Die raumordnungspolitische Norm gleichwertiger Lebensverhältnisse ist Ausdruck staatlicher Bemühungen, um der räumlich ungleichen Entwicklung seiner Teilgebiete entgegenzuwirken. Die konkrete Ausgestaltung raumordnerischer Instrumente zur Annäherung an dieses Ziel ist dabei historisch bedingt. Im Anschluss an eine Raumordnungspolitik der Nachkriegszeit, die auf Kompensation und Transferzahlungen ausgelegt war, folgte eine stärker auf Aktivierung und Wettbewerb ausgelegte Politik der Wachstumspole (Brenner 2004; Dudek 2021). Auch aufgrund dieser divergierenden raumordnungspolitischen Handlungsmuster charakterisiert Mießner (2017) den Grundsatz gleichwertiger Lebensverhältnisse als leeren Signifikanten, der ob seiner Unbestimmtheit verschiedene politische und gesellschaftliche Interessen hinter sich vereinen kann.

In den Raumwissenschaften ist diese definitorische Unschärfe Ausgangspunkt für eine Reihe von Arbeiten, die sich einer inhaltlichen Konkretisierung des planerischen Grundsatzes annehmen (Miosga 2015; ARL 2016; Milbert 2019; Dahlbeck/Flögel/Milbert et al. 2022). Diese Arbeiten adressieren aus raumplanerischer Perspektive besonders die Rolle des öffentlichen Sektors und seiner Versorgungsleistungen.

Parallel dazu entstand insbesondere seit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2007/2008, der daran anschließenden bail out-Politik etablierter Volkswirtschaften und den damit verbundenen sparpolitischen Einschnitten ein normativer Diskurs in den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, der die angemessene Ausgestaltung öffentlicher Leistungen und die dafür notwendigen politischen Reformen thematisiert. Beiträge in diesem Kontext diskutieren unter anderem das Potenzial von Rekommunalisierungen (Becker/Beveridge/Naumann 2015; Cumbers/Becker 2018), kollaborative lokale Wirtschaftsstrukturen (Guinan/O’Neill 2019) und die Bedeutung der Ökonomien des Alltagslebens bzw. der Fundamentalökonomie (Foundational Economy Collective 2019). Dieser letztgenannte Ansatz konzentriert sich auf jenen Teil der Wirtschaft, der Waren und Dienstleistungen herstellt und vertreibt, die von Bürgerinnen und Bürgern (unabhängig von Einkommen und Status) alltäglich konsumiert werden (Bentham/Bowman/de la Cuesta et al. 2013). Diese Dienste umfassen materielle (Versorgungs- und Transportwesen) und soziale, sogenannte providenzielle (unter anderem Gesundheit und Bildung) Infrastrukturleistungen.

Bisher fehlt eine Einordnung des Fundamentalökonomie-Ansatzes in das Feld der Raumordnungspolitik. Der vorliegende Beitrag soll diese Lücke füllen, indem der Ansatz mit dem raumordnerischen Grundsatz der gleichwertigen Lebensverhältnisse und dessen Konkretisierung durch das Konzept der räumlichen Gerechtigkeit (Koppers/Miosga/Sträter et al. 2018; Miosga 2022) verbunden wird; das Konzept wurde im Zusammenhang mit der Arbeit der Enquete-Kommission Gleichwertige Lebensverhältnisse und Arbeitsbedingungen in Bayern erarbeitet. Zentraler Punkt in diesem Konzept ist, die Norm gleichwertiger Lebensverhältnisse an den Gerechtigkeitsbegriff – und damit an den Sozialstaatsgrundsatz – rückzubinden (Bayerischer Landtag 2017: 17).

Das vorliegende Papier entwickelt vor diesem Hintergrund zwei Argumente: Erstens zeigen wir anhand des im Rahmen der Enquete-Kommission des Bayerischen Landtags erarbeiteten Kriterienkatalogs zum Konzept der räumlichen Gerechtigkeit (Bayerischer Landtag 2017: 37–44) den Zusammenhang mit dem Ansatz der Ökonomien des Alltagslebens auf. Zweitens eruieren wir anhand einer deskriptiv-statistischen Auswertung von Arbeitsmarktdaten der Bundesagentur für Arbeit zur räumlichen Verteilung der Ökonomien des Alltagslebens und Strukturdaten des Thünen-Instituts die arbeitsmarktpolitische Bedeutung der Ökonomien des Alltagslebens als Beleg für ihre Raumwirksamkeit und der damit einhergehenden Relevanz für die Raumordnungspolitik.

Die Argumente werden im Weiteren wie folgt untermauert: Zunächst wird das Konzept der räumlichen Gerechtigkeit im Rahmen einer Begriffsbestimmung als eine Form raumordnungspolitischer Auslegung gleichwertiger Lebensverhältnisse eingeführt (Kapitel 2). Anhand der Teildimensionen räumlicher Gerechtigkeit wird dabei deutlich, dass ein für alle Menschen gesicherter Zugang zu den Leistungen der Grundversorgung eine elementare Rolle spielt. Diese Perspektive teilt das Konzept mit dem Ansatz der Ökonomien des Alltagslebens (Kapitel 3), der eine zeitgemäße Perspektive auf die Daseinsvorsorge eröffnet und neben der Versorgungsleistung auch die hohe arbeitsmarktpolitische Bedeutung dieser fundamentalökonomischen Systeme herausstellt (Zademach/Dudek 2022). Die Schnittpunkte zwischen dem Konzept der räumlichen Gerechtigkeit und den Ökonomien des Alltagslebens werden anhand eines Indikatorenkatalogs räumlicher Gerechtigkeit aufgezeigt und die raumordnungspolitische Bedeutung der Fundamentalökonomie ausgeleuchtet. Vor diesem Hintergrund erfolgt eine quantitative Analyse des Anteils der Beschäftigten in den Ökonomien des Alltagslebens an der Gesamtbeschäftigtenzahl (Kapitel 4) und wir plädieren für eine bessere finanzielle Ausstattung der Fundamentalökonomie auf kommunaler Ebene zur Herstellung räumlicher Gerechtigkeit (Kapitel 5). Der Beitrag schließt mit einem kurzen Fazit (Kapitel 6).

Im Jahr 2014 setzte der Bayerische Landtag die Enquete-Kommission „Gleichwertige Lebensverhältnisse in ganz Bayern“ ein. Die Legislative im Freistaat erhoffte sich von dem Gremium konkretere Aussagen zum Grundsatz gleichwertiger Lebensverhältnisse, der per Volksentscheid im Herbst 2013 das Quorum zur Aufnahme in die Bayerische Verfassung erreichte. In den folgenden Jahren erarbeiteten die Mitglieder der Kommission Handlungsempfehlungen, wie dem sozioökonomischen und demographischen Auseinanderdriften der Landesteile Einhalt geboten werden könne. Als zentrales Ergebnis entwickelte die Kommission das Konzept räumlicher Gerechtigkeit als Grundvoraussetzung, um Desintegrationsprozessen im Land entgegenzuwirken.

In der geographischen Forschung rückten Fragen räumlicher Gerechtigkeit im Zuge der zunehmenden Hinwendung zu sozialwissenschaftlichen Theorien und Methoden (Belina 2008) in den Fokus fachlicher Debatten. So formulierte eine Reihe namhafter Geographinnen und Geographen normative Entwürfe, wobei das von Henri Lefebvre formulierte Recht auf Stadt (1968) vielen als Bezugspunkt dient. Aus dieser materialistischen Theorietradition heraus war es zunächst David Harvey, der in der Ausformulierung seiner Stadttheorie mit dem programmatischen Titel „Social Justice and the City“ (1973) die Ressourcenverteilung in den Mittelpunkt seiner Überlegungen stellte. Räumliche Gerechtigkeit ist demnach in erster Linie als Verteilungsgerechtigkeit zu verstehen. Notwendig für die Herstellung räumlicher Gerechtigkeit sind nach Harvey (1973: 117) Regulationsmechanismen, die eine gerechte Allokation von Ressourcen gewährleisten und so auch zu einem räumlichen Ausgleich führen.

In Anlehnung an und Abgrenzung zu Harveys Skizze räumlicher Gerechtigkeit unternimmt Edward Soja in „Seeking Spatial Justice“ (2010) den Versuch einer etwas anders gelagerten, theoriebasierten Annäherung an den Begriff. Im Gegensatz zu Harvey, dessen Überlegungen Soja (2010: 92) zu sehr vom Umsturz bestehender Verhältnisse motiviert sind, fasst er räumliche Gerechtigkeit neben der Verteilungsgerechtigkeit auch als Teilhabegerechtigkeit auf: „[Spatial Justice] seeks to promote more progressive and participatory forms of democratic politics and social activism, and to provide new ideas about how to mobilize and maintain cohesive coalitions and regional confederations of grassroots and justice-oriented social movements“ (Soja 2010: 6). In ähnlicher Weise haben weitere Autorinnen und Autoren (unter anderem Massey 2005; Marcuse 2010) die distributive Dimension von Gerechtigkeit um Aspekte der Beteiligung und der Repräsentation ergänzt (vgl. Iveson 2011: 252). In jüngerer Vergangenheit stellten beispielsweise Redepenning und Singer (2019) anhand des Gerechtigkeitsmodells von Nancy Fraser (2009) Überlegungen zu raumbezogener Gerechtigkeit anhand der Trias von Umverteilung, Anerkennung und Repräsentation an. Demnach wird das Prinzip der Gerechtigkeit verletzt, wenn Individuen aufgrund institutioneller Einschränkungen in einer Raumeinheit nicht gleichwertig mit anderen Menschen am Leben teilnehmen können (Redepenning/Singer 2019: 64). Ergänzend argumentiert Woods (2023: 3), dass diese Ungleichheiten nicht zwingend objektiv nachvollziehbar sein müssen, sondern auch subjektiv empfunden sein können. Für eine gerechte Raumplanung bedeuten diese Einsichten, dass Planungsprozesse neben naheliegenden Fragen der Verteilungsgerechtigkeit auch Fragen der Teilhabe und Repräsentation zur Schaffung räumlicher Gerechtigkeit berücksichtigen müssen (vgl. Davoudi 2013: 4).

In der Gesamtschau der hier skizzierten Debatte zeigt sich, dass sich die Konzeptualisierung räumlicher Gerechtigkeit von einem einfachen, ressourcenbasierten Verständnis hin zu mehrdimensionalen Ansätzen entwickelt hat.

Die Ausformulierung räumlicher Gerechtigkeit durch die Enquete-Kommission des bayerischen Landtags folgt diesen Überlegungen, indem sie auf vier Teildimensionen aufbaut: Neben den Dimensionen der Verteilungs‑, Chancen- und Verfahrensgerechtigkeit weist das Konzept zudem mit Verweis auf Nussbaum und Sen (1993) die Generationengerechtigkeit als eigenständige Teildimension räumlicher Gerechtigkeit aus und adressiert damit die Auswirkungen aktuellen raumwirksamen Handelns auf die zukünftige Bevölkerung.

Mit dem Prinzip der Verteilungsgerechtigkeit soll ein qualitativ hochwertiger Zugang zu den Infrastrukturen der Daseinsvorsorge durch gute Erreichbarkeit in allen Landesteilen gesichert werden. Dazu gehören Rahmenbedingungen und Angebote der Daseinsvorsorge, eine hohe Umweltqualität, leicht erreichbare Erholungs- und Freizeitmöglichkeiten sowie eine Alltagsversorgung in leichter Erreichbarkeit und guter Zugänglichkeit. Diese werden in großem Umfang von Kommunen bereitgestellt oder planerisch ermöglicht.

Mit der Dimension der Verfahrensgerechtigkeit werden die gleichen Beteiligungsmöglichkeiten der Menschen an den gesellschaftlichen Aushandlungsprozessen (z. B. zu Mindestqualitäten, Substituten, akzeptablen Differenzen) und an Entwicklungsprozessen gesichert. Um diese Beteiligungsverfahren auf den verschiedenen Ebenen zu ermöglichen, sind leistungsfähige Organisationsstrukturen erforderlich, die mit den organisatorischen Kapazitäten zur Gewährleistung eines solchen gesellschaftlichen Aushandlungsprozesses ausgestattet sind.

Generationengerechtigkeit rahmt räumliche Entwicklungsprozesse und gesellschaftliche Aushandlungsprozesse normativ durch das Postulat einer starken Nachhaltigkeit und der Solidarität zwischen den Generationen. Zudem erfordert sie, verbindliche Pfade zu definieren, die sicherstellen, dass nicht unwiederbringliche Beeinträchtigungen durch den heutigen Entwicklungspfad verursacht werden (z. B. im Bereich der natürlichen Lebensgrundlagen durch Artenauslöschung, irreparable Verletzung der Integrität der Biosphäre oder durch eine krisenhafte Erderhitzung).

Die vierte Dimension, Chancengerechtigkeit, garantiert die Bereitstellung und einen möglichst leichten Zugang zu differenzierten Angeboten der Daseinsvorsorge. Sie schafft Rahmenbedingungen, die eine freie Entfaltung der Persönlichkeit ermöglichen und befördern (Entwicklungschancen, Aufstiegsmöglichkeiten).

In der Gesamtschau der vier Teildimensionen wird deutlich, dass das Konzept räumlicher Gerechtigkeit eng mit dem Zugang zu grundlegenden Einrichtungen und Leistungen unseres Alltagslebens verknüpft ist. Das folgende Kapitel führt entsprechend das Konzept der Foundational Economy als aktuellen konzeptionellen Beitrag zur Debatte über die Daseinsvorsorge ein und zeigt anhand der Indikatoren räumlicher Gerechtigkeit der Enquete-Kommission den evidenten Zusammenhang mit den Ökonomien des Alltagslebens auf.

Der Ansatz der Foundational Economy bietet eine innovative Kombination verschiedener heterodoxer Theorieangebote, die ab 2013 von einem gleichnamigen Forschungskollektiv – einer europaweiten Gruppe von Forscherinnen und Forschern – entwickelt wurde. Das Kollektiv verfolgt das Ziel, die gesellschaftliche Bedeutung grundlegender Wirtschaftsbereiche herauszustellen und anhand praxisnaher Forschungsergebnisse zu einem politischen Wandel beizutragen. Der Ansatz stellt hierzu der monolithischen Vorstellung von Wirtschaft eine plurale Perspektive auf die ökonomische Sphäre entgegen und betont, dass es verschiedene Zonen innerhalb der Ökonomie gibt, je mit unterschiedlichen Akteurslogiken und Organisationsformen (Plank 2019: 3).

Konkret unterscheidet der Foundational-Economy-Ansatz zwischen vier Zonen der Wirtschaft (Earle/Froud/Johal et al. 2018: 41): (a) eine handelbare, wettbewerbsfähige Wirtschaft, zu der etwa die Auto- und Elektroindustrie zählen, deren Geschäftsmodell auf einen kurzen Zeithorizont ausgelegt ist, (b) eine oftmals übersehene Wirtschaftszone gelegentlicher Anschaffungen (z. B. Urlaubsreisen, Möbelstücke), die zunehmend durch finanzialisierte Unternehmen bestimmt wird, (c) eine nichtmonetäre Kernwirtschaft, die überwiegend Care-Arbeit im familiären Umfeld und ehrenamtliche Tätigkeiten umfasst und (d) die Ökonomien des Alltagslebens, die über ihre grundlegende (foundational) Rolle für das tägliche Leben definiert und von allen Bürgerinnen und Bürgern unabhängig von ihrem Status in Anspruch genommen werden. Hierunter fallen unter anderem lebensnotwendige Güter und Dienstleistungen wie Wohnen, Energie, Wasserversorgung, Gesundheitsvorsorge, Bildungs- und Pflegeangebote (Plank 2019: 3).

Mit der Fokussierung der Ökonomien des Alltagslebens stellt sich der Ansatz gegen die Überbetonung von ökonomischen Innovationen, kurzfristiger Effizienzsteigerung durch Markterweiterung und die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit – sowohl in der Wirtschaftspolitik als auch in der Forschungslandschaft (vgl. Edgerton 2022: 683). Vielmehr rücken die gegenwärtigen Krisen und die Auswirkungen der Kürzungen öffentlicher Leistungen in den vergangenen 30 Jahren in den Mittelpunkt der Forschung. Arbeiten im Kontext des Foundational-Economy-Ansatzes thematisieren entsprechend wiederkehrend bestehende und sich verschärfende Disparitäten und heben die Bedeutung gestärkter Ökonomien des Alltagslebens zur Herstellung räumlicher Gerechtigkeit hervor (vgl. MacKinnon/Kempton/O’Brien et al. 2022: 51). Insofern ist der Ansatz auch normativ zu verstehen, mit zentralem Fokus auf das menschliche Wohlergehen in der regionalen Entwicklungsforschung.

Im aktuellen Fachdiskurs beziehen sich eine Reihe von Arbeiten auf den Ansatz der Fundamentalökonomie. Dazu zählt etwa der Forschungskontext um die sogenannten left behind places (z. B. Pike/Béal/Cauchi-Duval et al. 2023; Rodríguez-Pose/Terrero-Dávila/Lee 2023). Für Dänemark stellt Hansen (2022: 1040) fest, dass eine regionale Entwicklungspolitik, die sich auf beschäftigungsintensive Sektoren konzentriert, der sozialen Polarisierung in der Region entgegenwirkt. Ähnlich erarbeiten Engelen, Froud, Sukhdev et al. (2017) mit Bezug auf die lokale Ebene das Modell der grounded city, die durch die Schaffung tragfähiger Infrastrukturen für alle Bürgerinnen und Bürger dafür sorgt, dass die wirtschaftliche Entwicklung auch tatsächlich zu einem gesteigerten Wohlergehen in der Stadt beiträgt. Nicht zuletzt ist der Ansatz für das Forschungsfeld der nachhaltigen Raumentwicklung fruchtbar. So zeigen Bärnthaler, Novy und Plank (2021), dass die Fundamentalökonomie unter anderem mit der Betonung von Lebensqualität und der Bedeutung öffentlicher Leistungserbringung eine Reihe von Anschlusspunkten für transformative Prozesse hin zur Dekarbonisierung bietet.

Etwa die Hälfte der angeführten Indikatoren (in Tabelle 1 kursiv hervorgehoben) sind abhängig von fundamentalökonomischen Leistungen. Das heißt, dass ihre Ausgestaltung und damit auch die Ausprägung der Teildimension räumlicher Gerechtigkeit, der sie zugeordnet sind, von der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen der Ökonomien des Alltagslebens abhängig sind. Hierunter fallen Angebote der materiellen (etwa der Zugang zum und die Qualität des ÖPNV, oder die Breitbandversorgung) und der providenziellen Infrastruktur (die Erreichbarkeit und Verfügbarkeit von Kindertagesstätten, medizinischen Praxen und Apotheken). Noch deutlicher wird die Bedeutung der Fundamentalökonomie, wenn man die Beschäftigungsdimension (in Tabelle 1 fett hervorgehoben) mit einbezieht. So ist die Ausgestaltung dieser Wirtschaftsbereiche vor Ort bedeutsam für eine Fülle weiterer Indikatoren räumlicher Gerechtigkeit. Naheliegende Merkmale sind die Beschäftigtendichte oder die Anzahl der Ausbildungsplätze. Aber auch das regional erwirtschaftete Bruttoinlandsprodukt und nicht zuletzt die kommunalen Steuereinnahmen lassen sich auf die Ausgestaltung der Ökonomien des Alltagslebens und ihre Rolle auf dem Arbeitsmarkt zurückführen. Kurzum: Die flächendeckende Ausgestaltung der Fundamentalökonomie ist von hohem Stellenwert für die Herstellung räumlicher Gerechtigkeit.

Die große gesellschaftliche Relevanz der Ökonomien des Alltagslebens erschließt sich nicht nur aus ihrer Versorgungsleistung, sondern auch aus dem Beschäftigungseffekt der entsprechenden Branchen. So weist die bestehende Forschungsliteratur (De Boeck/Bassens/Ryckewaert 2019; Nygaard/Hansen 2020) auf die hohen Beschäftigtenzahlen in den Berufen der Fundamentalökonomie laut Arbeitsmarktstatistik hin. In diesem Kontext haben Martynovich, Hansen und Lundquist (2022) die Rolle der Ökonomien des Alltagslebens bei der Stabilisierung des regionalen Arbeitsmarkts in Schweden herausgestellt. Für die Bundesrepublik Deutschland beziffert das Foundational Economy Collective (2019: 70) den Erwerbstätigenanteil in diesen Wirtschaftsbereichen mit 42 % aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Plank (2019) geht mit einem Vergleich der Bundesländer und Stadtstaaten eine Maßstabsebene tiefer und zeigt dabei unter anderem auf, dass die Ökonomien des Alltagslebens in den ostdeutschen Bundesländern stärker ausgeprägt sind als in Westdeutschland. Für Bayern benennt er den Anteil der Beschäftigten in der Fundamentalökonomie mit 38 % – dem niedrigsten Anteil aller Bundesländer (Plank 2019: 4).

Bisherige Studien deuten darauf hin, dass sich die räumliche Verteilung der Ökonomien des Alltagslebens ungleich gestaltet. Während in Ballungsräumen eine ausreichende Versorgung gewährleistet ist, lässt sich in ländlichen Gebieten eine Unterversorgung feststellen (Foundational Economy Collective 2019: 70). Dabei spielen die Ökonomien des Alltagslebens gerade in deindustrialisierten und landwirtschaftlich geprägten Regionen eine bedeutende Rolle für den Arbeitsmarkt. Froud, Haslam, Johal et al. (2018) haben gezeigt, dass der Anteil von Beschäftigungsverhältnissen in den Wirtschaftsbereichen, die den Ökonomien des Alltagslebens zugeschrieben werden, am Gesamtarbeitsmarkt in diesen Gebieten erheblich höher ist. Somit leiden diese Regionen nicht nur unter einer schwindenden Versorgung, sondern auch das Einkommensniveau vieler Bürgerinnen und Bürger hängt von den Systemen der Fundamentalökonomie ab. Strukturschwache Regionen, so das zentrale Argument, weisen einen höheren Beschäftigtenanteil in der Fundamentalökonomie auf.

Die vorliegende Studie untersucht den Anteil von Beschäftigtenzahlen in Wirtschaftsfeldern der Ökonomien des Alltagslebens an der Gesamtbeschäftigung. Grundlage der Auswertung ist die nach Kreisen und kreisfreien Städten aufgeschlüsselte Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit im Freistaat Bayern zum Stichtag 30. Juni 2021. Aufbauend auf der deskriptiven Auswertung dieser Zahlen wird in einem zweiten Schritt untersucht, ob regionale, sozialräumliche Unterschiede bei der Verteilung der Anstellungsverhältnisse in den Ökonomien des Alltagslebens bestehen. Hierzu greifen wir auf die Typologie ländlicher Räume des Thünen-Instituts zurück (Küpper 2016).

Auf der Website des Foundational Economy Collective³ wird eine Systematik zur statistischen Erfassung und Analyse der Ökonomien des Alltagslebens und ihres Anteils an der Volkswirtschaft bereitgestellt. Die Ökonomien des Alltagslebens sind dabei auf NACE-2-Niveau⁴ nach Wirtschaftsklassen aufgeschlüsselt. Das bedeutet, dass sie in der feinst möglichen Gliederung (sogenannte Viersteller) dargestellt werden. Zur Analyse des Beschäftigungseffekts der Fundamentalökonomie greifen wir auf Daten der Bundesagentur für Arbeit zurück, die als Produkt „Branchen im Fokus“ auf der Seite der Bundesagentur frei zugänglich sind. Die Statistiken liegen hier aufgegliedert nach Wirtschaftsgruppen (sogenannte Dreisteller) vor. Konkret heißt das: Einer Wirtschaftsgruppe sind mehrere Wirtschaftsklassen zugeordnet, die wiederum in einzelnen Fällen nicht den Ökonomien des Alltagslebens zuzuordnen sind. Entsprechend mussten für die Analyse stellenweise Entscheidungen getroffen werden, ob Wirtschaftsgruppen, in denen nur einzelne Wirtschaftsklassen der Fundamentalökonomie zugeordnet werden, in unsere Auswertung aufgenommen werden oder nicht.⁵

Abbildung 1 zeigt den Anteil der Ökonomien des Alltagslebens am Arbeitsmarkt in Bayerns Kreisen und kreisfreien Städten. Im Mittel machen diese 30,01 % aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Freistaat aus (Median 29,22 %). Den geringsten Anteil weist dabei die Stadt Erlangen auf (15,29 %). Der höchste Anteil liegt im Landkreis Garmisch-Partenkirchen vor, wo fast jede zweite Arbeitnehmerin bzw. jeder zweite Arbeitnehmer in einem fundamentalökonomischen Beruf arbeitet (48,14 %).

Abbildung 1  Beschäftigungsanteil der Fundamentalökonomien an der Gesamtbeschäftigung in bayerischen Kreisen und kreisfreien Städten.

Datengrundlage: Bundesagentur für Arbeit; grafische Bearbeitung: Alexandra Kaiser

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In Bayern liegen 20 Kreise und kreisfreie Städte sehr ländlich und weisen eine weniger gute sozioökonomische Lage auf (Typ 1). Ebenfalls sehr ländlich, aber mit guter sozioökonomischer Lage (Typ 2) sind 38 Kreise und kreisfreie Städte, 27 entsprechen dem Typ 3 (eher ländlich, gute sozioökonomische Lage). Nicht ländlich (Typ 5) sind elf Kreise und kreisfreie Städte. Eher ländliche Kreise mit weniger guter sozioökonomischer Lage (Typ 4) liegen nicht vor. Die Boxplots in Abbildung 2 zeigen den Anteil der Ökonomien des Alltagslebens an der Gesamtzahl der Beschäftigten im Vergleich der Ländlichkeitstypen.

Abbildung 2  Beschäftigungsanteil der Fundamentalökonomien an der Gesamtbeschäftigung in bayerischen Kreisen und kreisfreien Städten, gruppiert nach der Typologie ländlicher Räume des Thünen-Instituts.

Datengrundlage: Bundesagentur für Arbeit; grafische Bearbeitung: Alexandra Kaiser

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Kreise und kreisfreie Städte des Typs 1 weisen im Mittel einen Beschäftigtenanteil von 29,21 % (Median 27,64 %) an den Ökonomien des Alltagslebens auf. Der geringste Anteil liegt dabei mit 19,54 % in der kreisfreien Stadt Weiden in der Oberpfalz vor, der höchste Anteil mit 45,21 % im Landkreis Bad Kissingen. Für sehr ländliche Kreise und kreisfreie Städte mit guter sozioökonomischer Lage liegt der Mittelwert bei einem Beschäftigtenanteil von 29,22 % (Median 28,98 %). Die Werte bewegen sich dabei zwischen einem Minimum von 15,60 % in der Stadt Coburg und dem Maximum von 39,32 % in der Stadt Landshut. Für Typ 3 liegt der Mittelwert mit 31,90 % (Median 31,84 %) etwas höher. Die eher ländlichen Kreise mit guter sozioökonomischer Lage variieren im Anteil an den Beschäftigtenverhältnissen in der Fundamentalökonomie dabei zwischen 21,70 % (Kreis Freising) und 48,14 % (Kreis Garmisch-Partenkirchen). Typ 5 des Ländlichkeitsindex (nichtländliche Kreise und kreisfreie Städte) schließlich umfasst mit den Städten Erlangen (15,29 %) und Würzburg (47,18 %) den niedrigsten und höchsten Anteil bayernweit. Im Mittel liegt der Beschäftigtenanteil bei 29,57 % (Median 30,48 %).

In der Gesamtschau zeigt sich, dass der Anteil im Mittel bei etwa 30 % (29,21 % bis 31,90 %) liegt und damit wenige Unterschiede erkennen lässt. Ungleich größer fällt indes die Varianz innerhalb der Thünen-Typen aus: Die errechnete statistische Varianz weist insbesondere auf die breite Streuung in Typ 5 hin, die mit 0,96 % doppelt so hoch ausfällt als bei den anderen Typen. Im Vergleich der nicht-ländlichen Kreise und kreisfreien Städten gestaltet sich der fundamentalökonomische Beschäftigtenanteil ausgesprochen heterogen.

Neben dieser Erkenntnis lassen sich zwei Befunde aus der Fachliteratur mit dem vorliegenden Zahlenmaterial nicht bestätigen:

Erstens: Der Anteil der Beschäftigten in den Ökonomien des Alltagslebens liegt in Bayern deutlich unter den vom Foundational Economy Collective (2019) angegebenen Wert von 42 % in Deutschland. Tatsächlich weisen nur drei Kreise und kreisfreie Städte einen höheren Anteil auf. Dies deckt sich mit der Darstellung bei Plank (2019), wonach der Anteil in ostdeutschen Bundesländern strukturell höher ist und Bayern neben Baden-Württemberg den geringsten Anteil aufweist. Allerdings bleibt der ermittelte Anteil von 30,01 % an den Gesamtbeschäftigtenzahlen doch deutlich hinter den von Plank (2019: 4) angegebenen etwa 38 % für den Freistaat. Diese Abweichung ist möglicherweise der oben angeführten Zuordnungsproblematik geschuldet. Zudem kommen Veränderungen im Zeitverlauf in Betracht. Letzteren wäre im Zuge dynamischer Betrachtungen weiter nachzugehen.

Zweitens: In der Betrachtung der raumstrukturellen Typen fällt auf, dass die Unterschiede im Mittel nur gering ausfallen. Dies widerspricht der Aussage, dass der Anteil in strukturschwachen Räumen besonders ausgeprägt ist (Foundational Economy Collective 2019: 70). Stattdessen liegen innerhalb der Typen starke Varianzen vor – insbesondere bei den nichtländlichen Kreisen und kreisfreien Städten. Dies wirft die Frage auf, ob sich die Ausprägung des Beschäftigtenanteils durch andere Strukturmerkmale besser erklären ließe und weitere Aussagen zulassen würde als durch die Typologie der Ländlichkeit.

Die Limitation der statistischen Auswertung liegt erstens an der Wahl der Kreise und kreisfreien Städte als Untersuchungsebene. Zwar ist die NUTS 3‑Ebene⁶ die feinst mögliche Maßstabsebene zur Analyse von Arbeitsmarktdaten, nichtsdestotrotz kaschiert auch diese Ebene bestehende Disparitäten innerhalb der Kreise beim Anteil der Beschäftigten auf lokaler Ebene, etwa zwischen kleinen ländlichen Kommunen und Mittelzentren. Zweitens unterliegen einzelne Werte der Arbeitsmarktstatistik der statistischen Geheimhaltung. Das bedeutet, dass Einzeldaten so gering ausfallen, dass sie Rückschlüsse auf einzelne Personen und Betriebe zulassen. Entsprechend wird unter anderem eine Mindestfallzahl (im Regelfall: 3) bei der Bereitstellung von Einzeldaten festgelegt. Diese Geheimhaltung hat also keinen größeren Einfluss auf die vorliegenden Ergebnisse; kleinere statistische Verzerrungen können dennoch nicht ausgeschlossen werden. Drittens kann die oben angeführte Anpassung der wirtschaftsstatistischen Aufschlüsselung zu Verzerrungen führen.

Obwohl die vorliegende Auswertung geringere Beschäftigtenzahlen ergab als in der Fachliteratur angegeben, ist der Anteil der Ökonomien des Alltagslebens am Arbeitsmarkt mit einem Anteil von 30 % markant: Jede dritte Arbeitnehmerin bzw. jeder dritte Arbeitnehmer in Bayern gewährleistet als Teil der materiellen oder providenziellen Infrastruktur die gegenwärtige Ausgestaltung des Alltagslebens im Freistaat. Angesichts dieser Zahlen und der dargestellten engen Verknüpfung der Ökonomien des Alltagslebens mit dem Konzept räumlicher Gerechtigkeit zeigt sich, dass hier ein mächtiger Hebel zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse vorliegt. Der Staat kann diesen Hebel bedienen, indem er von seiner Gestaltungskraft des öffentlichen Sektors Gebrauch macht.

Laut dem KfW-Kommunalpanel des Deutschen Instituts für Urbanistik liegt der wahrgenommene Investitionsrückstand in den deutschen Kommunen im Jahr 2022 bei 165,6 Mrd. Euro (Raffer/Scheller 2023: 14). Die größten Defizite treten dabei in jenen Bereichen auf, die der materiellen Fundamentalökonomie zugeschrieben werden können: Straßenbau und Verkehrsinfrastruktur, Feuerwehren und Katastrophenschutz sowie bei der Wasserver- und -entsorgung. Aber auch die providenzielle Fundamentalökonomie hat einen erheblichen Bedarf an finanziellen Mitteln: Schulen und Erwachsenenbildung, Sportstätten und Bäder sowie Kinderbetreuung weisen den größten Bedarf auf. Dieser Investitionsstau macht klar, dass vor allem Städte und Gemeinden von den Folgen betroffen sind. Daher muss diskutiert werden, welche fiskalpolitischen Handlungsmöglichkeiten bestehen, um diesem Problem entgegenzuwirken.

Im Sinne einer progressiven Raumentwicklung ist wünschenswert, dass der Impuls für eine Stärkung der Ökonomien des Alltagslebens von einer übergeordneten Maßstabsebene kommt, welche die Kommunen befähigt, die Ausgestaltung dieser Wirtschaftsbereiche zum Wohle der lokalen Versorgung und Beschäftigung zu stärken. Beispielhaft dafür steht die hohe Bedeutung, die der Foundational Economy im „Economic Action Plan“ der walisischen Regionalregierung zugeschrieben wird (Welsh Government 2017). In diesem Wirtschaftsprogramm werden die Ökonomien des Alltagslebens als politisches Projekt eingeführt, um Arbeitsbedingungen zu verbessern und lokale Wirtschaftsstrukturen zu stärken. Begleitet wird die politische Umsetzung durch „Research Reports“ des Foundational Economy Collectives (Bowman/Froud/Haslam et al. 2021; Calafati/Froud/Haslam et al. 2021), die sich mit den spezifischen Herausforderungen in der Umsetzung, etwa Fragen der Mobilität oder der Situation von kleinen und mittelständischen Unternehmen in Wales, auseinandersetzen. Einen ähnlichen programmatischen Charakter könnten in Deutschland die Landesentwicklungsprogramme der Länder entfalten.

Doch auch ohne strukturelle Anpassungen auf übergeordneten Ebenen verfügen Kommunen über, gleichwohl geringere, fiskalische Handlungsspielräume. So können Städte und Gemeinden beispielsweise über eine Erhöhung der Hebesätze bei Gewerbesteuer und Grundsteuer mehr Steuermittel akquirieren. Allerdings stehen sie hierbei in Konkurrenz mit anderen Gemeinden, die sich oft durch niedrigere Hebesätze attraktiv machen. Strukturschwache Regionen haben es deshalb besonders schwer, da ihnen oftmals weitere Standort- und Clustervorteile fehlen (vgl. Kallert/Dudek 2019). Die Realsteuern eignen sich somit kaum als Stellschraube zur Herstellung räumlicher Gerechtigkeit, sondern verschärfen eher noch die Disparitäten zwischen strukturstarken und -schwachen Kommunen.

Der kommunale Finanzausgleich bietet eine Alternative, um der räumlichen Konzentration von Finanzmitteln entgegenzuwirken. Er ist nicht nur als antizyklischer und kompensierender Stabilisator bei Konjunktur- und Steuereinnahmeschwankungen wirkungsvoll, sondern auch in seiner redistributiven Funktion zwischen den Kommunen fähig, die Disparitäten im Hinblick auf ihre Haushaltskapazitäten zu mindern.

Tatsächlich bedarf es aber einer grundsätzlichen Aufwertung der Regional- und Strukturpolitik. Investitionen in diese Politikfelder werden schnell als konsumtive Ausgaben diskreditiert, die keine unternehmerische Wertschöpfung kreieren. Jedoch erlaubt die Perspektive der Ökonomien des Alltagslebens, dass solche Investitionen wesentlich für die Bereitstellung der notwendigen materiellen und providenziellen Infrastruktur sind. Sie sind die Basis für wirtschaftliche Entfaltungsmöglichkeiten und daher elementar für das Ziel räumlicher Gerechtigkeit.

Ausgangspunkt für diesen Beitrag war die Frage, wie mithilfe der Ökonomien des Alltagslebens eine neue Sichtweise auf regionale Wirtschaftsstrukturen zu entwickeln wäre. Dabei rückten Wirtschaftsbereiche in den Vordergrund, die im wirtschaftspolitischen Diskurs oft nicht beachtet werden, für das Alltagsleben der Bevölkerung aber von großer Bedeutung sind. Dadurch erfüllen sie auch eine elementare Rolle für die Herstellung räumlicher Gerechtigkeit, die sich, wie gezeigt wurde, primär über den Zugang zu materiellen sowie providenziellen Systemen der Fundamentalökonomie verwirklichen lässt.

Deutlich wurde, wie wichtig die Ökonomien des Alltagslebens auch für das lokale Beschäftigungsangebot sind. Anhand der vorgelegten deskriptiv-statistischen Auswertungen des Beschäftigtenanteils an der Gesamtbeschäftigung in Bayerns Kreisen und kreisfreien Städten konnten wir zudem aufzeigen, dass die Ausgestaltung der Fundamentalökonomie unabhängig von der sozioökonomischen Verfasstheit des Kreises stark variiert. Der markante Landesdurchschnitt von über 30 % der Beschäftigten unterstreicht aber nochmals die grundlegende gesellschaftliche Bedeutung der Ökonomien des Alltagslebens. Vor diesem Hintergrund identifizierten wir im vierten Abschnitt die kommunale Ebene als Ansatzpunkt für staatliche Investitionen, die in einer konstruktiven Diskussion steuerpolitischer Anpassungen mündete.

Forderungen nach einer angemessenen Ausgestaltung öffentlicher Leistungen, wie sie das Konzept räumlicher Gerechtigkeit und der Ansatz der Ökonomien des Alltagslebens aufstellen, entstehen nicht aus dem luftleeren Raum, sondern resultieren aus der Konfrontation mit den zunehmenden Krisen des gegenwärtigen gesellschaftlich-ökonomischen Entwicklungszusammenhangs – von der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise bis hin zur gegenwärtigen Polykrise (Tooze 2021) und ihren räumlichen Auswirkungen. Die Erschütterungen bestärken eine Tendenz, die insbesondere in der Covid-19-Pandemie deutlich wurde: die Renaissance der Daseinsvorsorge und ein verstärktes Bedürfnis nach resilienten Infrastrukturen. Gerade auch angesichts der Warnungen vor Wohlstandsverlusten in den kommenden Jahren darf eine krisenfeste Ausgestaltung öffentlicher Leistungen nicht zu kurz kommen.