Lokale Ökonomien sind nicht nur charakteristische, sondern auch wesentlich konstituierende Elemente von Städten und Gemeinden (Sperle 2012: 68-69). Als lokale Ökonomie wird dabei der Bereich der städtischen Wirtschaft bezeichnet, „der über vielfältige Vermittlungsformen in die ökonomischen und sozialen Strukturen und Interaktionsbeziehungen von Stadtteilen oder Stadtquartieren ‚eingebettet‘ oder eingebunden ist bzw. dessen Existenz und Entwicklung von diesen Einbettungsformen abhängt“ (Läpple/Walter 2003: 24). Die lokale Einbindung manifestiert sich im Unternehmenstyp, der vor allem inhabergeführte, kleine Einzelhandels- und Handwerksunternehmen einschließt, ihrem unmittelbaren regionalen Raumbezug und ihrer primär auf die ortsansässige Kundschaft gerichtete Versorgungsfunktion, ihre lokale Bindung von Wertschöpfung sowie ihrer prägenden Funktion für das Stadtbild (Helmle 2005; Henn/Behling 2020: 12). Die lokale Ökonomie umfasst vier grundlegende Funktionen des städtischen Lebens: (1) Beschäftigungs- und Ausbildungsfunktion, (2) Versorgungsfunktion, (3) Kommunikations- und Integrationsfunktion, (4) Aufwertungsfunktion (Jakubowski/Koch 2009: 242).

Inhabergeführte, unabhängige Unternehmen haben positive Effekte auf die Funktionen lokaler Ökonomien (Franz 2020: 205) und gelten durch ihre unmittelbare Versorgungsfunktion für die Stadtbevölkerung als ein zentraler Versorgungsbereich (Henn/Behling 2020: 12). Dies gilt auch für das ortsansässige, inhabergeführte Lebensmittelhandwerk. Es umfasst zulassungsfreie Gewerke der Mühlen, Brauereien und Mälzereien sowie zulassungspflichtige Handwerksberufe in der Bäckerei, Konditorei und Metzgerei (Destatis 2020: 19). Im Laufe der letzten zehn Jahre nahm die Zahl der Lebensmittelhandwerksbetriebe in Deutschland um fast 25 % ab.¹ Besonders betroffen sind die Betriebe des Bäcker- und Metzgereihandwerks, welche in den vergangenen zehn Jahren um jeweils 30 % zurückgingen. Im gleichen Zeitraum nahm der Umsatz pro Betrieb um jeweils rund 50 % zu, was auf eine voranschreitende Marktkonzentration und zunehmende Filialisierung hinweist (Statista 2019a: 26; Statista 2019b: 10).

Es zeigt sich insgesamt ein wachsender Konkurrenzdruck unter anderem durch Tankstellenshops, filialisierte Großbetriebe sowie die Backautomaten und Fleischtheken des konzentrierten Lebensmitteleinzelhandels (Kögl/Tietze 2010: 65). Diese Großunternehmen machen sich automatisierte und zentralisierte Verarbeitungsstrukturen zunutze, welche betriebskostensenkende Skalenerträge erzeugen (Bizer/Haverkamp 2012: 7; Deutscher Bundestag 2019: 4). Gleichzeitig fehlt inhabergeführten Kleinbetrieben häufig das Investitionskapital für notwendige Vergrößerungen, Spezialisierungen und Modernisierungen (Beile/Drescher-Bonny/Maack 2009: 13-14), weshalb ihre Marktanteile schwinden (Rohn 2012: 128).

Durch den voranschreitenden Betrieberückgang im ortsansässigen, inhabergeführten Lebensmittelhandwerk droht ein sukzessiver Verlust der individuellen Nahversorgungsfunktion von Ortskernen und Innenstädten, was auch aus Sicht der Stadtentwicklung problematisch ist (Runst/Haverkamp 2018). Die Folge ist ein Attraktivitätsverlust der Zentren, welcher sich in einer Konzentration und Uniformität des Angebots, zunehmender Filialisierung und Textilisierung und wachsenden Leerstandsquoten äußert, was letztlich in eine sinkende Passantenfrequenz mündet (Mossig/Dorenkamp 2010: 3). Es droht eine soziale und wirtschaftliche „(Innen‑)Entwertung“ der Ortskerne, welche einen Verlust der Funktion sowie des individuellen Charakters der Innenstädte zugunsten randstädtischer Subzentren mit sich bringt (Ulm 2007: 156). Diese in der räumlichen Planung mit „Trading-Down“ beschriebene Entwicklung erfasst besonders Mittel- und Kleinstädte (Dannenberg/Willkomm/Zehner 2017: 4). Während solche Prozesse relativ breit verstanden werden und beschrieben sind, basieren viele der in Forschung und Praxis beschriebenen Steuerungsmaßnahmen, mit welchen diesen selbstverstärkenden Entwicklungen effektiv entgegengewirkt werden soll, auf deskriptiven Einzelfallstudien (z. B. Weck 2012; Brandt/Gärtner 2019). Systematische Analysen von Ansatzpunkten und Wirkungszusammenhängen aus steuerungstheoretischer Perspektive fehlen bisher weitestgehend (Spars/Busch 2020: 34-35).

Gleichzeitig kommt insbesondere Städten und Gemeinden eine Schlüsselrolle bei der Implementierung der im Rahmen der „Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“ von den Vereinten Nationen (2015) verabschiedeten Ziele für nachhaltige Entwicklung zu, da sich auf ihrer Ebene ökonomische, ökologische und soziale Prozesse konkretisieren und (re-)produzieren (Dütschke/Köhler/Laws et al. 2019: 80-82). Mit den sogenannten Sustainable Development Goals² soll eine globale „Nachhaltigkeitstransformation“ angestoßen werden (Leal Filho 2019: 2). Die Zukunftsfähigkeit von lokalen Ökonomien ist deshalb unmittelbar mit politischen Nachhaltigkeitszielen und den dafür notwendigen gesellschaftlichen Transformationen verbunden (Henn/Behling 2020: 20). Innerhalb von lokalen Ökonomien scheinen insbesondere inhabergeführte Betriebe, wie die des Lebensmittelhandwerks, eine wichtige Voraussetzung für die Umsetzung einer nachhaltigen Stadt- und Raumentwicklung zu sein (Jakubowski/Koch 2009: 241). Dies zeigen Untersuchungen der lokalen Tourismus- (Luthe/Wyss/Schuckert 2012: 849) und Ernährungswirtschaft (Sloane/O’Reilly 2013: 634). Das inhabergeführte Lebensmittelhandwerk bietet dabei aufgrund seiner zentralen wie auch vermittelnden Rollen einen wichtigen Hebel für Systemtransitionen im Kontext gesellschaftlicher Nachhaltigkeitstransformationen (Sipple/Schanz 2019).

Die empirische Erhebung basiert auf 16 qualitativen Experteninterviews mit Inhaberinnen und Inhabern ortsansässiger Lebensmittelhandwerksbetriebe und erfolgte eingebettet in das Verbundforschungsprojekt KERNiG zur Frage der Governance von kommunalen Ernährungssystemen am Beispiel der zwei süddeutschen Mittelstädte Waldkirch im Breisgau und Leutkirch im Allgäu (Schanz/Pregernig/Baldy et al. 2020).

Der Beitrag geht zunächst auf die systemische Perspektive von Interventionsdynamiken als theoretisch-konzeptionelle Grundlage ein (Kapitel 2). Es folgt die Abgrenzung der Untersuchungsräume und die Erläuterung der Methodik der Datenerhebung, -auswertung und -modellierung (Kapitel 3). Im Ergebnisteil (Kapitel 4) werden sogenannte Systemarchetypen aufgezeigt sowie Lösungsstrategien abgeleitet. Der Beitrag schließt mit einer Diskussion (Kapitel 5) und einem Resümee der zentralen Ergebnisse (Kapitel 6).

Die Analyse von Systemdynamiken zielt darauf ab, zeitabhängige, dynamische Verhaltensmuster eines Systems zu identifizieren und über eine qualitative und/oder quantitative Modellierung zu simulieren, zu verstehen und letztlich zu optimieren (Coyle 1997: 10). Dabei sollen explizit die Variablen endogener, systemimmanenter Dynamiken offengelegt werden, welche über kausale Abhängigkeiten miteinander verknüpft sind (Richardson 2011: 224). Die Abgrenzung des zu analysierenden Systems ergibt sich aus der zugrundeliegenden Problem- bzw. Fragestellung, das heißt wie im Fall der vorliegenden Untersuchung aus der räumlich-administrativen Transitionsebene (van Raak 2015: 277-278). Die Analyse zielt ferner darauf ab, die entsprechenden mentalen Modelle zu identifizieren, über welche sich Individuen die Funktionsweisen ihrer (Betriebs‑)Realität erklären und sie damit strukturieren. Menschen und soziale Gruppen verfügen über ein besonderes Verständnis für die Wirkzusammenhänge, welche sie durch ihre Handlungen und soziale Interaktion (re‑)produzieren (Mingers 2014: 6‑7). Über eine systemische Modellierung dieser Vorstellungen können daher mögliche „Hebelpunkte“ (leverage points) identifiziert werden, um Systeme in eine gewünschte Richtung zu bewegen (Meadows 2019: 211).

Die nach ihrer Effektivität aufsteigend gelisteten Hebelpunkte beginnen mit der Interventionskategorie der Parameter. Als Hebelpunkte gelten sie als kurzfristig wirksam und werden deshalb besonders häufig durch die Politik angesprochen (Meadows 2019: 214-216). Bei Rückkopplungen handelt es sich um Dynamiken zwischen internen Systemvariablen, welche in ihrer Wirkung verzögert, selbstverstärkend und/oder balancierend sind (Meadows 2019: 219-226). Strukturen beinhalten den Zugang zu Informationsflüssen sowie den Strukturen und Regeln eines Systems und deren Veränderbarkeit, weshalb sie grundlegend für ein Verständnis des Handelns systemrelevanter Akteure sind (Meadows 2019: 226-232). Als am wirksamsten gelten Paradigmen. Hierbei handelt es sich um grundsätzliche Annahmen sowie die Normen, Werte und Ziele eines Systems. Diesbezügliche Interventionen stellen deshalb die größte Herausforderung dar (Meadows 2019: 232-238).

Bisher wird die Ebene der Rückkopplungen zur Ableitung potenzieller Hebelpunkte für Governance-Interventionen kaum thematisiert, obwohl etwa die Bedeutung von Rebound-Effekten in ihren Wirkungen bekannt ist (Santarius 2014; Freeman/Yearworth/Preist 2016). Der Mehrwert der Interventionskategorie der Rückkopplungen für die kommunale Governance besteht darin, Hebelpunkte zur Systemintervention abzuleiten, in ihrer Wirksamkeit zu testen und ihre Funktionsweise verständlich zu kommunizieren (Hirschnitz-Garbers/Distelkamp/Koca et al. 2018). Vor allem kann aufgezeigt werden, dass von den Ausführenden als wirksam eingestufte Interventionen gegebenenfalls langfristig vom Ziel abweichende, unerwünschte oder gar gegensätzliche Rückkopplungen auslösen können. Auf die Identifikation solcher unerwarteter bzw. unerwünschter Effekte von Systeminterventionen und möglicher Lösungsstrategien zielt die vorliegende Analyse ab.

Die Ergebnisse des vorliegenden Beitrags zeigen, dass es entgegen der häufigen Forderung nach ordnungspolitischen Maßnahmen und der notwendigen Änderungen im Konsumentenverhalten durchaus auch auf kommunaler Ebene effektive Möglichkeiten gibt, lokale Ökonomien gezielt zu stärken. Dabei wird die Notwendigkeit eines gezielten Einsatzes der Instrumente der endogenen Raumwirtschaftspolitik in Form der kommunalen Wirtschaftsförderung (direkte Instrumente) und der Maßnahmen der Stadtplanung (indirekte Instrumente) deutlich (Kulke 2017: 46-47).

Die kommunale Wirtschaftsförderung gilt „als wesentlicher und integraler Bestandteil der Standortentwicklungspolitik“, welcher als ressortübergreifende Querschnittsaufgabe aus Kommunensicht eine stetig wachsende Bedeutung erfährt (Dallmann/Richter 2012: 19). Mit gezielten Maßnahmen sollen die Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Handeln in einer Kommune möglichst positiv beeinflusst werden, um Betriebe an eine Kommune zu binden und eine allgemeine Verbesserung der Lebensbedingungen zu erreichen (Held/Markert 2001; Markert 2018). Nicht überraschend und in vollständiger Übereinstimmung mit den Ergebnissen dieser Studie, zeigt eine Umfrage zur Bedeutung der Themenfelder kommunaler Wirtschaftsförderung unter Kommunen zwischen 10.000 und 50.000 Einwohner/‑innen, dass die im Rahmen der Modellierung vorgeschlagenen Bereiche der Wirtschaftsförderung (Ausbildungsplätze und Fachkräfte; Stadt‑, Standort- und Regionalentwicklung; Förderung von Netzwerken) in den vergangenen Jahren am stärksten an Bedeutung gewonnen haben (Fuchs/Hansen/Pieckenäcker 2013).

Bebauungspläne, Altstadtsatzungen sowie verkehrsplanerische Konzepte und Maßnahmen der Kommunen können für ortsansässige Betriebe einschränkend oder fördernd wirken, beispielsweise wenn sie notwendige bauliche Veränderungen oder die Passantenfrequenz betreffen. Eine Anpassung kommunaler Festlegungen an die Bedarfe der Betriebe des ortsansässigen, inhabergeführten Lebensmittelhandwerks kann unter dem Begriff der Förderung urbaner Produktion gefasst werden. Hierbei handelt es sich um ein Konzept, welches im Stadtraum ein funktionierendes Miteinander zwischen verarbeitendem Gewerbe und Wohnnutzung und somit eine stärkere Nutzungs- und Funktionsmischung vorsieht (Brandt/Gärtner/Meyer 2017). Das ortsansässige, inhabergeführte Lebensmittelhandwerk als Teil der urbanen Produktion trägt dazu bei, die Nahrungsmittelverarbeitung in den Städten zu erhalten. Für Betriebe in zentraleren Lagen ergibt sich daraus die Notwendigkeit für emissionsärmere und ressourceneffizientere Produktions- und Transportweisen, um Nutzungskonflikte mit Anwohner/-innen zu vermeiden, was grundsätzlich zu einer kommunalen Nachhaltigkeitstransformation beiträgt (Brandt/Gärtner/Meyer 2017).

Die systemisch abgeleiteten Governance-Interventionen zum Erhalt des ortsansässigen, inhabergeführten Lebensmittelhandwerks und zur Stärkung der lokalen Ökonomie fokussieren auf die Interventionskategorie der Rückkopplungen. Gegenüber Interventionen, die allein auf Parameter wie die Zahl der Betriebe oder Umsatzentwicklung gestützt sind, haben sie den Vorteil, dass systemimmanente Dynamiken mitberücksichtigt werden können. Gleichzeitig bieten sie die Möglichkeit der gezielten Steuerung, die nur auf eine überschaubare Zahl von Betrieben abzielt und das System über Hebelwirkungen aktiviert. Systemsteuerung über Strukturen und vor allem über Paradigmen sind dagegen mit großem Aufwand sowie Unsicherheiten und entsprechend langen Zeiträumen des Systemwandels verbunden, wie das Beispiel der Steuerung kommunaler Ernährungssysteme eindrucksvoll zeigt (Stierand 2008; Baldy 2019; Eckhardt 2020).

Prinzipiell sind die Ergebnisse der vorliegenden Studie auch auf lokale Ökonomien unterschiedlicher Größe skalierbar, da es sich um generelle Systemdynamiken handelt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Modellierung der Dynamiken und die Ableitung von Systemarchetypen und Hebelpunkten für Governance-Interventionen maßgeblich durch die gewählten Systemgrenzen und den Begründungszusammenhang der Analyse geprägt sind (Nabavi/Daniell/Najafi 2017; Eisenack/Villamayor-Tomas/Epstein et al. 2019). Bei der Festlegung der Ziele solcher Steuerungsansätze sowie der Frage nach diesbezüglichen Hebelpunkten muss die jeweilige normative Grundhaltung offengelegt und diskutiert werden. So ist es zum Beispiel aus ökologischer Sicht fraglich, ob die dezentralen Strukturen des ortsansässigen, inhabergeführten Lebensmittelhandwerks überhaupt schützenswert sind, nutzen sie doch in deutlich geringerem Maße als überregional organisierte Großbetriebe sogenannte ökologische Skaleneffekte (vgl. Schlich/Fleissner 2005; Born/Purcell 2006; Brunori/Galli/Barjolle et al. 2016). Zudem kann eine Entwicklung hin zu filialisierten Strukturen auch Vorteile für die Nahversorgung einer Stadtgesellschaft bieten, wie beispielsweise niedrigere Preise und/oder längere Öffnungszeiten. Andererseits zeigt eine sozioökonomische Perspektive, dass Nachhaltigkeitstransformation und auch diesbezügliche Gestaltbarkeit lokaler Ökonomien auf dem Vorhandensein (lokal)spezifischer Akteursnetzwerke und Branchen wie dem ortsansässigen, inhabergeführten Lebensmittelhandwerk beruht (vgl. Luthe/Wyss/Schuckert 2012; Le Velly/Dufeu 2016; Sipple/Schanz 2019).

Hinzu kommt, dass individuelle Ausprägungen von Systemelementen, vor allem über den Zeitverlauf, deutlich abweichendes Systemverhalten nach sich ziehen können (MacKinnon/Dawley/Pike et al. 2019). So spielen im Kontext von kommunalen Ernährungssystemen beispielsweise unterschiedliche ‚Bürgerkulturen‘ der betreffenden lokalen Ökonomien (Schanz/Pregernig/Kruse 2020) sowie die verschiedenen Persönlichkeiten in der Leitung der eigentümergeführten Handwerksbetriebe (Rohrlack 2008) eine wichtige Rolle für die Entwicklung der Systeme. Governance-Interventionen zur Steuerung von lokalen Ökonomien anhand der Analyse von Rückkopplungsdynamiken sollten deshalb zunächst eine weitere Überprüfung der spezifisch wahrgenommen Systemvariablen vornehmen.

Aufgrund der komplexen Wirkzusammenhänge von Systemen gilt generell, dass aus Modellierungen abgeleitete Handlungsempfehlungen mit großer Vorsicht genutzt werden sollten. Das Aufzeigen der kausalen Funktionsweise der Kausalschleifendiagramme und ihre flexible Darstellung können zwar Komplexität reduzieren, die Offenlegung und Beschreibung von Rückkopplungen in den Ursache-Wirkungs-Beziehungen sollten aber nicht mit dem überkommenen Steuerungsoptimismus der 1960er-Jahre verwechselt werden (Sterman 2000). Vielmehr sollte das aufgezeigte Vorgehen als unterstützendes Instrumentarium eines reflexiven Governance-Verständnisses zur Stärkung lokaler Ökonomien Anwendung finden (Mann 2017).

Die vorliegende Analyse zeigt, dass neben den generellen Marktmechanismen einer zunehmenden Zentralisierung und Filialisierung vor allem der herrschende Fachkräfte- und Nachfolgemangel zum Betrieberückgang im inhabergeführten, ortsansässigen Lebensmittelhandwerk beiträgt. Dieser führt zwar auch zu Nachfragezuwächsen bei den verbliebenen Betrieben, was jedoch in Kombination mit dem herrschende Fachkräftemangel zu einer weiter steigenden Betriebsauslastung führt, welcher nur schwer entgegengewirkt werden kann. Als Reaktion lassen sich betriebsinterne Strategien identifizieren, die zwar wirksam, jedoch aufgrund ungewollter Konsequenzen und verzögerter Wirkungen zum Teil negative Rückkopplungseffekte mit sich bringen. Hier kann kommunale Politik und Verwaltung ansetzen und durch einen kontextsensitiven Einsatz von Instrumenten der Wirtschaftsförderung und Stadtplanung die jeweiligen Strategien der Betriebe unterstützen und deren Erhalt (mit)gewährleisten. Mithilfe einer systemischen Perspektive und der Erstellung und Analyse von Kausalschleifendiagrammen lassen sich hierfür Hebelpunkte für Governance-Interventionen der Stadtentwicklung identifizieren. Über diese kann dem Betrieberückgang in spezifischen Branchen entgegengewirkt und so die Heterogenität lokaler Ökonomien gestärkt werden. Gleichzeitig können die Ziele einer kommunalen Nachhaltigkeitstransformation, wie z. B. eine ökologische/regionale Spezialisierung, vorangebracht werden und inhabergeführte Betriebe als diesbezüglich relevante Ansprechpartner erhalten werden. Eine Ausweitung der Vorgehensweise zur Identifikation von Hebelpunkten kommunaler Governance auf weitere Branchen lokaler Ökonomien erscheint daher möglich und sinnvoll.

Die Ergebnisse der vorliegenden Studie zeigen, dass es entgegen vieler Annahmen (vgl. Pothukuchi/Kaufman 2000; Levkoe 2011; Brinkley 2013) auch auf kommunaler Ebene Möglichkeiten gibt, um eine Nachhaltigkeitstransformation über die Stärkung lokaler Ökonomien zu unterstützen. Bleiben Kommunen hier untätig, werden in vielen Branchen lokaler Ökonomien in naher Zukunft kaum noch dezentrale und individuelle Kleinbetriebe bestehen. Dies hat zumindest in Klein- und Mittelstädten eine Zunahme des Leerstands und Funktionsverlusts der betroffenen Innenstädte und Teilorte zur Folge. Mit einer sichtbar abnehmenden Vielfalt lokaler (Nahrungsmittel‑)Betriebe schwindet das Potenzial, über lokale Ökonomien eine nachhaltige Stadtentwicklung zu fördern.