Die Fragestellung dieser Untersuchung, ob die Regulierungsintensität der Regionalpläne als Maß der Stärke der regulatorischen Eingriffe (Knill/Schulze/Tosun 2010) zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung in den letzten 40 Jahren zurückgegangen ist, setzt an den vor allem um die 2000er-Jahre geführten raumordnerischen Diskursen an. Furkert und Skowronski (2018: 11) bezeichnen in ihrer Skizzierung der langen Wellen der Raumordnung diese Phase als „diffuse Diskursorientierung“. Gegenüber der vorherigen Phase der „raumplanerischen Behäbigkeit“ der 1980er- und frühen 1990er-Jahre erhielt die Raumordnung in dieser Zeit neue Impulse. Es erfolgten sogar einige grundsätzliche Paradigmenverschiebungen, wie etwa die Verankerung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes oder die Umorientierung von der Raumordnungs- zur Raumentwicklungspolitik (Blotevogel 2018). Diskurse zur Rolle der Raumordnung, gerade auch im Kontext neoliberaler Politikumorientierungen, sind kein rein deutsches Phänomen, sondern werden auch in anderen europäischen und außereuropäischen Ländern geführt und führten teilweise zu Überlegungen ihrer grundsätzlichen Weiterentwicklung (Harrison/Galland/Tewdwr-Jones 2021). Besonders relevant im Zusammenhang der vorliegenden Auswertung sind die Diskurse um die Themen Deregulierung und schlanker Regionalplan. Sie werden daher als erstes in Kapitel 2 diskutiert. Danach erfolgt eine Darstellung des Standes der empirischen Forschung zum Thema der zeitlichen Veränderungen der Regulierungsintensität von Raumordnungsplänen sowie die Vorstellung der dieser Untersuchung zugrunde liegenden Leitfragen (Kapitel 3). In Kapitel 4 werden die Methodik und Ergebnisse der empirischen Untersuchung dargestellt und diskutiert. Vor dem Hintergrund der genannten unterschiedlichen Diskurse geht es im Kern um die flächendeckende Analyse der Regulierungsintensität der deutschen Regionalpläne nach dem Jahr des Inkrafttretens und der Planneuaufstellung. In Kapitel 5 werden ein Fazit gezogen und ein Ausblick auf den weiteren Forschungsbedarf gegeben.
Im Allgemeinen ist mit Deregulierung die Verringerung von Rechtsnormen und eine Beschleunigung bzw. Vereinfachung des Normvollzugs gemeint (Lindner 2004: 227). Die Debatte um Deregulierung begann bereits in den 1980er-Jahren und betraf nicht nur die Raumordnung, sondern alle Politikbereiche. Hintergrund waren immer deutlicher erkennbare Defizite des keynesianischen Wohlfahrtsstaates mit seinem relativ umfassenden Steuerungsanspruch, dem sowohl ein autoritäres wie auch fürsorgendes Element anhaftete (Dingeldey 2006). Deregulierung ist ein zentrales Paradigma eines eher neoliberalen Staatsverständnisses mit einem hohen Vertrauen in die Funktionsfähigkeit des Marktes und einer Skepsis gegenüber staatlichen Interventionen. Die sich seit den 1980er-Jahren nicht nur in der Politik, sondern auch den Gesellschaftswissenschaften verbreitete Skepsis ging aber über neoliberale Positionen hinaus. In der Steuerungstheorie (Scharpf/Schnabel 1979) und später unter dem Begriff „Governance“ (Benz/Kilper 2018) wurde vor allem ein neues Steuerungsverständnis gefordert, nach dem der Staat weniger hierarchisch agiert, sondern sich eher auf eine gesellschaftliche Kontextsteuerung konzentriert, an der eine Vielzahl gesellschaftlicher Akteure beteiligt ist.
Auch in der Raumplanung setzte seit den späten 1970er-Jahren eine gewisse Planungsskepsis ein, die bis hin zu einer regelrechten Ablehnung der öffentlichen Planung reichte (Blotevogel 2018: 798). Sie richtete sich vor allem gegen das Modell rational-synoptischer Planung, was zur Herausbildung von eher inkrementellen Modellen und Strategien der Planung führte (Ganser/Siebel/Sieverts 1993). Obwohl in den 1990er-Jahren die Raumordnung durch den Aufbau des institutionellen Systems in Ostdeutschland gestärkt wurde (Blotevogel 2018: 799), verschärfte sich die Deregulierungsdebatte gegen Ende des Jahrzehnts. Hintergrund war die zunehmende ökonomische Stagnation des Standortes Deutschland, was bisweilen von Experten als „kranker Mann Europas“ (Sinn 2004) bezeichnet wurde. Aus dieser wirtschaftlichen Situation heraus resultierte, verbunden mit der Gestaltung des Strukturwandels in Ostdeutschland, eine latente Anspannung öffentlicher Haushalte. Auf lokaler und regionaler Ebene geriet die Raumordnung dabei unter anderem aufgrund langer Planungsverfahren als Wachstumsbremser mit negativen ökonomischen und sozialen Implikationen in die Kritik.
Zwar wurden mit der Irreversibilität von Entscheidungen über Flächennutzungen oder einer durch die Privatisierung und Deregulierung unzureichenden Orientierung am Allgemeinwohl (z. B. Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, öffentliche Infrastruktur oder sozialer Wohnungsbau) schlagkräftige Argumente gegen die Deregulierungsforderungen in der Raumplanung eingebracht (Danielzyk 2004; Hesse/Leick 2016), die Deregulierungsdebatte hielt jedoch an. Einen wichtigen Kulminationspunkt stellte seinerzeit die Frage der Verortung der Raumordnung im Aufgabenkatalog des Bundes und der Länder dar. Mit der Föderalismusreform von 2006 wurde die Raumordnung der konkurrierenden Gesetzgebung zugeordnet, die den Ländern nach Art. 72 GG1 ein Abweichungsrecht einräumt (Furkert/Skowronski 2018: 10). Daher wurden Befürchtungen eines raumordnerischen Deregulierungswettbewerbs zwischen den Bundesländern laut, der auch auf die Regionalplanung Einfluss hätte. Diese Befürchtungen haben sich mittlerweile zumindest zum Teil bestätigt: Bayern hat 2012 als erstes Bundesland von den neuen Möglichkeiten der Föderalismusreform Gebrauch gemacht. Durch die Novellierung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes und des Landesentwicklungsprogrammes wurde nach Einschätzung von Miosga (2022) ein vorläufiger Schlusspunkt unter einen jahrzehntelangen Prozess gesetzt, der die Bedeutung der Raumordnung in Bayern weiter reduzierte und ehemals staatliche Planung an die Kommunen delegierte. Zusammen mit dem Personalabbau in der Regionalplanung führte dies dazu, dass diese ihre planerischen Kernaufgaben der Fortschreibung und Umsetzung der Regionalpläne nur noch unzureichend nachkommen konnten bzw. dass sie die Potenziale der Übernahme von Entwicklungsaufgaben gar nicht erst nutzten (Büchs 2022; Odewald 2022). Ein Gesamtüberblick, inwieweit die Bundesländer von der durch die Föderalismusreform eingeräumten Möglichkeit einer solchen Deregulierungspolitik Gebrauch machten, liegt zwar nicht vor. Es gibt jedoch Hinweise darauf, dass eine bundeseinheitliche Raumordnungspolitik zunehmend an divergierenden Vorstellungen der Bundesländer scheitert (Moosmayer 2020).
In eine ähnliche Richtung gehen die Ergebnisse der COMPASS-Studie von 2018, in der vor allem anhand von Expertenaussagen die Raumplanungssysteme von 39 europäischen Staaten analysiert, in ihrer zeitlichen Veränderungsdynamik betrachtet und bezüglich ihrer unterschiedlichen formalen Ausgestaltung ausgewertet wurden. Gleichwohl der deutschen Regionalplanung dabei – ähnlich wie Norwegen und Schweden – eine relativ stabile räumliche und formale Organisationsstruktur sowie Verteilung der Planungskompetenzen eingeräumt wurde (vgl. Smas/Schmitt 2021), konnten zumindest für die Jahre nach 2000 leichte Dezentralisierungstendenzen der Steuerungskapazitäten von der regionalen auf die lokale Ebene festgestellt werden (COMPASS Project 2018: 20). Gleiches gilt für Ungarn, wo sich die formale Zuständigkeit der Regionalplanung von den Regionen auf die niedrigere Ebene der Bezirke verlagert hat (vgl. Smas/Schmitt 2021). Länder wie Bulgarien, Italien und Polen haben zur gleichen Zeit ihre Stadt- bzw. Metropolregionen als formellere Planungsregionen gestärkt und mit zusätzlichen Planungsinstrumenten und -kompetenzen ausgestattet (COMPASS 2018: 24). Eine andere Entwicklung ließ sich in Irland und Frankreich beobachten, wo mit der Bildung größerer Planungsregionen die formale Regionalplanung – im Fall von Irland mit einer stärkeren wirtschaftlichen Ausrichtung – insgesamt eher gestärkt wurde (vgl. Smas/Schmitt 2021).
Wie die Beispiele zeigen, sind Dezentralisierungstendenzen der Raumplanung in mehreren europäischen Ländern zwar durchaus zu verzeichnen, sie sind aber – schaut man sich die unterschiedlichen, teils gegenläufigen Entwicklungstrends bei der Ausgestaltung an – keineswegs die Regel.
Die Debatte um den schlanken Regionalplan lässt sich in die generelle Debatte um Koordinationsdefizite der Raumordnung einordnen. Insbesondere für die Regionalplanung werden diese seit Langem thematisiert, sowohl was die horizontale Koordination gegenüber den Kommunen, vor allem aber die vertikale Koordination gegenüber sektoralen Planungen angeht (vgl. Diller 2015). Die o. g. COMPASS-Studie kommt für Deutschland zu dem Ergebnis, dass nur für die Hälfte der 14 untersuchten Politikfelder von einer räumlich integrierten oder zumindest koordinierten Politik auf Landes- und Regionalebene gesprochen werden kann (COMPASS 2018: 37). Damit liegt Deutschland, was die Integration der Raumordnung mit den Fachplanungen angeht, nur im europäischen Mittelfeld.
Die Frage der Integration von Raum- und Umweltplanung stellte auch ein zentrales Element in der Debatte um schlanke Regionalpläne dar. Den Hintergrund bildete vor allem die seit den späten 1970er-Jahren zu beobachtende Ökologisierung der Raumordnung (Gnest 2008: 9–17). Bereits in den 1970er-Jahren erfolgte durch das Naturschutzgesetz eine deutliche Stärkung des Umweltschutzgedankens (Blotevogel 2018: 799). Basierend auf den fachlichen Gesetzesgrundlagen bekamen die Fachplanungen Umwelt (Landschaft und Wasser) gegenüber der Raumordnung eine starke Stellung, was sich mitunter durch die seit den 1980er-Jahren erhebliche Ausdifferenzierung der mit Umweltaspekten befassten Fachplanungen ausdrückte. Dies führte zu einer Ausweitung des Umfanges der Raumordnungspläne, was ökologische Belange betrifft. Ein nicht unbeträchtlicher Teil von Raumordnungsplänen enthält seitdem Inhalte, die nicht Ergebnis raumordnerischer Abwägungen, sondern nachrichtlicher Übernahmen sind. Die seit den 2000er-Jahren EU-weit eingeführte Strategische Umweltprüfung (SUP) hat die Bedeutung ökologischer Belange in der Raumplanung im Verfahrensprozess weiter erhöht.
Die schwache Stellung der Raumplanung gegenüber der Umweltplanung wird auch durch die o. g. COMPASS-Studie bestätigt. Auf der Ebene von Ländern und Regionen wird für Deutschland zwar eine gute Integration von Raum- und Umweltplanung diagnostiziert. Diese wird aber nach den Ergebnissen der Studie dezidiert bei geringem Einfluss der Raumplanung sichergestellt.
Die erstarkten Fachplanungen und eine schwindende rechtliche und materielle Durchsetzungsfähigkeit gegenüber anderen Planungsebenen wurden zusammen mit geringen finanziellen Budgets als zentrale Gründe für den relativen Bedeutungsverlust der Regionalplanung angeführt (Priebs 2013: 40; Furkert/Skowronski 2018: 13; Klee 2022: 60). Vor diesem Hintergrund kam es in den 2000er-Jahren zu einer Debatte um den schlanken Regionalplan. Ausgehend von der Beobachtung, dass einerseits Regionalpläne immer umfassender geworden sind, aber andererseits die Regionalplanung an Steuerungsstärke vermutlich sogar eingebüßt hat, forderten zwei Gutachten im Auftrag des Bundesbauministeriums (Aring/Schäfer 2000; Kistenmacher/Domhardt/Albert et al. 2000) die klarere Unterscheidung von Pflicht- und Optionalaufgaben und eine zeitgemäßere Gestaltung des Verhältnisses zu den Fachplanungen. Was die Inhalte der Regionalpläne angeht, sollten sich diese auf die Festlegung von Siedlungs- und Freiraumstruktur sowie die Infrastrukturstandortvorsorge durch zentrale Orte und Entwicklungs- wie Siedlungsachsen konzentrieren. Beim Thema Siedlungsentwicklung hat die Regionalplanung die Rolle der Fachplanung Siedlung inne. Hier werden ihr gegenüber den anderen Fachplanungen relativ gute Umsetzungschancen eingeräumt. In den Themenbereichen, in denen die Regionalplanung lediglich dokumentarische Funktion übernimmt, müsse sie den geringen Einfluss akzeptieren. Bei den Bereichen, wo die Regionalplanung mit Fachplanungen konkurriert, wird ihre Durchsetzungsfähigkeit als eher gering eingeschätzt.
Der schlanke Regionalplan war daher eher eine Reaktion auf den bereits erfolgten Bedeutungsverlust der Regionalplanung durch das Erstarken des Umweltrechts und nicht zwangsläufig mit Deregulierungsabsichten verbunden. Vielmehr geht es beim schlanken Regionalplan – zumindest aus der Sicht seiner Protagonisten – um Effizienzsteigerungen, eine positivere Außenwirkung und Entbürokratisierung (Lindner 2004: 228). So kann die Reduktion um Inhalte, die ohnehin nicht im eigenen Abwägungsbereich liegen, unter Umständen Personalkapazitäten einsparen, die Akzeptanz nach außen erhöhen (Wiechmann/Terfrüchte 2013: 29–36) und Handlungsspielräume für die konsequentere Regulierung in den Kompetenzbereichen verschaffen. Faktisch sind in den Entscheidungsprozessen und Ergebnissen von Regionalplänen Deregulierungs‑, Effizienzsteuerungs‑, Entbürokratisierungs- und Legitimationssteigerungsmotive aber nicht immer auf den ersten Blick klar zu unterscheiden (Klee 2022: 71). Aber auch wenn mit einer Verschlankung der Regionalpläne tatsächlich raumordnerische Deregulierungen verbunden sind, muss dies nicht automatisch die Regionalplanung herabstufen. Sie kann ihre Gesamtbedeutung durch die Übernahme von Entwicklungsfunktionen steigern und intensiver auch informelle Instrumente einsetzen (Priebs 2018: 2060). Zudem würde sich die Möglichkeit bieten, sich auf Themen zu konzentrieren, in denen sie in Abwesenheit einer regionalen Fachplanung eine ordnungspolitische Kernaufgabe mit einem breiteren Entwicklungsaspekt verbindet, wie aktuell beim Thema Energie (Gailing/Overwien/Plehn et al. 2021). Das Beispiel Bayern zeigt allerdings, dass die Übernahme von Entwicklungsaufgaben auch zur Vernachlässigung ihrer Kernfunktionen führen kann, wenn keine angemessene Personalausstattung gewährleistet ist (Büchs 2022; Odewald 2022).
Es erstaunt, dass die in Kapitel 2 dargestellten Diskurse nur selten durch eine belastbare empirische Untersuchung in Form einer langfristig angelegten Planauswertung fundiert sind. Insbesondere zu der Frage, ob die Anfang der 2000er-Jahre geführte Diskussion um schlankere Raumordnungspläne auch wirklich zu ihrer Verschlankung geführt hat, gibt es keine Grundlagenstudien. Für die Ebene der Landesplanung wurde immerhin kürzlich eine vergleichende Untersuchung vorgelegt, die für Bayern und Baden-Württemberg der Frage nach den Veränderungen der Planinhalte nachging. Klee (2022) nahm eine durch quantitative und qualitative Elemente geprägte Betrachtung der Landesentwicklungspläne von Bayern (1976, 1984, 1994, 2003, 2006, 2013) und Baden-Württemberg (1973, 1983, 2002) in den raumordnerischen Kernthemen Siedlungsentwicklung/Siedlungsstruktur und Freiraumschutz vor. Das Ergebnis der Untersuchung ist eindeutig: Nahezu kontinuierlich nahm seit den 1980er-Jahren die Zahl der formulierten Ziele und der Umfang ab. Noch gravierender ist der qualitative Befund, der insgesamt mit einer Verringerung der Durchsetzungsstärke von Festlegungen beschrieben werden kann. Es wird diagnostiziert, dass raumordnerische Ziele oft zu Grundsätzen „umgewidmet“ werden, ihren verbindlichen Charakter verlieren und die Inhalte damit einer Abwägung zugänglich gemacht werden. Weiterhin wurde deutlich, dass die Landesplanung sich zunehmend auf die Formulierung von Leitbildern beschränkte, statt konkrete Vorgaben (Ziele und Grundsätze) zu formulieren. Selbst in den Kernthemen Siedlungs- und Freiraumentwicklung war sowohl quantitativ als auch qualitativ eine deutliche Rücknahme der Vorgaben festzustellen. Hinzu kam, dass gegenüber älteren Plänen in jüngeren Plänen Handlungsfelder entfielen und der Fachplanung oder der kommunalen Planung überlassen wurden. Diese Befunde korrespondieren mit den in Bayern seit den 2000er-Jahren formulierten Zielen der Deregulierung, Entbürokratisierung und Kommunalisierung (Klee 2022: 71). Gleichwohl die Ergebnisse der Studie recht eindrücklich und eindeutig erscheinen, bleibt die Frage, ob Regelungen der Landesentwicklungspläne auch an die Regionalplanungen im Sinne einer Dezentralisierung innerhalb der Raumordnung delegiert wurden, unbeantwortet. Weitere Studien zum Bedeutungsverlust der Raumordnung beruhen auf Überlegungen zu institutionellen Veränderungen, wie etwa der Ressortzuordnung der Landesplanungen (z. B. Furkert/Skowronski 2018). Auch wenn in einigen Bundesländern immer wieder Fragen nach der Leistungsfähigkeit und Optionen ihrer Effizienzsteigerung gestellt werden, so fällt dennoch in einer längerfristigen Perspektive die hohe institutionelle Stabilität der Raumordnung in Deutschland auf. Erhebungen zur Ressourcenausstattung der Regionalplanung, die einen weiteren Indikator für den Bedeutungsverlust der Raumordnung bilden könnten, liegen nur punktuell vor (z. B. für Bayern Büchs 2022), sodass daraus nur schwer verallgemeinerbare Aussagen über einen Bedeutungsgewinn oder -verlust der Raumordnung abgeleitet werden können.
| – | Welchen Einfluss hat das Jahr des Inkrafttretens der Regionalpläne auf die Implementierung von positivplanerischen Steuerungsansätzen und raumordnerischen Gebietstypen zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung? |
| – | Welchen Einfluss hat die Aktualität der Regionalpläne auf die Regulierungsintensität der implementierten positivplanerischen Steuerungsansätze und raumordnerischen Gebietstypen zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung? |
4.1.1 Operationalisierung der Regulierungsintensität der Regionalplanung
Ausgangspunkt für die Untersuchung des vorliegenden Artikels ist die Operationalisierung der Regulierungsintensität aller rechtsgültigen Regionalpläne, regionalen Flächennutzungspläne sowie Landesentwicklungspläne zum Stand 2009 und 2017. Das Vorgehen zur Operationalisierung der Regulierungsintensität ist ausführlich erläutert in Pehlke und Siedentop (2021) sowie Eichhorn, Diller und Pehlke (2022).
Erfasst wurden alle relevanten Planaussagen in Bezug auf die Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung. Explizit nicht analysiert wurden Flächennutzungspläne, die gleichzeitig die Aufgabe eines Regionalplanes übernehmen, wie dies in den Stadtstaaten Bremen und Hamburg sowie den kreisfreien Städten in Niedersachsen der Fall ist. Bei der Erfassung der Planinhalte wurde zwischen positiv- und negativplanerischen Planungsinstrumenten bzw. Steuerungsansätzen unterschieden (vgl. Einig 2005: 51). Positivplanerische Instrumente bzw. Steuerungsansätze lenken und begrenzen die Wohnsiedlungsentwicklung von Gemeinden, indem sie geeignete Standorte für Baulandausweisungen festlegen und Vorgaben zu Quantität und Qualität der Baulandausweisungen machen. Negativplanerische Instrumente bzw. Raumordnungsgebietstypen wirken hierzu komplementär und dienen dem Freiraumschutz. Sie haben das Ziel, die Bebauung auf ökologisch wertvollen Flächen zu verbieten oder mindestens einzuschränken.
Während für die positivplanerischen Instrumente eine Planinhaltsanalyse durchgeführt wurde, die methodisch einer quantitativen Inhaltsanalyse entspricht (vgl. Lyles/Stevens 2014), wurde für die negativplanerischen Instrumente auf den Raumordnungsplan-Monitor (ROPLAMO) des Bundesinstituts für Bau‑, Stadt- und Raumforschung (BBSR) zurückgegriffen (vgl. Einig/Zaspel 2012). Für die positivplanerische Regulierungsintensität wurden insgesamt 19 Planungsinstrumente zu sieben übergeordneten Steuerungsansätzen (großräumige Standortsteuerung, kleinräumige Standortsteuerung, Eigenentwicklung, Innenentwicklung, Mengensteuerung, Dichtevorgaben, Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den öffentlichen Verkehr) zusammengefasst, deren materieller Steuerungsgehalt definiert und nach einem einheitlichen Prinzip mit null bis fünf Punkten bewertet wurde. Dem Prinzip folgend wurden – entsprechen die Vorgaben dem materiellen Steuerungsgehalt – bei einem Ist-Ziel drei Punkte, bei einem Soll-Ziel zwei und bei einem Grundsatz ein Punkt vergeben. Für weitere, qualifizierende Spezifikationen war die Vergabe von ein oder zwei Zusatzpunkten (z. B. qualifizierter Bedarfsnachweis beim Vorrang der Innenentwicklung) möglich. Die negativplanerische Regulierungsintensität basiert auf einer Bewertung des Flächenanteils einer Planungsregion, der mit freiraumschützenden Vorrang- und Vorbehaltsgebieten belegt ist. Mit Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für Natur und Landschaft, Grund- und Oberflächenwasserschutz, Landwirtschaft, Forstwirtschaft sowie Freizeit und Erholung, (Siedlungs‑)Klimaschutz, (vorbeugender) Hochwasserschutz, Bodenschutz, regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren und dem sonstigen Freiraumschutz wurden insgesamt zehn Raumordnungsgebietstypen berücksichtigt. Anhand der Spannweite der tatsächlich vorkommenden Werte erhielt jede Planungsregion null bis fünf Punkte. Sowohl bei den positivplanerischen Steuerungsansätzen als auch den Raumordnungsgebietstypen wurden alle Bewertungen per Addition zu den übergeordneten Regulierungsintensitäten Positiv- und Negativplanung zusammengefasst und anschließend auf Werte von null bis eins normalisiert. Aufgrund ihrer potenziell hohen Steuerungswirkung wurden bei den Steuerungsansätzen die Eigenentwicklung, Vorrang der Innenentwicklung und Mengensteuerung und bei den Raumordnungsgebietstypen die Vorranggebiete doppelt gewichtet.
4.1.2 Analytisches Vorgehen
Da die Regulierungsintensität der positivplanerischen Steuerungsansätze und negativplanerischen Raumordnungsgebietstypen durch das Sample der in den unterschiedlichen Untersuchungszeiträumen enthaltenen Regionalpläne beeinflusst werden kann (z. B. sind im Zeitraum 1980 bis 1989 mehrheitlich Regionalpläne aus Bayern vertreten), werden in einem zweiten Analyseschritt ausschließlich die 26 Regionalpläne im Datensatz vertieft ausgewertet, für die eine Planungsregion zwischen 2009 und 2017 einen neuen Regionalplan aufgestellt hat. Der Einfluss regionaler Spezifika und Rahmenbedingungen auf die Regulierungsintensität und deren Veränderung kann dadurch weitgehend ausgeschlossen oder zumindest minimiert werden. In Ergänzung zu den Auswertungen im ersten Analyseschritt werden die Regulierungsintensitäten der alten und neuen Regionalpläne nach Steuerungsansatz und Raumordnungsgebietstyp miteinander verglichen. Dabei wird tiefergehend untersucht, welche Änderungen auf der Ebene der Planungsinstrumente zu Veränderungen der Regulierungsintensität geführt haben. Konkret wird geprüft, ob Planungsinstrumente neu implementiert oder gestrichen wurden oder ob Festlegungen im Zuge der Planneuaufstellung herauf- oder herabgestuft worden sind.
4.2.1 Analyse der Regulierungsintensität nach Steuerungsansatz, Raumordnungsgebietstyp und Inkrafttreten der Regionalpläne
4.2.2 Analyse der Veränderung der Regulierungsintensität im Zuge der Neuaufstellung von Regionalplänen
4.3.1 Zentrale Befunde
Wie in Kapitel 2 verdeutlicht wurde, werden seit Langem und intensiver seit den 2000er-Jahren die Fragen der Deregulierung der Raumordnung und eine Verschlankung der Regionalpläne diskutiert. Empirische Untersuchungen über längere Zeiträume, inwieweit es in Raumordnungsplänen tatsächlich zu Deregulierungen und Verschlankungen gekommen ist, sind allerdings rar. Für die Landesentwicklungspläne von Bayern und Baden-Württemberg wurde von Klee (2022) eine Reduktion der Inhalte in den zentralen Themenbereichen Siedlungsentwicklung/Siedlungsstruktur und Freiraumschutz festgestellt.
In der hier vorgelegten ersten Langzeituntersuchung der Veränderung der Regulierungsintensität der deutschen Regionalpläne in den zentralen Themenbereichen Wohnsiedlungsentwicklung und Freiraumschutz konnte dagegen kein einheitlicher Rückgang der Regulierungsintensität festgestellt werden. Im Gegenteil konnte in der langfristigen Betrachtung sogar eine insgesamt steigende Regulierungsintensität und indirekt ein erhöhter Steuerungsanspruch nachgewiesen werden. Die statistischen Gruppenvergleiche zeigen, dass sich die Regulierungsintensität vor allem bei den Regionalplänen bis 2009 erhöht bzw. verändert hat. Dies deutet daraufhin, dass sich aktuellere Pläne bezüglich der Regulierungsintensität ähnlicher sind als die Pläne der 1990er- und 2000er-Jahre. Aber auch in den Jahren ab 2010 hat sich die Regulierungsintensität zu den untersuchten Themen insgesamt eher leicht erhöht als verringert, womit der Trend aus den Dekaden zuvor fortgesetzt wurde. Dies zeigt sowohl der Langzeitvergleich der in den letzten Jahren erstellten Pläne mit den Plänen aus früheren Dekaden als auch der direkte Vergleich von 26 jüngeren Regionalplänen mit ihren unmittelbaren Vorläufern. Damit kann keine generelle Deregulierung der Regionalplanung festgestellt werden. Gleichwohl lassen sich für einzelne Planungsregionen der Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Niedersachsen eine Deregulierung spezifischer Steuerungsansätze und für Gesamtdeutschland – bei insgesamt steigender Regulierungsintensität – eine zunehmende Ausdifferenzierung regionalplanerischer Steuerungsansprüche beobachten, was sich mitunter in der in Abbildung 6 insgesamt steigenden Varianz der Regulierungsintensitäten Positiv- und Negativplanung ausdrückt.
Die vollständige Aufgabe von vormals implementierten Planungsinstrumenten im Zuge der Planneuaufstellung ist nicht die Regel. Die Mehrheit der Planungsinstrumente wird mit gleichbleibenden Festlegungen sowohl in den älteren als auch neueren Regionalplänen implementiert. Veränderungen bezüglich der regionalplanerischen Festlegungen sind jedoch vielfach immanenter Bestandteil von Planneuaufstellungen. Sowohl bei Zielen als auch Soll-Zielen und Grundsätzen ist es bei vielen Planungsinstrumenten der 26 vertieft ausgewerteten Regionalpläne zu Herab- und Heraufstufungen der Festlegungen gekommen, wobei vormals formulierte Ziele seltener von Herabstufungen betroffen sind als Grundsätze. Dies spricht dafür, dass etablierte und verbindliche Ziele – im Vergleich zu Grundsätzen – eine höhere planerische Kontinuität besitzen. Der Einsatz von Raumordnungsgebietstypen ist des Weiteren von den naturräumlichen Gegebenheiten in einer Planungsregion abhängig. Nicht alle Regionen sind im gleichen Umfang von Wald geprägt, von Hochwassergefahren betroffen oder mit ökologisch wertvoller Natur und Landschaft ausgestattet, sodass die Regulierungsintensität Negativplanung insgesamt weniger über den Steuerungsanspruch der Regionalplanung aussagt als die Regulierungsintensität Positivplanung.
Bemerkenswert ist der Bedeutungsgewinn positivplanerischer Steuerungsansätze zur Steigerung der Flächeneffizienz und zur Reduzierung der Zersiedlung und Flächenneuinanspruchnahme. Steuerungsansätze wie der Vorrang der Innenentwicklung und Dichtevorgaben werden zumindest in bestimmten Landesteilen und seit den 2000er-Jahren verstärkt eingesetzt. Wie von Siedentop (2015: 16–17) diskutiert, lässt sich dies mitunter durch den Anfang der 1990er-Jahre aufkommenden Nachhaltigkeitsdiskurs und das gestiegene Bewusstsein für den Wert der Ressource Fläche erklären, was zu einem kritischeren Umgang mit der Ausweisung von Wohnbauvorhaben im Außenbereich geführt hat. Aber auch die Implementierung des Vorrangs der Innenentwicklung als Grundsatz im Raumordnungsgesetz in den Fassungen von 1997 und 2008 muss als wichtiger Impuls für den Bedeutungsgewinn dieses Steuerungsansatzes gesehen werden, der auf die Planinhalte der Landes- und Regionalplanung gewirkt hat (Spannowsky 2013: 201–207). Ansätze zur großräumigen Standortsteuerung – wie die Konzentration der Siedlungsentwicklung auf Zentrale Orte – haben dahingegen einen gleichbleibend hohen Stellenwert in der Regionalplanung seit den 1980er-Jahren. Wie beim Vorrang der Innenentwicklung muss hier ebenfalls auf das Raumordnungsgesetz, die Bedeutung des Zentrale-Orte-Systems für die Siedlungsentwicklung auf Bundesebene und die Verpflichtung zur Ausweisung Zentraler Orte auf Landes- und Regionalebene verwiesen werden.
Auch bei der Negativplanung kann bei den neueren Plänen eine insgesamt höhere Regulierungsintensität beobachtet werden wie das Beispiel des (vorbeugenden) Hochwasserschutzes eindrucksvoll zeigt. Hierbei sei jedoch auf die teils unterschiedliche Planungspraxis in Bezug auf die Doppelsicherung von Flächen durch Raumordnungsgebiete und fachplanerische Schutzgebietsausweisungen hingewiesen. Da nachrichtliche Übernahmen im verwendeten Datensatz des ROPLAMO nicht enthalten sind, kann die Regulierungsintensität Negativplanung davon beeinflusst werden, ob fachplanerische Schutzgebietsausweisungen lediglich nachrichtlich übernommen oder mit Raumordnungsgebieten überzeichnet werden. Während in vielen Bundesländern Schutzgebietsausweisungen mit eigenen Raumordnungsgebieten überzeichnet werden, sind nachrichtliche Übernahmen in den älteren Plänen in Bayern, Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein – unter anderem aufgrund von rechtlichen Vorgaben (z. B. Doppelsicherungsverbot nach Art. 19 Abs. 2 Nr. 4 sowie Art. 21 Abs. 2 Nr. 3 BayLplG2) – weit verbreitet. Eine niedrige Regulierungsintensität Negativplanung ist somit nicht per se Ausdruck eines geringen Freiraumschutzes, sondern kann in Einzelfällen auf die rechtliche Beschränkung der Landes- und Regionalplanung auf eigenständige raumordnerische Inhalte zurückgeführt werden. Wie das Beispiel Bayern zeigt, sind schlanke Regionalpläne alleine nicht gleichzusetzen mit Deregulierung. Hinzu kommt, dass Regionalplanungsbehörden aufgrund personeller Engpässe und fehlender Fachexpertise die fachplanerischen Schutzgebietsausweisungen oft 1:1 übernehmen. Eine steigende Regulierungsintensität lässt sich – auch wenn die Überzeichnung letztlich einer regionalplanerischen Entscheidung bedarf – somit nicht zwingend auf einen höheren Steuerungsanspruch der Regionalplanung, sondern auf starke bzw. erstarkte Fachplanungen zurückführen, wie unter anderem von Klee (2022) diskutiert. Eine Zunahme der Regulierungsintensität in diesen Themenbereichen könnte insofern auch als Schwäche der Regionalplanung gegenüber den Fachplanungen interpretiert werden. Sie wäre jedoch im Ergebnis kein Beleg für Deregulierung und auch nicht für verschlankte Pläne, sondern eher für das Gegenteil.
Ein weiterer diskussionswürdiger Aspekt ist, ob der regionalplanerische Zusatzschutz tatsächlich einen praktischen Unterschied in Bezug auf die räumliche Schutzwirkung ausmacht oder ob beispielsweise das Vorranggebiet Natur und Landschaft vor allem deshalb wirksam ist, da diesem eine fachplanerische Schutzgebietsausweisung zugrunde liegt.
Die von Pehlke (2023) bundesweit gebildeten regionalplanerischen Steuerungstypen deuten ferner darauf hin, dass Planungsinstrumente und deren Implementierung vielfach auf landesplanerische Vorgaben zurückzuführen sind. Je nach Planungspraxis der Landesplanungen werden der Regionalplanung mehr oder weniger strikte Vorgaben in Bezug auf die zu konkretisierenden Planinhalte gemacht. So wird beispielsweise durch die Landesplanung in Bayern nur ein Mindestmaß an Planinhalten vorgegeben, während in Nordrhein-Westfalen und Hessen Planinhalte vielfach vordefiniert sind. Auch die institutionelle Verankerung der Regionalplanung kann auf die Regulierungsintensität wirken. Eine Studie von Pehlke, Diller und Eichhorn (2021) zeigt, dass die Regulierungsintensität – ausgenommen die rein staatlichen Planungsregionen – dort besonders hoch ausfällt, wo die Regionalplanung in bestehende Verwaltungsstrukturen integriert ist. In diesem Kontext wird von den Autoren auf die Wirksamkeit bei der Umsetzung der Planungsinstrumente hingewiesen, die je nach Trägerschaftsmodell unterschiedlich hoch ausfallen kann.
An Bayern ist das hohe Alter der Regionalpläne auffallend, zumindest was Gesamtfortschreibungen angeht. Angesichts des Doppelsicherungsverbotes könnte vor allem der Freiraumschutz auch anderweitig gesichert sein. Im Falle Bayerns ist das Bild veralteter Regionalpläne jedoch insgesamt so eklatant, dass sich die Frage stellt, auf welcher Grundlage die planerische Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung überhaupt sachgerecht erfolgen kann.
4.3.2 Limitationen der Untersuchung
Die Studie kann anhand der flächendeckenden Analyse der deutschen Regionalpläne zum Stand 2009 und 2017 die Veränderungen im Einsatz der wesentlichen positiv- und negativplanerischen Instrumente zur Steuerung der Wohnsiedlungs- und Freiraumentwicklung verlässlich beschreiben. Die Studie weist allerdings auch Einschränkungen auf, die sich zusammenfassend so darstellen:
Erstens wird bei älteren Plänen teilweise nicht zwischen Zielen und Grundsätzen unterschieden. Da bei älteren Plänen somit ausschließlich auf der Grundlage der verwendeten Formulierungen zwischen Zielen und Grundsätzen unterschieden werden konnte, ist ein Vergleich älterer und neuerer Pläne mit gewissen Unschärfen behaftet.
Zweitens wird die Analyse der Regulierungsintensität nach Jahr des Inkrafttretens durch das Sample der in den unterschiedlichen Untersuchungszeiträumen enthaltenen Regionalpläne beeinflusst. Veränderungen der Regulierungsintensität auf dieser Grundlage müssen vorsichtig interpretiert werden.
Drittens konnte bei der Planinhaltsanalyse bei den negativplanerischen Raumordnungsgebietstypen nicht genau unterschieden werden, inwieweit diese das Ergebnis nachrichtlicher Übernahmen oder eigener regionalplanerischer Abwägungen darstellen. Eine zunehmende Regulierungsintensität in den Bereichen kann daher sowohl ein Beleg für eine erstarkte wie auch eine gegenüber den Fachplanungen geschwächte Regionalplanung sein.
Viertens konnte nicht ermittelt werden, inwieweit eine Veränderung der Regulierungsintensität darauf zurückzuführen ist, dass die Vorgaben der Landesplanung umgesetzt wurden oder dass genau umgekehrt der Regionalplanung von der Landesplanung größere Gestaltungsspielräume eingeräumt wurden. Eine verstärkte Regulierungsintensität der Regionalplanung wäre bei einer gleichzeitigen Rücknahme der Regulierungsintensität der Landesplanung noch kein Beleg für eine gestärkte Raumordnung insgesamt, sondern eher ein Beleg für eine Dezentralisierung innerhalb der Raumordnung.
Fünftens erschwert die gewählte Methodik einen direkten Vergleich mit ähnlichen Untersuchungen. Während Klee (2022) für die Landesentwicklungspläne die Ziele und Grundsätze quantitativ (Anzahl) und qualitativ (Formulierungen) auswertet, beschränkt sich die vorliegende Analyse darauf, die Planungsinstrumente nach Ziel, Soll-Ziel oder Grundsatz sowie weiteren Spezifikationen zu erfassen. Die Anzahl an Festlegungen spiegelt sich in der Regulierungsintensität nicht wider.
Die Auswertung bietet erstmalig eine Einschätzung darüber, wie sich der Einsatz positivplanerischer Steuerungsansätze und negativplanerischer Raumordnungsgebiete in Deutschland im Zeitverlauf verändert hat. Da die Analyse nahezu flächendeckend für das gesamte Bundesgebiet durchgeführt werden konnte, können die erzielten Ergebnisse insgesamt als verlässlich bewertet werden. Während in aktuellen Fallstudienanalysen für die Landesplanung in den letzten vier Jahrzehnten ein Bedeutungsverlust nachgewiesen wird (Klee 2022), lässt sich dies für die Regionalplanung nicht belegen. Die Ergebnisse deuten darauf hin, dass die Regulierungsintensität der Regionalpläne in den Themenbereichen Wohnsiedlungsentwicklung und Freiraumschutz seit den 1980er-Jahren tendenziell sogar zugenommen hat und es bei einigen wichtigen Aussagebereichen eher zu einer Schärfung der Instrumente gekommen ist. Bemerkenswert ist dabei insbesondere der Bedeutungsgewinn positivplanerischer Steuerungsansätze zur Steigerung der Flächeneffizienz und zur Reduzierung der Zersiedlung und Flächenneuinanspruchnahme. Dies dürfte bei Aussagen wie dem Vorrang der Innenentwicklung auf die Novellierung bundesgesetzlicher Grundlagen zurückzuführen sein. Dass sich vor allem bei den positivplanerischen Steuerungsansätzen, in denen die Regionalplanung nicht einfach fachplanerische Aussagen übernimmt, eine höhere Regulierungsintensität zeigt, könnte als ein Beleg für eine erstarkte Regionalplanung interpretiert werden, die sich im Sinne des schlanken Regionalplans auf ihre Kernkompetenzen besinnt und diese sogar noch ausbaut.
Gleichwohl gibt es Hinweise darauf, dass es mit den Veränderungen der Gesetzkompetenz vom Bund auf die der Länder zumindest in einigen Ländern Deregulierungen gegeben hat: In Bayern ist das hohe Alter der Regionalpläne auffallend, zudem sind für die Landesplanung Deregulierungstrends an anderer Stelle (Klee 2022) nachgewiesen worden. Für Thüringen kam die Untersuchung für alle aktuellen Regionalpläne zu dem Ergebnis, dass diese ihre Aussagen im Vergleich zu den Vorläuferplänen eher reduzierten. Umgekehrt ist jedoch in einigen Regionalplänen in Rheinland-Pfalz eher eine Zunahme der Regulierungsintensität zu beobachten. Auch wenn sich die Bundesländer bezüglich der raumordnerischen Regulierungsintensität stärker auseinanderentwickeln, hat dies jedoch bislang nicht erkennbar zu einer Deregulierungsspirale geführt.
Für die Frage des Bedeutungsverlustes der Regionalplanung kann die Untersuchung zumindest die Aussage treffen, dass ein solcher in zentralen Themenbereichen nicht diagnostiziert werden kann. Um die Frage der Bedeutungsveränderung der Regionalplanung im Zeitverlauf genereller und empirisch valide zu untersuchen, sind jedoch umfassendere Ansätze erforderlich:
Zum ersten sind die methodischen Einschränkungen (vgl. Kapitel 4.3.2) zu nennen, die beispielsweise zur Frage der horizontalen Bedeutungsverschiebung der Regionalplanung zu den Fachplanungen als auch der vertikalen Bedeutungsverschiebung der Regionalplanung keine klaren Aussagen zulassen.
Zum zweiten umfasst diese Untersuchung nur die Themenbereiche Wohnsiedlungsentwicklung und Freiraumschutz. Einbezogen werden müssten auch alle anderen Themenbereiche, sowohl jene, in denen die Regionalplanung in Abwesenheit einer Fachplanung offensiv Planaussagen trifft wie etwa Windenergie oder Rohstoffsicherung, als auch in Themenbereichen, in denen Regionalpläne eher verschlankt wurden, wie etwa das Thema Tourismus.
Zum dritten muss eine umfassende Analyse der Steuerungsleistung nicht nur die Planinhalte, sondern auch die Planimplementation umfassen. Hier stoßen quantitative Ansätze an ihre Grenzen. In Ergänzung zu den hier erzielten Ergebnissen wäre es daher gewinnbringend, die Anwendung der implementierten Planungsinstrumente – wie von Kiessling und Pütz (2021) für Fallstudien in Deutschland und der Schweiz durchgeführt – in Form von weiterführenden Dokumentenanalysen und Experteninterviews vertieft zu untersuchen.
Viertens sollten auch die materiellen Wirkungen einbezogen werden – also die Frage, inwieweit durch die Planungen die Siedlungsentwicklung tatsächlich beeinflusst wurde. Hier kann an vorliegenden Querschnittsanalyen angesetzt werden (Eichhorn/Diller/Pehlke 2022), die zu Längsschnittanalysen weiterentwickelt werden könnten.
Fünftens müssten auch Faktoren wie die Ressourcenausstattung mit einbezogen werden, um die Bedeutungsveränderung der Regionalplanung zu analysieren. Vor allem müsste der Betrachtungsfokus auf das ordnungspolitische „Standbein“ um das entwicklungspolitische „Spielbein“ ausgedehnt werden. Obgleich seit über 20 Jahren die Ergänzung der rechtlichen Instrumente in ihrer Ordnungsfunktion durch informelle Instrumente in ihrer Entwicklungsfunktion gefordert wird (Knieling/Fürst/Danielzyk 1999: 199; Priebs 2018: 2060), steht eine diesbezügliche wissenschaftliche Bilanz noch aus.
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