Die Entwicklung von Siedlungsflächen ist aufgrund der starken Nachfrage nach Wohnraum in vielen Städten derzeit wieder zu einem zentralen Thema der Stadtplanung geworden. Standortentscheidungen und die Bewertung von Siedlungsflächen sind zentrale Bausteine einer nachhaltigen Stadtplanung (Bott/Siedentop 2018: 42–44). Sie sind eine der Kernaufgabe der Stadtplanung (Klemme/Selle 2010a: 20) und immer wieder Gegenstand zahlreicher Forschungsarbeiten. In der Praxis wird es jedoch für viele Kommunen immer schwieriger, Bauflächen auszuweisen, da vielfach kaum noch geeignete Flächen zur Verfügung stehen (Reiß-Schmidt 2018: 36). Gleichzeitig soll weiterhin die Zielsetzung verfolgt werden, möglichst wenig neue Flächen im Außenbereich in Anspruch zu nehmen (30-ha-Ziel) (Bundesregierung 2016: 159).

Neben Fragen des sogenannten Flächenverbrauchs sind bei der Bewertung von Siedlungsflächen vielfältige Aspekte einer nachhaltigen Stadtplanung wie beispielsweise die zukünftige Verkehrserzeugung (Laukemper/Sgobba 2018: 117–119), die Sicherung städtischer Freiraumsysteme oder die Infrastrukturfolgekosten (Siedentop 2010) zu berücksichtigen. Besondere Herausforderungen zeigen sich für die kommunale Praxis auch bei der Frage, wie die erheblichen Flächennutzungskonkurrenzen in den Städten und der Vorrang der Innenentwicklung mit der Erhaltung und der Entwicklung urbanen Grüns in Einklang zu bringen sind (Hutter/Westphal/Siedentop et al. 2004: 7; Böhm/Böhme/Bunzel et al. 2016).

Diese komplexen Probleme und Herausforderungen erfordern es, die Siedlungsflächenentwicklung nicht anlassbezogen, sondern auf regionaler Ebene (Domhardt/Jacoby 2000: 219) oder gesamtstädtischer Ebene (Kühnau/Böhm/Reinke et al. 2017: 7) strategisch zu planen. Während auf der regionalen Ebene vor allem die Frage des Umfangsder Flächenausweisungen und die grundlegende Siedlungsstrukturvon zentraler Bedeutung sind, sindauf der gesamtstädtischen Ebene die einzelnen Standortentscheidungen konkret zu treffen. Die Auswahl und Entwicklung von Siedlungsflächen stellt sich in der planerischen Praxis dabei als ein äußerst vielschichtiger Prozess dar, an dem eine Vielzahl von Beteiligten mitwirken und sehr unterschiedliche Instrumente zum Einsatz kommen (Klemme/Selle 2010b: 318–321).

Neben dem Flächennutzungsplan (FNP) als zentrales Steuerungsinstrument für die Siedlungsflächenentwicklung haben sich in der Praxis zahlreiche informelle Konzepte und Vorgehensweisen etabliert, um neue Siedlungsflächen strategisch auszuwählen (z. B. Wohnbauflächenkonzepte) und zu entwickeln (z. B. kommunales Baulandmanagement). Klemme und Selle (2010a: 29) betonen allerdings, dass bei der Anwendung informeller Instrumente immer auch eine Kombination mit formellen Instrumenten als „harte Kerne“ stattfindet: „Zwar sind durchaus ‚informelle‘ Steuerungsformen vorzufinden, aber sie stehen neben den gesetzlich geregelten Verfahren, betten sie gleichsam kommunikativ ein“ (Klemme/Selle 2010a: 29).

Für eine gesamtstädtische Entwicklung von Siedlungsflächen ist der Flächennutzungsplan somit nach wie vor das zentrale formelle Planungsinstrument. Die Darstellung einzelner Flächen als Bauflächen im Flächennutzungsplan wirkt sich erheblich auf öffentliche und private Belange aus und beeinflusst Grundstückswerte. Vor diesem Hintergrund ist die Frage, wie die darzustellenden Siedlungsflächen ausgewählt werden, von zentraler Bedeutung und bedarf eines nachvollziehbaren und transparenten Abwägungsprozesses. Aufgrund der 2017 mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz

Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 2017, das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 25. Februar 2021 geändert worden ist.

Die Bewertung, Auswahl und Darstellung von Siedlungsflächen ist zwar unumstritten einer der zentralen Arbeitsschritte bei der Aufstellung eines Flächennutzungsplanes (Braam 1999: 60), nach welchen Kriterien die Bewertung und Auswahl der Siedlungsflächen in der planerischen Praxis erfolgt und wie die Planungspraxis den zunehmend komplexen Anforderungen begegnet, wurde von der Forschung in den letzten Jahren jedoch kaum betrachtet. Zwar gab es seit den 1990er Jahren eine Vielzahl von anwendungsorientierten Forschungsarbeiten zur Bewertung und Auswahl von Siedlungsflächen (vgl. Kapitel 4), Forschungsarbeiten zum Instrument des Flächennutzungsplanes konzentrierten sich aber vielmehr auf die Frage nach der Steuerungswirkung (Bunzel/Michalski/Sander et al. 2012), auf mögliche Flexibilisierungen des Planungsinstruments (Allin 2009) sowie auf die Bedeutung eines regionalen Flächennutzungsplanes (Grotefels/Lahme 2009; Domhardt/Hilligardt 2011).

Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden die kommunale Praxis der Siedlungsflächenbewertung analysiert. Gleichzeitig wird auch untersucht, welchen Einfluss Ergebnisse aus dem Bereich der anwendungsorientierten Forschung auf die aktuelle Planungspraxis haben. Empirische Basis der Untersuchung bildet eine Dokumentenanalyse von 29 Flächennutzungsplänen, die nach 2007 in Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern neu aufgestellt wurden sowie fünf Experteninterviews in Planungsverwaltungen.

Es werden folgende Forschungsfragen untersucht:

Der Beitrag ist wie folgt aufgebaut: Zunächst wird der Stand der Forschung zum Verhältnis von Wissenschaft und Planungspraxis und zur Bewertung von Siedlungsflächen auf kommunaler Ebene kurz dargestellt (Kapitel 2). Anschließend wird eingehender analysiert, welche rechtlichen Vorgaben zur Bewertung von Siedlungsflächen bestehen und welche Bewertungskriterien von der Forschung bislang entwickelt wurden (Kapitel 3 und 4). Darauf aufbauend wird die von den Autorinnen durchgeführte empirische Untersuchung zur Bewertung von Siedlungsflächen in der Flächennutzungsplanung erläutert und die zentralen Ergebnisse vorgestellt (Kapitel 5). Abschließend werden die Ergebnisse vor dem Hintergrund des Stands der Forschung diskutiert (Kapitel 6).

In den letzten Jahren wurde vielfach eine Lücke zwischen Wissenschaft und Praxis in der deutschen wie in der internationalen Literatur thematisiert (z. B. Alexander 2010; Hurley/Lamker/Taylor et al. 2016; Hellmich/Lamker/Lange 2017; Levin-Keitel/Sondermann 2017). Bei der Frage, wie Wissenschaft und Planungspraxis zusammenwirken, ist in der Diskussion einerseits zwischen Debatten zur Auswirkung der Planungstheorie auf die Planungspraxis (Levin-Keitel/Sondermann 2017: 3) und andererseits der Frage nach dem Einfluss anwendungsorientierter Forschung auf die Planungspraxis zu unterscheiden. Im Folgenden wird der Fokus auf die anwendungsorientierte Forschung gelegt, da hier verstärkt der Anspruch formuliert wurde, im Sinne einer transdisziplinären Wissenschaft, praxisbezogene Themen aufzugreifen und Einfluss auf die aktuelle Planungspraxis zu nehmen und diese damit weiter zu qualifizieren (Hellmich/Lamker/Lange 2017: 8). Alexander (2010: 100) weist jedoch auch darauf hin, dass sich in der Praxis selten eine unmittelbare Anwendung von Forschungsergebnissen im Sinne eines klassischen Übersetzungsmodells (translation model) ableiten lässt.

Gründe, warum Forschungsergebnisse selten unmittelbare Anwendung finden, werden in der Literatur zahlreich benannt. Neben der Zugänglichkeit und Verständlichkeit von wissenschaftlichen Publikationen (Hurley/Lamker/Taylor et al. 2016) spielt auch die ambivalente Haltung der Planungspraktikerinnen und -praktiker zur Unterstützung durch die Wissenschaft eine Rolle, wie im Kontext der Regionalplanung festgestellt wurde: „Ein Teil der Befragten spricht sich deutlich für mehr Unterstützung aus; ein anderer Teil benötigt keine weitere Unterstützung“ (Hellmich/Lamker/Lange 2017: 13). Neben dem Zeitmangel, sich mit wissenschaftlichen Erkenntnissen auseinanderzusetzen, und der Unverständlichkeit der Sprache wurde auch thematisiert, dass die wissenschaftliche Forschung häufig nicht praxisrelevant ist: „Befragte weisen in diesem Zusammenhang explizit darauf hin, dass sie sich Hilfe für ‚wirkliche Problemstellungen‘ […] statt akademischer Diskussionen wünschen. Oder sie sehen wichtige Themen in der Praxis, die wissenschaftlich jedoch vernachlässigt werden“ (Hellmich/Lamker/Lange 2017: 13). Krizek, Forysth und Slotterback (2009: 476) zeigen zudem auf, dass in der Praxis Entscheidungen oft mehr auf der Grundlage dessen, was zu funktionieren scheint, und weniger aus Forschungserkenntnissen heraus getroffen werden. Diller und Thaler (2017: 59) behaupten, dass sich Grundlagenforschung, anwendungsorientierte Forschung und Praxis vielfach unabhängig voneinander weiterentwickeln und es damit oft an Transdisziplinarität fehlt, sodass nicht nur von einer Lücke zwischen Theorie und Praxis gesprochen werden kann, sondern auch von einer Lücke innerhalb der Wissenschaft.

Neben der direkten Anwendung von Forschungsergebnissen nennt Alexander (2010: 100–103) aber auch weniger zielgerichtete Adaptionen und die teilweise zufällige Verbreitung von Forschungsergebnissen („enlightenment model“). Während sich die direkte Anwendung von Forschungsergebnissen in empirischen Studien vergleichsweise einfach identifizieren lässt, ist eine Verbreitung im Sinne des „enlightenment model“ empirisch deutlich schwerer nachzuweisen. Seit den 1990er Jahren erfolgten zahlreiche anwendungsbezogene Forschungen zur Bewertung von Siedlungsflächen, deren direkte Anwendung sich nicht immer feststellen lässt (vgl. Kapitel 4). Vor diesem Hintergrund soll im Folgenden auch berücksichtigt werden, ob eine Verbreitung der Forschungsergebnisse im Sinne des „enlightenment model“ beobachtet werden kann und ob Ansätze aus der Forschung den Kommunen helfen, die komplexen Aufgaben der Siedlungsflächenbewertung zu bewältigen.

Im Planungsrecht liegen nur wenige eindeutige Regelungen zur Auswahl und Bewertung von Siedlungsflächen vor (z. B. im Bereich von Schutzgebieten). Zwar gibt das Baugesetzbuch (BauGB)

Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 8. August 2020 geändert worden ist.

Da die Auswahl der Kriterien stark von der jeweiligen planerischen Zielsetzung abhängt (Jacoby 1994: 387), bedarf es somit ebenfalls immer einer lokalspezifischen Anpassung. Nichtsdestotrotz lassen sich aufgrund (fach)gesetzlicher Regelungen wie dem Naturschutzrecht Kriterien identifizieren, die bei der Mehrzahl der Baulandpotenzialanalysen genutzt werden.

Grundlage aller für die Siedlungsflächenausweisung relevanten Kriterien sind die in §§ 1 und 1a BauGB genannten Belange, beispielsweise der Schutz von Natur und Landschaft in § 1 Abs. 7a BauGB. Diese Belange werden in den jeweiligen Fachgesetzen teilweise konkretisiert. So werden in §§ 23-30 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)

Bundesnaturschutzgesetz vom 29. Juli 2009, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 18. August 2021 geändert worden ist.

Auch bei diesen eindeutig zu prüfenden Kriterien besteht jedoch die Frage, ob sie jeweils als Tabukriterium einzustufen sind oder ‚lediglich‘ als Restriktion wirken. Hier ergeben sich vielfach kommunale Spielräume. So wird etwa die Lage in einem gesetzlich festgesetzten Überschwemmungsgebiet in der Praxis in der Regel als Tabukriterium definiert. Unter spezifischen Rahmenbedingungen kann es aber ebenso möglich sein, dass eine Gemeinde mit Verweis auf die Ausnahmeregelungen des § 78 Wasserhaushaltsgesetz (WHG)

Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 18. August 2021 geändert worden ist.

Aber nicht nur die Definition als Tabu- oder Restriktionskriterium, sondern auch die Indikatorenbildung für die einzelnen Kriterien stellt sich aufgrund fehlender gesetzlicher Vorgaben vielfach als problematisch heraus. So sind beispielsweise bislang keine einheitlichen Abstände zu Flora-Fauna-Habitat-Gebieten (FFH) festgelegt, da diese je nach Wirkfaktor und schutzwürdiger Art sehr unterschiedlich ausfallen können.

Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts 7 B 24.12 vom 5. September 2012; https://www.bverwg.de/de/050912B7B24.12.0 (23.09.2021).

Hier kommt für die kommunale Praxis erschwerend hinzu, dass sich in den gesetzlichen Vorgaben eine Fülle unbestimmter Rechtsbegriffe findet, die über untergesetzliche Regelungen wie Verwaltungsvorschriften, technische Anleitungen und fachliche Normen konkretisiert werden, beispielsweise die DIN 18005 zum Schallschutz im Städtebau, dem Abstandserlass Nordrhein-Westfalen oder dem Leitfaden 18 der Kommission für Anlagensicherheit (KAS) zur Berücksichtigung des Störfallschutzes. Ergänzend ist eine Vielzahl von gerichtlichen Entscheidungen zu berücksichtigen. In der kommunalen Praxis führt dies zu äußerst komplexen rechtlichen Auslegungsfragen und es entstehen dabei immer wieder rechtliche Unsicherheiten etwa zur Verbindlichkeit oder zu konkreten inhaltlichen Anforderungen beispielsweise immissionsschutzrechtlicher Vorschriften (vgl. Schoppengerd 2015: 196; Baumgart/Köckler/Lamker et al. 2018: 6–21).

Andere Belange im Baugesetzbuch sind auch nicht über untergesetzliche Regelungen weiter spezifiziert, sodass in der Praxis jeweils zu definieren ist, wie diese Belange in der Planung berücksichtigt werden sollen. Dies betrifft beispielsweise die Erreichbarkeit von Nahversorgung, Schulen und Kindergärten.

Es lässt sich zusammenfassend festhalten, dass das Baugesetzbuch über die Belange in § 1 BauGB zwar eine Vielzahl von Kriterien vorgibt, sich daraus aber überwiegend keine eindeutigen Indikatoren ableiten lassen und auch bei den zu betrachtenden Kriterien von Seiten der Gemeinden eine Auswahl zu treffen ist. Konkrete Vorgaben liegen lediglich für den Umweltbericht in Anlage 1 zu §§ 2 Abs. 4, 2a und 4c BauGB vor. Im Folgenden wird dargestellt, inwieweit über Forschungsarbeiten versucht wurde, diese bestehende Lücke zu füllen.

Die Auswahl und Darstellung von Siedlungsflächen war in der Vergangenheit Gegenstand zahlreicher Forschungsarbeiten. Da hier der Frage nachgegangen werden soll, wie diese Arbeiten die konkrete Auswahl und Bewertung von Siedlungsflächen in der Praxis beeinflusst haben, wurden vor allem Forschungsarbeiten ausgewertet, die konkrete Hinweise und Empfehlungen zur Siedlungsflächenbewertung, zu Methoden, Kriterien und Indikatoren geben. Es handelte sich vor allem um anwendungsorientierte Forschung (vgl. Diller/Karic/Oberding 2017), die sich auf Planungsmethoden

Als Planungsmethoden werden „Arten des Vorgehens“ bezeichnet, um vorhandene Fragestellungen zu beantworten (Ritter/Wolf 1998: 1). Hierbei soll die Methode dazu dienen, „die informatorischen und evaluativen Grundlagen für den Einsatz von Instrumenten zu schaffen sowie die Transparenz und Überzeugungskraft zu erhöhen“ (Hutter/Westphal/Siedentop et al. 2004: 18).

Als Planungsmethode für die Bewertung von potenziell geeigneten Siedlungsflächen wird in der Literatur immer wieder auf die Methode der Baulandpotenzialanalyse verwiesen (u. a. Hutter/Westphal/Siedentop et al. 2004: 46–51; Fina/Siedentop 2009: 5; Musil/Pindur 2012: 397). Für die Ermittlung von Baulandpotenzialen im Innenbereich konnten eigens formulierte Ansätze zur Bewertung gefunden werden (z. B. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein 2010). Ergänzend zu diesen gesamtstädtischen Ansätzen wurden in den letzten Jahren zusätzlich Methoden entwickelt, die auch der Bewertung einzelner Siedlungsflächen dienen, beispielsweise der Ansatz „Projekt-Check 2.0“ (HCU/ILS/GGR 2019). Neben diesen Planungsmethoden, die der Auswahl und Bewertung neuer Siedlungsflächen dienen, finden sich in der Literatur außerdem verschiedene Ansätze zum Monitoring der Siedlungsflächenentwicklung (u. a. LUBW 2007; Klein/Wettemann/Esch et al. 2010; Iwer 2015; Meinel/Schumacher/Behnisch et al. 2018). Im Folgenden wird die Methode der Baulandpotenzialanalyse als zentrale Methode zur Auswahl und Bewertung von Siedlungsflächen ausführlicher beschrieben.

Im Rahmen von Baulandpotenzialanalysen wurden zunächst bestehende Restriktionen ermittelt und Tabuflächen für die weitere Suche ausgeschlossen (Fina/Siedentop 2009: 4). Anschließend folgte für die verbleibenden Flächen „eine Bewertung der städtebaulichen Eignung sowie der möglichen Beeinträchtigung bestimmter Umweltfunktionen“ (Fina/Siedentop 2009: 4). Um eine Umsetzung in Rahmen von geographischen Informationssystemen (GIS) zu ermöglichen, bedarf es dabei klar objektivierbarer Indikatoren (Musil/Pindur 2012: 397).

Während der erste Schritt der Baulandpotenzialanalyse, der Abzug der Tabuflächen, methodisch vergleichsweise einfach durchzuführen ist, erfordert die weitere Konflikt- und Eignungsanalyse komplexere methodische Herangehensweisen, da die verschiedenen Kriterien aggregiert werden müssen. Hierzu wurden bereits von Kistenmacher, Jacoby, Mangels et al. (1993: 87–98) verschiedene Ansätze vorgeschlagen, die auf Bewertungsbäumen aufbauen und Aussagen über ein Gesamtkonfliktpotenzial und eine relative Bewertung der Alternativstandorte zulassen. Ein komplexeres Aggregationsverfahren wurde im Projekt „Fin 3.0“ (Kötter/Frielinghaus/Schetke et al. 2009) entwickelt, in dem über ein Entscheidungsunterstützungssystem eine multikriterielle Wohnbaulandbewertung vorgenommen wird und die Gewichtung der einzelnen Kriterien individuell angepasst werden kann.

Baulandpotenzialanalysen können einen wichtigen Beitrag zur Nachvollziehbarkeit und Transparenz der Siedlungsflächenauswahl leisten (Jacoby 1994: 384; Hutter/Westphal/Siedentop et al. 2004: 47). Spezielle Modelle für die Flächennutzungsplanung, wie sie maßgeblich bereits von Kistenmacher, Eberle und Redlin (1984) entwickelt wurden, bieten eine qualifizierte Abwägungsgrundlage für die Bauleitplanung (Domhardt/Jacoby 2000: 218). Die ursprünglichen Modelle differenzieren zwischen den beiden Nutzungsarten Wohnen und Gewerbe und beschränken sich auf die Analyse von Flächenpotenzialen im Außenbereich (Jacoby 1994: 385). In neueren Ansätzen findet eine Unterscheidung zwischen Innen- und Außenbereich vielfach nicht mehr statt.

Insgesamt wird die inhaltliche Steuerungswirkung der Planungsmethoden selbstverständlich stark von den genutzten Kriterien bzw. Indikatoren bestimmt. An ihre Grenzen stoßen Baulandpotenzialanalysen dann, wenn jegliche Entwicklungsflächen von Tabukriterien überdeckt werden (Jacoby 1994: 383). Insofern bestimmt die Frage, was als Tabukriterium gesehen wird und wie stark Restriktionen gewichtet werden, die späteren planerischen Handlungsspielräume maßgeblich. Zu der Frage, welche Kriterien bzw. Indikatoren als Tabukriterien zu definieren und wie stark einzelne Restriktionen zu gewichten sind, verfügen die Kommunen über einen großen planerischen Handlungsspielraum.

In verschiedenen Forschungsprojekten der letzten Jahre wurden immer wieder Kriterien zur Siedlungsflächenbewertung entwickelt. Ursprüngliche Zielrichtung der Baulandpotenzialmodelle war ein „freiraumbezogener Orientierungsrahmen“ (Jacoby 1994: 383). Dies wurde aber in folgenden Forschungsarbeiten um weitere Themenfelder ergänzt.

Zahlreiche Projekte dazu sind im Förderprogramm „Forschung für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flächenmanagement“ (REFINA) des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) gelistet. Eine besonders umfangreiche Kriterienentwicklung fand im Rahmen des Projekts „Fin 3.0“ (Kötter/Frielinghaus/Schetke et al. 2009) statt, in dem alle Dimensionen einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung mit in die Bewertung einbezogen wurden. Andere Projekte entwickelten Kriterien und Verfahren zu bestimmten Themenfeldern. Ein Schwerpunkt lag hier im Bereich Bodenschutz, flächensparendem Bauen und Flächenrecycling (u. a. Behrendt/Fiedrich/Kleinhückelkotten et al. 2010; Quaas/Roselt/Zill 2010; Rück/von Dressler/Höke et al. 2010) und der Berücksichtigung von Infrastrukturfolgekosten (u. a. Koziol/Walther 2009; Kötter/Frielinghaus/Weigt et al. 2009), welche auch im „Projekt-Check 2.0“ (HCU/ILS/GGR 2019) berücksichtigt wurden.

Weitere Arbeiten legten unter anderem auch einen Fokus auf die Verkehrsfolgenabschätzung und die Erreichbarkeit des öffentlichen Nahverkehrs (u. a. BMVBS/BBR 2006; Eichhorn/Gerten/Siedentop et al. 2020) und die Erreichbarkeit der Daseinsvorsorge (HCU/ILS/GGR 2019), wie sie auch im Regionalplan Düsseldorf Berücksichtigung fand. Dabei bildet vielfach neben der inhaltlichen Fortentwicklung auch die Entwicklung neuer technischer Ansätze einen Schwerpunkt (HCU/ILS/GGR 2019; Eichhorn/Gerten/Siedentop et al. 2020). Umfangreiche inhaltliche Empfehlungen finden sich auch zur Berücksichtigung von Gesundheitsbelangen und der Umweltgerechtigkeit (u. a. Claßen 2013; Böhme/Preuß/Bunzel et al. 2015). Hier wurden insbesondere für den Bereich der Umweltprüfung umfangreiche Indikatoren entwickelt (UVP-Gesellschaft 2020). Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl von Arbeiten, die Anforderungen oder auch Kriterien für bestimmte Fachthemen formulieren, ohne diese explizit auf die Siedlungsflächenauswahl zu beziehen. In den Blickpunkt rückte beispielsweise häufiger die Berücksichtigung des Klimaschutzes (u. a. Ahlhelm/Bula/Frerichs et al. 2013) und der Klimaanpassung (u. a. Ahlhelm/Frerichs/Hinzen et al. 2016). Hinzu kamen Fragen des Flächenmanagements (Elgendy/Dahm/Ruther-Mehlis 2015), die verstärkt zulegten.

Die oben genannten Forschungsarbeiten wurden im Hinblick auf die verwendeten Kriterien für die Siedlungsflächenbewertung untersucht. Dabei ergab sich insgesamt eine gleichmäßige Streuung der Themen. Thematische Schwerpunkte entfallen auf die Bereiche Schutzgebiete, Freizeit und Erholung, Freiflächenschutz, öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) und Infrastrukturfolgekosten. Zudem zeigte sich, dass sich der Umfang der in der Forschung diskutierten Kriterien seit der Veröffentlichung von Jacoby (1994) deutlich erweitert hatten. Dies ist insbesondere auf die Ausdifferenzierung der planungsrelevanten Themengebiete zurückzuführen, etwa im Bereich des Immissionsschutzes, des Naturschutzes oder der Klimaanpassung.

Gleicht man die in den Forschungsarbeiten entwickelten Kriterien mit den Belangen des Baugesetzbuches ab, so wird deutlich, dass einige Belange in den bisherigen Arbeiten keine Berücksichtigung fanden. Einige der bislang nicht berücksichtigten Belange, wie etwa Post und Telekommunikation, Verteidigung/Zivilschutz sind auch für die Ebene der Flächennutzungsplanung nur punktuell relevant. Andere bislang nicht berücksichtigte Belange hingegen, wie beispielsweise der Störfallschutz, bedürfen in der Regel einer stadtweiten Analyse in der vorbereitenden Bauleitplanung (Schoppengerd 2015: 123–124) und sollten somit auch in der Kriterien- und Indikatorenentwicklung Niederschlag finden. Über die gesetzlichen Bestimmungen hinaus werden in den Forschungsarbeiten hingegen Kriterien entwickelt, welche neben den Belangen des Baugesetzbuches für die Planung relevant sind. Dazu zählen monetäre Aspekte wie Steuereinnahmen und Infrastrukturfolgekosten.

Die Ableitung von Indikatoren im Sinne von quantitativ zu erfassenden Werten findet in den Publikationen selten statt. Vielmehr wird mit relativen Aussagen argumentiert. In praxis- aber auch bei GIS-bezogenen Veröffentlichungen stößt man vermehrt auf Indikatoren, welche für die qualitative Bewertung etwa der Nahversorgung relevant sind (z. B. Kötter/Frielinghaus/Schetke et al. 2009; HCU/ILS/GGR 2019). Darüber hinaus fällt bei der Literaturauswertung noch auf, dass es, soweit Indikatoren genannt werden, oft an wissenschaftlichen Herleitungen mangelt. Für eine fundierte Abwägung durch die Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger in den Kommunen während des Planungsprozesses wären diese allerdings sinnvoll und notwendig.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass für die Planungspraxis in den gesetzlichen Grundlagen keine klaren Aussagen zur Planungsmethodik und zu Bewertungsindikatoren zu finden sind und diese Lücke von den vorliegenden Forschungsarbeiten nur bedingt geschlossen wurde bzw. in Forschungsarbeiten ergänzende Anforderungen definiert werden. Vor diesem Hintergrund wurde anschließend analysiert, wie die kommunale Praxis die Beiträge aus der Wissenschaft nutzt und wie sie noch bestehende Wissenslücken schließt.

Insgesamt lässt sich anhand der Analyse feststellen, dass die kommunale Praxis zur Auswahl und Bewertung von Siedlungsflächen starke Unterschiede hinsichtlich der Planungsmethodik und der verwendeten Kriterien aufweist und der bundeseinheitliche gesetzliche Rahmen des Baugesetzbuchs zur Aufstellung von Flächennutzungsplänen auf unterschiedliche Weise gefüllt wird. Auch die vorgesehene, ideale Aufgabenteilung zwischen Begründung und Umweltbericht wird nicht einheitlich umgesetzt.

Bei der Anwendung wissenschaftlicher Methoden konnten keine direkten Verweise zu aktuellen Forschungsarbeiten aufgezeigt werden. Ob neuere flächenbezogene Bewertungen wie der „Projekt-Check 2.0“ (HCU/ILS/GGR 2019) zur Anwendung kommen, kann auf der Basis der vorliegenden Untersuchung nicht beurteilt werden, da die analysierten Pläne vor der Veröffentlichung des Tools erarbeitet wurden. In Bezug auf das methodische Vorgehen finden sich aber Teilkomponenten wissenschaftlicher Methoden wie der Baulandpotenzialanalyse, die in der kommunalen Praxis genutzt werden. Dabei ist aber auch festzustellen, dass die Methoden von den Kommunen modifiziert und weiterentwickelt wurden und damit eigenständige Lösungen für neue planerische Herausforderungen in der Praxis entwickelt wurden. Eine besonders gute Nachvollziehbarkeit der Bewertung war in den Kommunen gegeben, die mit einheitlichen Kriterien Siedlungsflächen über Steckbriefe in der Begründung bewertet haben. Nicht nachvollziehbar war hingegen in der Regel das Ausscheiden von Flächen, sodass die Nachvollziehbarkeit der Siedlungsflächenauswahl insgesamt in allen Kommunen eingeschränkt war.

Besonders auffällig ist die Weiterentwicklung der verwendeten Bewertungskriterien. Die Kommunen haben eine Vielzahl ergänzender Kriterien in die Bewertung aufgenommen, die aktuellen Anforderungen (wie Klimaanpassung) Rechnung tragen. Allein diese erhebliche Zunahme der Bewertungskriterien macht deutlich, wie stark die Komplexität der Flächennutzungspläne in den letzten Jahrzehnten gewachsen ist und welche hohen Anforderungen damit in der Planungspraxis zu bewältigen sind. Gleichzeitig ist festzustellen, dass es im Bereich der einzelnen Kriterien an klaren Indikatoren fehlt, sodass die Kommunen bzw. die beauftragten Büros gefordert sind, die relevanten Bewertungskriterien und mögliche Indikatoren jeweils individuell zu entwickeln und an die lokale Situation anzupassen. Auch wenn hier von den Kommunen nicht direkt auf Forschungsergebnisse zurückgegriffen wird, so kann aufgrund der zeitlichen Parallelität vermutet werden, dass wissenschaftliche Diskurse neben der Gesetzgebung des Bundes auch die kommunale Praxis im Sinne des „enlightenment model“ von Alexander (2010) beeinflusst haben. Einen deutlich stärkeren Einfluss auf die thematische Erweiterung scheinen aber die BauGB-Novellen genommen zu haben, die auch durch wissenschaftliche Erkenntnisse initiiert wurden, sodass wissenschaftliche Erkenntnisse die kommunale Praxis auch über den ‚Umweg‘ der Gesetzgebung beeinflussen. In diesem Sinne übernimmt die Bundesebene mit der Gesetzgebung indirekt die Rolle eines Vermittlers zwischen Wissenschaft und Praxis (Gravert/Günzel/Wiechmann 2020: 24). Der Einsatz anderer Kriterien, die von der Wissenschaft vorgeschlagen werden, wie z. B. die Betrachtung von Folgekosten, ist in den Fallstudien kaum zu entdecken. Festgestellt werden konnte außerdem, dass auch die Planungspraxis selbst eigene Vorgehensweisen und Kriterien entwickelt.

Bezüglich der künftigen Weiterentwicklung der kommunalen Praxis stellt sich die Frage, welches Maß an wissenschaftlicher Fundierung und damit gleichfalls eine gewisse Standardisierung bei der Bewertung von Siedlungsflächen für die kommunale Praxis sinnvoll und hilfreich wäre. Auf der einen Seite könnten klare Vorgaben die kommunale Praxis entlasten, selbst Kriterien entwickeln zu müssen, andererseits könnten sie Planungsspielräume einengen und lokal angepasste Lösungen verhindern. Zu berücksichtigen ist dabei ebenfalls, dass es sich in vielen Bereichen um lokalpolitische Entscheidungen und Zielsetzungen im Rahmen der kommunalen Planungshoheit handelt, die nicht bundeseinheitlich in Indikatoren abgebildet werden können. Innerhalb der politischen Entscheidungsprozesse könnten wissenschaftlich fundierte Kriterien jedoch die Argumentation stärken. Die steigende Komplexität der Kriterien wird innerhalb der kommunalen Planung allerdings auch kritisch gesehen. Die wissenschaftliche Ausdifferenzierung kann somit gleichfalls zu einer Überforderung in der Praxis beispielsweise aufgrund des erhöhten Arbeitsaufwands oder mangelnder Datenverfügbarkeit führen.

Deutlich wurde zudem, dass für viele Kommunen die ideale Standortauswahl zurzeit häufig von der Frage überlagert wird, ob die Fläche für eine Baulandentwicklung überhaupt verfügbar und wer Flächeneigentümer ist. Dabei kann gerade die geforderte Transparenz in der Flächenauswahl für viele Kommunen ein Dilemma darstellen, da sich die Vorauswahl potenziell geeigneter Flächen auf den Preis bzw. die Verfügbarkeit dieser Flächen auswirken kann.