Raumbezogene Entscheidungsfindung in Planungsprozessen stellt den Ausgangspunkt des Betrachtungsraumes dar. Planungsprozesse werden in diesem Beitrag als die Gesamtheit der räumlich-strategischen, formellen und informellen Planungsprozesse auf kommunaler Ebene verstanden, die auf die Steuerung von Stadt- und Raumentwicklung zielen. Dazu zählen insbesondere formelle Verfahren der Bauleitplanung (z. B. Flächennutzungs- und Bebauungspläne nach Baugesetzbuch) sowie informelle Planungsinstrumente wie Stadtentwicklungskonzepte oder Rahmenpläne. Transparenz entsteht in formellen Verfahren vor allem durch Regelgebundenheit, in informellen durch Austausch und diskursive Offenheit (Müller/Bongers-Römer/Bakunowitsch et al. 2024).

Gemäß Schönwandt und Jung (2006: 26) basiert die Entscheidungsfindung im Planungsprozess auf einem Ansatz, der sich an „Problemen zuerst“ orientiert. Diese Sichtweise und der normative Anspruch tragen dazu bei, dass öffentliche Planungsprozesse häufig als erratisch und schwer nachvollziehbar wahrgenommen werden. In der Folge ist der Zusammenhang für breitere Gruppen von Akteuren, die an einzelnen Planungsepisoden beteiligt sind oder auf diese reagieren, nicht unbedingt selbsterklärend (Polívka/Reicher 2019: 236). Raumbezogene Entscheidungsfindungsprozesse sind häufig von einer hohen Intransparenz geprägt, die sowohl Bürgerinnen und Bürgern als auch internen Beteiligten eine Nachvollziehbarkeit der Entscheidungen erschwert (Fürst 2004: 243). Dies ist insbesondere auf die inhärente Komplexität der Raumplanung und die zahlreichen Unsicherheiten zurückzuführen, die diesen Prozess prägen. Je komplexer der Weg der Entscheidung mit ihrer Bewertung und Abwägung, umso zufälliger gestaltet sich die Begründung, denn wie Schimank (2022: 7–8) betont, besitzt jede Begründung einen „Faktor X“, der sie angreifbar macht, da mit einer anderen Begründung auch eine andere Entscheidung möglich gewesen wäre. Unter Abwägung wird im Planungsprozess das gegeneinander Abwägen unterschiedlicher öffentlicher und privater Belange im formellen Kontext und das Abwägen von Interessen im informellen Kontext verstanden (Müller/Bongers-Römer/Bakunowitsch et al. 2024: 424). In diesem Beitrag wird Abwägung als kommunikativer Prozess gefasst, der Transparenz sowohl durch die Offenlegung der Entscheidungsgrundlagen (Information am Planungsgegenstand) als auch durch die Nachvollziehbarkeit des Entscheidungswegs (Prozesstransparenz) herstellt.

Die komplexen Planungsverfahren, unklare Begrifflichkeiten, divergierende Zielsetzungen und die fehlende Dokumentation von Entscheidungsfindungen tragen dazu bei, dass Entscheidungswege und Entscheidungsgrundlagen oft nicht ausreichend sichtbar sind (Fürst 2004; Schönwandt/Jung 2006; Müller/Bongers-Römer/Bakunowitsch et al. 2024). Planungsprozesse entziehen sich somit häufig der Möglichkeit einer systematischen Überprüfung und sind dann einer kritischen Reflexion und einer Weiterentwicklung nicht zugänglich (Roggendorf/Scholl/Scholles et al. 2011). Es wird jedoch in diesem Zusammenhang auf die Nutzung von Evaluationen und deren Rolle in der evidenzbasierten Entscheidungsfindung verwiesen (Patton 2018).

Das Ideal der Transparenz hat seine Wurzeln in der Aufklärung, vor allem in den Gedanken von Philosophen wie Rousseau, Kant und Bentham, die Offenheit als Voraussetzung für Legitimität und Kontrolle politischer Prozesse betrachteten. Seit den 1980er-Jahren hat sich Transparenz zunehmend zu einem zentralen Prinzip in Governance- und Verwaltungsprozessen entwickelt, das von internationalen Organisationen, nationalen Regierungen und lokalen Agierenden gleichermaßen gefordert wird (Meijer 2015; Ringel 2019). Polívka und Reicher (2019) unterscheiden zwischen einer buchstäblichen (physische Eigenschaft der Durchsichtigkeit) und einer phänomenalen (Wahrnehmung ‚durch etwas hindurch‘, nicht des Objekts selbst) Transparenz. Im Kontext von Planungsprozessen wird die Bedeutung von Transparenz nicht auf die physische Architektur im physischen Raum angewandt, sondern vielmehr auf die Klarheit und Nachvollziehbarkeit von Prozessen. Laut Buchert (2017) hat Transparenz im kommunalen Planungsprozess auch eine symbolische Bedeutung und ist zentral für die Akzeptanz, da sie Machtstrukturen sichtbar macht und Vertrauen fördert.

Die Anforderungen an Transparenz variieren je nach kulturellen, politischen und institutionellen Kontexten. Dies macht eine flexible Anpassung der Instrumente erforderlich (Geertman/Stillwell 2020: 1330). Gleichzeitig konstituiert sie eine notwendige Voraussetzung für eine effektive Partizipation der Öffentlichkeit. In einem demokratischen Kontext wird der Begriff Transparenz dahingehend verwendet, dass die Außenstehenden über Informationen verfügen, die es ihnen erlauben, in Kenntnis der Sachlage an Entscheidungen mitzuwirken sowie die von Insidern getroffenen Entscheidungen zu bewerten (Florini 2007). In diesem Kontext wird Transparenz auch häufig verortet (Polívka/Reicher 2019; Witte/Punt/Geertman 2020). Transparenz ist jedoch ein weitergefasster Begriff, der sich nicht nur auf den Informationsfluss bezieht, sondern auch die Darlegung von Bewertungsstandards, Entscheidungslogiken und Verfahrensschritten umfasst (Nam/Pardo 2014; Mukhopadhyay 2016).

Aufbauend auf diesen und den Überlegungen von Schimank (2022) zur sozialen Konstruktion von Entscheidungsprozessen und den planungstheoretischen Arbeiten von Schönwandt und Jung (2006) wird Transparenz im kommunalen Planungsprozess in diesem Beitrag als ein mehrschichtiges Phänomen verstanden, das zwischen Objekttransparenz und Prozesstransparenz unterscheidet (vgl. auch August/Osrecki 2019). Objekttransparenz bezieht sich auf die Bereitstellung und Offenlegung von Informationen über den Planungsgegenstand selbst (Informationszugang) oder die Einbindung von Akteuren (Partizipation). Prozesstransparenz hingegen umfasst die prozessuale Offenlegung und kommunikative Vermittlung der Entscheidungslogik innerhalb des gesamten Planungsprozesses mit der Nachvollziehbarkeit der Abläufe, Zuständigkeiten und Entscheidungslogiken innerhalb der Planung (Hood/Heald 2006; Fox 2007; Grimmelikhuijsen/Porumbescu/Hong et al. 2013; Woro/Supriyanto 2013). Transparenz in kommunalen Planungsprozessen umfasst somit die aktive Offenlegung und den Austausch von Informationen, wobei sowohl der Zugang als auch die Verständlichkeit im Fokus stehen (August/Osrecki 2019). Neben der reinen Informationsweitergabe durch die nominale Transparenz ist vor allem die effektive Transparenz mit dem Verständnis der Inhalte entscheidend (Hood/Heald 2006). Die Perspektive ist besonders relevant für kommunale Verwaltungen, in denen Transparenz einerseits als demokratische Leitidee, andererseits als Bestandteil institutionalisierter Steuerungsmechanismen (z. B. Berichtspflichten, Kennzahlen) wirken. Diese Differenzierung bietet ein analytisches Rahmenkonzept, das es erlaubt, Transparenz nicht nur als Informationsphänomen, sondern als strukturelles Element kommunaler Steuerung und Kommunikation zu betrachten. Die Einbettung von Transparenz in spezifische Verwaltungslogiken, etwa im Rahmen des New Public Management – also eines Reformansatzes, der Verwaltungssteuerung stärker an Effizienz, Rechenschaft und Kontrolle orientiert – ist im Kontext kommunaler Planung ebenso relevant, da Transparenz hier nicht nur als demokratisches Ideal, sondern auch als Steuerungsinstrument verstanden wird (Hood 2011). In diesem Sinne bildet sie den theoretischen Bezugspunkt der empirischen Untersuchung und dient der Systematisierung der Befunde zu Wahrnehmung, Wirkung und Ambivalenzen von Transparenz.

Während der deutschsprachige Diskurs zur Transparenz in Planungsprozessen bislang vergleichsweise begrenzt ist, besonders auch im Bereich der kommunalen Planung mit wenig empirischer Evidenz, hat sich im internationalen Forschungskontext ein breiteres Verständnis herausgebildet (Woro/Supriyanto 2013; Hersperger/Thurnheer-Wittenwiler/Tobias et al. 2022). Empirische Studien und Meta-Analysen zeigen, dass Transparenz häufig positive Effekte auf Vertrauen, Akzeptanz und Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger entfaltet, diese Wirkungen jedoch moderat und kontextabhängig bleiben (Grimmelikhuijsen/Porumbescu/Hong et al. 2013; Wang/Guan 2023). Gleichzeitig weisen kritische Ansätze darauf hin, dass Transparenz auch paradoxe oder unbeabsichtigte Folgen haben kann, etwa Überforderung, Misstrauen oder neue Formen der Intransparenz (Alloa/Thomä 2018; Erkkilä 2020). Theoretische Beiträge (z. B. Hood/Heald 2006; Fox 2007; Meijer 2015) differenzieren zunehmend zwischen Informationszugang, Rechenschaft und prozessualer Nachvollziehbarkeit, womit Transparenz als mehrdimensionale Governance-Praxis verstanden wird. Zudem gewinnt die Diskussion durch Digitalisierung und datenbasierte Planungsinstrumente an neuer Relevanz, da sich damit sowohl Chancen als auch Risiken für Transparenzstrukturen ergeben (Zuiderwijk/de Reuver 2021).

Als detaillierterer Ansatz zur Veranschaulichung von Transparenz eignet sich das klar strukturierte Modell von Hood und Heald (2006). Transparenz lässt sich demnach in vier Dimensionen in einem Konzeptualisierungsrahmen unterteilen. Die Autoren entwickeln ein systematisches Modell, um Transparenz in verschiedenen Kontexten zu analysieren, statt starre Kategorien oder Typologien vorzugeben. Ihr Ansatz berücksichtigt ebenso die Interaktion unterschiedlicher Dimensionen von Transparenz. Unterschieden werden kann in interne und externe Transparenz wie auch andere Arbeiten argumentieren (Nam/Pardo 2014; Hersperger/Thurnheer-Wittenwiler/Tobias et al. 2022). Die interne Transparenz richtet sich an Planungsverantwortliche und dient der Nachvollziehbarkeit sowie Qualitätssicherung, externe Transparenz zielt auf die Öffentlichkeit, fördert Vertrauen, Legitimation und Partizipation (Nam/Pardo 2014; Hersperger/Thurnheer-Wittenwiler/Tobias et al. 2022). Das Modell ermöglicht Unterscheidungen der Dimensionen, um ein differenziertes Verständnis von Transparenz zu schaffen (Hood/Heald 2006). Die Hauptdimensionen bilden somit eine umfassende Transparenzstruktur:

Upwards Transparency (vertikal/intern): Bei dieser Dimension fließen Informationen von den unteren Ebenen, wie beispielsweise Fachabteilungen, zu den höheren Ebenen wie der Verwaltungsspitze oder politischen Gremien. Ziel ist es, der Führungsebene eine fundierte Entscheidungsbasis zu bieten, indem sie mit umfassenden und relevanten Informationen ausgestattet wird.

Downwards Transparency (vertikal/intern): Bezieht sich auf den Informationsfluss von den oberen Ebenen hinunter zu den unteren Ebenen. Hier steht die klare Kommunikation von Vorgaben, Zielen und strategischen Entscheidungen im Vordergrund, um sicherzustellen, dass alle Beteiligten ein gemeinsames Verständnis der Zielsetzung und Arbeitsweise haben.

Outwards Transparency (horizontal/extern): Im Rahmen dieser Dimension erfolgt der Informationsfluss nach außen, etwa an Bürgerinnen, Bürger oder Stakeholder. Ziel ist es, die Öffentlichkeit und externe Akteure über Prozesse, Entscheidungen und deren Hintergründe zu informieren. Diese Dimension fördert nicht nur die Nachvollziehbarkeit, sondern auch das Vertrauen in die Entscheidungen und Handlungen der Institutionen.

Inwards Transparency (horizontal/extern): Umfasst den Informationsfluss von außen in den Planungsprozess hinein. Dazu zählen beispielsweise Rückmeldungen von Bürgerinnen und Bürgern, Expertenmeinungen oder Beiträge anderer externer Akteure. Ziel ist es, externe Perspektiven und Expertise einzubeziehen, um die Qualität der Entscheidungsfindung und die Akzeptanz der Ergebnisse zu erhöhen.

Obwohl Hood und Heald (2006) in ihrem grundlegenden Beitrag primär einen heuristischen Bezugsrahmen zur Klassifizierung von Transparenzdimensionen entwerfen, wurde ihr Ansatz in der Folge vielfach theoretisch und empirisch weiterentwickelt. Zeitlich nachfolgende Arbeiten untersuchen die konkreten Wirkungen und Steuerungslogiken von Transparenz in Verwaltungsprozessen. Transparenz wird somit nicht nur als normative Forderung, sondern als Teil der Verwaltungsprogrammierung verstanden, deren Wirkungen von organisatorischen Routinen und Governance-Strukturen geprägt sind (Hood 2011; Porumbescu/Bellé/Cucciniello et al. 2017; Erkkilä 2020; Koivisto 2022;). Für den vorliegenden Beitrag wird der ursprüngliche Ansatz jedoch aufgrund seiner einfachen Strukturierung herangezogen.

Im Kontext der Transparenz in Planungsprozessen zeigt sich eine deutliche Diskrepanz zwischen idealisierten Konzepten und den realen Bedingungen in der Praxis (Mayrhofer/Meyer 2020). Während einige Stränge der wissenschaftlichen Literatur Transparenz weiterhin als universelles und normativ wünschenswertes Prinzip betonen, verweist ein zunehmend einflussreicher Zweig der Critical Transparency Studies auf deren ambivalente, paradoxe und teils kontraproduktive Wirkungen (Porumbescu/Bellé/Cucciniello et al. 2017; Alloa/Thomä 2018; August/Osrecki 2019; Erkkilä 2020; Koivisto 2022). Diese kritischen Ansätze zeigen, dass Transparenzpraktiken häufig nicht-intendierte Folgen hervorrufen, wie etwa Bürokratisierung, Misstrauen, symbolische Performativität oder Überforderung der Akteure, und dass die postulierte Offenheit oftmals in neue Formen der Kontrolle und Intransparenz umschlägt. Wie Ringel (2019) beschreibt, besteht zwischen Transparenz und Geheimhaltung kein Nullsummenverhältnis: Beide Aspekte bedingen einander. In Planungsprozessen ist eine gewisse „Hinterbühne“ erforderlich, um strategische Diskussionen und Entscheidungsfindungen vorzubereiten, bevor diese öffentlich gemacht werden (Ringel 2019: 115). Ein Beispiel hierfür kann in nicht öffentlichen Teilen einer kommunalen Ratssitzung gesehen werden. Dies ermöglicht die Herstellung einer Balance zwischen Offenheit und Wahrung sensibler Interessen (Ringel 2019: 127).

Die Forderung nach Transparenz geht zudem mit hohen Anforderungen an die Akteure einher. Die Aufbereitung technischer und rechtlicher Details in verständlicher Form kann den Aufwand erheblich erhöhen und die Effizienz der Planung beeinträchtigen, vor allem wenn keine geeigneten Strategien zur Integration von Transparenz vorhanden sind (August/Osrecki 2019; Hersperger/Thurnheer-Wittenwiler/Tobias et al. 2022). Insbesondere die Gewährleistung von Offenheit bei gleichzeitiger Berücksichtigung von Effizienz und Zielorientierung ist eine Herausforderung (Diller/Gardt/Kohl 2012). Transparenz wird häufig mit den Konzepten Effizienz und Fairness assoziiert, jedoch ist zu konstatieren, dass Transparenzpraktiken häufig unerwartete Folgen haben. Wie Ringel (2019) argumentiert, erreichen Transparenzmaßnahmen ihre selbstgesteckten Ziele nicht immer. Vielmehr können unbeabsichtigte strukturelle Auswirkungen auftreten, wie etwa organisatorische Ineffizienz, eine starke Bürokratisierung, Intransparenz oder sogar das Scheitern des Planungsprozesses. Die zunehmende Anzahl an Berichten und Audits im kommunalen Kontext erschwert so die eigentliche Planung und kann das Misstrauen zwischen den Agierenden verstärken (August/Osrecki 2019; Ringel 2019). Damit steht Transparenz weniger für ein universelles Ideal als vielmehr für ein komplexes Spannungsfeld zwischen Norm, Praxis und Wirkung.

In jüngeren internationalen Arbeiten wird Transparenz zunehmend in Verbindung mit Digitalisierung und datenbasierter Governance ambivalent diskutiert (Hersperger/Thurnheer-Wittenwiler/Tobias et al. 2022). Digitale Beteiligungsplattformen, offene Datenportale und algorithmische Entscheidungsunterstützungssysteme verändern sowohl die Strukturen der Informationsvermittlung als auch die Wahrnehmung von Transparenz. Diese Entwicklungen eröffnen neue Chancen für Nachvollziehbarkeit und Bürgerbeteiligung, bringen aber zugleich neue Intransparenzen mit sich – etwa durch technologische Komplexität, Datenfilterung oder algorithmische Steuerung (Zuiderwijk/de Reuver 2021; Hersperger/Thurnheer-Wittenwiler/Tobias et al. 2022).

Komplexe Entscheidungen in der Raumplanung erfordern eine gewisse Transparenz, um Sachkompetenz und Kritikfähigkeit der Beteiligten zu stärken und Akzeptanz für Verfahren und Ergebnisse zu fördern (Mangels 2006). Evaluationen haben in diesem Bereich bislang wenig Praxis, da Erfolgskontrollen durch lange Zeiträume, abstrakte Zielsetzungen und vielfältige Einflussfaktoren erschwert werden. Besonders die Flächennutzungsplanung ist betroffen, da sie strategische Entwicklungsvorgaben mit unterschiedlichen Nutzungsinteressen von Bürgerinnen, Bürgern, Unternehmen und Verwaltung verbindet.

Evaluationen tragen zur methodischen Absicherung, Nachvollziehbarkeit und Legitimation von Planungsverfahren bei, indem sie ex-ante, ex-interim und ex-post zur Bewertung herangezogen werden (Weith 2018). 2004 wurde im Baugesetzbuch eine gesetzliche Überprüfungspflicht eingeführt, nach der Gemeinden ihre Flächennutzungspläne spätestens alle 15 Jahre evaluieren mussten (§ 5 Abs. 1 S. 3 BauGB 2004).

Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27. Oktober 2025 (BGBl. 2025 I Nr. 257) geändert worden ist.

Heute finden Evaluationen in der kommunalen Planung fast ausschließlich ex ante im Rahmen der Umweltprüfung statt (§ 2 Abs. 4 S. 1 BauGB).

Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27. Oktober 2025 (BGBl. 2025 I Nr. 257) geändert worden ist.

Evaluationen dokumentieren somit nicht nur Planungsprozesse, sondern ermöglichen auch die kritische Überprüfung von Ergebnissen und Methoden. Obwohl die Forschung ihre Bedeutung für Transparenz hervorhebt (Faludi 2000), wird das Ex-post-Evaluieren raumbezogener Entscheidungsprozesse in Deutschland bislang kaum genutzt. Dabei bietet die politische Nutzung von Evaluationen wertvolle Ansätze, um Intransparenz zu überwinden und evidenzbasierte, gesellschaftlich legitimierte Planung zu fördern.

Im Zeitraum von März bis Oktober 2023 wurden 19 Interviews mit einer kumulativen Dauer von 22 Stunden geführt. Insgesamt wurden dabei neun Fälle (Fallstudien) untersucht, die auf der Basis eines Judgemental Sampling (bewusste und theoriegeleitete Fallauswahl) ausgewählt wurden. Maßgeblich waren Kriterien wie Zugänglichkeit, Kooperationsbereitschaft, Kontrastierung von Planungskontexten und -typen sowie die Verfügbarkeit relevanter Daten zum Planungsprozess. Analysiert wurden Planverfahren, die die Planenden in der Vergangenheit bearbeitet haben oder zu dem Zeitpunkt der Interviews bearbeiteten. Zu den im Interview behandelten Themen zählen Zielbestimmung und Rahmenbedingungen des Planverfahrens, Entwicklung von Alternativen, Abwägungsvorgang im Planverfahren und abschließende Entscheidungsfindung sowie Ausblick und Weiterentwicklung des Abwägungs- und Entscheidungsprozesses. Aufgrund dieses Vorgehens konnte eine Vielfalt an Kontexten, räumlichen Bedingungen und Herausforderungen besonders auch in Hinblick auf die Transparenz berücksichtigt werden. In sieben Fällen kamen formelle Verfahren zur Anwendung, meist nach § 30 BauGB, überwiegend als vorhabenbezogene (§ 30 Abs. 2 BauGB) oder qualifizierte (§ 30 Abs. 1 BauGB) Bebauungsplanverfahren. Informelle Verfahren waren in allen Fällen Bestandteil der Interviews und umfassten vor allem Rahmenpläne, städtebauliche Konzepte oder Ideenwettbewerbe. Bei den beteiligten Fällen war die Leitung der Stadtplanung oder Stadtentwicklung nahezu immer vertreten. Planungsbüros oder Beratungsfirmen waren in sechs Fällen beteiligt. Alle Interviewten wurden aufgrund ihrer beruflichen Rolle ausgewählt. Die Dauer der Verfahren variierte zwischen einer Stunde 15 Minuten und vier Stunden 51 Minuten. Um Verzerrungen zu vermeiden, wurden ausschließlich alltägliche Planungsverfahren untersucht, bei denen die Beteiligten den Prozess noch unmittelbar rekonstruieren konnten.

Die Interviews wurden dokumentiert, transkribiert und analysiert unter Verwendung einer inhaltlich strukturierenden qualitativen Inhaltsanalyse mit der Software MAXQDA (Kuckartz/Rädiker 2024). Der Prozess umfasste zunächst eine initiierende Textarbeit. Daraufhin fand eine Kategorienbildung statt, die aufgrund der thematischen Hauptkategorien deduktiv erfolgte. Die konkrete Anwendbarkeit der entwickelten Kategorien wurde anhand von drei der 19 Transkripte überprüft und verifiziert. Im darauffolgenden Schritt wurde das gesamte Datenmaterial erneut mit einem differenzierten Kategoriensystem kodiert.

Ergänzend wurde im Anschluss eine Fokusgruppe mit Expertinnen und Experten gebildet, deren Auswahl einem Purposive Sampling (Palinkas/Horwitz/Green et al. 2015) folgte. Dabei wurde gezielt eine heterogene, aber erfahrungshomogene Gruppenzusammensetzung angestrebt, um verschiedene Perspektiven aus der kommunalen Praxis einzubeziehen. Kriterien waren beruflicher Erfahrungshintergrund, thematische Expertise und institutionelle Zugehörigkeit.

Die Fokusgruppe diente der Untersuchung von Bewertungs- und Abwägungsprozessen in Planungsprozessen und basierte auf einem strukturierten, aber flexibel angelegten Ablauf. Die Diskussion erfolgte mit zehn Teilnehmenden, die aus unterschiedlichen Fachbereichen und mit durchschnittlich 23 Jahren Berufserfahrung rekrutiert wurden, durch einen halbstrukturierten Leitfaden mit sieben Themenblöcken und zielte auf die Reflexion methodischer Ansätze und Werthaltungen in Planungsprozessen ab (vgl. Döring 2022). Die Expertinnen und Experten stammen aus den Bereichen Stadtplanung, Stadtentwicklung, Raumplanung und Architektur. Sie sind in leitenden Positionen in Stadtplanungsämtern (TN04, TN06, TN09, TN10, TN08), Planungsbüros (TN01, TN02, TN03), akademischen Institutionen (TN05), als Bürgermeister (TN07) oft mit einem Schwerpunkt auf Städtebau tätig.

Während der Sitzung wurden Meinungen, Einstellungen und Verhaltensweisen zum Planungsprozess durch Diskussion und Interaktion erfasst. Die Diskussion begann mit einem Grundreiz in Form eines Planungsprozessmodells und kombinierte Kleingruppenarbeit mit Plenumsdiskussionen, um methodische und kontextuelle Aspekte der Bewertung zu beleuchten (vgl. Lamnek/Krell 2016).

Die Ergebnisse wurden mittels qualitativer Inhaltsanalyse nach Kuckartz und Rädiker (2024) ausgewertet. Dabei wurden die Transkripte durch deduktiv entwickelte Hauptkategorien und ergänzte Subkategorien analysiert. Die qualitative Datenanalyse, ebenfalls durchgeführt mit der Software MAXQDA, ermöglichte eine systematische Verdichtung der Daten und die Gewinnung neuer Erkenntnisse. Der Fokus lag auf der Erhebung gruppengenerierter Daten und der Rekonstruktion kollektiver Orientierungsmuster sowie subjektiver Erfahrungen.

Der innovative Beitrag dieses Artikels liegt in der empirischen Rekonstruktion von Transparenz als gelebte Praxis kommunaler Planung. Der Beitrag verdeutlicht einen Ansatz, Transparenz empirisch aus der Perspektive kommunaler Akteure zu rekonstruieren und ihre Wirkungszusammenhänge in Planungsprozessen qualitativ zu erfassen. In kommunalen Planungsprozessen zeigt sich, unter anderem anhand des Causal Loop Diagrams der Transparenz im Entscheidungsfindungsprozess, dass die vier Transparenzdimensionen eng miteinander verknüpft sind und sowohl in der internen als auch in der externen Transparenz deutliche Risiken bestehen. Diese Muster korrespondieren mit Befunden der Governance- und Evaluationsforschung (Hood 2011; August/Osrecki 2019; Erkkilä 2020), die Transparenz als ambivalentes Steuerungsinstrument beschreiben. Die Gegenüberstellung von wissenschaftlichen und praktischen Anforderungen an Transparenz zeigt weniger einen grundlegenden Widerspruch auf als vielmehr eine gemeinsam geteilte, jedoch unterschiedlich konkretisierte Forderung. Sowohl in der Planungspraxis als auch in der Forschung gilt Transparenz als ein erstrebenswertes Prinzip (Grimmelikhuijsen/Porumbescu/Hong et al. 2013). Die Befunde lassen sich gemäß der zuvor eingeführten Unterscheidung zwischen Objekttransparenz und Prozesstransparenz interpretieren. Transparenz in Planungsprozessen ist jedoch ein Konzept, das einer differenzierten Betrachtung bedarf, da es sich nicht um ein einheitliches Konzept handelt. Während Transparenz am Planungsgegenstand vor allem zur Informationsnachvollziehbarkeit beiträgt, zeigt sich Prozesstransparenz als entscheidend für Vertrauen, Legitimation und Konfliktbearbeitung. Damit bestätigt sich das theoretische Rahmenkonzept, das Transparenz als sozialen und kommunikativen Prozess im Sinne Schimank (2022) versteht – eingebettet in planerische Interaktions- und Entscheidungslogiken (Schönwandt/Jung 2006).

Das im Causal Loop Diagram dargestellte Beziehungsgeflecht zeigt zahlreiche Loops (Schleifen), die sich gegenseitig verstärken oder abschwächen. Das Diagramm ermöglicht gleichzeitig auch eine kontrollierte Abbildung kommunaler Planungsrealitäten, die für das Verständnis der Wirkungszusammenhänge von Transparenz zentral sind. Transparenz in Entscheidungsfindungsprozessen kann durch gezielte Strategien gefördert werden. Eine solche Förderung setzt voraus, dass Transparenz nicht als absolutes Prinzip, sondern als flexibel gestaltbares Instrument verstanden wird, das je nach Kontext angepasst werden kann. Eine Auswahl an Loops des Causal Loop Diagrams und möglicher Optimierungen wird im Nachfolgenden diskutiert:

Die Auswertung zeigt, dass mangelnde Transparenz in raumbezogenen Entscheidungsprozessen durch regelmäßige Ex-interim- oder Ex-post-Evaluationen abgemildert werden kann. Solche Evaluationen erfassen gezielt Stärken und Schwächen, geben Handlungsempfehlungen und ermöglichen eine systematische Bewertung der Transparenzpraktiken sowie ihrer Auswirkungen auf Entscheidungsqualität und Akzeptanz. Die Evaluationsforschung liefert dabei nicht nur Erkenntnisse über Defizite, sondern auch evidenzbasierte Ansätze zur Verbesserung von Transparenz und zur Optimierung organisatorischer Strukturen. Wie Hood und Heald (2006) betonen, müssen Transparenzansprüche durch systematische Überprüfungen und Analysen validiert werden. Angesichts des Potenzials von Evaluationen für Transparenz und Verantwortlichkeit sollten entsprechende Mechanismen in den relevanten Politikfeldern verankert werden. Dies würde die Entscheidungsqualität erhöhen und das Vertrauen der Öffentlichkeit in politische Institutionen stärken.

Die gesetzliche Evaluierungspflicht im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) wurde zwar abgeschafft, um Kommunen zu entlasten, dennoch bieten sie erhebliche Vorteile für Transparenz und Nachvollziehbarkeit. Daher wird vorgeschlagen, die von Mangels (2006) entwickelte Evaluationsmethodik zu überarbeiten und als computergestütztes Programm bundesweit bereitzustellen. So müssten Kommunen keine eigenen Verfahren entwickeln, würden effizient durch den Prozess geführt und erhielten direkt verwertbare Ergebnisse. Dies spart Zeit und Ressourcen, ermöglicht Vergleichbarkeit zwischen Kommunen und unterstützt künftige Planungen.