vermehrbar und unterscheidet sich damit fundamental von anderen auf Märkten gehandelten Gütern. Dass es ungleiche Machtverhältnisse auf Bodenmärkten gibt, ist weithin anerkannt (Balmann/Demoustier/Grau et al. 2020: 12), allerdings fehlt bislang ein besseres Konzept zur Messung und Beurteilung solcher Konstellationen. Die Konzentrationsrate ist jedoch zumindest ein geeigneter Indikator, um Verteilungsmuster des Bodeneigentums interregional zu vergleichen.

Diesbezüglich sind die Konzentrationsraten – auch unter Berücksichtigung unterschiedlicher Gemeindegrößen – in den ostdeutschen Bundesländern deutlich höher als im ehemaligen Bundesgebiet. Die größten Eigentümerinnen sind zudem in vielen Fällen landwirtschaftliche Unternehmen, die – sofern sie die Rechtsform einer Kapitalgesellschaft haben – über den Verkauf von Gesellschaftsanteilen den Eigentümer wechseln können. Auf diese Weise kann das Landeigentum in den Händen einzelner Akteure um Größenordnungen zunehmen, die über den Kauf von Fläche auf dem Bodenmarkt nicht realisierbar sind. Somit besteht zumindest in den ostdeutschen Ländern das Potenzial einer zukünftigen Zunahme von Eigentumskonzentration in Unternehmensverbünden, die marktbeherrschend wirken können.

Im Hinblick auf das bodenpolitische Ziel einer Verhinderung marktbeherrschender Stellungen ist das Grundstückverkehrsgesetz unwirksam, da es nur den Kauf landwirtschaftlicher Fläche unter Genehmigungspflicht stellt, den bedeutsameren Kauf von Gesellschaftsanteilen landbesitzender Unternehmen jedoch außer Acht lässt (Tölle/Tietz 2022). Aus agrarstrukturpolitischer Sicht erscheint es daher sinnvoll, die Genehmigungspflicht nach dem Grundstückverkehrsgesetz um den Tatbestand der Anteilskäufe zu erweitern.

Aufgrund des hohen Anteils von Landeigentum in Privatbesitz, insbesondere in der Hand nichtlandwirtschaftlicher natürlicher Personen, sind private Landeigentümerinnen als zentrale Akteure zum Erreichen der Nachhaltigkeitsziele zu sehen. Es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die mit erneuerbaren Energien zu erzielenden Bodenrenten attraktiv für eine Verpachtung sind und damit ein bedeutender Anreiz für Eigentümer besteht, ihre Flächen für solche Nutzungen zur Verfügung zu stellen. Dabei kann vor allem für das ehemalige Bundesgebiet angenommen werden, dass die so erzielten Pachteinnahmen zu nennenswerten Teilen in den Gemeinden verbleiben, in denen die Wertschöpfung stattfindet. Gleichzeitig kann die lokal verwurzelte Eigentumsstruktur eine Chance für eine aktive Mitgestaltung von Projekten darstellen.

Für die planerische Steuerung des Ausbaus erneuerbarer Energien verdeutlichen die kleinteiligen Eigentumsstrukturen die Notwendigkeit einer übergeordneten und langfristig gedachten Flächenausweisung. Während dies bei der Windenergienutzung mit der Ausweisung in Regionalplänen bereits Praxis ist, findet bei der in der Breite flächenwirksameren Freiflächen-Photovoltaik eine Steuerung überwiegend auf der Ebene der kommunalen Bauleitplanung statt. Meist werden vorhabenbezogene Bebauungspläne für Flächen aufgestellt, nachdem sich Investoren den Zugriff bei Landeigentümern gesichert haben. Zwar haben die Kommunen die Planungshoheit, jedoch sehen sie sich gerade in ländlichen Regionen aufgrund der begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen kaum oder gar nicht in der Lage, strategische Planungen zu betreiben, und entscheiden oft situativ. Angesichts der umfangreichen Ausbauziele und des gestiegenen Drucks auf Agrarflächen sollte daher eine stärkere überörtliche Planung als Grundlage der Standortentwicklung für Freiflächen-Photovoltaik-Anlagen betrieben und Gemeinden zur besseren Nutzung ihres Gestaltungsspielraums befähigt werden (SRLE 2024: 4–5), um einen angemessenen und vorausschauenden Interessenausgleich zu ermöglichen. Neben der Aufstellung interkommunaler Standortkonzepte ist auf formeller Ebene eine stärkere Steuerung über die Regionalplanung denkbar (ARL 2022: 7–12).

Darüber hinaus bedarf es weitergehender Auseinandersetzungen damit, welche Auswirkungen die Eigentumsverteilung auf lokale Sozial- und Machtstrukturen hat. Vom Ausbau erneuerbarer Energien profitieren insbesondere diejenigen, welche (oft seit Generationen) durch Landeigentum privilegiert sind, und es ist zu fragen, wie sich die potenzielle Verstärkung von Vermögens- und sozialen Ungleichheiten auswirkt. Gerade in Regionen mit weniger guter sozioökonomischer Lage ist eine kritische Betrachtung notwendig, inwiefern die Entwicklung in erster Linie bestehende Unterschiede noch weiter verstärkt, während substanzielle Probleme vieler Menschen bestehen bleiben (Haubner/Laufenberg/Boemke 2022: 258–259). Angesichts der stärkeren Eigentumskonzentration drängt sich vor allem in puncto Ostdeutschland die Frage nach der Akzeptanz von Veränderungen auf, die nur durch wenige ortsansässige Eigentümerinnen direkt beeinflussbar sind. Wenn an Orten lediglich Erzeugungsanlagen konzentriert sind, von denen kaum lokale Akteure profitieren, kann dies bestehende regionale Ungleichheiten verstärken und der gesellschaftlichen Akzeptanz der Maßnahmen zuwiderlaufen (Rodríguez-Pose/Bartalucci 2024: 350–352).

Während die finanzielle Attraktivität erneuerbarer Energien für Landeigentümer offensichtlich ist, müssen für extensive Maßnahmen großflächig unterstützende Bedingungen geschaffen werden. Ökonomische Anreize sind zentraler Bestandteil solcher Ansätze, zumal hier von politischer Seite durch die Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) eine Vielfalt an Einflussmöglichkeiten besteht und bereits genutzt wird. Andererseits wird angesichts des notwendigen Umfangs – bis 2030 wird mit einem Mehrbedarf von 0,2 Mio. Hektar im Vergleich zu 2021 allein für die Etablierung von Agrargehölzen gerechnet (Osterburg/Ackermann/Böhm et al. 2023: 49) – deren Akzeptanz zunehmend in den Fokus rücken.

Untersuchungen zu Agrarumweltmaßnahmen zeigen, dass nicht nur ökonomische, sondern auch zahlreiche weitere externe und interne Faktoren wie das soziale Umfeld und Alter oder Bildung Einfluss auf die Akzeptanz solcher Maßnahmen und schlussendlich die Mitwirkung von Landwirten daran haben (Klebl/Feindt/Piorr 2024). Entscheidungsprozesse sind sehr individuell, hängen stark von den lokalen Rahmenbedingungen ab und werden nicht zuletzt von der Haltung weiterer lokaler Akteure beeinflusst. Daher ist auch die potenzielle Bedeutung sozialer Konsequenzen bei Flächennutzungsänderungen zu berücksichtigen, insbesondere wenn Eigentümerinnen und Pächter im selben räumlichen Umfeld leben. Stehen beispielsweise lokale Landwirtinnen und Landwirte einer Umwidmung der von ihnen bewirtschafteten Flächen skeptisch gegenüber, kann dies auf die Entscheidungen lokaler Landeigentümer andere Auswirkungen haben als auf ortsfremde Akteure oder Unternehmen. Eine Beschränkung von Maßnahmen der Flächenaktivierung auf ökonomische Aspekte bildet daher die Komplexität lokaler Governance-Prozesse nicht ausreichend ab.

Vielmehr wird an der breit gestreuten und lokal verwurzelten Eigentumsstruktur deutlich, dass landwirtschaftliche Flächen oft über Generationen vererbt werden und damit ideelle Werte und Traditionen verbunden sind, weshalb diese nur selten veräußert werden (vgl. Kapitel 4.2). Mit dem Konzept der relational values rücken solche historisch gewachsenen Mensch-Natur-Beziehungen in den Mittelpunkt, beispielsweise der hohe kulturelle und historische Wert von kultivierten Moorlandschaften für die dort lebenden Menschen (Lees/Carmenta/Condliffe et al. 2023). Ein besseres Verständnis dieser Bindungen entlang verschiedener Akteursgruppen kann letztlich Flächennutzungskonflikten vorbeugen, zumal sich die ausschlaggebenden Werte für die Bindung bei diesem Beispiel mitunter kaum zwischen den derzeitigen Landbewirtschaftenden und der sonstigen Bevölkerung unterscheiden (Heindorf/Schüler/Plieninger 2024: 1200).

Das öffentliche Bodeneigentum macht dagegen nur einen vergleichsweise kleinen Teil der Stichprobe aus, wodurch die Rolle staatlicher und kommunaler Akteure bezüglich einer möglichen Flächenaktivierung begrenzt bleibt. Dennoch sind 10,8 % und damit etwa 1,95 Mio. Hektar eine insgesamt nicht zu unterschätzende Flächenkulisse. Allerdings sollte differenziert betrachtet werden, inwiefern gerade diese Flächen vorrangig einer gemeinwohlorientierten Nutzung im Sinne der angestrebten Nachhaltigkeitsziele zugeführt werden können. Dabei müssen jedoch grundlegende Belange wie die Bodengüte und die Lage der jeweiligen Flächen berücksichtigt werden.