Das Verständnis von Metropolen und Metropolregionen in Deutschland basiert maßgeblich auf folgender Vorstellung: Metropolen und Metropolregionen sind „räumliche und funktionale Standorte, deren herausragende Funktionen im internationalen Maßstab über die nationalen Grenzen hinweg ausstrahlen. Als Motoren der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung sollen sie die Leistungs- und Konkurrenzfähigkeit Deutschlands und Europas erhalten und dazu beitragen, den europäischen Integrationsprozess zu beschleunigen“ (BMRBS 1995: 27; vgl. auch Growe 2018).

Regiopolen werden auch als „kleine Schwestern“ der Metropolen bzw. Metropolregionen beschrieben. Das folgt einerseits dem Selbstverständnis jener Städte, die sich als Regiopolen konstituieren und für sich reklamieren, außerhalb der Metropolregionen entsprechende Funktionen wahrzunehmen. Andererseits zeigt der raumordnungspolitische Diskurs um Metropolregionen, dass es der Raumordnung offenbar schwerfällt, den nicht durch Metropolregionen abgedeckten Raum als peripher, ländlich oder gar als „Restraum“ (Hesse/Leick 2013: 353) stehenzulassen. In Nordrhein-Westfalen hat dies – aus Sorge vor einem „Nordrhein-Restfalen“ (Schulze/Terfrüchte 2010: 33; Ries 2015) – dazu geführt, von einer raumordnungspolitischen Ausweisung von Metropolregionen Abstand zu nehmen und stattdessen das gesamte Bundesland als Metropolraum zu verstehen, innerhalb dessen es regionale Kooperationen gibt, die sich gleichwohl als Metropolregionen verstehen können und als solche im Übrigen auch im Initiativkreis der Europäischen Metropolregionen in Deutschland (IKM) aktiv sind. Konkret heißt es: „Der Metropolraum Nordrhein-Westfalen soll durch verstärkte regionale Kooperationen entwickelt werden. [...] Kooperation und funktionale Arbeitsteilung sollen in den Metropolregionen Ruhr und Rheinland sowie in den mittelstandsgeprägten Wachstumsregionen in Westfalen-Lippe Synergien ausschöpfen und dazu beitragen, die metropolitanen Funktionen im gesamten Metropolraum Nordrhein-Westfalen gezielt auszubauen“ (MWIDE 2020: Grundsatz 5‑2).

Der Regionalplan für die Planungsregion Ostwestfalen-Lippe (Bezirksregierung Detmold 2020) konkretisiert diesen Grundsatz mit Verweis auf die Leitbilder der Raumentwicklung und weist die Regiopolregionen Bielefeld und Paderborn aus, denen „im Planungsraum die Aufgabe zu[kommt], Schlüsselfunktionen zu übernehmen, die in den Metropolregionen durch die jeweiligen Metropolen geleistet werden“ (Bezirksregierung Detmold 2020: 56). Die Regiopole Rostock wird im Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern gewürdigt. Darin werden Regiopolen definiert als „kleinere Großstädte außerhalb von Metropolregionen [..], die als Zentrum regionaler Entwicklung, Standortraum der Wissensgesellschaft und Anziehungspunkt ihrer zumeist ländlich geprägten Region fungieren [...], jedoch aufgrund ihrer geringeren Größe nicht den Status einer Metropole erreichen“ (EM MV 2016: 43). Im bayerischen Landesentwicklungsprogramm werden neben den Metropolen München, Nürnberg (mit Fürth, Erlangen und Schwabach) und Augsburg auch Regionalzentren ausgewiesen (Ingolstadt, Regensburg und Würzburg), die zwar „bedeutende Wirtschaftsstandorte und Standorte von Universitäten oder großen Fachhochschulen“ seien, „jedoch nicht den Status einer Metropole [erreichen]“ (Bayerische Staatsregierung 2020: Begründung Grundsatz 2.1.9). Auch wenn der Begriff Regionalzentrum vom Begriff Regiopole abweicht, wird doch – ebenso wie im Beispiel Ostwestfalen-Lippe – deutlich, dass Regiopolen jedenfalls dort, wo sie raumordnerisch bereits gewürdigt werden, auch im Sinne einer „Metropole light“ verstanden werden. Ebenfalls wird deutlich, dass Regiopolen keine spezifische, eigene Funktionalität zugedacht wird, sondern – wenn auch eingeschränkt – jene der Metropolen.

Für den wissenschaftlichen Zugang bedeutet das, dass Regiopolen durch jene Metropolindikatoren identifiziert werden können, die insbesondere im nationalen Vergleich auch außerhalb der Metropolregionen lokalisiert sind bzw. wahrgenommen werden (z. B. Innovations- und Wettbewerbsfunktion). Jene Funktionen bzw. Indikatoren, die auf den internationalen Vergleich ausgelegt sind, sind hingegen weniger gut oder nicht geeignet (z. B. Hauptstadtfunktionen, internationale Verkehrsknoten). Eine solche Operationalisierung von Regiopolität als Metropolität light entspricht auch dem aktuellen politischen Diskurs, der maßgeblich vom RegioPole-Netzwerk geprägt wird. In einem solchen Verständnis beziehen Regiopolen ihre Bedeutung (oder ihr Image) aus dem positiv konnotierten Metropolenbegriff im Sinne einer Marketingstrategie.

Aring und Reuther (2008a: 23) stellen die These auf, dass die Bedeutung von Regiopolen dementsprechend umso größer ist, je weiter die Städte von den Kernen der Metropolregionen entfernt liegen. Regiopolität meint hier somit „großstädtisch in singulären Lagen“. Dieser Überlegung folgend definiert auch die RegioStaR-Typologie Regiopolen als Großstädte außerhalb der Metropolregionen, während die Funktionalität nicht (mehr) als Kriterium genutzt wird. Die RegioStaR-Typologie setzt hier auf die bereits angesprochene Negativdefinition, wonach sich Regiopolen nicht durch bestimmte Funktionalitäten auszeichnen, sondern dadurch, dass sie nicht Teil einer Metropolregion sind. Wären sie es, würden sie nicht als Regiopole eingestuft. In einem solchen Verständnis bedarf es daher auch keiner Operationalisierung einer spezifischen Funktionalität von Regiopolen (Regiopolität). Münster, Osnabrück und Bielefeld, jeweils gegenwärtig gemäß RegioStaR-Typologie als Regiopole eingestuft, wären dann nicht so eingestuft worden, wenn sie sich um das Jahr 2015 herum als Metropolregion konstituiert hätten (Ries 2015). Umgekehrt konnte Würzburg nur als Regiopole eingestuft werden, weil die Stadt 2010 wieder aus der Metropolregion Nürnberg ausgetreten ist (Röpcke/Reiner 2010).

Zentrale Orte übernehmen Versorgungs- und Entwicklungsfunktionen sowohl für die eigene Bevölkerung wie auch für die Bevölkerung ihres Einzugsbereichs. Oberzentren – als eine Hierarchieebene im System der Zentralen Orte – werden durch die Landesplanung ausgewiesen und decken den höheren spezialisierten Bedarf der Bevölkerung in ihrem Einzugsbereich ab (Terfrüchte/Flex 2018).

Neben der Beschreibung von Regiopolen als „Metropole light“, werden sie auch als „Oberzentrum plus“ oder „Oberzentrum de luxe“ verstanden. Blotevogel (1985: 43) hatte im Hinblick auf funktionale Unterschiede zwischen Oberzentren bereits 1985 für Nordrhein-Westfalen vorgeschlagen, eine zusätzliche Ebene der „Regionalmetropolen“ oberhalb der Oberzentren einzuführen. Zunächst folgt aus einem solchen Verständnis heraus, dass Regiopolen mindestens auch Oberzentren sind, wie dies im Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern auch explizit definiert ist: „Es handelt sich dabei immer um Oberzentren [...]“ (EM MV 2016: 43). Für die von Aring und Reuther (2008b) identifizierten Regiopolen trifft dies ebenso zu wie für die 35 Regiopolen gemäß RegioStaR-Typologie (Braunschweig, Salzgitter, Ulm und Wolfsburg jeweils als Teil eines Oberzentrums) und die acht Partner im RegioPole-Netzwerk. In der Regel wird dies bereits über das adressierte Großstadt-Kriterium (mindestens 100.000 EW) gewährleistet, gleichwohl sind von den rund 30 Großstädten in Nordrhein-Westfalen nur 16 als Oberzentren im Landesentwicklungsprogramm ausgewiesen. Jene Großstädte in Nordrhein-Westfalen, die kein Oberzentrum sind, liegen jedoch auch innerhalb einer Metropolregion.

Während also die raumordnerische Funktionszuweisung als Oberzentrum für Regiopolen als gegeben angenommen werden kann, bleibt die Frage, wie nun das „plus“ oder „de luxe“ operationalisiert wird. Im Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern heißt es zwar, dass Regiopolen Oberzentren seien, „die über den Versorgungsaspekt hinaus eine besondere regionale Rolle spielen“ (EM MV 2016: 43), worin diese besondere Rolle besteht, bleibt hingegen offen. Im Entwurf für den Regionalplan Ostwestfalen-Lippe wird zwar argumentiert, dass die „besondere oberzentrale Bedeutung“ von Bielefeld und Paderborn „aus der räumlichen Distanz zu den Metropolregionen an Rhein und Ruhr sowie der Metropolregion Hannover [resultiert]“ (Bezirksregierung Detmold 2020: 56) und dass sie „Schlüsselfunktionen […] übernehmen, die in den Metropolregionen durch die jeweiligen Metropolen geleistet werden“ (Bezirksregierung Detmold 2020: 56); worin diese Schlüsselfunktionen bzw. die besondere oberzentrale Bedeutung inhaltlich aber besteht, bleibt auch hier offen.

Sehr viel konkreter wird hier das Landesentwicklungsprogramm Bayern 2020: Es benennt für Regionalzentren (mit Zielqualität räumlich in einem Anhang bestimmt) die Weiterentwicklung jener Städte „als überregional bedeutsame Bildungs‑, Handels‑, Kultur‑, Messe‑, Sport‑, Verwaltungs‑, Wirtschafts- und Wissenschaftsschwerpunkte“ (Bayerische Staatsregierung 2020: Grundsatz 2.1.9) und gibt in der Begründung klare Hinweise, wodurch sich Regionalzentren respektive Regiopolen bereits gegenwärtig auszeichnen (insbesondere Standorte von Universitäten oder großen Fachhochschulen) und sich insofern von den übrigen Oberzentren unterscheiden, die gleichwohl auch als „regional bedeutsame[n] Bildungs‑, Kultur‑, Verwaltungs‑, Wirtschafts- und Wissenschaftszentren“ definiert sind (Bayerische Staatsregierung 2020: Begründung zu Grundsatz 2.1.8). Interessant ist, dass auch Metropolen als „Bildungs‑, Handels‑, Kultur‑, Messe‑, Sport‑, Verwaltungs‑, Wirtschafts- und Wissenschaftsschwerpunkte“ weiterentwickelt werden sollen, allerdings mit landes- und bundesweiter Bedeutung (Bayerische Staatsregierung 2020: Grundsatz 2.1.10). Für die Regionalzentren in Bayern könnte das „plus“ folglich funktional in den Bereichen Handel, Messe und Sport liegen und hinsichtlich der Reichweite bzw. Ausstrahlung im überregional Bedeutsamen aber nicht im landes- und bundesweit Bedeutsamen.

Terfrüchte und Greiving (2021)

Terfrüchte, T.; Greiving, S. (2021): Das Regiopolenkonzept: Ein Blick nach vorne. Fachforum „Regiopolen und Regiopolregionen für Deutschland: Ein Mehrwert für Regionen und ihre Städte am 29. November 2021 (Online-Veranstaltung).

In der Kombination der beiden Annäherungen über Metropole light und Oberzentrum plus ergeben sich verschiedene Perspektiven auf das Verhältnis von Metropolen und Oberzentren untereinander und damit auf die Frage, wie Regiopolen zwischen Metropolen und Oberzentren verortet werden können (vgl. Abbildung 2):

Die dargestellten Achsen repräsentieren jeweils die Stärke der Merkmalsausprägungen, das heißt, dass etwa am Beispiel 2 die Metropolfunktionen einer Metropole stärker ausgeprägt sind als jene der Metropole light und die oberzentralen Funktionen eines Oberzentrum plus stärker ausgeprägt sind als die eines „einfachen“ Oberzentrums.

Ziel ist es, ein Verständnis von Regiopolen zu entwickeln, das nicht auf der Abwandlung eines anderen Konzeptes basiert. Einerseits erfolgt dazu – in Anknüpfung an das bisherige Verständnis – eine Zusammenfassung der Grundcharakteristika und Grundfunktionen von Städten, die in Deutschland als Regiopolen diskutiert werden. Andererseits werden zentrale Diskussionsstränge aus der internationalen wissenschaftlichen Literatur als Anregungen für ein weiterführendes Verständnis aufgegriffen.

Die Bedeutung einer Stadt bezieht sich auf ihre Rolle als Impulsgeberin und ihre Versorgungsfunktion für das Umland. Wie aber kann diese Rolle empirisch erfasst werden?

In den Verständnissen von Regiopole als „Metropole light“ oder als „Oberzentrum plus“ werden Analysen zur Identifikation von Regiopolen auf der Grundlage von Indikatoren für Metropolität oder auf der Grundlage von Indikatoren des zentralörtlichen Systems erfasst. Hierbei ergeben sich jedoch Abgrenzungsschwierigkeiten. Bei der Analyse von Städten mit Metropolindikatoren werden im Regelfall die identifizierten Städte in den oberen Ranking-Plätzen abgeschnitten, da diese – entsprechend der gewählten Indikatoren – Metropolen sind. Städte in den mittleren oder unteren Ranking-Positionen können dann als Regiopolen identifiziert werden. Werden metropolitane Funktionen mit ihren Indikatoren herangezogen, wird aber letztendlich Metropolität erfasst (Volgmann 2014), auch wenn „nur“ die unteren Ranking-Plätze in der Analyse berücksichtigt werden. Legt man für die Analyse Indikatoren des zentralörtlichen Systems zugrunde, bestehen Schwierigkeiten bei der Differenzierung zwischen Regiopolen und Oberzentren.

Um Regiopolität erfassen zu können, müssen demnach Indikatoren herangezogen werden, die Regiopolfunktionen in Unterscheidung zu Metropolfunktionen und oberzentralen Funktionen empirisch messbar machen. Entsprechend der Entwicklung eines eigenständigen Verständnisses von Regiopolen als Entwicklungs- und Versorgungspol mit mindestens landesweiter Bedeutung wird auch eine Ausdifferenzierung der spezifischen regiopolitanen Funktionen vorgeschlagen, die dann durch unterschiedliche Indikatoren erfasst werden kann. Zu berücksichtigen ist, dass bei einer solchen Betrachtungsweise auch Metropolen regiopolitane Funktionalität aufweisen können. Es geht also bewusst nicht um ein anderes Etikett, sondern darum, auch bisher genutzte Indikatoren für Metropolität und Oberzentralität dahingehend zu überprüfen, ob sie – unter der Prämisse, dass Regiopolen ein eigenständiger Stadttyp sind – nicht besser zur Messung von Regiopolität geeignet sind.

Die Verortung und Entwicklung dieser regiopolitanen Teilfunktionen könnte durch verschiedene Indikatoren je Unterfunktion erfasst werden (vgl. Tabelle 1).

Herausforderungen bei der empirischen Identifizierung von Regiopolen bestehen vor allem in der Wahl der geeigneten Maßstabsebene, der Datenverfügbarkeit und der Frage, ob regiopolitane Standorte für sich oder auch die Wechselwirkungen zwischen einer Regiopole und ihrem Umland erfasst werden sollen.

Die Auswahl der Maßstabsebene hat Auswirkungen auf die Datenverfügbarkeit. Metropolen und Metropolität werden in Deutschland meist auf der Kreisebene und nicht der Gemeindeebene analysiert (Volgmann 2014; Growe/Volgmann 2016; Volgmann/Münter 2022). Eine Ausnahme ist die europaweite Analyse des BBSR auf Gemeindeebene (BBSR 2010). Da die großen metropolitanen Kerne kreisfreie Städte sind, ist eine andere Analyseebene häufig nicht erforderlich, um metropolitane Kerne zu identifizieren und auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte ist die Datenverfügbarkeit oft besser als auf der kleinräumigeren Gemeindeebene. Legt man für Regiopolen die Kriterien eines Entwicklungs- und Versorgungspols mit – nur – mindestens landesweiter Bedeutung zugrunde, könnten jedoch grundsätzlich auch Kreisstädte bzw. kreisangehörige Städte als Regiopole identifiziert werden (wie etwa die Netzwerk-Mitglieder Paderborn und Siegen), die eine besondere Funktion in ihrem Bundesland einnehmen. Bislang vorliegende Analysen, welche ökonomische und demographische Veränderungen (Growe 2012; Volgmann/Münter 2018; Wagner/Growe 2020; Volgmann/Growe/Münter et al. 2022) und metropolfunktionale Veränderungen in Gemeinden und Gemeindeverbänden in deutschen Stadtregionen analysieren, können aufzeigen, dass relativ kleine Städte im Umland der großen metropolitanen Zentren räumliche Ankerpunkte für Entwicklungs- und Versorgungsfunktionen bilden. Durch die dort zugrunde gelegten Struktur- und Metropolindikatoren wird jedoch nicht Regiopolität erfasst. Ein anderer Datensatz, der die empirische Identifizierung von Regiopolen unterstützen kann, ist das Zentrale-Orte-Monitoring des BBSR. Allerdings steht auch hier die Regiopolität nicht im Fokus, sondern ausgewählte zentralörtliche Funktionen der Gemeinden.

Neben der Frage der Maßstabsebene ist bei der Analyse regiopolitaner Funktionen auch die Auswahl der analysierten Funktionen mit ihren zugrunde gelegten Indikatoren zu diskutieren. Werden metropolitane Funktionen mit ihren Indikatoren herangezogen, wird letztendlich Metropolität erfasst. Entsprechend der Entwicklung eines eigenständigen Verständnisses von Regiopolen als Entwicklungs- und Versorgungspol mit mindestens landesweiter Bedeutung wird auch eine Ausdifferenzierung der spezifischen regiopolitanen Funktionen vorgeschlagen, die dann durch unterschiedliche Indikatoren erfasst werden kann (vgl. Tabellen 1 und 2). Zugleich erfordert die herausgehobene Umlandbedeutung von Regiopolen, eben jenen „Bedeutungsüberschuss“ in Qualität (Funktionsvielfalt) und Quantität (Mitversorgungspotenzial) auch durch die Indikatoren messbar zu machen. Vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Gemeindestrukturen in den Ländern stellt sich etwa die Frage, ob nicht ein gewisser Teil des Bedeutungsüberschusses schon auf Ortslagen der eigenen Stadt entfällt (insbesondere bei großen Einheitsgemeinden) oder ob auch räumlich gebündelte Funktionen auf mehrere Gemeinden verteilt sein können (sogenannte transkommunale Standorträume in Agglomerationsräumen oder bei besonders kleinteiliger Gemeindestruktur).

Diese Problematik korrespondiert auch mit der Frage, wie von identifizierten regiopolitanen Einzelstandorten auf die Abgrenzung eines Regiopolraums geschlossen werden kann. Adam, Göddecke-Stellmann und Heidbrink (2005: 427) diskutieren dieses Problem für Metropolräume und schlagen die Nutzung von „Buffern“ (Luftlinienradien um die Kernstädte, die sich bei polyzentralen Regionen auch überlagern können) als Lösung vor und Terfrüchte, Greiving und Wiechmann (2021: 50) haben für ihre Analysen eine Kern-Dichte-Analyse zur Identifizierung transkommunaler Standortcluster regiopolitaner Funktionen genutzt. Eine solche standortbezogene Lösung wird jedoch in Deutschland bislang nicht umfassend aufgegriffen. Beispielsweise analysiert Volgmann (2014) Metropolfunktionen auf der Kreisebene und identifiziert Kreise als Metropolraum, wenn sie einen positiven Metropolindex haben und in den politisch abgegrenzten Kooperationsräumen der Metropolregionen liegen. Hier findet somit keine Regionalisierung (vom Standort zur Region) statt.