Das Raumordnungsgesetz (§ 1 Abs. 2 ROG)

Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 3. Dezember 2020 (BGBl. I S. 2694) geändert worden ist.

Seit Jahrzehnten kann beobachtet werden, dass die verfügbaren Flächenreserven in Ballungsräumen zur gewerblich-industriellen Entwicklung als „knapp“ bezeichnet werden. Karl und Nienhaus (1989: 471) differenzierten Ende der 1980er-Jahre zwischen einer „nachfragebedingten“ und „angebotsbedingten Gewerbeflächenknappheit“. Eine nachfragebedingte Knappheit tritt dann ein, wenn aufgrund großer Nachfrage mehr Flächeninanspruchnahmen erfolgen, als die Planungsverwaltung im gleichen Zuge neu sichern kann. Folglich handelt es sich um eine administrative, eher temporäre Problematik. Die angebotsbedingte Knappheit beschreibt dagegen einen Rückgang an Flächenreserven durch einen „bewussten“ planerisch-politischen Verzicht, zusätzliche Gewerbeflächen zu sichern (Karl/Nienhaus 1989: 471–472).

Aktuelle Untersuchungen verweisen, unabhängig von administrativen Nachholbedarfen oder politischen Entscheidungen, auf eine zuletzt zunehmende Problematik bei der Baulandbereitstellung durch fehlende geeignete und insbesondere restriktionsarme Flächen (BMR 2020: 3; Adrian/Bunzel/Michalski et al. 2021: 20). Gründe liegen in Nutzungskonkurrenzen und -konflikten etwa mit (ebenso knappen) Wohnbauflächen oder Landwirtschaftsflächen, aber vor allem darin, dass sich die Endlichkeit der Ressource Fläche abzeichnet (Adrian/Bunzel/Michalski et al. 2021: 7; Bundesregierung 2021: 140). Damit einher gehen Interessenkonflikte etwa zwischen Wirtschaftsakteuren, die weiterhin die Bereitstellung eines großzügigen Flächenangebotes reklamieren, und der Bevölkerung, die vermehrt Bedenken gegen neue Baugebiete erhebt (Koch 2020: 27–30). Neben der nachfragebedingten und der angebotsbedingten Knappheit dominiert demnach in einigen Städten und Gemeinden inzwischen eine „verdichtungsbedingte Knappheit“. In der Metropole Ruhr liegt die rechnerische Reichweite der vorhandenen Gewerbeflächenreserven

Die rechnerische Reichweite bezeichnet den Zeitraum, bis zu dem die derzeit planerisch gesicherten Bauflächen bei gleichbleibender Bautätigkeit bebaut wären.

Zur Abfederung der verdichtungsbedingten Knappheit könnte insofern eine regionalisierte Gewerbeflächensicherung ein viabler Ansatz sein. Hier setzen Instrumente an, bei denen in kooperativer Zusammenarbeit der regionalen Akteure geeignete, möglichst restriktionsarme Flächen im Einzugsbereich der Kommunen mit Flächenengpässen und hoher Nachfrage identifiziert werden, um diese für gewerbliche Ansiedlungen regionalplanerisch festzulegen. Dies betrifft insbesondere Standorte für Ansiedlungen mit einem größeren, regional bedeutsamen Flächenbedarf. Im Rahmen des Forschungsprojektes „Regional konsolidierte Gewerbeflächenentwicklung“ (RekonGent) hat das Umweltbundesamt 2019 erörtert, „welche Potenziale eine regional konsolidierte Gewerbeflächenentwicklung birgt“. Ausgehend von einer anhaltend hohen Nachfrage nach Gewerbeflächen in Deutschland sollte zur Vermeidung weiterer Zersiedelung, zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und weiterer Umweltbelastungen eine „ressourcenschonende Allokation“ gewerblicher Ansiedlungen erfolgen. Regionen mit einem diversifizierten Flächenangebot gelten zudem allgemein als „krisensicherer“ (Veres-Homm/Wojtech/Richter et al. 2019: 5, 17, 82). Neben diesem Befund wurden in der Vergangenheit mit einer regionalen (Gewerbe‑)Flächenpolitik häufig auch „Kirchturmdenken“ und mangelnde Kooperationsbereitschaft der Kommunen untereinander in Verbindung gebracht (Richter 1997: 79). Diese Zusammenhänge werden bis in die Gegenwart hergestellt (Eltges 2020: 2). Neben den bereits geschilderten Nutzungs- und Interessenkonflikten können im Zusammenhang mit regionalen Kooperationen auch auf horizontaler Ebene zwischen den Kommunen Zielkonflikte auftreten, die sich gegebenenfalls auf den Kooperationserfolg einer regional abgestimmten Flächenallokation auswirken. Konflikte können durch eine ungleiche Verteilung von Nutzen und Lasten entstehen, die sowohl monetär als auch im Kontext von Verkehren, Infrastrukturen und durch entstehendes Konkurrenzdenken begründet sein können (Veres-Homm/Wojtech/Richter et al. 2019: 83).

Um in Anbetracht solcher Konfliktlagen dennoch durchsetzungsfähig zu bleiben, muss eine strategisch ausgerichtete Regionalplanung auf Akzeptanz der Betroffenen ausgerichtet sein (Wiechmann/Terfrüchte 2013: 19). Folglich besteht hierin eine der zentralen Herausforderungen für regionale Planungsprozesse. Akzeptiert werden regionalplanerische Festlegungen in der Regel vor allem dann, wenn die Planadressaten bei der Planerarbeitung mitwirken und den Regelungsinhalt und -umfang im Erarbeitungsprozess in ihrem Sinne beeinflussen können (Einig 2003: 480; ARL 2011: 6).

Regionalplanerische Festlegungen zur Steuerung der gewerblichen Siedlungsentwicklung wurden bislang insbesondere von Zaspel (2011; 2012) untersucht. Einige der jüngeren wissenschaftlichen Veröffentlichungen befassen sich mit der Steuerungswirksamkeit der Siedlungsentwicklung unter anderem in Bezug auf die Trägerschaft der Regionalplanung (Pehlke/Diller/Eichhorn 2021), der Wohnsiedlungsentwicklung

Im Vergleich der deutschen Raumordnungspläne und der schweizerischen kantonalen Richtpläne.

Ein aktuelles Beispiel für eine regionale Verständigung aufgrund einer flächenbedingten Knappheit, vor allem der Kernstädte in der Region, ist das Instrument der „Regionalen Kooperationsstandorte“ in der Metropole Ruhr. Im Rahmen eines Sachlichen Teilplans wurden 24 größere, regionale Gewerbe- und Industriestandorte für Ansiedlungen mit einer betrieblichen Grundstücksgröße von mindestens 5 ha regionalplanerisch festgelegt. Die regionalplanerische Festlegung der Standorte erfolgte im Sinne eines Potenzialflächenansatzes und in regionaler Abstimmung dort, wo im Planungsraum noch geeignete (vorzugsweise Brach‑) Flächen vorhanden sind. Der Sachliche Teilplan ist im Herbst 2021 rechtswirksam geworden, es handelt sich daher um ein am Anfang der Umsetzungsphase stehendes regionales Kooperationsprojekt. Das Instrument soll im vorliegenden Beitrag als Fallbeispiel dienen, um zu überprüfen, wie ein solcher Ansatz von den Planadressaten akzeptiert wird. Zudem sollen das Verfahren der Standortauswahl und die mit dem Instrument verbundenen Regelungsinhalte im Beitrag erläutert werden.

Ausgehend von den geschilderten Rahmenbedingungen werden folgende Forschungsfragen betrachtet:

In Kapitel 2 werden zunächst Methoden und Datengrundlagen erläutert. In Kapitel 3 wird das Fallbeispiel der „Regionalen Kooperationsstandorte“ vorgestellt und in Kapitel 4 die Hauptforschungsfrage zur Akzeptanz der Regionalen Kooperationsstandorte in der Planungsregion erörtert. Kapitel 5 stellt ausgewählte Ergebnisse der bundesweiten Regionalplananalyse zu Festlegungen regionaler Gewerbestandorte vor. Abschließend und mit einem Querbezug auf beide Forschungsfragen wird in Kapitel 6 ein Fazit gezogen.

Zur Beantwortung der Hauptforschungsfrage „Akzeptanzanalyse am Fallbeispiel der Metropole Ruhr“ wurde im September 2021 eine Online-Befragung mit einem Fragenkatalog von elf halboffenen Fragen durchgeführt. Die Befragung wurde per E‑Mail an einen personalisierten Verteiler mit 89 Adressaten in Kommunen, Kreisverwaltungen und weiteren relevanten Institutionen und Behörden, wie Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern, aber auch der Landwirtschaftskammer oder dem Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (LANUV) versendet. Im Mittelpunkt standen insbesondere Fragen zu den Erwartungen der regionalen Akteure bezüglich der mit dem Instrument der Regionalen Kooperationsstandorte verbundenen Mehrwerte und Nachteile sowie Fragen zu Konfliktpunkten und Herausforderungen, auch vor dem Hintergrund des Kooperationsansatzes. Nach einem Erinnerungsschreiben konnte eine Rücklaufquote von 66 % erreicht werden.

Rund 400 Behörden, öffentliche Stellen, Personen des Privatrechts nach § 4 ROG und sonstige Beteiligte (kurz: öffentliche Stellen) wurden aufgefordert, zu der Planung Stellung zu nehmen. Insgesamt haben sich 93 öffentliche Stellen beteiligt. Aus dem Kreis der Öffentlichkeit gingen rund 900 weitere Stellungnahmen ein. Neben der Online-Befragung wurden die eingegangenen Stellungnahmen aus dem formalen Beteiligungsverfahren zum Sachlichen Teilplan Regionale Kooperationsstandorte analysiert. Die Auswertung erfolgte, um einen umfänglichen Überblick über die mit den Standorten verbundenen Interessenkonflikte zu erhalten.

Zur Beantwortung der Nebenforschungsfrage „Bundesweite Regionalplananalyse“ wurden alle bundesweit vorliegenden Regionalpläne auf Festlegungen zu regionalen Gewerbestandorten hin untersucht. Derzeit gibt es bundesweit 100 Regionalplanungsregionen. Nicht in allen Regionen liegen auf die aktuelle Gebietskulisse bezogene rechtswirksame Regionalpläne vor. Dies betrifft etwa die Metropole Ruhr, alle fünf Regionen in Brandenburg, aber auch einzelne Landkreise in Niedersachsen. In die Analyse gingen mit Sachstand August 2021 119 geltende oder im Entwurf befindliche Regionalpläne (Onlinedokumente) ein sowie ergänzend die Landesentwicklungsprogramme/-pläne der Bundesländer. Neben den integrierten Regionalplänen gibt es in einigen Regionen „Sachliche Teilpläne“, die sich sektoralen Themen wie der Windenergie oder dem großflächigen Einzelhandel widmen. Der Sachliche Teilplan Regionale Kooperationsstandorte in der Metropole Ruhr ist derzeit der einzige Teilplan, der regionale Gewerbe- und Industriestandorte festlegt. In die vergleichende Plananalyse gingen, neben den Plankarten, die textlichen Festlegungen (Ziele und Grundsätze) und die zugehörigen Erläuterungen ein.

Zur weitergehenden vergleichenden Analyse wurden ausschließlich positivplanerische Instrumente betrachtet, die regionale bzw. regionalbedeutsame Gewerbe- und Industriestandorte kleinräumig festlegen. Die Standorte müssen mit einer Punkt- oder Flächensignatur räumlich in der Plankarte verortet sein. Ausgenommen wurden Instrumente zu landesbedeutsamen Standorten, wie etwa in Thüringen die Signatur „Großflächige Industrieansiedlungen“, sowie Festlegungen, die allgemein gewerblich-industriellen Ansiedlungen zuzuordnen sind, wie etwa in Nordrhein-Westfalen die „Bereiche für gewerbliche und industrielle Ansiedlungen (GIB)“ oder in Hessen die „Vorranggebiete Industrie und Gewerbe“. Dies gilt auch für Festlegungen zu „Interkommunalen Gewerbegebieten“, sofern diese der Angebotsplanung kleinerer, lokaler Ansiedlungen zuzuordnen sind. Bei den angewandten Bedingungen wurden auch Instrumente der großräumigen Standortsteuerung, aufgrund ihrer geringeren räumlichen Bestimmtheit, ausgeschlossen. Hierzu zählt etwa die Festlegung der Schwerpunktfunktion „Gewerbe“ für eine gesamte Gemeinde.

Ausgangspunkt für die Konzeptentwicklung der Regionalen Kooperationsstandorte in der Metropole Ruhr war der Befund einer verdichtungsbedingten Knappheit. Diese resultiert aus einer hohen Nachfrage nach gewerblich-industriellen Flächen für flächenintensive Betriebe in der Planungsregion, die durch das vorhandene Angebot an planerisch gesicherten Flächen, insbesondere in den kreisfreien Kommunen im Kern der Region, mittelfristig nicht mehr gedeckt werden kann. In Städten wie Duisburg, Essen, Mülheim an der Ruhr, Herne oder Oberhausen kann aufgrund von Nutzungskonflikten und hoher vorhandener Verdichtung der regionalplanerisch ermittelte Flächenbedarf nicht mehr räumlich verortet werden. Die Reichweite der planerisch gesicherten Flächenreserven liegt teilweise bei unter zehn Jahren. In vielen kreisangehörigen Gemeinden, aber auch kreisfreien Städten in der Ballungsrandzone sind dagegen noch geeignete Flächen vorhanden. Diese Flächen könnten die Kommunen, ohne eine regionale Lösung zur Umverteilung der gedeckelten lokalen Bedarfskontigente, jedoch nicht entwickeln. Insbesondere Wirtschaftsakteure wie die Industrie- und Handelskammern und die regionale und lokale Wirtschaftsförderung proklamieren seit Jahren das Fehlen verfügbarer Flächen für regional bedeutsame größere Ansiedlungen (IHK/HWK Ruhr 2012: 31–34). Das vorrangige Ziel der Regionalen Kooperationsstandorte besteht daher in der Sicherung eines bedarfsgerechten Angebotes für größere, regional bedeutsame Betriebsansiedlungen.

Für die Regionalplanung in der Metropole Ruhr ist seit dem Jahr 2009 der Regionalverband Ruhr (RVR) zuständig. Als kommunal getragener Verband nimmt der Regionalverband Ruhr eine Sonderrolle neben den ansonsten in Nordrhein-Westfalen für die Regionalplanung zuständigen Bezirksregierungen ein. Mit 53 Städten und Gemeinden, davon elf kreisfreie Städte, und einer Bevölkerung von rund 5,1 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern (EW) handelt es sich um den bundesweit bevölkerungsreichsten Planungsraum mit der höchsten Einwohnerdichte (RVR 2019: 24).

Die Regionalplanungsregionen mit den höchsten Einwohnerdichten (EW/ha) bundesweit sind die Metropole Ruhr (11,5 EW/ha), Düsseldorf (9,0 EW/ha), Stuttgart (7,4 EW/ha), Köln (6,1 EW/ha) und München (5,1 EW/ha).

Dieses Kapitel befasst sich mit den Befragungsergebnissen der in Kapitel 2 vorgestellten Online-Befragung und der Auswertung der im Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen der Hauptfragestellung: Welche Mehrwerte erwarten die Städte, Gemeinden, Kreisverwaltungen und weitere Akteure der Metropole Ruhr von dem neuen regionalplanerischen Instrument der Regionalen Kooperationsstandorte? Wo werden Interessenkonflikte erkennbar, welche Herausforderungen sind bislang aufgetreten und gibt es erste Hinweise zur Belastbarkeit des Kooperationsmodells?

Zur Beantwortung der Nebenforschungsfrage und zur Einordnung des Fallbeispiels der Regionalen Kooperationsstandorte in die aktuelle Planungslandschaft wurden die geltenden und teilweise auch im Entwurf vorliegenden Regionalpläne bundesweit analysiert. Dabei steht die Frage im Fokus, in welchem Umfang in den Regionalplänen bundesweit von der Festlegung regionaler Gewerbestandorte mit kleinräumigen Festlegungen Gebrauch gemacht wird und, im Sinne einer explorativen Annäherung, welche Regelungsinhalte und Regelungskombinationen mit diesem Instrument verbunden sind. Abbildung 7 stellt zusammenfassend die fünf wesentlichen Merkmale des Fallbeispiels der Regionalen Kooperationsstandorte in der Metropole Ruhr dar, auf deren Grundlage ähnliche Instrumente in anderen Regionalplänen untersucht wurden.

Betrachtet wurden ausschließlich Instrumente, die der kleinräumigen Festlegung (als Punktsignatur oder als Fläche in der Plankarte) regionaler Gewerbe- oder Industriestandorte dienen. Aus der Analyse ergeben sich bundesweit 49 Planungsinstrumente in 40 der 119 untersuchten Regionalpläne. Mehr als die Hälfte der Instrumente wurde nach 2008 eingeführt. In Brandenburg, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein sind keine Instrumente entsprechend der gesuchten Kriterien festgelegt,

In Brandenburg gibt es derzeit, im Wesentlichen aufgrund landesplanerischer Änderungen, keine geltenden integrierten Regionalpläne. Der Landesentwicklungsplan sieht vor, dass die Regionalplanung „Großflächige gewerblich-industrielle Vorsorgestandorte“ mit einer Mindestflächengröße von etwa 100 ha für „Ansiedlungen mit großem Flächenbedarf“ festlegen soll (LEP HR 2019: 20, 37).

Ein wesentliches Ergebnis der bundesweiten Analyse der Regionalpläne zu regionalen Gewerbestandorten ist die Erkenntnis, dass mit Ausnahme einzelner Festlegungen in Niedersachsen

Vorranggebiet für industrielle Anlagen und Gewerbe.

Abbildung 8 ordnet die 49 detektierten Planungsinstrumente den 22 ermittelten Kombinationsgruppen der fünf betrachteten Regelungsmerkmale zu. Eine Flächenfestlegung (Anzahl 13) oder eine Punktsignatur zur Konkretisierung in der Bauleitplanung (Anzahl 7) in der Kombination als Vorranggebiet mit Zielfestlegung ohne weitere Regelungsmerkmale zu Mindestbetriebsgrößen, einer regionalen Bedarfsumverteilung oder zu Kooperationsvorgaben kommen am häufigsten vor.

Es ist festzustellen, dass sich die Instrumente hinsichtlich ihrer Eingriffstiefe in die Bauleitplanung deutlich unterscheiden. Während etwa in den Regionen in Niedersachsen vergleichsweise wenige Vorgaben an die Bauleitplanung erfolgen, werden beispielsweise in der Region Chemnitz der (verbindlichen) Bauleitplanung differenzierte Hinweise etwa zu auszuschließenden Branchen und Nutzungen, Betriebsgrößen, Baugrundstücken, Arbeitsplatzintensität bis hin zu Kooperationsmodellen vorgegeben.

Die Vorgabe einer Mindestbetriebsgröße erfolgt gemäß der bundesweiten Analyse nur zurückhaltend. Neben dem Fallbeispiel der Metropole Ruhr geben noch die Regionen Chemnitz, Mittelthüringen und Düsseldorf eine quantitative Vorgabe hinsichtlich einer Ansiedlungsschwelle vor. In Mittelthüringen soll die erste „Leitansiedlung“ eine Größe von 10 ha aufweisen. Weitere acht Regionen regeln über qualitative Beschreibungen wie „kleinteiliges Gewerbe ist auszuschließen“ das regionale Ansiedlungsgeschehen (vgl. Abbildung 8). Zum Teil gibt es zusätzliche Vorgaben zum Branchenbesatz, etwa in der Region Nordhessen, oder wie in der Region Oberes Elbtal/Osterzgebirge zur Zahl der erforderlichen Arbeitsplätze in den anzusiedelnden Betrieben.

Eine quantifizierte Bedarfsumverteilung innerhalb der Region zugunsten der regionalen Standorte wie im Fallbeispiel beschrieben, konnte (nicht zuletzt aufgrund der heterogen Planungsansätze der Bundesländer) in keiner weiteren Region ermittelt werden. Sofern sich Regionen zur Bedarfsfrage äußern, wird etwa darauf verwiesen, dass sich der Bedarf der vorgenommenen Festlegungen durch konkrete Ansiedlungsfälle bestätigt, wie in der Region Oberes Elbtal/Osterzgebirge oder die Festlegungen darauf gründen, dass diese aufgrund ihrer Gebietsgröße deutlich oberhalb eines lokalen Bedarfes (z. B. Regionen Halle, Mittleres Mecklenburg/Rostock) liegen.

Vorgaben zu einem Gebot der kooperativen Entwicklung der Standorte zeigen sich dagegen häufiger. Jedoch offenbart sich auch bei diesem Merkmal eine Vielfalt unterschiedlicher Regelungen. So wird eine kooperative Zusammenarbeit entweder querschnittsthematisch in übergeordneten Regelungen gefordert oder es gibt Vorgaben zu einzelnen oder allen Standorten in unterschiedlicher Verbindlichkeit (Ziel oder Grundsatz).

Insbesondere in hoch verdichteten Ballungsräumen gestaltet sich die regionalplanerische Festlegung neuer, vor allem größerer Gewerbe- und Industriestandorte aufgrund von Nutzungskonkurrenzen und Interessenkonflikten zunehmend schwierig. Für die Regionalplanung besteht eine zentrale Herausforderung darin, die Akzeptanz für die Planungsergebnisse durch Einbindung der Planadressaten in die Planungsprozesse sicherzustellen.

In der Metropole Ruhr wurden mit dem als Fallbeispiel herangezogenen Instrument der Regionalen Kooperationsstandorte Voraussetzungen für eine regional abgestimmte Entwicklung von gewerblich-industriellen Großstandorten geschaffen. Alle 53 Kommunen des Planungsraumes haben sich auf eine regionale Umverteilung der Gewerbeflächenbedarfe zugunsten der regionalen Standortfestlegungen und auf wesentliche instrumentelle Regelungsinhalte verständigt. Wie die durchgeführte Befragung ergeben hat, erwarten die Akteure der Region mehrheitlich, dass das Instrument den vorhandenen Gewerbeflächenmangel entschärfen und die Wettbewerbsfähigkeit der Metropole Ruhr stärken kann. Die Wirksamkeit des neuen Instrumentes wird jedoch erst im Zuge einer politisch bereits beschlossenen Evaluation beurteilt werden können, wenn erkennbar ist, ob die regionalplanerisch gesicherten Standorte auch bauleitplanerisch umgesetzt worden sind.

Neben der Wirksamkeit soll auch die Ausgestaltung des Instruments zu gegebener Zeit evaluiert werden. Dies betrifft beispielsweise die Höhe der Ansiedlungsschwelle von 5 ha, da diese von allen Regelungsinhalten am intensivsten diskutiert wird. Zu evaluieren ist auch das Verfahren der Standortauswahl, welches maßgeblich auf einen Bottom-up-Ansatz setzt. Aus der Sicht der Autorin und des Autors wird eine auszulotende Balance zwischen einer kriteriengeleiteten Auswahl und einer umfassenden Beteiligung der Gemeinden und Kreise im Planungsraum als zweckdienlich betrachtet. Damit können einerseits eine hohe Standortgunst für regionale Ansiedlungen mit möglichst geringen fachlichen Entwicklungsrestriktionen erreicht und andererseits planerische und politische Hemmnisse frühzeitig erkannt werden.

Zum jetzigen Zeitpunkt zeichnet sich ab, dass der kooperative Ansatz des Instruments im Grundsatz befürwortet wird, dabei aber die Betroffenheit der jeweils eigenen Gemeinde oder Institution als wesentlicher Maßstab für die Bewertung herangezogen wird. Zugleich erheben Teile der Bevölkerung zunehmend Einspruch gegen neue Gewerbeflächen. In diesem Zusammenhang wird es spannend sein zu sehen, ob die Kommunen zukünftig eher an weiterer gewerblicher Entwicklung interessiert sind oder – vor dem Hintergrund des Bedeutungsgewinns umwelt- und klimapolitischer Fragestellungen – die Entwicklung der Kooperationsstandorte nicht weiter vorantreiben und sich gegebenenfalls sogar für eine Rücknahme im Rahmen von Regionalplanänderungsverfahren einsetzen werden. Zur langfristigen Akzeptanz des Instruments ist es aus dem Blickwinkel der Autorin und des Autors vor allem erforderlich, den kooperativen Dialog zwischen regionaler und kommunaler Ebene weiterzuführen. So sind gemeinsame Lösungen zu finden, unter anderem für die Fragen, wie die regionalplanerischen Vorgaben insbesondere zur Ansiedlungsschwelle im praktischen Vollzug, rechtssicher umgesetzt werden können und wie die regionale Kooperation bei der Entwicklung der Standorte, etwa in Verbindung mit einem Lasten-Nutzen-Ausgleich oder über die Vereinbarung von Mitspracherechten, konkret ausgestaltet werden können.

Die bundesweite Anlayse ähnlicher Instrumente offenbart, dass es eine Vielzahl an Festlegungen zu regionalen Gewerbe- und Industriestandorten gibt, diese sich jedoch – trotz ähnlicher Zielsetzung – hinsichtlich ihrer Regelungsinhalte und Verbindlichkeit unterscheiden. Da die jeweiligen landesplanerischen Vorgaben, sofern vorhanden, in der Regel Konkretisierungsmöglichkeiten für die Regionalplanung eröffnen, weisen selbst Instrumente mit gleicher Bezeichnung innerhalb eines Bundeslandes voneinander abweichende Ansätze auf. Dies kann nicht nur zu einem unübersichtlichen ‚Regelungsgewirr‘ führen. Für die Träger der Regionalplanung erschwert dies auch eine rechtssichere Umsetzung im Regionalplan. So stellen sich etwa Fragen, wie die Verhältsnismäßigkeit des Eingriffs in die kommunale Bauleitplanung, auch im Zusammenspiel einzelner Regelungen, immer wieder neu. Ein häufig genannter Vorteil der unterschiedlichen Ausgestaltungen regionalplanerischer Instrumente kann darin liegen, dass regionale Besonderheiten berücksichtigt werden können. Eine offene Forschungsfrage bleibt aber: ob nicht eine stärkere Angleichung und Standardisierung der regionalplanerischen Instrumente, zumindest innerhalb eines Bundeslandes, und die damit einhergehenden Chancen eines Wissens- und Wissenschaftstransfers zu kürzeren Verfahren, zur Klärung rechtlicher Sachverhalte und zu einer insgesamt höheren Aktzeptanz der Festlegungen beitragen könnten oder ob die Mehrwerte einer regionsspezifischen Ausgestaltungsmöglichkeit hier tatsächlich überwiegen. Für weitergehende Forschungen erscheint im Zusammenhang mit der bundesweiten Regionalplananalyse zu regionalen Gewerbestandorten auch interessant, dass über die Hälfte der Instrumente erst in den vergangenen zehn bis 15 Jahren eingeführt wurde, woraus gegebenenfalls ein Zusammenhang mit der Zunahme der in Kapitel 1 angesprochenen verdichtungsbedingten Knappheit in Ballungsräumen abgeleitet werden könnte.

Bezogen auf aktuelle planungspolitische Debatten stellt sich die Frage, worin zukünftig Herausforderungen für die planerische Sicherung von Gewerbe- und Industriestandorten bestehen werden. Vor dem Hintergrund der Energiewende und des hierfür erforderlichen Ausbaus erneuerbarer Energien könnten insbesondere in den Ballungsrandzonen zukünftig vermehrt Raumnutzungskonflikte mit Flächen für Windenergie- und Freiflächenphotovoltaikanlagen sowie mit Energieleitungen auftreten. Verdichtungsbedingte Gewerbeflächenengpässe werden zukünftig also nicht nur im Ballungskern zum Problem, sondern möglicherweise auch dort, wo heute noch geeignete Flächenpotenziale für gewerbliche Entwicklungen vorhanden sind. Die Wiedernutzung von Brachflächen und ein Umbau des Gewerbeflächenbestandes werden – zumindest solange wirtschaftliche Entwicklung und Flächenverfügbarkeit als untrennbar verbunden gelten – daher mehr als je zuvor in den Fokus gerückt werden müssen.