Dies war zunächst vor allem im Bereich der Fachplanung der Fall. Das zentrale Regelungsmodell lieferte das Preußische Eisenbahngesetz von 1838. Es etablierte die Planfeststellung als Kontrollinstrument, um die Beleihung privater Eisenbahnunternehmen mit dem Enteignungsrecht zu ermöglichen und zu kontrollieren (Blümel 1961: 84–103; Breuer 1968: 68–70; Blümel 2000: 5–9). Um sicherzustellen, dass die im Zuge des Aufbaus des Bahnnetzes vorgenommenen umfangreichen Enteignungen – wie im Allgemeinen Landrecht für die Preußischen Staaten gefordert – dem Gemeinwohl dienten, musste der Plan des Eisenbahnunternehmens durch den Staat autorisiert, also durch den Minister „festgestellt“ werden (Gall 1999: 14; Shirvani 2018: 26–28 und 36–37). Das Eisenbahnrecht lieferte so ein Regelungsmodell, das zum Vorbild für alle nachfolgenden Planfeststellungsgesetze wurde (Ronellenfitsch 1989: 97–100).

Im Recht der Gesamtplanung bildete sich – deutlich verzögert – zunächst das Städtebaurecht heraus, das als Korrektiv zu dem liberalstaatlichen Grundsatz der Baufreiheit begriffen wurde. Vor allem das preußische Fluchtliniengesetz von 1875 ermöglichte den Gemeinden erstmals die Festlegung einer einheitlichen Straßenrandbebauung und war weniger Ausdruck einer systematischen Planung als vielmehr baupolizeilicher Gefahrenabwehr durch örtliche Polizeiverordnungen (Ernst/Hoppe 1978: § 3 Rn. 146–149; Schmidt-Aßmann 1972: 22–30). Dennoch lagen diesen Vorschriften zweifellos auch die Ideen der Begrenzung des Wildwuchses und der rationalen Koordination zugrunde (vgl. zusammenfassend Wiechmann 2019: 4–5 und exemplarisch Sokull 2010). Erneut ging es dabei um die Verbindlichkeit hoheitlicher Pläne gegenüber Privaten. Aus diesen Ansätzen entwickelten sich erste Landesbauordnungen, die verschiedene Bauzonen festlegten und Höchstmaße für die Gebäude enthielten. Erst das Bundesbaugesetz von 1960 schuf aber bundeseinheitliche Rechtsgrundlagen für eine umfassende kommunale Bauleitplanung (Ernst/Hoppe 1978: § 3 Rn. 154–156; Ehebrecht-Stüer 2000: 44–55).

Die frühesten Rechtsgrundlagen einer überörtlichen Gesamtplanung schließlich finden sich in der Zeit des späten Kaiserreichs und der frühen Weimarer Republik in Gestalt einiger sondergesetzlicher Planungsverbände, namentlich des 1920 errichteten Zweckverbandes Groß-Berlin und des Siedlungsverbandes Ruhrkohlebezirk (Umlauf 1986; Blotevogel 2018). Erst um diese Zeit entstanden – unabhängig von den deutschen Entwicklungen – die ersten planerischen Theorieansätze (Wiechmann 2019: 4–5). Der Anfang einer allgemeineren Raumordnung im Dritten Reich stand allerdings im Kontext der Gleichschaltung der Länder und damit einer Durchsetzung der planerischen Ansprüche des Reichs. Sie scheint indes bis zum Beginn des Zweiten Weltkriegs über die Anlaufphase nicht hinausgekommen zu sein (Appold 2000: 21–23; Blotevogel 2018: 795).

Eine echte Rezeption theoretischer Vorgaben bildete demgegenüber der seit den 1960er-Jahren diskutierte, zunächst durch Unionsrecht aufgegriffene und schließlich nach „Stuttgart 21“ massiv vorangetriebene Ausbau von Anhörungs- und Partizipationsrechten der Öffentlichkeit. In diesem Prozess erfolgte tatsächlich eine Positivierung von Ideengut, das in der Planungstheorie als kommunikative Planung charakterisiert wird. Dieses Leitbild knüpfte wiederum an allgemeinere politische Theorien deliberativer Demokratie an, die ihrerseits unter anderem auf Rousseau und Habermas zurückgehen. Bereits Rousseaus Idee der Aufhebung aller Partikularinteressen durch einen übergreifenden Gemeinwillen (Fetscher 1988: 118–133) kann als Versuch einer Aufhebung von Herrschaft durch Kommunikation verstanden werden, sodass „in einem machtfreien Diskurs Verständigung oder sogar ein Konsens erzielt werden“ soll (Landwehr 2012: 355).

Diese demokratietheoretischen Ideen fanden nicht erst über die Planungstheorie, sondern auch ganz unmittelbar in der juristischen Diskussion großen Widerhall. Im Zusammenhang mit staatlichen Planungen waren die zentralen Aspekte dieser Debatten schon damals deren Demokratisierung (Dienel 1970; Steinberg 1982: 113–118; kritisch bereits Blümel 1972: 19–25) sowie die Hoffnung auf Steigerung der Legitimation und Verbesserung der Akzeptanz des Plans durch plebiszitäre Elemente (umfassend zu diesen älteren Debatten Blümel 1982). Ein instrumentelles Schlüsselelement sollte eine „frühe Bürgerbeteiligung“ werden (vgl. von Mutius 1982: 185; Söfker 1982: 109–111; Kurz 1991: 49–52). Dennoch fanden diese Debatten in der deutschen Gesetzgebung zunächst keinen greifbaren Niederschlag.

Aufgegriffen wurden diese Überlegungen anschließend jedoch auf europäischer Ebene. Hier bildete die Bürgerbeteiligung ein Schlüsselelement der über Jahre diskutierten strategischen Umweltprüfung (SUP), die schließlich in den Erlass der SUP-Richtlinie 2001/42/EG mündete. Die SUP-Richtlinie unterwirft sämtliche raumbedeutsamen Planungen einem systematischen Umweltprüfungsverfahren mit integrierter Öffentlichkeitsbeteiligung (Schink 2005: 93–102). Dementsprechend führte ihre Umsetzung im deutschen Recht zum Erlass umfassender Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung in praktisch sämtlichen Planverfahren, namentlich in allen Verfahren der Raumordnung. Bei Infrastrukturvorhaben finden damit bereits seit zwei Jahrzehnten durchgängig mehrfache förmliche Bürgerbeteiligungen statt (Durner 2011: 357).

In den intensiven rechtspolitischen Debatten um die Proteste gegen das Bahnprojekt „Stuttgart 21“ wurden diese längst in Kraft befindlichen Bestimmungen allerdings weithin übersehen oder ausgeblendet. Erneut fanden sich zahllose Forderungen nach einer ‚Demokratisierung‘ der Planung oder zumindest erweiterten Partizipationsmöglichkeiten, einer Verbesserung der vorhabenbezogenen Kommunikation und zugleich einer Beschleunigung der Entscheidungsprozesse. Dabei wurden unter anderem gegenüber den Planungen für Stuttgart 21 trotz der mehrfach durchgeführten Öffentlichkeitsbeteiligungen Partizipationsdefizite diagnostiziert (Wulfhorst 2011; Thaa 2013), die indes – sofern sie für die Proteste ausschlaggebend gewesen sein sollten – primär die Qualität der Kommunikation betreffen. Verbesserungen in diesem Bereich erscheinen aus rechtlicher Sicht schwer normierbar und im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens schwer umsetzbar (Durner 2011: 360).

Diese Forderungen führten nicht nur zu einer umfangreichen rechtswissenschaftlichen Diskussion (vgl. Ziekow 2012), sondern fanden nunmehr auch in einer ganzen Reihe von Gesetzen ihren Niederschlag. Neben der 2012 geschaffenen Soll-Vorschrift über die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung in § 25 Abs. 3 VwVfG (vgl. Gard 2018) bildet das im Zuge der Energiewende geschaffene neue Energie-Infrastrukturrecht mit seinen Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung das Flaggschiff dieser Entwicklung (vgl. Renn/Köck/Schweizer et al. 2014). Eine bis dahin kaum vorstellbare Intensivierung der Öffentlichkeitsbeteiligung mit mindestens sieben, praktisch noch mehr Beteiligungsstufen brachte vor allem die Planung der Höchstspannungsnetze nach dem 2011 erlassenen Netzausbaubeschleunigungsgesetz – NABEG (vgl. Guckelberger 2013; Durner 2015b; Gard 2018: 299–310). Von seinen Befürwortern wurde dieses Regelungsmodell als vorbildhaft für jede künftige Planung angesehen (Hofmann 2012: 711). Letztlich erschöpften sich diese Normen jedoch in einem geradezu planlosen quantitativen Ausbau der längst gesetzlich verankerten Öffentlichkeitsbeteiligung.

Konzeptionell weiter geht das 2013 erlassene und 2017 umfassend novellierte Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für radioaktive Abfälle (Standortauswahlgesetz — StandAG

Standortauswahlgesetz vom 5. Mai 2017 (BGBl. I S. 1074), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 7. Dezember 2020 (BGBl. I S. 2760) geändert worden ist.

All diese Neuerungen sind zwar der Idee der deliberativen Planung verpflichtet, beschränken sich jedoch durchweg auf das planerische Verfahren und erstrecken sich nicht auf die materiellen Planinhalte. Tatsächlich bezeichnet § 5 Abs. 1 S. 1 StandAG Öffentlichkeit und Betroffene lediglich als „Mitgestalter des Verfahrens“. Zwar wurde im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens immer wieder betont, die beteiligte Öffentlichkeit sei kein „Erfüllungsgehilfe“ der Exekutive, sondern zur echten Mitentscheidung aufgerufen (Drögemüller 2018: 225–226; Smeddinck 2017: 199). Das nach § 8 StandAG geschaffene „nationale Begleitgremium“ experimentiert sogar offen mit alternativen Demokratiekonzepten, indem seine 18 Mitglieder zu zwei Dritteln durch Bundestag und Bundesrat gewählt, zu einem Drittel jedoch in einem Losverfahren durch den Bundesminister für Umwelt ernannt wurden (Smeddinck 2019: 509–512). Dies scheint auf den ersten Blick eine späte Verwirklichung der über Jahrzehnte durch Peter Dienel als „Alternative zur Establishment-Demokratie“ geforderten „Planungszelle“ (Dienel 1992).

Das Begleitgremium plant freilich nicht selbst. Tatsächlich impliziert eine Mitgestaltung des Verfahrens keine Mitgestaltung des Ergebnisses der Planung und damit gar eine irgendwie geartete inhaltliche Mitentscheidung über den Standort des Endlagers. Vielmehr sehen die § 7 Abs. 1 S. 3, § 9 Abs. 2 S. 4 und § 10 Abs. 5 S. 4 StandAG am Ende doch nur eine bloße Berücksichtigung der aufwendig erhobenen Einwendungen und Stellungnahmen vor (Bull 2014: 904; kritisch Haug/Zeccola 2018: 80). Auch über die Trassenkorridore entscheidet nach Durchführung vielfacher Öffentlichkeitsbeteiligungen allein die Bundesnetzagentur, die die eingegangenen Stellungnahmen allerdings in ihre Prüfungen einfließen lässt. Würden sich die Betroffenen und die Akteure in diesen Stellungnahmen auf eine Linie verständigen, so könnte dies wohl zumindest tatsächlich erheblichen Einfluss auf die endgültige Planungsentscheidung nehmen. Da sich in der Praxis aber gegenläufige Stellungnahmen diametral gegenüberstehen, werden die behördlichen Entscheidungsspielräume faktisch nicht verengt (Durner 2015b: 100–101). Auch die in diesen Gesetzen vorgesehene enorme Ausweitung der Verfahrensbeteiligung führt damit zu keinen Änderungen des materiell-rechtlichen Anforderungsprofils und der korrespondierenden gerichtlichen Überprüfung.

Eine weitergehende Bindung an das Vorbringen der Beteiligten wäre nicht nur wegen dessen Uneinheitlichkeit wohl faktisch unmöglich, sondern nach den Maßstäben des Demokratieprinzips des Grundgesetzes auch verfassungsrechtlich unzulässig. Die demokratische Staatsgewalt wird nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Mit Wahlen und Abstimmungen sind die beiden verfassungsrechtlich zulässigen Formen demokratischer Legitimation abschließend festgelegt (Möllers 2021: § 5 Rn. 33). Daher wäre es verfassungswidrig, die Zuständigkeit für eine Planung per Los auf einzelne Personengruppen zu übertragen oder eine Planung etwa in einem Erörterungstermin zur Abstimmung zu stellen. Versuche, dieses formale Demokratieprinzip des Grundgesetzes im Lichte „innovativer“ Demokratietheorien umzuinterpretieren und eine „zivilgesellschaftlich orientierte Theorie der Demokratie“ zu entwickeln (Fisahn 2002; im Ansatz bereits Schuppert 1977), sind aus gutem Grund nur vereinzelt geblieben (vgl. Ziekow 2012: D22–D25, aber auch Knappe 2022: 198–199). Nach herrschender Rechtsauffassung hingegen steht die partikulare Gruppe der Teilnehmerinnen und Teilnehmer einer Bürgerbeteiligung für deren jeweilige Sonderinteressen, aber nicht für das in Art. 20 GG genannte Legitimationssubjekt „Volk“ (Gärditz 2011: 274–275; Mann 2013: 562–563; vgl. aus politikwissenschaftlicher Sicht Schaefer 2016). Daher ist es für das Planungsrecht weitgehend anerkannt, dass außerhalb der formalen demokratischen Willensbildungsprozesse aus Gründen der demokratischen Legitimation die abschließende Abwägungsentscheidung nicht in den Händen der beteiligten Bürgerinnen und Bürger liegen kann (Durinke/Durinke 2016: 247; Köck 2016: 649 sowie bereits Blümel 1972: 19–25). Die Öffentlichkeitsbeteiligung soll dem demokratisch legitimierten Abwägungsprozess Anstöße geben, kann und darf diesen jedoch nicht substituieren. Vor diesem Hintergrund stießen die zum Teil weitergehenden deliberativen Planungstheorien von jeher an die Grenzen des Verfassungsrechts.

Vor diesem Hintergrund gilt die ‚Entschädigung der Nachteile vor Ort‘ heute als Schlüsselelement für die Akzeptanzsteigerung gegenüber einer Planung (Susskind 1999: 37–38). Eine Region, die sich beispielsweise bereit erklären soll, ein Endlager aufzunehmen, wird hierfür nach mittlerweile vordringender Einsicht auch materielle Kompensationen erwarten dürfen (Ott/Riemann 2018: 52–54; Weisensee 2018: 101–107). Solche Anreize haben den Konsens im Hinblick auf das im Bau befindliche Endlager Finnlands erheblich befördert und werden auch in anderen Staaten intensiv diskutiert (vgl. für die USA Inhaber 1991 und kritisch Wolsink/Devilee 2009).

Im deutschen Recht sind solche Kompensationsmechanismen bislang nur punktuell bekannt, etwa in Form von Schallschutzmaßnahmen nach § 42 BImSchG

Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Mai 2013 (BGBl. I S. 1274; 2021 I S. 123), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 3 des Gesetzes vom 19. Oktober 2022 (BGBl. I S. 1792) geändert worden ist.

Sehr viel weiter geht das seit 2016 geltende, an Vorbilder in Dänemark angelehnte Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

Gesetz über die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Gemeinden an Windparks in Mecklenburg-Vorpommern (Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz – BüGembeteilG M‑V) vom 18. Mai 2016, verkündet als Artikel 2 des Gesetzes über die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Gemeinden an Windparks in Mecklenburg-Vorpommern und zur Änderung weiterer Gesetze (GS Meckl.-Vorp. Gl. Nr. 230 - 2) vom 18. Mai 2016 (GVOBl. M‑V S. 258).

Letztlich will der Gesetzgeber so die Wertschöpfung für die Betroffenen erfahrbar machen und den Ausbau der Windkraft durch Schaffung von Akzeptanz befördern. Die Verfassungskonformität dieses Vorgehens war in vieler Hinsicht umstritten (für Verfassungswidrigkeit etwa Milstein 2016 und Lege 2019). 2022 erklärte das Bundesverfassungsgericht das Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz jedoch in einer wegweisenden Leitentscheidung für verfassungsgemäß.

BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17.

Nach der Grundsatzentscheidung zu dem durch das Bundesverfassungsgericht explizit als „Pilotprojekt“ bezeichneten Landesgesetz könnte das Modell künftig weitere Anwendungsfälle finden (Köck/Wiegand 2022: 428). Potenziell lassen sich auf diesem Weg – und insoweit durchaus im Sinne der agonistischen Theorie – auch Betroffene für eine Planung gewinnen, die dem politischen Grundkonsens für den Ausbau der Windkraft ablehnend gegenüberstehen und die durch deliberative Verfahren nicht zu überzeugen wären. Dieses Vorgehen könnte vor allem dort sachgerecht sein, wo die Betroffenen an den Vorteilen einer Planung ansonsten nicht partizipieren. Gleichwohl erscheint es – gerade angesichts der schieren Dimension der anstehenden Transformationsprozesse – volkswirtschaftlich kaum denkbar, jemals sämtliche Folgewirkungen jeder staatlichen Planung finanziell zu entschädigen. Im Regelfall werden künftige Planungen letztlich weiter auf das bestehende Instrumentarium angewiesen bleiben.

Letztlich fügen sich jedoch bereits die Demokratievorstellungen, auf denen agonistische Planungstheorien aufbauen, in Teilen nicht ohne Weiteres in jene liberaldemokratischen westlichen Verfassungsprämissen ein, die auch dem Grundgesetz zugrunde liegen. Agonistische Demokratievorstellungen beruhen auf der Beobachtung, dass die Gesellschaft mittlerweile auch um Normen und Grundentscheidungen kämpft, die vormals als gesellschaftlicher Grundkonsens angesehen wurden (Westphal 2018: 13). Diesem Dissens wird ein eigener Wert für den demokratischen Wettbewerb zuerkannt.

Die Vorschläge, die trotz solcher Dissense weiterhin demokratische Politik ermöglichen sollen, laufen dann aber zum Teil gerade darauf hinaus, Debatten über schlechterdings alles zuzulassen und damit auch die Unverrückbarkeit zentraler Verfassungsentscheidungen und die mit diesen verbundene Deutungshoheit der Gerichte in Frage zu stellen (Michelsen 2018: 152–161; Westphal 2018: 336–368; Michelsen 2021: 208). Das Grundgesetz hat sich jedoch bewusst für eine wertgebundene Demokratie entschieden und untersagt in Art. 79 Abs. 3 GG jede Änderung der Verfassung, welche die in Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze berührt. Damit entzieht es seine elementaren Grundstrukturen, nicht zuletzt das Letztentscheidungsrecht der Gerichte, jeder politischen Disposition, formuliert einen entsprechenden Geltungsanspruch auch gegenüber demokratischen Mehrheiten und garantiert seine eigene substanzielle Identität (Möllers 2021: § 5 Rn. 54). Die Aufhebung der Gewaltenteilung etwa ist im Rahmen unserer Verfassungsordnung nicht verhandelbar. Wenn Stimmen der agonistischen Demokratietheorie demgegenüber fordern, Ewigkeitsklauseln wie Art. 79 Abs. 3 GG abzuschaffen oder jedenfalls ihre außergerichtliche Umdeutung zu erlauben (Westphal 2018: 329–330), verlassen sie den Boden des Grundgesetzes. Zumindest agonistische Demokratietheorien stoßen also teilweise an die Grenzen der bestehenden Verfassungsordnung.

Was aber bedeutet dies für die auf dieser Grundlage entwickelte agonistische Planungstheorie? Auch für Planungsverfahren trifft die Beobachtung zu, dass die deliberativen Verfahren keinen Konsens herstellen, weil ein Teil der Akteure bereits die planerisch maßgeblichen politischen Grundentscheidungen – etwa jene für die Energiewende, den Umweltschutz, den Ausbau des Schienennetzes oder auch für den Tagebau Garzweiler – nicht akzeptiert (Inch 2015; Frögård 2016; Mattila/Purkarthofer/Humer 2020). Diese Erfahrung der Grenzen deliberativer Öffentlichkeitsbeteiligung war auch der Hintergrund der bis zu den Protesten um Stuttgart 21 geführten rechtspolitischen Debatten um eine Abschaffung des Erörterungstermins im Planfeststellungsverfahren (Guckelberger 2006; Riese/Dieckmann 2010). Die agonistische Planungstheorie will solchen Standpunkten stattdessen eine Stimme geben, ohne indes deutlich zu machen, wie stark ihnen entgegengekommen werden soll.

Die Spielräume für ein solches Entgegenkommen sind jedoch in einem Planungsverfahren regelmäßig deutlich geringer als im politischen Prozess, weil Planungsverfahren zumeist Verwaltungsverfahren darstellen. Für die Exekutive besteht aber nach Art. 20 Abs. 3 GG eine strikte Bindung an das gesamte objektive Recht (Grzeszick 2022: Rn. 59–62) und damit auch an planerische Grundentscheidungen, die der Gesetzgeber regelmäßig zuvor in verbindlicher Form getroffen hat. Auch Planungsbehörden sind an solche normativen Grundentscheidungen gebunden und wären zur Korrektur des Gesetzgebers selbst dann nicht berechtigt, wenn sie in einem agonistischen Diskurs von einem Gegenstandpunkt überzeugt würden.

Kühn (2021: 154) spricht plastisch von ihrer untergeordneten Rolle als Teil der öffentlichen Verwaltung („inferior role as a part of public administration”).

Freilich begreifen sich fundamentale Opponenten staatlicher Planungen selbst regelmäßig als demokratische Avantgarde und als Repräsentanten eines wahren oder besseren Volkswillens (Jaschke 2020: 87–88). So wurde bereits in den 1980er-Jahren für die sich gegen Großvorhaben formierenden Bürgerinitiativen offen der Anspruch erhoben, deren „Sach- und Zusammenhangswissen“ rechtfertige ein erhöhtes „Gewicht der politischen Mitsprache“, die „Bewohner um Wyhl und Gorleben“ seien letztlich „ideale ‚Repräsentanten‘ der Gesamtbevölkerung“ und einer „Haltung, welche einer verantwortungsbewussten, wachen Mehrheit eigentlich zukäme“ (Guggenberger 1984: 213). Letztlich läuft dieser Ansatz auf eine aus Sicht des Verfassungsrechts inakzeptable Aufkündigung des Prinzips demokratischer Gleichheit und auf die Durchsetzung subjektiver politischer Wahrheitsansprüche hinaus (Möllers 2008: 80). Es erscheint schwer vorstellbar, solchen Forderungen im Rahmen eines planerischen Verfahrens nicht bloß kommunikativ, sondern auch in der Sache Rechnung zu tragen.

Wie viel Widerstand gegen demokratisch beschlossene staatliche Planungen ist also rechtlich zulässig? Gewiss sind die Bürgerinnen und Bürger keineswegs verpflichtet, politische Mehrheitsüberzeugungen zu teilen. Zugleich zählen jedoch das Mehrheitsprinzip und die Maßgeblichkeit der in Wahlen und Abstimmungen getroffenen Entscheidungen zum Kernbestand nicht nur des deutschen Verfassungsrechts. Jeder Rechtsstaat kann Fundamentalopposition nur im Rahmen des rechtlich Zulässigen erlauben. Auch die Verwirklichung demokratisch legitimierter Pläne darf natürlich in den Grenzen und mit den Mitteln des Rechts und unter Wahrnehmung der Grundrechte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit bekämpft werden, ist jedoch am Ende nach Ausschöpfung der Rechtsmittel hinzunehmen.

Gewalttätige Widerstände, Besetzungen oder Einschüchterungsakte gegen solche Planvorhaben sind daher unabhängig von den Begründungen der Akteure aus Sicht des Rechts schlichte Rechtsbrüche. Auf die eindeutige Einordnung von Widerständen als nach dem Maßstab des demokratisch gesetzten Rechts legal oder illegal vermag die Rechtsordnung nach ihrer Grundlogik nicht zu verzichten. Die Haltung der agonistischen Planungs- und Demokratietheorien gegenüber solchen Erscheinungen wirkt hingegen bislang unentschieden.