Um klimapolitisches Engagement messbar zu machen, werden verschiedene Variablen anhand der Literatursichtung als Indikatoren für das zu untersuchende Phänomen ausgewählt. Durch die Zusammenfassung der Indikatoren ist anschließend dem zu messenden und „wahren“ Sachverhalt (Kromrey/Roose/Strübing 2016: 172) des kommunalen Klimaengagements näher zu kommen. Um dies zu ermöglichen, wird der Begriff des kommunalen Klimaengagements zu Teildimensionen heruntergebrochen; jeder Indikator ist einem solchen Teilindex unterzuordnen. Diese Teildimensionen werden wiederum durch weitere Sachverhalte konkretisiert. Letztere beruhen auf latenten Konstrukten und sind nicht direkt messbar. Diese Sachverhalte sind gestützt von messbaren Indikatoren, die im weiteren Verlauf auf der Grundlage einer schriftlichen Befragung von Kommunen mittels eines Fragebogens erhoben werden konnten (vgl. Kapitel 4.2). Mit dieser Unterteilung wird die Nachvollziehbarkeit des Prozesses zur Indexbildung erhöht und reliabel gestaltet (vgl. Kromrey/Roose/Strübing 2016: 170).

Zunächst werden bei klimapolitischem Engagement die beiden Teildimensionen Klimaschutz und Klimawandelanpassung berücksichtigt. Diese zwei Teildimensionen von Klimapolitik sind nicht allein beschränkt auf die tatsächlich beobachtbare Durchführung von Maßnahmen. Mit jeweils zwei weiteren operationalisierbaren Sachverhalten sind sie weiter konkretisierbar und liefern ein umfassenderes Bild über das Engagement in der Klimapolitik in den Kommunen: klimapolitisches Bewusstsein und Konzeption von Klimaschutz und Klimaanpassung (vgl. Abbildung 1). Diese Sachverhalte finden in ähnlicher Weise auch in anderen Indizes, beispielsweise beim Urban Adaptive Capacity Index (Araya-Muñoz/Metzger/Stuart et al. 2016) und Ranking Local Climate Policy (Otto/Kern/Haupt et al. 2021) Berücksichtigung.

Durch das klimapolitische Bewusstsein werden Indikatoren zur Einschätzung über die Existenz und Dringlichkeit des anthropogenen Klimawandels und Kenntnisse der daraus resultierenden Folgen für menschliche und natürliche Lebensräume in der Analyse berücksichtigt (Weber 2008; Baasch/Bauriedl/Hafner et al. 2012; Zorn/Schäfer/Tzschabran 2023). Für Klimaschutz bedeutet das, dass das Bewusstsein über die Existenz und Folgen eines anthropogenen Klimawandels abgefragt wird. Dieses Bewusstsein kann politisches Agenda-Setting von Klimaschutz beeinflussen (Venghaus/Henseleit/Belka 2022). Zudem gehen wir davon aus, dass Bewusstsein über die persönliche Betroffenheit (aktuell oder zukünftig) motivierend für Klimaschutzaktivität wirken kann (Zanocco/Boudet/Nilson et al. 2019). Das Bewusstsein über Klimaanpassung zielt eher auf konkrete Schäden durch Klimawandelfolgen in der Region ab, an die es sich anzupassen gilt.

In die Konzeption von Klimaschutz und Klimaanpassung fallen jeweils Variablen, die sich mit der internen Struktur innerhalb der Gemeindeverwaltungen zur Planung und Implementierung von Maßnahmen, aber auch Kooperation mit anderen Akteuren auseinandersetzen (vgl. Schedler/Siegel 2005; Mahammadzadeh/Chrischilles/Biebeler 2013). Lediglich bei den Teilindizes der Durchführung von Klimaschutz und Klimaanpassung werden Indikatoren aufgenommen, bei denen nach der Umsetzung von konkreten Maßnahmen gefragt wird.

Nach diesen konzeptuellen Überlegungen über die Auswahl und Einteilung der einzelnen Indikatoren werden diese nun miteinander in Bezug gesetzt. Wie die Herleitung der verwendeten Indikatoren wird auch mit diesem Schritt das Ziel verfolgt, eine mathematische Vorschrift zu entwickeln, die das klimapolitische Engagement von Kommunen möglichst genau und realitätsnah bewerten kann. Für diese Arbeit haben wir uns für einen gewichteten additiven Index entschieden. Die Gewichtung bringt den Vorteil, den „Beitrag“ jedes zur Berechnung herangezogenen Indikators bestimmen zu können (Schnell/Hill/Esser 2018: 152). Diese Indikatoren können damit stärker oder schwächer ausfallen. Durch diese Beitragsbestimmung kann der oben erwähnte „wahre Sachverhalt“ differenzierter abgebildet werden. Mathematisch ist damit die Stärkung der Abbildung des theoretischen Konstruktes des klimapolitischen Engagements verwirklichbar. Eine Priorisierung bestimmter Merkmale innerhalb eines Indexes ist jedoch stets zu begründen und nur bei sinnvoller Verbesserung der Indexwerte ein einzusetzendes Werkzeug. Es werden deshalb im Folgenden unter Einbeziehung der umfangreichen Literatur aus verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen, wie beispielsweise der Humangeographie, Politik- und Wirtschaftswissenschaften, Merkmale herausgefiltert, die das klimapolitische Engagement einer Kommune prägen. Aus dieser Recherche wurden sechs theoretische Annahmen getroffen:

Erstens ist festzustellen, dass Indikatoren der Klimaanpassung höher zu bewerten sind als Indikatoren der Mitigation. Diese Überlegung entsteht aus der Einsicht über die oben ausgeführte besondere Betroffenheit der lokalen Ebene von klimatischen Veränderungen. Anpassungsmaßnahmen müssen somit im kleinräumigen Bereich erfolgen und sind mit den jeweiligen und spezifischen geographischen Gegebenheiten in Einklang zu bringen (Barbey 2013: 47; Jolk 2015: 9; Koerth/Massmann/Dittmann 2019: 183). Da Kommunen die Zielgruppe des Indexes sind und damit die lokale Ebene im Fokus steht, ist die höhere Bewertung der Klimaanpassung sinnvoll. Für die höhere Bewertung von Klimaanpassung spricht auch, dass sich Klimaschutz als älteres Politikfeld bereits im politischen Mehrebenensystem etablieren konnte und durch die stärkere Institutionalisierung für kommunale Akteure leichter zugänglich ist. Förderprojekte und andere Unterstützungsmaßnahmen gehen mit der Übertragung von vorgearbeiteten Konzepten anderer Kommunen Hand in Hand (Altenburg/Hasse 2022). Hinzu kommt, dass uns in Interviews immer wieder bestätigt wurde, dass die Kommunen im Klimaschutz bereits aktiv sind. Neben der bereits erwähnten relativ präsenten Förderung des Politikfeldes gehen mit Maßnahmen zur Energieeinsparung häufig mittelfristige Kostenersparnisse für Kommunen einher, die gut kalkulierbar sind. Im Gegensatz dazu sind die finanziellen Ersparnisse durch Klimaanpassungsmaßnahmen häufig langfristiger zu denken und bedürfen einer Abschätzung mittels Klimaprojektionen. Dies macht die Entscheidungen für Klimaanpassung komplexer und vorausschauender. Aus der Literatur und – übereinstimmend – den geführten Interviews wird zusammengefasst deutlich, dass Klimaanpassung (noch) eine größere Herausforderung für Kommunen darstellt; dies gilt vor allem für kleine und mittlere Kommunen mit weniger Ressourcen. Um dieser Tatsache gerecht zu werden und das Verhältnis von Klimaschutz und Klimaanpassung sinnvoll abzubilden, entschieden wir uns für eine höhere Gewichtung der Klimaanpassung.

Zweitens stehen die drei Felder Bewusstsein, Konzeption und Durchführung hierarchisch miteinander in Verbindung. Für die nächsthöhere Stufe bedarf es einer erhöhten Anstrengung. Die aufeinander aufbauende Struktur sorgt außerdem für die Notwendigkeit einer zumindest teilweisen Erfüllung von Bedingungen des jeweils vorhergehenden Schritts (Schedler/Siegel 2005: 183–184). Die Bewertung und Bedeutungszuschreibung von unterschiedlichen Extremwetterereignissen ist drittens eine zusätzliche Gewichtungsebene. Zur effizienten Klimaanpassung und ihrer Berücksichtigung in Planungs- und Umsetzungsprozessen ist eine Gewichtung sinnvoll. Die Gewichtung der verschiedenen Arten von Extremwetterereignissen erfolgt anhand der Häufigkeit des wahrgenommenen Auftretens der Ereignisse. Starkniederschläge sind deshalb relevanter als Hitzeperioden, Hitzeperioden stehen vor Dürreperioden und Dürreperioden sind stärker als Stürme zu gewichten (Hagelstange/Rösler/Runge 2021: 17–18).

Viertens sind konkrete Verantwortlichkeiten für klimapolitische Themen innerhalb der kommunalen Verwaltung als besonders förderlich zu betrachten. Da es sich bei Klimaschutz und Klimaanpassung um Querschnittsthemen handelt, die sich nicht nur gegenseitig behindern können (Bauer/Hertle 2015: 23), sondern deren Entscheidungen andere Themenbereiche tangieren (Bierwirth/Schüle 2012: 15–16), ist eine Mediation vonnöten. Die stetige Überwachung der Effektivität von durchgeführten Maßnahmen ist mit der Durchführung partizipativer Prozesse zur Einbindung der Bevölkerung ebenfalls mit einer konkreten Aufgabenverteilung möglich (Bierwirth/Schüle 2012: 16–17).

Der Austausch mit Personen und Organisationen außerhalb der Kommunalverwaltung ist, fünftens, von Vorteil. Die „Einbindung der relevanten lokalen Akteure und der möglichen Betroffenen bis hin zu interkommunalen oder internationalen Kooperationen“ (Frederking/Gieschen/Lindner et al. 2020: 98–99) in die Entwicklungs- und Entscheidungsprozesse sind ein wirksames Instrument, um Klimaengagement zu verwirklichen. Die Zusammenarbeit mit Vertreterinnen und Vertretern aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft fördert die Akzeptanz von Maßnahmen und verbessert ihre Wirksamkeit (Ritschel 2013; Bücken/Kanning 2021).

Die sechste und finale Überlegung zur Gewichtung von Indikatoren ist die höhere Bedeutungszuschreibung von Einschätzungen über zukünftige Wetterentwicklungen. Erhöhte kognitive Anstrengungen und ein größeres Engagement sind vonnöten, um nicht bereits wahrnehmbare Wetterveränderungen in kommunale Entscheidungen mit einzubinden. Die Bindung von Ressourcen an Strukturen und Vorhaben durch Opportunitätskosten, deren Wirkungen sich erst zukünftig entfalten werden, benötigen vorausschauendes Handeln mit bewusstem Klimaengagement (Ott/Richter 2008: 9). Die herausgefilterten Merkmale wurden entsprechend ihrer Bedeutung höher gewichtet. Dieser literaturbasierte Ansatz bietet neben der besseren Abbildung des klimapolitischen Engagements zusätzlich den Vorteil, die subjektive Komponente der Indexbildung weiter zu reduzieren. Die abschließende Addition der in die Indexberechnung eingeflochtenen Indikatoren führt zu einer Zusammenfassung der Variablen und damit zu einem Erhalt eines Indexergebnisses.

Die für die Berechnung des Index verwendete Skalierungsmethode zur Normalisierung der einzelnen Indikatoren fand mit einer absoluten und skalenbasierten Wertzuweisung zwischen 0 (Minimum) und 5 (Maximum) statt. Damit sind die Skalenüberträge unabhängig von der Ausprägung und dem Einfluss anderer Indikatoren entstanden. Die Erweiterung um zukünftig zu befragende Kommunen wird damit möglich, ohne bereits berechnete Indexwerte verändern zu müssen. Durch die Verwendung einer vereinheitlichten Skala werden mögliche Vorgewichtungen durch divergierende Erhebungsmethoden zusätzlich unterbunden (OECD 2008: 53, 102; Kromrey/Roose/Strübing 2016: 175). Der untenstehenden Formel kann die Grundform des gewichteten additiven Index des klimapolitischen Engagements einer Kommune entnommen werden:

I = Index, KE = Klimapolitisches Engagement, K = Indikatoren, ω = Gewichtungen

Tabelle 2 gibt einen Überblick über die konzeptionellen Überlegungen. In ihr werden die konzeptionellen Trennungen zwischen Klimaanpassung und Klimaschutz und den Teilbereichen Bewusstsein, Konzeption und Durchführung deutlich. Gleichzeitig ist ersichtlich, wie sich die einzelnen Indikatoren mit den theoretisch hergeleiteten Gewichten zum Gesamtindex verrechnen.

Um die Konsistenz des Indexes zu prüfen, wurden die Koeffizienten α für die Teilindizes berechnet. Insgesamt sind die Ergebnisse der Berechnungen der internen Konsistenz als gut zu betrachten. Alle Werte von 𝛼 liegen innerhalb des optimalen Wertebereichs oder weichen nur wenig davon ab. Die 95-%-Konfidenzintervalle lassen zugleich auf Indizes schließen, die in sich homogen sind und die jeweiligen theoretischen Konstrukte reliabel messen. Um den Index zusätzlich qualitativ zu validieren, haben wir zudem einzelne Ergebnisse der Berechnungen mit lokalen Expertinnen und Experten abgeglichen. Allesamt waren sie Vertreterinnen und Vertreter aus Behörden der Landkreise bzw. Personal in kommunalen Verwaltungen (vorwiegend Bürgermeisterinnen/Bürgermeister und Bauamtsleiterinnen und -leiter). Insgesamt wurden 14 Hintergrundinterviews geführt und vier thematische Workshops veranstaltet, wodurch systematisch qualitative Informationen zum klimapolitischen Engagement der Kommunen gesammelt wurden.

Der Index wurde im Rahmen des vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) geförderten Verbundprojekts „KlimaKonform“ entwickelt und getestet. Ziel des Projektes ist es, Entscheidungsunterstützung für kleine und mittlere Kommunen bei der Klimaanpassung zu leisten. Die Untersuchungsregion von KlimaKonform (vgl. Abbildung 2) ist für die Testung des Indexes besonders geeignet, da sie von kleinen und mittleren, eher strukturschwachen Kommunen dominiert wird. Auf diese Weise kann überprüft werden, ob der Index tatsächlich abseits von Großstädten funktioniert.

Die Region umfasst drei Landkreise entlang des Einzugsgebietes der Weißen Elster: den Burgenlandkreis in Sachsen-Anhalt, den Vogtlandkreis in Sachsen und den Landkreis Greiz in Thüringen (vgl. Abbildung 2). Die ausgewählten Landkreise waren im vergangenen Jahrzehnt zudem von mehreren Extremwetterereignissen wie Hochwasser und Dürre betroffen. Die Mittelgebirgslage verschärft die Betroffenheit der Kommunen durch Extremwetterereignisse. Die Landkreise liegen in drei Bundesländern, sodass verschiedene Verwaltungseinheiten betrachtet und vergleichbar gemacht werden müssen. Die Untersuchungsregion ermöglicht Einblicke in das klimapolitische Engagement von Kommunen jenseits von Leuchtturmprojekten in Großstädten mit Forschungseinrichtungen, hoher Wirtschaftskraft und breit aufgestellten Verwaltungen.

Im Frühjahr 2021 wurden alle Städte und Gemeinden in den drei Landkreisen zu ihrem klimapolitischen Engagement und den lokalen Auswirkungen des Klimawandels befragt (Höhle/Zorn/Plunkte et al. 2022). Der Fragebogen beinhaltete 33 Fragen und wurde an die Bürgermeisterinnen bzw. Bürgermeister aller Kommunen postalisch versendet. Mehr als die Hälfte der angeschriebenen Kommunen (53 %) schickte einen ausgefüllten Fragebogen zurück. Es konnten somit Daten aus insgesamt 61 kleinen und mittleren Kommunen aus den drei Landkreisen Greiz in Thüringen, dem Burgenlandkreis in Sachsen-Anhalt und dem Vogtlandkreis in Sachsen gewonnen werden. Da es für weitergehende Analysen (Kapitel 4.4) jedoch unbedingt notwendig ist, die Gemeinden namentlich zu kennen, konnten lediglich die Daten von 51 Kommunen für die hier angestellten Berechnungen und Analysen herangezogen werden.

Die mithilfe der Umfrage erhobenen Daten zeigen innerhalb der Teildimensionen zwei Trends, die in Abbildung 3 dargestellt sind: Erstens sind die Werte für Klimaanpassung im Vergleich zum Klimaschutz stets niedriger. Dies deutet darauf hin, dass die Anpassung an die Folgen des anthropogenen Klimawandels innerhalb der Stichprobe einen geringen Stellenwert einnimmt. Dieser Befund wird durch die Betrachtung der zwei rechtsseitigen Balken bestätigt, die die arithmetischen Mittel der einzelnen Sachverhalte zu einem Teilindexwert aggregiert präsentieren. Der zweite Trend zeigt, dass das Bewusstsein in beiden Teildimensionen stärker ausgeprägt ist als die Konzeption und die Durchführung. Dies lässt darauf schließen, dass in den kommunalen Verwaltungen zwar die Wichtigkeit klimapolitischer Maßnahmen erkannt wird, jedoch oft entweder keine förderlichen Strukturen für deren Umsetzung vorhanden sind oder es innerhalb der Verwaltungen keine Kapazitäten gibt, diese förderlichen Strukturen zu nutzen. Dies spiegelt sich auch in den niedrigen Werten für die Durchführung von Maßnahmen wider.

Das arithmetische Mittel für den Indexwert des klimapolitischen Engagements, der sich aus der Zusammenfassung der drei Teildimensionen berechnet und Aussagen über das klimapolitische Engagement einer Kommune in Gesamtheit erlaubt, liegt bei 2,41. Zwar besitzen viele Kommunalvertreterinnen und -vertreter ein Bewusstsein für die Notwendigkeit von Maßnahmen zum Schutz des Klimas und zum Aufbau lokaler Anpassungsstrategien zur Reduktion von Folgeschäden. Allerdings kann dieses Bewusstsein häufig nicht in die kommunale Verwaltungsstruktur umgesetzt werden. Eine alternative Erklärungsmöglichkeit ist, dass die Personen, die den Fragebogen ausgefüllt haben, ein höheres Bewusstsein für den Klimawandel haben als andere in der Verwaltung Tätige, die für die Durchführung von Maßnahmen zuständig wären. In diesem Fall würde es an einer Zirkulation von Wissen innerhalb der Organisation mangeln. Vor allem bei der Klimaanpassung, die für die Berechnung des Gesamtindexwertes durch die entsprechende Gewichtung von großer Bedeutung ist, fehlt häufig die Umsetzung von konkreten Maßnahmen: Die Werte des Gesamtindex befinden sich auf einem niedrigen Niveau. Expertinnen und Experten vor Ort haben uns bestätigt, dass Klimaschutz einen höheren Stellenwert in den kommunalen Verwaltungen innehat, Bewusstsein in Teilen der Verwaltung bereits vorhanden ist, es aber an Konzeption und Durchführung mangelt – und damit das klimapolitische Engagement vieler Kommunen in der Region ausbaufähig ist. Diese Ergebnisse des Indexes können also als plausibel eingestuft werden.

Es zeigt sich ein positiver Zusammenhang zwischen den Teilindizes Klimaschutz und Klimaanpassung (vgl. Abbildung 4). Ein erhöhtes Engagement im Bereich Klimaschutz ist deshalb mit einer Steigerung im Bereich Klimaanpassung verbunden.

Es wird ersichtlich, dass es Unterschiede zwischen den Kommunen in Hinblick auf die Ausprägung der Indexwerte gibt. Aufgrund von Datenschutzvorgaben stellen wir diese nicht auf kommunaler Ebene dar, sondern aggregiert auf Landkreisebene (Abbildung 5). Die regionalen Unterschiede auf Landkreisebene liegen innerhalb des möglichen Wertannahmebereichs zwar nahe beieinander, dennoch scheinen sich einige wenige Kommunen stärker als andere zu engagieren. Kommunen mit einem hohen Indexwert wurden uns unabhängig davon von lokalen Expertinnen und Experten als besonders aktive Kommunen im Bereich Klimapolitik genannt, was die Ergebnisse stützt.

Der Index for Climate Policy Commitment ergibt für die Untersuchungsregion zusammengefasst drei zentrale Ergebnisse: Erstens betreiben die Kommunen tendenziell mehr Klimaschutz als Klimaanpassung. Zweitens tendieren wiederum Kommunen, die sich mehr im Klimaschutz engagieren dazu, auch mehr Klimaanpassung zu betreiben. Drittens bestehen Unterschiede im klimapolitischen Engagement auf kommunaler Ebene. Das folgende Kapitel erklärt die Unterschiede und soll Systematiken für strukturelle Merkmale entdecken, die für ein erhöhtes Engagement förderlich sein können.

Um Tendenzen beim klimapolitischen Engagement im Hinblick auf die strukturellen Eigenschaften der Kommunen zu prüfen, wurden die Indexwerte mit drei verschiedenen Strukturmerkmalen in Beziehung gesetzt: der Größe der Kommunen gemessen an der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner (EW; Kapitel 4.4.1), der politischen Zusammensetzung der Gemeinderäte (Kapitel 4.4.2) sowie der geographischen Lage in Bezug auf die Zugehörigkeit zum Bundesland (Kapitel 4.4.3).