Die Debatte um Raumordnung und Raumentwicklung in der Bundesrepublik wird „von zwei Leitzielen geprägt: der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und der Nachhaltigen Raumentwicklung“ (Dehne 2005: 612). Diese Ziele binden nicht nur das Handeln der für räumliche Planung zuständigen Verwaltungen in Bund, Ländern, Regionen und Gemeinden, sondern gelten allgemein für die öffentliche Aufgabenerfüllung. Während ihr Stellenwert in der räumlichen Planung unstrittig ist, wird ihr Einfluss in anderen Politikfeldern nach normativem Anspruch (z. B. Raumordnungsklauseln der Fachgesetze) und faktischer Realisierung durchaus unterschiedlich eingeschätzt.

Ausgehend von einer Skizze des generellen raumpolitischen Ziels „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ (Kapitel 2) wird in diesem Beitrag nach dessen Stellenwert im Rahmen der aktuellen Gesetzgebung zur Kohlepolitik gefragt, wo auf die Beendigung des Steinkohlebergbaus nun auch eine Beendigung des Braunkohletagebaus und der Kohleverstromung folgen soll (Kapitel 3). Diese Entscheidungen mit ihren großen, räumlich differenzierenden Wirkungen stehen unter dem Primat der Klimaschutzpolitik mit ihren quantifizierten sektoralen Reduktionszielen für Treibhausgasemissionen (Kapitel 4). Anhand der wichtigsten Dokumente wird die Operationalisierung und Gewichtung des Gleichwertigkeitszieles im Kontext der Kohlepolitik nachverfolgt (Kapitel 5) und in einem Fazit bewertet (Kapitel 6).

Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ist ein rechtlich verankertes, politisch unstrittiges Ziel in der Bundesrepublik Deutschland. Auf der Verfassungsebene besitzt das Ziel enge Bezüge sowohl zum Sozialstaatsprinzip als auch zum Bundesstaatsprinzip (Erbguth 2020: 66; Schuppli 2020: 68). Seine (einzige) Erwähnung im Grundgesetz in Art. 72 GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100‑1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 und 2 Satz 2 des Gesetzes vom 29. September 2020 geändert worden ist.

Bei dem hohen politischen Rang, den das Ziel besitzt, ist es verwunderlich, wie viele Teilfragen weiterhin offen sind und in Politik und Wissenschaft oft nur implizit beantwortet werden (vgl. Mäding 2019). Das gilt für die Reichweite des Begriffes „Lebensverhältnisse“, etwa die Frage, ob er neben öffentlich bereitgestellten Infrastrukturen, auch private haushaltsnahe Dienstleistungsangebote, wie Einzelhandelsgeschäfte und Gaststätten (vgl. Rosenfeld 2018: 844), umfassen sollte. Keine einheitliche Auffassung besteht auch hinsichtlich des zugrunde liegenden Vergleichskonzepts. Hier sollte – im Gegensatz zu einem Vergleich mit Mindeststandards, wie er erstmalig im Raumordnungsbericht 2011 mit dem Konzept der „Sockelgleichwertigkeit“ amtlich vertreten wurde (BBSR 2012: 16; vgl. ähnlich Rosenfeld 2018) – am interregionalen Vergleich festgehalten werden und die angemessene schrittweise Verminderung regionaler Disparitäten als Synonym gelten. Dass diese durch Förderung der ‚Nachzügler‘ und nicht durch Behinderung der ‚Vorreiter‘ geschehen muss, ist Konsens. Das zwingt gleichzeitig zu einer Präzisierung der Raumkonzeption. In der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland von 1990 bis heute ist hier ein markanter Wandel festzustellen. Standen nach der deutschen Vereinigung zunächst die Gleichwertigkeit zwischen Ost und West und damit die Handlungsebene „Bund und Länder“ ganz im Vordergrund, hat in den letzten Jahren die Debatte sich mehr und mehr in die Richtung der Gleichwertigkeit zwischen Stadt und Land, genauer: zwischen Verdichtungsräumen und dünn besiedelten, peripheren ländlichen Räumen, verschoben und die Handlungsebene „Region“ vermehrte Aufmerksamkeit gefunden (vgl. z. B. ARL 2016).

Auf der gesamtstaatlichen Ebene können viele Politikfelder (und damit Ministerien) zu diesem Ziel, das alle staatlichen Organe in Bund und Ländern bindet, beitragen. Traditionell werden auf der Bundesebene die Beiträge des Bund-Länder-Finanzausgleichs (einschließlich der Sozialversicherungen), der Infrastrukturpolitik und der regionalen Wirtschaftspolitik intensiv diskutiert (ARL 2006; Mäding 2017: 77 ff.). Entgegen dem eingeführten Wortlaut von der „Herstellung“ gleichwertiger Lebensverhältnisse (in Artikel 72 GG) müssen die begrenzte Handlungskraft der Akteure des freiheitlich-demokratischen und föderalen Rechtsstaates, die abgestufte Wirksamkeit ihres Tuns in den verschiedenen Politikfeldern und das allgemeine Abwägungsgebot beachtet werden. „Gleichwertigkeit“ gibt eine Richtung an, in die man sich bewegen möchte, kein erreichbares Ziel.

Bei der Regierungsbildung der Großen Koalition wurde 2018 das Bundesministerium des Innern in „Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat“ (BMI) umbenannt und die (Bundes‑)Raumordnung – nicht unproblematisch – dort einer neu geschaffenen Abteilung „Heimat“ zugeordnet. Die schon im Koalitionsvertrag vereinbarte Kommission „Gleichwertige Lebensverhältnisse“ nahm im September 2018 ihre Arbeit auf. Sie bestand aus Vertreterinnen und Vertretern von Bund, Ländern und Kommunen unter der Leitung von drei Bundesministern bzw. -ministerinnen: Horst Seehofer (BMI, CSU), Julia Klöckner (Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL), CDU) und Franziska Giffey (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), SPD). Für diese Kommission, deren Debatten und Ergebnisse in sechs Facharbeitsgruppen vorbereitet wurden,

Die Facharbeitsgruppen trugen die Bezeichnungen: 1. Kommunale Altschulden, 2. Wirtschaft und Innovation, 3. Raumordnung und Statistik, 4. Technische Infrastruktur, 5. Soziale Daseinsvorsorge und Arbeit, 6. Teilhabe und Zusammenhalt der Gesellschaft.

In der Debatte über institutionelle Verantwortlichkeiten für die Zielverfolgung wurde bisher das Verhältnis zur Fachpolitik, das „Zusammenspiel von ‚Querschnittsplanung‘ (Raumordnung) und ‚Sektorplanungen‘ (Fachplanungen)“ (Fürst 2010: 121) wenig vertieft.

Vgl. das Kapitel „Raumplanung und Fachplanungen“ in Fürst (2010: 117 ff.). Eine aktuelle Ausnahme ist auch ein Beitrag zur Verkehrsplanung im Informations- und Initiativkreis „Forum Planungsrecht“ der ARL von Wickel (2020).

Kohlepolitik ist ein Teilbereich der „Energiepolitik“, und damit ein Ausschnitt aus der sektoralen (im Unterschied zur regionalen) Wirtschaftspolitik. Kohle steht im Rahmen der Energiewirtschaft und Energiepolitik in einem (externen) Ergänzungs‑, Substitutions- und Konkurrenzverhältnis zu anderen Energieträgern (Öl, Gas, Atomenergie, erneuerbare Energien, Wasserstoff). Und es gibt ebenfalls ein (internes) Ergänzungs‑, Substitutions- und Konkurrenzverhältnis zwischen der Braunkohle, um die es zurzeit in Deutschland primär geht, und der Steinkohle. Wichtigste Verwendung der Braunkohle ist heute die Verstromung.

Im Unterschied zu der über ein Ziel definierten, von der Intention her ressortübergreifenden „Gleichwertigkeitspolitik“ ist die Kompetenz für Kohlepolitik einem einzelnen Bundesressort zugewiesen und zwar dem Wirtschaftsministerium, bei dem auch das Politikfeld „regionale Wirtschaftspolitik“ ressortiert.

Handlungsschwerpunkte der privatwirtschaftlich tätigen Unternehmen sind die Extraktion der Kohle aus Lagerstätten (räumlich gebunden, regional sehr ungleich verteilt) und die Verstromung in Kraftwerken (räumlich ungebundener und daher etwas gleichmäßiger verteilt, doch sind wegen der Transportkosten die Standorte der großen Braunkohlekraftwerke direkt neben den Braunkohletagebauen). Jede Änderung in Extraktion und Verstromung, also im „Energie-Mix“, führt zu einer Veränderung im regionalen Impact des Energiesektors. Das Ruhrgebiet ist durch die Steinkohle groß geworden, in der Lausitz hat heute die Braunkohle einen Anteil an der Wertschöpfung von 4,3 % (Kohle-Kommission 2019: 74).

2007 gab es eine Einigung zwischen dem Bund, den zwei Steinkohleländern Nordrhein-Westfalen und Saarland, der Ruhrkohle AG (RAG) und der Industriegewerkschaft Bergbau, den hoch subventionierten Steinkohlebergbau bis Ende 2018 sozialverträglich zu beenden (Kohle-Kommission 2019: 81). Die Kraftwerksstandorte blieben dabei teils durch Importkohle, teils durch Brennstoffwechsel auf Gas meist erhalten. 2019 gab es auf der Basis des Berichtes der Kohle-Kommission eine Einigung zwischen dem Bund, den aktuell vier Braunkohleländern Nordrhein-Westfalen, Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt nun auch Braunkohletagebau und -verstromung bis Ende 2038 sozialverträglich zu beenden (Bundesregierung 2019a).

Kohlepolitik steht heute ganz im Kraftfeld der „Klimaschutzpolitik“, wobei unter Klimaschutz in der Regel die Reduktion des globalen Temperaturanstiegs durch eine Reduktion der kumulierten Treibhausgasemissionen verstanden wird. Wenn von Klimapolitik die Rede ist, dann wird meist zuerst an diesen (vorbeugenden) Klimaschutz gedacht, der national und international zu den prioritären Politikzielen zählt. Allerdings richtet sich die Aufmerksamkeit gerade auf regionaler und lokaler Ebene zunehmend auch auf den zweiten Bereich der Klimapolitik, die Klimaanpassung, also die (reaktiven) Maßnahmen zur Stärkung der Resilienz gegenüber eintretenden Klimaveränderungen und deren Folgen (z. B. Hochwasser).

Klimaschutzpolitik ist wie die Gleichwertigkeitspolitik über ein Ziel definiert, dessen Umsetzung ressortübergreifend verfolgt werden muss. Klimaschutzpolitik basiert auf der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG („Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen“). Sie ist ein zentrales Feld der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie (Bundesregierung 2017: 181 ff.). Ihre langfristige Konkretisierung fand sie zunächst in einem „Klimaschutzplan 2050“ (BMU 2016), später dann im rechtlich verbindlichen Klimaschutzgesetz von 2019

Gesetz zur Einführung eines Bundes-Klimaschutzgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 12. Dezember 2019.

Klimaschutzpolitik hat verschiedene charakteristische Eigenschaften:

Für die Energiewirtschaft wurde eine Verringerung der Emissionen von 1990 bis 2030 um 61-62 % vorgegeben (BMU 2016: 33; Kohle-Kommission 2019: 6). Dabei besteht weitgehender Konsens: „Für einen wirksamen Klimaschutz ist das weltweite Auslaufen der Kohleverstromung unabdingbar“ (Kohle-Kommission 2019: 2). Im Energiesektor impliziert dieser Pfad heute den zügigen Ausstieg aus der Förderung und Verstromung der (schmutzigen

Das Kraftwerk Jänschwalde in der Lausitz soll zu den zehn schmutzigsten Kraftwerken der Welt gehören (Hackenbruch 2019: 4).

Die politisch forcierte Reduktion von Kohleabbau und -verstromung hat unter anderem (überwiegend negative) Auswirkungen für die betroffenen privaten und öffentlichen Unternehmen und ihre Arbeitnehmer/-innen. Regionalpolitische Implikationen betreffen die regionale Wirtschaftskraft, die Zahl der Arbeitsplätze

In den Braunkohleregionen sind rund 20.000 Beschäftigte direkt im Braunkohlesektor tätig und rund 32.000 Beschäftigte von der Braunkohle abhängig, wenn man die indirekt und induziert Beschäftigten mitzählt (RWI 2018: 11 ff.).

Im Juni 2018 setzte die Bundesregierung eine „Kommission für Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“ ein, die den Weg aus der Kohleverstromung und die für erforderlich gehaltene Kompensation der betroffenen Regionen vorstrukturieren sollte. Diese Kommission, manchmal abgekürzt zu KWSB, wird im Folgenden als Kohle-Kommission bezeichnet. Ihrem offiziellen Namen fehlt jeder Hinweis auf die eigentliche Problemstellung, wie ihn ein Zusatz (etwa: „in den (Braun‑)Kohleregionen“ oder „trotz (Braun‑)Kohleausstieg“) verdeutlicht hätte.

Die Zusammensetzung der Kommission zielte darauf ab, die erwartbaren gesellschaftlichen Interessen und Konfliktparteien in die Kommission einzubinden. Sie besaß 28 stimmberechtigte Mitglieder aus Politik, Industrie, Gewerkschaften, Umweltverbänden, örtlicher Bevölkerung und Wissenschaft, dazu drei Bundestagsabgeordnete ohne Stimmrecht.

Diese 31 Personen sind in Kohle-Kommission (2019: 6 f.) namentlich aufgeführt.

Der bisherige Entscheidungsprozess wird im Folgenden in vier Phasen gegliedert: Einsetzungsbeschluss, Bericht der Kohle-Kommission, Eckpunkte, Gesetzesentwürfe und Gesetze. Die Analyse basiert auf den vorliegenden Dokumenten, ergänzt um einige ausgewählte Positionierungen aus zwei Medienquellen (Frankfurter Allgemeine Zeitung, Tagesschau). Diese Materialbasis erhebt nicht den Anspruch einer auch nur annähernden Vollständigkeit, worauf die einschränkende Formulierung „explorativ“ in der Überschrift dieses Beitrags hinweisen soll. Die Analyse strebt keine klimapolitische, energiepolitische oder finanzpolitische Beurteilung der Ergebnisse des politischen Prozesses zum Kohleausstieg an. Weder können die kommissionsinternen Willensbildungsprozesse noch die Fülle der Kommentare, Argumente und Vorschläge im Umfeld des politischen Prozesses hier im Einzelnen nachgezeichnet werden. Die Analyse ist – neben der notwendigen inhaltlichen Skizzierung der Dokumente – auf die (enge) Fragestellung zur Rolle des Zieles ‚Gleichwertigkeit‘ fokussiert: Welche Bedeutung hat die Zielsetzung Gleichwertigkeit verbal in den Dokumenten der vier Phasen? Wie ist Gleichwertigkeit jeweils konkretisiert, operationalisiert und instrumentell unterlegt worden?

Fachpolitik kann einen erheblichen Einfluss auf die Erreichung des Zieles „Gleichwertigkeit“ ausüben. Dies gilt in besonderem Maße für die Kohlepolitik mit ihrer regional ungleichen Verteilung der Lagerstätten und Kraftwerke und in besonderem Maße für einen strategisch wichtigen und grundlegenden staatlichen Eingriff wie den Kohleausstieg. Dabei sollte sich eine rationale Kohleausstiegspolitik an klima- und energiepolitischen Kriterien orientieren und die Gleichwertigkeitsziele der Strukturstärkungspolitik überlassen. Doch hat weder die Kohle-Kommission (2019) das Gleichwertigkeitsthema noch die Kommission „Gleichwertige Lebensverhältnisse“ das Kohlethema angemessen aufgegriffen.

Auf einer verbalen Ebene fehlte die Zielsetzung ‚Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse‘ in den frühen Dokumenten zum Kohleausstieg nicht, weder im Einsetzungsbeschluss noch im Bericht der Kohle-Kommission. Gleichwertigkeit wurde also anfänglich postuliert, verblasste aber im Verlauf der folgenden Argumentationen, vor allem im politischen Gesetzgebungsverfahren. Wenn auch ihr latenter Einfluss nicht geleugnet werden kann, so war der Einfluss doch nicht argumentativ präsent und erst recht nicht bei der Strukturstärkung zahlenmäßig nachvollziehbar. Der vage Charakter (vgl. etwa Wirtschaftsminister Altmaier: „keine regionalen Ungleichgewichte“ in Mihm/Záboji 2019: 17) wurde auch von der Kohle-Kommission im Text ihrer Empfehlung nicht durch (situationsbezogene, sektorspezifische) Konkretisierungen gemindert. Es blieb bei einem unexplizierten Vorverständnis. Die Gesetze enthalten nun zwar konkrete Zahlen; deren Entstehung und Begründung bleiben aber undurchsichtig.

Gleichwertigkeit wurde eingangs von mir als ‚Richtungsziel‘ bestimmt, das die Politik auf den Abbau existierender Disparitäten durch Förderung der Nachzügler verpflichtet. Im Kontext der Kohlepolitik geht es um die vorsorgende Kompensation befürchteter zukünftiger Disparitäten als Konsequenz einer beabsichtigten Kohleausstiegspolitik. Die negativen ökonomischen Konsequenzen des klimapolitisch begründeten sektoralen Eingriffs versucht der Staat zu Recht, über eine kompensatorische, regional ausgerichtete langfristige Förderpolitik auszugleichen.

In Verfolgung des Gleichwertigkeitszieles sollen die betroffenen Regionen erstens gegenüber dem Bundesdurchschnitt und zweitens im Vergleich untereinander ‚fair‘ kompensiert werden. Die erste Forderung soll dazu beitragen, ein Zurückfallen der Kohleregionen (verglichen mit den übrigen Regionen) als Verletzung der gesamtstaatlichen Gleichwertigkeit zu verhindern. Sie zielt auf ein hinreichendes Volumen der regionalen Strukturstärkungsprogramme. Aber weder sind die negativen ökonomischen Folgen der Kohleausstiegspolitik klar umrissen, noch ist es die kompensatorische Wirksamkeit der Strukturstärkungspolitik. Nur die Richtung stimmt jeweils. Im Rahmen dieser Politik muss zweitens versucht werden, unter den betroffenen Kohleregionen eine den regionalen Eingriff kompensierende faire regionale Verteilung der Fördermittel auf die Reviere zu erreichen (regionale Gleichwertigkeit).

Die erste Forderung fand in den Debatten in Bundestag und Bundesrat keinen Niederschlag im Unterschied zum – um den Faktor 10 niedrigeren – Volumen der Entschädigungszahlungen an die betroffenen Bergbauunternehmen. Ob die Strukturstärkung mit 40 Mrd. Euro hinreichend ist, wagte keiner genauer zu belegen. Bei der zweiten Forderung bleibt es unverständlich, weshalb sinnvolle Indikatoren der Verteilung (erst auf die Reviere und darin dann auf die betroffenen Länder) im Kommissionsbericht noch nicht vorformuliert wurden und im Eckpunktepapier zwar genannt, aber nicht nachvollziehbar quantifiziert werden.

Es bleibt aber unentscheidbar, woher das Fehlen der Zielsetzung „gleichwertige Lebensverhältnisse“ in der Debatte des Kommissionsberichts und der eingeschlagenen Politik herrührt. Liegt es daran, dass alle Interessierten das Ziel im Prozess adäquat berücksichtigt sehen? Oder liegt es daran, dass sich dieses Ziel zwar anrufen, aber nicht ex ante so operationalisieren lässt, dass es zur Beurteilung politischer strategischer Entscheidungen geeignet wäre? Oder liegt es daran, dass sich – verglichen mit als prioritär eingeschätzten anderen, vor allem klima- und energiepolitischen Zielen – niemand für diese Zielsetzung stark macht?

Zwar fehlten regionalisierte quantitative Zielsetzungen, an denen man die planerische Adäquatheit der Maßnahmen der Kohlepolitik ex ante theoretisch prüfen könnte und die für Monitoring und Evaluation ex post dienen könnten. Es gibt aber nun quantifizierte Förderbudgets und Projektkataloge im Strukturstärkungsgesetz, die für ein Monitoring der zukünftigen Implementation der Förderstrategien durch Bund, Länder und Kommunen genutzt werden können. Eine Evaluation, die wegen der langen Dauer des Mitteleinsatzes als begleitende Evaluation zu gestalten ist, kann später danach fragen, in welchem Umfang diese Budgets zur gesamtstaatlichen Gleichwertigkeit beigetragen haben. Erst dann lässt sich mit Annahmen über Referenzentwicklungen prüfen, ob die Revierbudgets weder zu knapp noch zu reichlich dotiert waren, ob sie also auch im Regionsvergleich fair waren und ob die Kompensationsstrategien inhaltlich bei der Auswahl der Maßnahmen für die einzelnen Reviere angemessen waren und zur regionalen Gleichwertigkeit beigetragen haben. Eine Prüfung der Kohleausstiegspolitik im Hinblick auf den Klimaschutz wird sich mit noch strittigeren Annahmen und noch längeren Fristen auseinandersetzen müssen.