Seit 2002 ist mit § 27 Abs. 1 Nr. 6 BNatSchG2 die nachhaltige Regionalentwicklung als gesetzliche Aufgabe für Naturparke verankert, die die ‚klassischen‘ Aufgabengebiete Naturschutz, Landschaftspflege, Erholung und Tourismus ergänzt. Hierüber zeichneten sich neue Impulse für die Parke ab, wie Weber (2013) ausführlich im Rahmen ihrer Promotion mit einem quantitativen und ergänzend qualitativen Ansatz für die Jahre 2010 und 2011 herausgearbeitet hat. Neben Chancen zur Profilbildung wiesen die Erhebungen zudem auf (fortbestehende) Herausforderungen hin, die einer fundierten perspektivischen Aufgabenerfüllung hinderlich gegenüberstehen könnten. Forschungs- und gleichzeitig praxisorientiert stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, wie zehn Jahre später die Geschäftsführungen bzw. Verwaltungen der deutschen Naturparke die Potenziale und Restriktionen der Aufgabe der nachhaltigen Regionalentwicklung im Portfolio ihrer Gesamtzielsetzung und ihrer Ausrichtungen bewerten. Zur Einordnung wurde im Jahr 2020 in einer Kooperation aus der Arbeitsgruppe Europastudien an der Universität des Saarlandes, dem Verband Deutscher Naturparke e.V. (VDN) und Friedericke Weber die standardisierte Befragung aller Naturpark-Geschäftsführungen wiederholt.
Im Folgenden skizzieren wir zentrale Ergebnisse dieser neuerlichen Erhebung im Vergleich zu der aus 2011, basierend auf einer grundlegenden Einordnung und Rahmung über die Aufgabensetzung ‚nachhaltiger Regionalentwicklung‘ im Großschutzgebietskontext (Kapitel 2). Auf diese Weise kann zum einen eine ‚Positionsbestimmung‘ sowie ein ‚Positionsabgleich‘ der komplexen Aufgabe erfolgen und zum anderen in anwendungsbezogener Ausrichtung den Naturpark-Akteuren dargelegt werden, wo weitere Handlungsbedarfe und -möglichkeiten, zum Beispiel in Bezug auf die Lobbyarbeit, liegen können (Kapitel 3). Wir schließen mit einem resümierenden Fazit und einem Ausblick (Kapitel 4).
Naturparke befinden sich, wie in der Einleitung skizziert, im Spannungsfeld von Schutz- und Nutzengedanken. Wie beispielsweise Mose (2009: 11) betont, stellt der Gebietsschutz „das zentrale Instrument des modernen Naturschutzes“ dar, wozu die Naturparke flächenbezogen einen weitreichenden Beitrag leisten können. Aus der Historie heraus (vgl. ausführlich Weber 2013) und in Verbindung mit dem heutigen Aufgabenportfolio nimmt zudem der Entwicklungsgedanke im Zusammenspiel von Mensch und Natur einen zentralen Stellenwert ein (Jedicke/Liesen 2017; Schöttle/Cammerer 2019; Weber/Weber 2019).
Eine nähere Verortung zur Kontextualisierung kann hier aus der theoretisch-konzeptionellen und gleichzeitig praktischen Diskussion um governance und speziell regional governance abgeleitet werden (vgl. Benz/Dose 2010; Böcher 2018; Berr/Jenal/Kühne et al. 2019): Ohne die Komplexität der Begrifflichkeit zu vernachlässigen, lässt sich der Terminus governance vor dem Hintergrund vorheriger politikwissenschaftlicher Steuerungsdiskussionen aus den 1980er-Jahren mit der Beobachtung assoziieren, dass „im modernen Staat immer seltener die hierarchische Steuerung durch ein unitaristisches, staatlich übergeordnetes Steuerungszentrum zu beobachten ist, sondern dass vielmehr viele staatliche Ebenen und Akteure an der Produktion von Politiken beteiligt sind“ (Böcher 2018: 58). Staatliches Handeln verändert sich in einer Weise, dass ‚softe‘ Steuerungsformen an Bedeutung gewinnen, Akteurskonstellationen sich auffächern und „netzwerkartige Regulierungsformen bis hin zu Formen privater Selbststeuerung“ etabliert werden (Bröchler/von Blumenthal 2006: 8 f.). Statt Top-down-Umsetzung wird entsprechend von Bottom-up-Ansätzen ausgegangen, die sich im lokalen oder regionalen Kontext verorten lassen, womit die „subnationale, gemeindeübergreifende Ebene“ (Job/Woltering/Warner et al. 2016: 489) zu einem der Zugangspunkte veränderter Steuerung wird. Seit den 1990er-Jahren werden hiermit verbunden governance-Konzepte für regionalpolitische Entwicklungsprozesse herangezogen, die unter regional governance verhandelt werden, das heißt, die räumlich-mesoskalige Maßstabsebene wird konstitutiv (vgl. einführend Fürst 2001; Böcher 2006; Fürst 2010). In der Zusammenarbeit von öffentlichen Einrichtungen unterschiedlicher Ebenen und privat(wirtschaftlich)en Akteuren wird auf eine regionale Selbststeuerung gesetzt (Rhodes 1996; von Ruschkowski/Nienaber 2016; Nienaber 2018), um spezifische regionalpolitische Ziele zu erreichen, darunter unter anderem die ‚nachhaltige Regionalentwicklung‘ (Böcher 2018: 59). Kooperationen erfolgen vor dem Hintergrund gemeinsamer Frage- bzw. Problemstellung(en) im Idealfall über (temporär) vereinbarte Partnerschaften, auf funktionale Zielsetzungen hin ausgerichtet. Als Anreizsystem fungieren dabei z. B. Förderprogramme (Schubert 2004: 181; EUROPARC Deutschland 2013: 6; Böcher 2018: 60 f.). Das Bottom-up-Handeln wird als Vorteil angesehen, um die Akzeptanz von Maßnahmen zu erhöhen, die sich bei Verordnung von oben zunehmend einer Legitimation entziehen (Mose/Hammer/Siegrist et al. 2019: 84).
Eine so gedachte ‚Regionalentwicklung‘ wird nun dezidiert für Naturparke über deren „dynamisch-integrativen Gebietsschutz“, wie Weixlbaumer, Siegrist, Mose et al. (2015: 83) diesen betiteln, bzw. über eine dahingehende Gebietsentwicklung anschlussfähig. Letztlich lässt sich für den Gebietsschutz in Europa sogar insgesamt eine Ausweitung des Aufgabenportfolios über Naturschutz hinaus beobachten (Pütz/Job 2016; Mose/Hammer/Siegrist et al. 2019: 82). Schutz und Erholung als ‚klassische‘ Naturparkaufgabenfelder erfahren damit eine Aufweitung, um auch ‚nachhaltige Nutzung‘ einer vertieften Bearbeitung im regionalen Kontext zuzuführen (Kaether 1994; Böcher 2018: 63; Forst 2019: 376) – basierend auf Ansätzen einer endogenen bzw. eigenständigen Regionalentwicklung seit den 1980er- bzw. 1990er-Jahren vor dem Hintergrund des prominent gewordenen Nachhaltigkeitsgedankens (Weber 2013: 71 ff.; Mose/Hammer/Siegrist et al. 2019: 86). Regionalentwicklung wird häufig insbesondere auf sozioökonomische Veränderungen bezogen, ist gleichzeitig aber darüber hinausgehend zu verorten (Job/Woltering/Warner et al. 2016: 489; Majewski/Engelbauer/Job 2019), indem soziale und ökologische Komponenten einfließen – letztere explizit mit Bezug auf eine ‚nachhaltige Entwicklung‘. Dabei umfasst der Nachhaltigkeitsgedanke – in entkomplexisierender Kurzfassung – die Vorstellung, dass Ökonomie, Ökologie und Soziales als gleichberechtigt berücksichtigt und ausbalanciert miteinander verbunden werden, verknüpft mit den Zielen einer intra- und intergenerationellen Gerechtigkeit sowie ‚Chancengleichheit‘ (Erdmann 1998; Kühne 2011: 296; Kühne/Meyer 2015). Mit Beschluss vom Herbst 2015 liegen nunmehr 17 Ziele nachhaltiger Entwicklung (SDGs, sustainable development goals) durch die Vereinten Nationen vor3, die eine ‚Nachhaltigkeitsagenda‘ bis 2030 konturieren und so eine stärkere ‚Nachhaltigkeits-Systematik‘ bieten, an der Handeln orientiert werden kann (Job/Woltering/Warner et al. 2016: 482; Köster 2019: 436).
Vor diesem Hintergrund lässt sich die Verankerung der nachhaltigen Regionalentwicklung seit 2002 im Bundesnaturschutzgesetz als konsequent einordnen, um Naturparke als ‚regionale Player‘ zu stärken, die Projekte anstoßen und koordinieren (Weber 2013; Weber/Weber 2015; Mehnen/Kabelitz/Liesen 2018). Die Aufgabe ist zu einer zentralen Säule der Naturparkarbeit geworden (VDN 2018a: 4), entzieht sich allerdings einer ‚einfachen Definition‘ und Umsetzung. So stellt sich die Frage, wie ‚in der Praxis‘ der Naturparkarbeit Aufgabenumriss und konkrete Bearbeitung ausgestaltet wurden und werden. ‚Theorie und Praxis‘ gehen dabei stellenweise durchaus auseinander, wie wir im Folgenden herausarbeiten – zunächst in einer resümierenden Zusammenschau, gefolgt von der Gegenüberstellung quantitativer Befragungen der Naturpark-Geschäftsführungen/‑verwaltungen 2011 und 2020.
Bisherige Untersuchungen zu den deutschen Naturparken zeigen im Hinblick auf die Aufgabenumsetzung sowohl verschiedene Probleme als auch Potenziale auf, die zur weiteren Verortung resümierend zusammengefasst werden. Auf Seiten der Herausforderungen sticht zunächst eine Begriffsunschärfe hervor, was denn genau unter ‚nachhaltiger Regionalentwicklung‘ zu verstehen sei – mitunter wird der Übergang zu anderen Aufgaben des Naturschutzes oder der nachhaltigen Regionalentwicklung als fließend bewertet (Weber 2013: 144 ff.). Als stark limitierende Faktoren werden begrenzte bzw. unzureichende finanzielle und personelle Ressourcen angesehen. Eigentlich setze die Aufgabenbandbreite eine starke Handlungsfähigkeit und strukturelle Grundlagen voraus, die aber nicht vollumfänglich gegeben seien (Weber/Weber 2015: 152 f.; Gehrlein/Mathias/Steil 2019: 390). Die Personalausstattung liege, nach Forst (2019: 380) und dem VDN (2017a, 2017b), im Vergleich zu Naturparken in anderen Ländern der Europäischen Union auf einem hinteren Rang. Immer wieder werden damit ressourcenbezogene Kapazitätsgrenzen erreicht, woraus etwa Restriktionen bei der Beantragung von Fördermitteln (Weber 2013: 193 ff.) oder der Erarbeitung von Naturparkplänen, wie im „Wartburger Programm“ (VDN 2018a) für die Naturparke 2030 angestrebt, resultierten (Liesen/Hoheisel/Mengel et al. 2017). Im Bereich nachhaltiger touristischer Entwicklung fungierten die Parke zudem noch nicht weitreichend als Katalysatoren von entsprechenden Angeboten (Majewski/Engelbauer/Job 2019: 425), wobei es regional auch bereits innovative Ansätze gibt („Münstertaler Modell“, vgl. Liesen/Coch 2015), was allgemeiner die Frage nach der tatsächlichen Positionierung als ‚wichtiger regionaler Akteur‘ im Zusammenspiel mit anderen Interessenvertretern aufwirft (Weber 2013: 207 ff.). Gerade im Bereich Tourismus ist allerdings zu berücksichtigen, dass es zahlreiche Stakeholder gibt, die die Aufgabe der touristischen Entwicklung erfolgreich wahrnehmen und somit Naturparke nur ein Baustein eines (touristischen) Netzwerkes sind (Risthaus/Schubert 2017). Auf der inhaltlichen Ebene werden Zielkonflikte unter anderem zwischen Naturschutz und Landnutzung gesehen (Gehrlein/Mathias/Steil 2019: 391).
Diesen Aspekten stehen mehrere Potenziale gegenüber: Eine große Zahl der Naturparke besteht seit mehreren Jahrzehnten – sie stellen eine ‚tradierte Gebietskulisse‘ dar und sind regional als beständige und zudem kommunale, die Grenzen von Landkreisen und/oder sogar von Bundesländern überschreitende Institutionen verankert (Weber/Weber 2014; Weber/Weber 2015: 153). Eine Zusammenarbeit von Akteuren kann prinzipiell durch sie koordiniert werden (Mehnen/Mose/Strijker 2013; Weber/Weber 2015; Mayer/Stoll-Kleemann 2020: 484), um so verschiedene Belange im Feld nachhaltiger Regionalentwicklung – gerade in der interdisziplinären Verbindung aus Naturschutz und Entwicklung ländlicher Räume (Jedicke/Liesen 2017) – zusammenzuführen, was gleichzeitig hinreichende (personelle) Ressourcen erforderlich macht (von Ruschkowski/Nienaber 2016; Mehnen/Kabelitz/Liesen 2018). Zudem fungierten sie bereits durchaus und könnten auch stärker als Kooperationsplattform unter anderem für LEADER4- und weitere Förderprogramme dienen (Gehrlein/Mathias/Steil 2019: 392 f.). Aufgrund der Vielfalt an Aufgabenfeldern seien Naturparke darüber hinaus an viele gesellschaftliche Bereiche anschlussfähig, zu denen Beziehungen hergestellt werden können, womit der „integrative Charakter“ zur Stärke gerieren kann (Köster 2019: 437). Schöttle und Cammerer (2019: 420) gehen – um hieran anzuschließen – davon aus, dass die Parke immer mehr zu „wichtige[n] Impulsgeber[n], Netzwerker[n] und Umsetzer[n] für die nachhaltige Regionalentwicklung“ werden.
Naturparke könnten – wenn die Potenziale gegenüber den Herausforderungen überwiegen – perspektivisch immer stärker, wie es Weber (2013) bereits als Chance formulierte, zu ‚Managern‘ der nachhaltigen Regionalentwicklung werden, um so auch eine Profilierung in mitunter vorhandener Konkurrenz zu den anderen Großschutzgebieten zu erlangen (vgl. Liesen/Weber 2018; Weber/Weber 2019). In idealtypischer Betrachtung schreiben sich Naturparke somit in die Regional-governance-Debatte ein – zur vertiefenden Analyse bedarf es wiederum weitergehender Forschungsarbeiten (vgl. Köster 2019: 437).
Die Zusammenschau von Herausforderungen und Chancen von Naturparken im Hinblick auf die Aufgabenumsetzung der nachhaltigen Regionalentwicklung konnte einen Überblick geben, hat allerdings nicht dem Faktor Zeit aktiv Rechnung getragen: Welche Veränderungen lassen sich im Zeitverlauf beobachten? Hierzu kann ein Beitrag geleistet werden, indem wir Ergebnisse zweier quantitativer Befragungen aus den Jahren 2011 und 2020 in Beziehung setzen. Weber (2013) hat im Sommer 2011 alle damals bestehenden 104 Naturparke – konkret deren Geschäftsführer/‑innen – angeschrieben und um postalische Beantwortung eines Fragesets aus geschlossenen und offenen Fragen zur Aufgabe der nachhaltigen Regionalentwicklung gebeten. 56 Parke nahmen damals an der Umfrage teil, was einer sehr guten Ausschöpfung von 53,8 % entsprach. Im Herbst 2020 wurde die Umfrage mit einem reduzierten Frageset wiederholt, wobei dieses Mal eine Ansprache per E‑Mail durch den VDN erfolgte und das Ausfüllen des Fragebogens über ein Online-Befragungstool ermöglicht wurde. 64 der 101 angeschriebenen Parke (101 Mitglieder beim Dachverband VDN) beteiligten sich, das heißt 63,4 %. Insbesondere Naturparke, die in den 1960er-, 1990er- und 2000er-Jahren gegründet wurden, nahmen an den Befragungen teil; das entspricht den zentralen Gründungsphasen. Innerhalb der Gründungsjahrzehnte bestehen zwischen 2011 und 2020 keine markanten Unterschiede, was, von diesem Kriterium ausgehend, eine gute Vergleichbarkeit ermöglicht. Zentrale Verschiebungen, aber auch fortbestehende Bewertungen rücken nun in den Fokus.
Woher könnte nun – bei allem fortbestehenden Verbesserungsbedarf – die gewisse verbesserte Ausgangslage finanziell wie personell herrühren? Eine Analyse der Finanzierungsquelle lässt Rückschlüsse zu (2011: n = 50, 2020: n = 61). Weiterhin dominant fallen Landschaftspflege- bzw. Naturparkförderrichtlinien der Bundesländer aus (minimaler Anstieg von 66,0 % auf 68,9 % der Parke, die auf diese Mittel zurückgreifen), gefolgt von LEADER-Mitteln (60,0 % auf 67,2 %). Gerade die Förderprogramme der Länder haben markant an Bedeutung gewonnen: Gegenüber 28,0 % im Jahr 2011 konnten 2020 49,2 % der Parke von diesen profitieren. Während Interreg6 (16,0 % auf 13,1 %), LIFE7 (8,0 % auf 6,6 %) und weitere Programme der Europäischen Union (38,0 % auf 27,9 %) etwas weniger genutzt werden, haben Förderprogramme des Bundes an Einfluss gewonnen (10,0 % auf 18,0 %). Sponsoren werden immer wichtiger (22,0 % auf 34,4 %). Dezidiert nach Letzteren gefragt (2011: n = 56, 2020: n = 64) ist auffällig, wie stark Privatpersonen Naturparke unterstützen: knapp ein Drittel der Parke (31,3 %), die an der Befragung 2020 teilnahmen, erhalten entsprechende Zuwendungen – 2011 war es noch nicht jeder zehnte Park (7,1 %). Ergänzend sind Sponsoren aus dem Energiesektor sehr viel stärker präsent: Während 2011 nur 3,6 % der Parke Erträge aus diesem Bereich generieren konnten, sind es knapp zehn Jahre später 17,2 %. Nachhaltige Regionalentwicklung ermöglicht aus der Sicht der Naturpark-Geschäftsleitungen eine vielfältige Anschlussfähigkeit an Förderinstrumente aus unterschiedlichen öffentlichen wie privatwirtschaftlichen Bereichen, was sich gegenüber 2011 auch 2020 fortsetzt, in Teilen sogar noch einmal verstärkt.
Die Vielfalt an Partnern, mit denen die Naturparke nach eigenen Angaben im Bereich der nachhaltigen Regionalentwicklung kooperieren, dürfte einen wichtigen Anteil an der regionalen Wahrnehmung haben: Gebietskörperschaften unterschiedlicher administrativer Ebenen, regionale Managements, Institutionen aus Tourismus, Forstwirtschaft, Naturschutz, Landwirtschaft, Privatwirtschaft. Gravierende Unterschiede zwischen 2011 (n = 56) und 2020 (n = 62) ergeben sich dabei nicht, abgesehen von wenigen ‚Ausreißern‘: Kommunen sind relevanter geworden (85,5 % gegenüber 69,6 %), ebenso regionale Vermarktungsinitiativen (53,2 % gegenüber 39,3 %). Dafür wurde die Regionalplanung deutlich seltener genannt (25,8 % gegenüber 44,6 %). Viele Akteursnetzwerke ‚regionaler Steuerung‘ scheinen damit in der Gesamtbetrachtung eine Verankerung erfahren zu haben.
Gleichzeitig deuten sich potenzielle Überlappungen im Aufgabenfeld der nachhaltigen Regionalentwicklung an (2011: n = 56, 2020: n = 61): Auch weitere Institutionen und Organisationen wie LEADER-Managements (82,1 % 2011 vs. 85,2 % 2020), Verbände, Stiftungen und Vereine (14,3 % vs. 73,8 %), Regionalmanagements der Landkreise (64,3 % vs. 70,5 %) oder Wirtschaftsförderungen (48,2 % vs. 59,0 %) setzen aus der Sicht der Geschäftsführer/‑innen Projekte im Bereich der nachhaltigen Regionalentwicklung um – und dies gegenüber 2011 in teils deutlich gewachsenem Ausmaß. Wahrgenommene Konkurrenzen und Kompetenzüberschneidungen nehmen zwar bei den Bewertungen keinen zentralen Raum ein, allerdings ist der Anstieg doch auffällig – von 7,4 % zu 13,0 % (ausgehend von einer offen gestellten Frage nach Hemmnissen bei der Aufgabenumsetzung, 2011 und 2020 jeweils n = 54 Antworten insgesamt).
Wir diskutieren im Folgenden zentrale Ergebnisse und ordnen diese in den Gesamtzusammenhang des Beitrags ein, zur Illustration verknüpft mit Beispielen aus der Naturparkarbeit. Während Weber (2013) aufgrund der quantitativen Befragung der Naturparke im Jahr 2011 und vertiefenden Gesprächen mit unterschiedlichen Akteuren feststellte, dass damals noch keine Einigkeit über Inhalt und Spektrum der nachhaltigen Regionalentwicklung auf Umsetzungsebene existierte, haben die Naturparke durch ihre Arbeit in den letzten Jahren immer mehr Fakten geschaffen. Eine gewisse 2011 konstatierte Skepsis gegenüber der seit 2002 im Bundesnaturschutzgesetz verankerten Aufgabe ist im Jahr 2020 zurückgegangen. Es wird vielmehr in hohem Maße seitens der Geschäftsführer/‑innen angegeben, die Aufgabe sei in ihrer gesetzlichen Verankerung ein Gewinn und umzusetzen (vgl. Abbildung 6). Gleichzeitig zeigt sich, dass weiterhin keine wirkliche Trennschärfe zu anderen Aufgabenbereichen der Naturparke besteht bzw. die nachhaltige Regionalentwicklung vielleicht eher als ‚Dach‘ oder Ankerpunkt für die Aufgabenvielfalt dient (im Abgleich aus Abbildung 3 und Abbildung 4 ersichtlich). Beispielhaft für eine netzwerkartige, regionale und nachhaltig definierte Steuerung einer ganzen Region sei hier der Naturpark Südschwarzwald genannt, der mit dem Naturpark-Plan 2025 (Naturpark Südschwarzwald 2018) den „Wegweiser für die nachhaltige Entwicklung der Naturparkregion“ (Schöttle/Cammerer 2019: 417) formuliert hat. Darin werden Aufgaben und Projekte definiert, die teilweise bereits seit mehreren Jahren etabliert sind und fortgeführt werden sollen, wie zum Beispiel Naturpark-Märkte oder die Vermarktung von Bio-Weiderind, beziehungsweise solche, die den Auftakt zu langfristigen Projekten markieren, wie der Erhalt regionaler Baukultur im Schwarzwald oder die Entwicklung von Klimaanpassungsstrategien mit und für die Landwirtschaft und den Naturschutz. Qualifizierte und aktuelle Naturparkpläne werden für solche Projektideen zu einem zentralen Orientierungspunkt, der auch eine gewisse Systematik in der Tätigkeitsbandbreite ermöglichen kann (Liesen/Hoheisel/Mengel et al. 2017; Gehrlein/Mathias/Steil 2019; VDN 2019).
Um in einem letztlich hochgradig komplexen Bereich tätig zu sein, bedarf es hinreichender Ressourcen. In vielen Naturparken hat sich für diese erfreulicherweise in den letzten zehn Jahren sowohl die Finanz- als auch die Personalsituation verbessert (vgl. Abbildung 5), unter anderem durch eine umfangreichere Landesförderung (vgl. weiterführend Liesen/Schäfer 2019). Auch Förderprogramme wie LEADER oder der Zugriff auf Bundesmittel sind Möglichkeiten der (Projekt‑)Finanzierung, die verstärkt genutzt werden. Die Akquise dieser Mittel hängt eng mit der verbesserten Personalsituation zusammen, denn ohne qualifiziertes Personal kann nur eine begrenzte Beantragung von Fördermitteln und keine qualifizierte Projektbearbeitung oder auch keine ausreichende, impulsgebende Beteiligung in LEADER-Regionen erfolgen (vgl. Gehrlein/Mathias/Steil 2019). Damit hat sich zumindest eines der von Weber (2013: 173 ff.) konstatierten Problemfelder verbessert, erfüllt aber noch nicht die Forderungen der Naturparke mit ihrem Dachverband VDN, dass in jeder Geschäftsstelle sechs Vollzeitkräfte alle gesetzlich definierten Handlungsfelder (Naturschutz und Landschaftspflege, nachhaltige Regionalentwicklung, nachhaltiger Tourismus, Bildung für nachhaltige Entwicklung) abdecken sollen (VDN 2018a: 3; Köster 2019: 437). Die Erfüllung von Aufgaben in den Bereichen Schutz, Erholung, Bildung und Entwicklung (VDN 2018a: 4) bedingen durch die Vielfalt und Komplexität bereits einen ‚soliden‘ Personalstamm, der – eng verbunden – stark gefordert ist, wenn Förderprojekte akquiriert und umgesetzt werden sollen. Selbst wenn diese Anforderungen durchgehend erreicht wären, bliebe weiterhin eine Diskrepanz gegenüber den deutschen Nationalparken bestehen, die über mehr Personal bei meist erheblich geringerer Fläche verfügen (Liesen/Weber 2018), was in engen Zusammenhang mit der Wahrnehmung der Naturparke als ‚Schutzgebiete zweiter Klasse‘ (vgl. Abbildung 7) in Beziehung zu setzen ist.
Eng verbunden mit der personellen und finanziellen Situation in den Naturparken ist die Möglichkeit, als wichtiger regionaler Akteur in Erscheinung zu treten und ein entsprechendes Ansehen zu entwickeln. Der Abgleich 2011 zu 2020 zeigt, dass Naturparke aus der Sicht ihrer Geschäftsführungen bei den regionalen Entscheidungsgremien an Profil gewinnen konnten, das aber noch ausbaufähig ist. Naturparke brauchen gute Kenntnisse der Region und der Akteursgruppen, um die Belange regionaler Akteure berücksichtigen zu können. Erfolgreiche Naturparkarbeit kann so Schutzbelange mit anderen regionalen Interessen verbinden und im Idealfall dazu beitragen, Parallelstrukturen in einem vielfältigen Akteursspektrum zu vermeiden (vgl. Mehnen/Mose/Strijker 2013; Mehnen/Kabelitz/Liesen 2018). Dies setzt allerdings gleichzeitig die Bereitschaft unterschiedlichster Akteure voraus, die mitunter Projekte selbst aus ihrer Einrichtung heraus umsetzen wollen. Naturparke müssen hier ‚ihre‘ Position finden und gegebenenfalls auch behaupten. Je enger vertrauensvolle Kooperationen bzw. gemeinsames Handeln bereits etabliert sind, desto weniger kommt es zu Reibungsverlusten oder Konkurrenzen, wie Beispiele aus den Naturparken Lahn-Dill-Bergland und Dübener Heide im Austausch zwischen den Naturparken und den LEADER-Regionen zeigen (vgl. Klein 2019; Reiss 2019).8 Naturparke werden so zu Managern einer nachhaltigen Regionalentwicklung – in einem sich auch thematisch wandelnden und weitenden Feld, wenn etwa an die komplexen Handlungsfelder demographischer Wandel oder Klimawandel gedacht wird (vgl. Gehrlein/von Kutzleben/Düsterhaus et al. 2016).9 Die Arbeit der Naturparke ist wiederum noch nicht zwingend in der ‚breiten Öffentlichkeit‘ verankert: Deren Bekanntheitsgrad in der Bevölkerung wird, wie gezeigt, weiterhin als ausbaufähig bewertet, was – unter anderem neben der weiteren Positionsbestimmung im regionalen Akteursnetzwerk – Aufgaben für die kommenden Jahre aufzeigt.
Naturparke haben im Gebietsschutz in Deutschland – wie in unserem Beitrag herausgestellt – sowohl die längste Tradition als auch den höchsten Flächenanteil, sind aber zwischenzeitlich in Bezug auf Bedeutung und Sichtbarkeit in Teilen ins Hintertreffen geraten. Eine neue Gründungswelle nach der deutschen Wiedervereinigung und eine Professionalisierung der Naturparkarbeit, forciert durch den VDN als Dachverband, brachten einen ‚frischen Wind‘ (Weber 2013: 48 ff.), der eine starke Flankierung durch die Aufnahme der Aufgabe der nachhaltigen Regionalentwicklung in das Bundesnaturschutzgesetz im Jahr 2002 erhielt. Die Antworten der Naturpark-Geschäftsleitungen zur Aufgabenbewertung in der Befragung durch Weber von 2011 zeugten von einer gewissen Skepsis, was die Frage nach einer aktuellen Positionsbestimmung rund zehn Jahre später im Jahr 2020 bedingte. Welche Schlussfolgerungen – forschungs- und praxisorientiert – lassen sich aus den herausgestellten Ergebnissen im Zeitvergleich nun entsprechend ableiten?
Aus einer konzeptionellen Perspektive heraus entsprechen Naturparke mit ihrem vernetzenden Handeln zentralen Kriterien der Regional-governance-Debatte: Prozesse regionaler Selbststeuerung werden gerade bottom-up in netzwerkartiger Regulierung vorangebracht. Da es die Naturpark-Ressourcen alleine nicht zulassen, kommt Kooperationen eine signifikante Bedeutung zu, über die die definierten Ziele erreicht werden sollen. Gleichzeitig bestehen Abhängigkeitsbeziehungen, die eher als ‚traditionell‘ top-down-orientiert gedeutet werden können (vgl. Chilla/Kühne/Neufeld 2016: 259) – hinsichtlich spezifischer Vorgaben durch die Landesregierungen und konkret bezüglich Fördermittel unterschiedlicher Ebenen, die fixen ‚Spielregeln‘ folgen und deren Beantragung durchaus sehr komplex ausfallen kann. Auch die übergreifende Lobbyarbeit durch den VDN schreibt sich ergänzend in ein ‚zentralisiertes‘ Handeln im Wechselspiel mit den Mitglieds-Naturparken vor Ort ein. Naturparke sind damit – eng eingebunden in verschiedene (übergeordnete) Strukturen – Teil einer multilevel governance (vgl. Pütz/Job 2016: 580). Konzeptionell und praktisch eingeordnet, verbleiben Unschärfen, was unter ‚nachhaltige Regionalentwicklung‘ zu subsumieren ist, eng gekoppelt an die Begriffsweite von ‚Nachhaltigkeit‘. Letztere wird zwar immer wieder definiert und vielfach in politischen Programmen auf verschiedenen Ebenen postuliert (vgl. unter anderem Grunwald/Kopfmüller 2012; Bundesregierung 2018 sowie die sustainable development goals der Vereinten Nationen), doch die konkrete und stringente Umsetzung bleibt häufig eine große Schwierigkeit. Eine praktische Herangehensweise bietet der VDN seit 2020 seinen Mitgliedern mit einer Arbeitsgruppe ‚Regionalentwicklung‘. Divergierende Politikinteressen, Herausforderungen bei interdisziplinären Politiken (beispielhaft die Herausforderung einer ‚nachhaltigen Agrarpolitik‘, vgl. z. B. Oppermann/Kasperczyk/Matzdorf et al. 2013; Möckel/Wolf 2020) und damit verbunden fehlgeleitete finanzielle Anreize erschweren nicht nur den Naturparken ihr Handeln. Außerdem sei darauf verwiesen, dass sich Naturparke zahlreichen konkurrierenden Interessenlagen ausgesetzt sehen, die eine Vereinbarkeit ökonomischer, ökologischer und sozialer Belange in Verbindung mit intra- und intergenerationeller Gerechtigkeit nicht gerade zum leichten Unterfangen machen. Hinzu kommen Verschiebungen bei den Schwerpunkten, die unter anderem mit der Ausrichtung von Förderprogrammen in Verbindung stehen, das heißt, es wird mitunter auf Themen ‚aufgesprungen‘, für die aktuell Mittel verfügbar sind – also auch dabei eher top-down-induziert. Anwendungsorientiert zeigen die Befragungsergebnisse aus dem Jahr 2020 gleichzeitig, dass die Naturpark-Geschäftsführer/‑innen in vielen Bereichen positive Entwicklungsperspektiven konstatieren und sie die Verankerung der Aufgabe der nachhaltigen Regionalentwicklung im Aufgabenportfolio als guten Schritt bewerten.
Künftig wird weiter dafür einzutreten und Lobbyarbeit zu betreiben sein, um die Mindestausstattungen von Naturparken zu verbessern (vgl. auch Forst/Scherfose 2016; Jedicke/Liesen 2017). Der Veränderungsprozess der Naturparke in Deutschland hin zu Regionalmanagern in ‚Modellregionen nachhaltiger Entwicklung‘ schreitet so weiter voran. Diesen Entwicklungsprozess gilt es zu begleiten und gerade auch Unterschieden zwischen den Naturparken vor dem Hintergrund unterschiedlicher Landesregelungen, Trägerorganisationen etc. noch stärker Rechnung zu tragen. Zudem ist zu beleuchten, inwieweit eher Konkurrenzen oder Kooperationen – gewissen Idealvorstellungen der regional governance folgend – auf regionaler Ebene in Bezug auf Fördermittel oder Sichtbarkeit die Umsetzung einer nachhaltigen Regionalentwicklung im regionalen Kontext bestimmen werden.
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Fußnoten
| 1 | Vgl. https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebiete/naturparke.html (25.05.2021). |
| 2 | Bundesnaturschutzgesetz vom 29. Juli 2009, das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 25. Februar 2021 geändert worden ist. |
| 3 | https://sdgs.un.org/goals (25.05.2021). |
| 4 | EU-Programm zur Förderung von innovativen Maßnahmen im ländlichen Raum (Liaison entre actions de développement de l’économie rurale). |
| 5 | Zwar haben 2011 insgesamt 56 und 2020 insgesamt 64 Naturparke an den Befragungen teilgenommen, aber nicht alle Fragen wurden durchgehend beantwortet. Mit den n‑Angaben wird daher kenntlich gemacht, wie viele Geschäftsführungen auf die jeweiligen Fragen geantwortet haben. Es sei zudem angemerkt, dass zum besseren Lesefluss von „den Naturpark-Geschäftsführungen“ gesprochen wird, sich die Angaben aber automatisch auf diejenigen beziehen, die an den Umfragen teilgenommen haben. |
| 6 | https://www.interreg.de (17.05.2021). |
| 7 | LIFE (L’Instrument Financier pour l’Environnement) ist das einzige EU-Förderprogramm, das ausschließlich Umweltschutzbelange unterstützt (https://www.bmu.de/themen/europa-internationales-nachhaltigkeit-digitalisierung/europa-und-umwelt/life/ (17.05.2021)). |
| 8 | Vgl. auch weitere Aufsätze in Heft 8/2019 der Zeitschrift LandInForm Spezial: https://www.ble-medienservice.de/7140/landinform-spezial-8-naturschutz-mit-leader (26.05.2021). |
| 9 | Vgl. auch https://www.naturparke.de/aufgaben-ziele/nachhaltiger-tourismus/katzensprung-kleine-wege-grosse-erlebnisse.html (26.05.2021). |