Photovoltaik-Freiflächenanlagen nehmen in den energiepolitischen Diskussionen an Bedeutung zu. Mit ihnen werden Hoffnungen auf rasche, sichere und kostengünstige Beiträge zur regenerativen Stromversorgung verbunden. Damit sich diese Hoffnungen erfüllen, gilt es, auch den raumordnerischen Rahmen zu analysieren und bereits auf überregionaler Ebene entsprechende Weichenstellungen vorzunehmen. Nachstehend wird daher aufbauend auf einem allgemeinen Überblick herausgearbeitet, welche raumordnerischen Unterstützungs- und Steuerungsoptionen auf Bundes- und Landesebene für Freiflächen-Photovoltaik bestehen und genutzt werden sollten. Fragen des Bauplanungsrechts und des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG

Soweit nicht anders angegeben, wird nachstehend immer auf die Fassung des EEG abgestellt, die ab dem 1. Januar 2023 gilt (EEG 2023). Das heißt, es wurden die Änderungen durch die Artikel 1 (zum 29.07.2022) und 2 (zum 01.01.2023) des Gesetzes zu Sofortmaßnahmen für einen beschleunigten Ausbau der erneuerbaren Energien und weiteren Maßnahmen im Stromsektor vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1237) gemäß Artikel 20 des betreffenden Gesetzes einbezogen.

Die Dringlichkeit des raschen Ausbaus der erneuerbaren Energien in Deutschland hat sich durch die geopolitischen Verwerfungen des Jahres 2022 noch einmal deutlich erhöht. Denn der Ausbau der regenerativen Energieversorgung stärkt nicht nur die Wertschöpfung im eigenen Land, sondern vermindert auch externe Abhängigkeiten und ungewollte Geldströme in Länder, deren Finanz- und Wirtschaftskraft nicht unterstützt werden soll. Diese Begründungselemente ergänzen das existenzielle Ziel des Klimaschutzes, zu welchem eine regenerative Energieversorgung elementar beiträgt. Zur Bedeutung des Klimaschutzes sei hier exemplarisch auf den grundlegenden Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes vom 24. März 2021

BVerfG, Urteil vom 24. März 2021, BvR 2656/18.

Vor diesem Hintergrund ist ein massiver Ausbau der regenerativen Stromproduktion erforderlich, gerade auch im Hinblick auf den Bedarf bisher nicht oder wenig strombasierter Anwendungen. Denn im Zuge der Sektorenkopplung wird Strom beispielsweise verstärkt im Raumwärmebereich für den Betrieb von Wärmepumpen

Zu den Potenzialen vgl. IWES/IBP (2017).

Dazu passend wurden als Ergebnis des im Sommer 2022 abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung unter anderem des EEG im Ausbaupfad des § 4 EEG ab dem 01. Januar 2023 gültige, ambitionierte Zielmarken festgelegt. So soll die installierte Leistung von Solaranlagen (Dachanlagen, Freiflächenanlagen, besondere Solaranlagen) auf 215 Gigawatt (GW) im Jahr 2030 gesteigert werden und mit 400 GW wurde erstmalig ein entsprechender Wert für das Jahr 2040 aufgenommen. Der Ausbaupfad soll künftig hälftig auf Dach- und Freiflächen verteilt werden (Deutscher Bundestag 2022: 3, 181–182).

Das passt auch zu internationalen Entwicklungen. So geht die International Energy Agency (IEA) gemäß dem Hauptszenario einer aktuellen Publikation davon aus, dass in der Periode 2021-2026 fast 60 % der global neu installierten regenerativen Leistung auf die boomende Solarenergie entfällt. Hiervon wiederum sollen mehr als 60 % mittels größerer Vorhaben im Versorgungsmaßstab realisiert werden (IEA 2021: 26).

Auch für die Europäische Union wird für einen ähnlichen Zeithorizont ein starker Photovoltaik-Ausbau erwartetu (vgl. SolarPower Europe 2021: 5).

Noch langfristigere Zahlen für Deutschland nennen beispielsweise Luderer, Kost und Sörgel (2021: 3, 6) in einer Publikation, die auf die 2021 verschärften Ziele im Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG)

Bundes-Klimaschutzgesetz vom 12. Dezember 2019 (BGBl. I S. 2513), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 18. August 2021 (BGBl. I S. 3905) geändert worden ist.

Bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen waren früher fast ausschließlich bodennahe Anlagen gängig, bei denen innerhalb des Parks höchstens eine extensive landwirtschaftliche Nutzung z. B. durch Schafbeweidung erfolgt. Diese Anlagen dominieren auch heute noch und erlauben hohe Energieerträge pro Hektar bei geringen Kosten. Zunehmende Aufmerksamkeit bekommen unter anderem aus Gründen bestehender Raumnutzungskonkurrenzen jedoch auch schwimmende Photovoltaik-Anlagen (Floating-Photovoltaik) und Agri-Photovoltaik-Anlagen (mit einem hohen Anteil agrarischer Nutzung) als besondere Arten von Photovoltaik-Freiflächenanlagen. Die DIN SPEC 91434 (DIN 2021) definiert hierfür zwei Kategorien: Agri-Photovoltaik-Anlagen mit einer Aufständerung mit lichter Höhe (Kategorie I) sowie Agri-Photovoltaik-Anlagen mit einer bodennahen Aufständerung (Kategorie II). Hier darf der konstruktionsbedingte Wegfall von landwirtschaftlich nutzbaren Teilflächen höchstens 10 % (Kategorie 1) bzw. 15 % (Kategorie 2) der Gesamtprojektfläche betragen (DIN 2021: 15).

Bei Floating-Photovoltaik-Anlagen (vgl. Pauli/Tritschler 2020) kann sich ihre Errichtung beispielsweise als Nachfolgenutzung oder Nebenanlage eines Rohstoffabbaubetriebes auf Abgrabungsgewässern anbieten. Denn an solchen Standorten ist die natürliche Landschaft ohnehin stark beeinträchtigt bzw. entfernt und eine zumeist vorhergehende landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr möglich. Vielfach gibt es auch keine anderweitige ambitionierte Nachfolgenutzung bzw. kein entsprechendes (wirtschaftliches) Interesse. Leitungen und Zuwegungen sind in der Regel vorhanden und bei einem noch bestehenden Abbaubetrieb ist ein Eigenstromverbrauch möglich.

Photovoltaik-Freiflächenanlagen sind von Weitem zumeist kaum von den selteneren Anlagen der Freiflächensolarthermie (vgl. Maaß/Sandrock/Weyland 2015) zu unterscheiden. Auch hinsichtlich Auswirkungen und Raumnutzungskonkurrenzen sind beide – gegebenenfalls sogar kombinierbaren – Anlagenarten ähnlich. Zusammen können sie unter dem Oberbegriff Freiflächensolaranlagen (FFSA) subsummiert werden.

Der Flächenbedarf für Photovoltaik-Freiflächenanlagen ist in den vergangenen Jahren deutlich gesunken. Wurden im Jahr 2005 noch rund 3,5 ha pro MW installierter Leistung benötigt (ZSW/Bosch & Partner 2019: 86), so rechnet Wirth (2022: 40) bei neueren normalen Photovoltaik-Freiflächenanlagen (keine Agri-Photovoltaik) nur noch mit 1 ha pro MW. Hierbei spielt nicht nur der technologische Fortschritt eine Rolle, sondern unter anderem auch, dass in Folge des Kostenrückgangs eine dichtere Errichtung mit mehr interner Beschattung in Kauf genommen werden kann.

Diese hohe Flächeneffizienz vermindert die Konkurrenz unter anderem mit der Futter- und Nahrungsmittelerzeugung, zumal es nicht nur die Option einer parallelen landwirtschaftlichen Nutzung bei der Variante Agri-Photovoltaik gibt. Man könnte über Änderungen des bundesgesetzlichen Rahmens Photovoltaik-Freiflächenanlagen auch zulasten der Flächenanteile für die Produktion von Biomasse für die energetische Nutzung ausbauen (von Seht 2020: 258–259; Luderer/Kost/Sörgel 2021: 11). Denn Photovoltaik-Freiflächenanlagen sind flächenbezogen um ein Vielfaches produktiver. Wirth (2022: 40–41) nennt für (normale) Photovoltaik-Freiflächenanlagen einen jahresbezogenen Stromertrag von 980 MWh_el/ha, für Agri-Photovoltaik von 600 MWh_el/ha und für Silomais und dessen energetische Verwertung nur 18,7 MWh_el/ha.

Auch die Energiekosten führen dazu, dass das Interesse an Photovoltaik-Freiflächenanlagen deutlich zunimmt. Denn die EEG-Vergütungen und Kosten der Stromproduktion mittels Photovoltaik-Freiflächenanlagen sind massiv gesunken: Seit dem 1. Januar 2017 ist für Strom aus großen

Gemäß der vom 1. Januar 2023 an geltenden Fassung des § 22 Abs. 3 S. 2 EEG gilt dies ab einer installierten Leistung von 1 MW (zuvor 750 kW).

Wirth (2022: 9) nennt bezogen auf die inländische Produktion von Photovoltaik-Strom in neuen Megawatt-Kraftwerken

Kraftwerke oberhalb der Größenschwelle von einem Megawatt installierter Leistung.

Dass Photovoltaik-Freiflächenanlagen deutlich stärker als bisher ausgebaut werden müssen, wird hier angesichts der vorstehenden Ausführungen als gesetzt angenommen. Angesichts des Gesamtraumes der Bundesrepublik stellt sich daher die Frage möglicher Beiträge der Raumordnung. Diese kann aber nicht beantwortet werden, ohne den Blick auf das zu lenken, was bereits im Fachrecht geregelt wird, werden könnte oder sollte.

Der zentrale Startpunkt sind die geplanten regenerativen Strommengen bzw. daraus abgeleitet die zu installierende Leistung. Bisher gab es in § 4 EEG für Solarstrom eher kurz- bis mittelfristige Festlegungen (in Mehrjahresschritten) zu angestrebten installierten Leistungen – abgestimmt mit den Zielen in § 1 EEG. Hier wurden im EEG im Zuge der Novelle des Sommers 2022 auch langfristigere bundesweite Werte festgelegt (vgl. Kapitel 1.2). Möglich wäre aber, dies beispielsweise aufgrund von Netzaspekten oder anderen Erwägungen differenzierend für größere Teilgebiete Deutschlands oder verschiedene Anlagenarten wie Photovoltaik-Freiflächenanlagen vorzunehmen und dies als Basis auch für das Ausschreibungsregime anzusetzen. Dabei ist Folgendes vorwegzuschicken: Es sollte zwar sichergestellt sein, dass der Raum einen entsprechenden Ausbau erlaubt, aber die anzustrebende installierte Leistung ist bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen in erster Linie eine fachliche Frage. Denn die raumstrukturellen Potenziale dürften angesichts der hohen Flächeneffizienz von Photovoltaik-Freiflächenanlagen und möglicher Verschiebungen zulasten der Raumanteile für den energiebezogenen Biomasseanbau selbst bei einem ambitionierten Ausbau ausreichend und somit kein limitierender Faktor sein. Dies gilt, selbst wenn trotz der entsprechenden Einnahmemöglichkeiten nicht alle Eigentümerinnen und Eigentümer potenzieller Standorte der entsprechenden Nutzung zustimmen und im Freiraum regelmäßig weitere Raumnutzungsinteressen bestehen (z. B. Arten- und Habitatschutz, Rohstoffgewinnung). Hier wird es genügend Standortalternativen geben, welche die Planung für Photovoltaik-Freiflächenanlagen nutzen könnte – zumindest sofern nicht beispielsweise die Landesraumordnung zu weitgehende Ausschlüsse vorsieht (vgl. Kapitel 3.5).

Kritisch für die Umsetzung etwaiger räumlich differenzierter EEG-Ziele ist im derzeitigen Marktdesign aber die Kostengunst der Photovoltaik-Freiflächenanlagen. Denn diese führt dazu, dass sich größere Photovoltaik-Freiflächenanlagen auch jenseits des Ausschreibungsregimes des EEG (mit der Abnahme‑, Vergütungs- und Verteilungsregelung des § 11 EEG, den Zahlungsansprüchen des § 19 EEG und der Gebietskulisse in § 37 EEG) rechnen. Betreiber produzieren beispielsweise ganz oder teilweise für den Eigenbedarf, schließen mit Abnehmern Direktabnahmeverträge (vgl. Photovoltaik-Netzwerk Baden-Württemberg 2020) – oder nutzen (gegebenenfalls auch ergänzend) die Strombörse (vgl. Ludwig/Wiederholt 2019: 111). Diese Entwicklung mindert die Möglichkeiten der limitierenden und potenziell räumlich differenzierten Steuerung über Ausschreibungen. Denn installierte Leistungen jenseits des Ausschreibungsregimes reduzieren aufgrund der Regelungen des § 28a Abs. 3 b) EEG die auszuschreibenden Mengen im 1. Segment.

Dabei wäre es gut, wenn die Netzbetreiber abschätzen könnten, welche zusätzliche Leistung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen wann in welcher Region zu erwarten ist. Dann könnten sie passend planen und investieren, aber auch auf absehbare Leitungsprobleme hinweisen und so ihrerseits die teilräumlichen Ausschreibungsmengen vorab beeinflussen. Dies kann sich positiv auch auf Netzkosten und -kapazitäten auswirken. In diesem Kontext ist auf die Ausführungen von Hermes (2014: 261) hinzuweisen, der die – heute noch weitgehend

Als Veränderung zu erwähnen ist z. B. die sogenannte Südquote in § 36d EEG 2023, welche inzwischen zumindest gewisse einplanbare Anreize für eine Änderung der Verteilung von Windenergieanlagen liefert und den offenen bundesweiten Wettbewerb insoweit einschränkt.

Geprüft werden sollte daher auch, ob man für größere Anlagen außerhalb des Ausschreibungsregimes gedeckelte – in Bezug auf die zu installierende Gesamtleistung solcher Anlagen – Auktionen durchführen könnte, bei denen das Recht des Netzzugangs oder schlicht der Inbetriebnahme erworben wird. Je nach Ausgestaltung und Begründbarkeit hätte man dann auch die Möglichkeit, bereits fachrechtlich teilraumbezogen effektiv zu steuern und – unter Berücksichtigung des Aufwands jeweils nur für größere Anlagen – regionale Ausschreibungen für Anlagen nach § 37 EEG und entsprechende regionale Auktionen für Anlagen jenseits des § 37 EEG

Kurz angesprochen werden soll, dass prinzipiell auch Modelle einer EEG-Vergütung ohne eine wettbewerbliche Ermittlung der Vergütungshöhe denkbar wären, wie es sie auch bei anderen Segmenten des EEG 2023 gibt, z. B. kleinen Photovoltaik-Dachanlagen (vgl. §§ 48 und 49 EEG). Aus Sicht des Verfassers zeichnet sich hierzu aber bezüglich wettbewerblicher Bestrebungen derzeit keine realistische Option bei größeren Photovoltaik-Freiflächenanlagen ab. Möglicherweise bestehen hier auch europarechtliche Restriktionen (vgl. Artikel 4 der Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen).

Für eine gezieltere Verteilung im Gesamtraum der Bundesrepublik sprechen jedenfalls weitere Gründe: Die Globalstrahlung ist in Deutschland nicht gleich verteilt. Zumindest bei vereinfacht angenommenen gleichen Projektkosten und einem Überangebot an Bewerbungen setzen sich daher in Ausschreibungen primär Vorhaben aus den einstrahlungsstärkeren Regionen durch. Die jüngsten Erweiterungen der Flächenkulissen in § 37 EEG könnten diesen Effekt sogar stützen, weil damit auch in bislang schon ausbaustarken einstrahlungsreichen Regionen neue Standorte möglich und etwaige ausbaubedingte regionale Flächenengpässe weniger werden. Das ist raumordnerisch insoweit ungünstig, als bei einer breiten Verteilung im Raum tendenziell deutlich mehr konfliktarme Standorte genutzt und teilräumliche Überlastungen vermieden werden können.

Es wäre auch vom Gesamtenergiesystem her besser, die Photovoltaik-Freiflächenanlagen im Raum gleichmäßiger zu verteilen und insoweit eine Angleichung an die aktuellen, aber auch in § 36 d) und h) EEG bereits angelegten Bemühungen zur gleichmäßigeren Verteilung von Windenergieanlagen vorzunehmen. Denn da sich die Solar- und Windenergienutzung zeitlich gut ergänzen,

In Deutschland korrelieren eine starke Sonneneinstrahlung sowie intensiver Wind negativ. Dies gilt für kurzfristige ebenso wie für längerfristige Zeiträume (Wirth 2022: 29–30).

Durch teilräumliche Ausschreibungen und gegebenenfalls Auktionen könnte die derzeitige Lage etwas korrigiert werden. Dabei ließen sich auch Gewichtungen vornehmen. So könnten hinsichtlich der Erzeugungskosten strahlungsreiche Regionen etwas übergewichtet werden. In ähnlicher Weise könnte man die Netzkapazitäten einbeziehen oder auch Regionen übergewichten, in denen aufgrund des Klimawandels und der regionalen Bodenverhältnisse Tendenzen der Versteppung oder zumindest des starken Rückgangs der Agrarproduktion drohen.

Teilräumliche Ausschreibungen und Auktionen würden auch dazu beitragen, dass es keine übermäßigen Profite in den einstrahlungsreichen Regionen gibt und dass alle Regionen von den ökonomischen Chancen der Photovoltaik-Freiflächenanlagen profitieren können. Denn letztlich geht es hier inzwischen um ganz erhebliche Finanz- und Investitionsströme und damit auch um Fragen ausgewogener Lebensverhältnisse in den Teilräumen. Räumliche und strukturelle Ungleichgewichte sollten nicht unnötig befördert werden. Hier ist auch auf die korrespondierenden Festlegungen in § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 4 ROG

Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) geändert worden ist.

Eine teilräumliche Ausschreibung oder Auktion wäre nicht als raumordnerische Festlegung einzustufen, denn es resultiert daraus kein Zwang, in Teilregionen entsprechend hinreichende Standorte zu sichern. Somit erscheint dieser raumbezogene Ansatz kompetenzrechtlich in einem reinen Fachgesetz möglich, gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100‑1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 28. Juni 2022 (BGBl. I S. 968) geändert worden ist.

Eine zumindest in Bezug auf die finanzielle Gleichbehandlung und möglicherweise auch den bürokratischen Aufwand sowie kalkulatorische Risiken von Ausschreibungen noch überzeugendere Alternative wäre eine generelle Ausgleichsregelung für die regionalen Unterschiede beim solaren Energiedargebot in Anlehnung an die bei der Windenergienutzung bewährte Regelung – Referenzertragsmodell mit Korrekturfaktoren je nach Windgüte

Als Resultat erhalten Anlagenbetreiber an windschwächeren Standorten eine höhere und an windhöffigeren Standorten eine niedrigere Vergütung je erzeugter kWh.

Kritisch zu beleuchten sind auch die Festlegungen in den §§ 37 und 37c EEG hinsichtlich der Ausschreibungskulisse. Dadurch werden zwar insbesondere nicht vorbelastete Raumeinheiten vor Inanspruchnahmen von vornherein weitgehend geschützt, sofern das Vorhaben nur mit einem Ausschreibungserfolg realisierbar ist, was zunehmend weniger der Fall ist. Allerdings werden mit den Regelungen für die Querschnittsplanungen auch die Möglichkeiten stark eingeschränkt, umsetzungsfähige Vorhaben auf den in räumlicher Hinsicht sinnvollsten Standorten zu forcieren. Dies gilt, auch wenn die Regelkulisse des § 37 Abs. 1 EEG zum 1. Januar 2023 bereits vergrößert wurde. So wurde unter anderem in § 37 Abs. 1 Nr. 2c EEG die Kulisse rund um Autobahnen und Schienenwege auf 500 m erweitert und Photovoltaik auf künstlichen Gewässern als neuer Unterpunkt j in Nr. 2 integriert.

Zugleich wurde Floating-Photovoltaik über eine parallele Änderung des § 36 Abs. 3 WHG ganz erheblich und angesichts planerischer Steuerungsmöglichkeiten unverständlich stark erschwert (Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), das zuletzt durch Artikel 12 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1237) geändert worden ist).

Mindestens sollten in § 37 Abs. 1 EEG zusätzliche Erweiterungen der Raumkulissen beispielsweise um vorbelastete Randbereiche von Bundes- und Landesstraßen, Kreisstraßen und Hochspannungsfreileitungen erwogen und dabei auch die innerdeutsche Verteilung der Positivbereiche mit in den Fokus genommen werden (vgl. von Seht 2020: 260–261). Ebenso könnte es sinnvoll sein, im Ausschreibungsregime etwas größere, kostengünstige Vorhaben auf konfliktarmen Standorten zu ermöglichen, statt vieler klein- bis mittelgroßer Vorhaben. Hier gilt derzeit gemäß § 37 Abs. 3 EEG eine Begrenzung auf 20 MW (früher 10 MW) installierter Leistung – mit weitergehenden Bedingungen in § 24 Abs. 2 Nr. 2 EEG zur Nähe zeitnah errichteter benachbarter Anlagen. Diese Schwelle könnte angehoben werden (vgl. Günnewig/Johannwerner/Kelm et al. 2022: 33–35). Ein noch viel weitergehender Ansatz wäre, im Vertrauen auf die räumliche Planung auf EEG-Kulissen für die Ausschreibung zu verzichten.

Etwaige fachrechtliche Anforderungen und Steuerungsimpulse laufen ins Leere, wenn die räumliche Planung nicht dafür sorgt, dass entsprechende Bereiche gesichert werden. Von den erforderlichen Dimensionen und Raumnutzungskonkurrenzen her und angesichts der überörtlichen Ausbauerfordernisse ist dies eine Aufgabe, bei der auch die Potenziale der verschiedenen Ebenen der Raumordnung genutzt werden sollten.

Auf die Bundes- und Landesebene wird diesbezüglich noch eingegangen. Zur Ebene der regionalen Raumordnung ist aber anzumerken, dass es hier bisher die Ausnahme ist, wenn eine bindende, proaktive Standortsteuerung (Bereichsfestlegung und/oder Ausschluss) für Photovoltaik-Freiflächenanlagen erfolgt (ARL 2022: 8).

Dabei ist zunächst vorwegzuschicken, dass Photovoltaik-Freiflächenanlagen derzeit in der Regel keine im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB

Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 11 des Gesetzes vom 8. Oktober 2022 (BGBl. I S. 1726) geändert worden ist.

Diesbezüglich sollten (begrenzte) gesetzgeberische Veränderungen erwogen werden, denn das könnte deutlich zur dringend benötigten Dynamik beim Ausbau der Solarenergienutzung beitragen und wird in der Literatur bereits diskutiert (z. B. von Seht 2020: 262; Frey/Ritter/Nitsch 2021; Günnewig/Johannwerner/Kelm et al. 2022: 42–48). Angesichts des raumordnerischen Fokus dieses Beitrags wird dies hier aber nicht vertieft – mit Ausnahme der in Kapitel 3.4 vorgeschlagenen Einführung einer Privilegierung innerhalb von Vorranggebieten für Freiflächensolaranlagen.

Da es derzeit keine Anzeichen dafür gibt, dass die Politik rasch oder überhaupt eine (gegebenenfalls teilweise) bauplanungsrechtliche Privilegierung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen einführt, wird für die nachfolgenden Überlegungen davon ausgegangen, dass Photovoltaik-Freiflächenanlagen weiterhin regelmäßig nicht privilegiert sind. Diese Sachlage sorgt dafür, dass keine Gefahr eines planerisch ungesteuerten Wildwuchses besteht. Demgemäß gibt es auch kein dringendes Erfordernis einer umfassenden raumordnerischen Konzentrationszonenplanung

Die Raumordnung hätte hier generell Spielräume, da der Katalog des § 7 Abs. 3 ROG nicht abschließend ist.

Von den Gebietskategorien des § 7 Abs. 3 ROG sind damit Vorranggebiete und Vorbehaltsgebiete von zentraler Bedeutung. Erstere sind die durchsetzungsstärkere Kategorie und insoweit bei einer angestrebten Unterstützung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen zu bevorzugen. Sie sind nicht nur gemäß näheren Regelungen in § 4 Abs. 1 ROG beispielsweise bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen und bestimmten Entscheidungen öffentlicher Stellen über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen zu beachtende Ziele der Raumordnung. Bei ihnen greift zudem die generelle Anpassungspflicht an Ziele der Raumordnung des § 1 Abs. 4 BauGB

Kritisch u.a. in Bezug auf die praktische Umsetzung der Vorgaben des § 1 Abs. 4 BauGB bei einer Erstplanungspflicht: Günnewig/Johannwerner/Kelm et al. 2022: 40.

Es spricht einiges dafür, etwaige Vorranggebiete für Photovoltaik-Freiflächenanlagen zu unterteilen – gegebenenfalls auch mittels ergänzender textlicher Festlegungen – nach solchen, in denen Photovoltaik-Freiflächenanlagen jeder Art Vorrang genießen, und Vorranggebieten für Agri-Photovoltaik. Denn beispielsweise aufgrund besonders fruchtbarer Böden kann es sinnvoll sein, in bestimmten Bereichen nur Agri-Photovoltaik vorzusehen. Umgekehrt kann an anderen Standorten Agri-Photovoltaik keine hinreichende Ausnutzung einer lokalen Gunstlage für Photovoltaik-Freiflächenanlagen darstellen.

Eine damit zusammenhängende, aber hier nicht zu vertiefende bauleitplanerische Frage ist, wie eine solche Differenzierung nachfolgend in der vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplanung abgesichert wird bzw. werden muss.

Vorbehaltsgebiete sind nach wohl vorherrschender Meinung Grundsätze der Raumordnung – mit „Gewichtungsvorgabe für nachfolgende Abwägungen und Ermessensentscheidungen“ (Runkel 2018a: § 4 Rn. 179). Bei ihnen greifen die vorstehend genannten zielbezogenen Regelungen im Baugesetzbuch damit nicht und die Bindungswirkungen des § 4 Abs. 1 ROG sehen hier analog nur eine Berücksichtigungspflicht vor. Auch bei dieser Kategorie besteht die Option einer Differenzierung nach der Art der Photovoltaik-Freiflächenanlage.

Gesondert zu thematisieren ist der in § 7 Abs. 3 ROG – und teilweise explizit auch in raumordnerischen Festlegungen zu Freiflächensolaranlagen

Vgl. z. B. Ziel 10.2‑5 Solarenergienutzung des Landesentwicklungsprogramms Nordrhein-Westfalen (MWIDE 2020: 146).

Kümper (2019: 167) geht zudem auf isoliert zu bescheidende Genehmigungsanträge ein. Er legt dar, dass diesbezüglich eine etwaige Vorbildwirkung nicht einbezogen werden darf, wenn es um die Beurteilung der Frage der Raumbedeutsamkeit geht. Ob die Raumbedeutsamkeit einer Planung oder Maßnahme voraussichtlich gegeben ist, hängt vom Einzelfall ab. Es kommt insbesondere auf die Vorhabensmerkmale (Höhe, landschaftliche Einbindung, Ausdehnung, Emissionen etc.)

Gegebenenfalls kann dies auch von spezifischen Bebauungsplanfestlegungen abhängen, wie z. B. Eingrünungen.

Einzugehen ist diesbezüglich auf relevante Spezifika der Photovoltaik-Freiflächenanlagen: Zunächst ist eine etwaige zuvor gegebene oder regionalplanerisch festgelegte landwirtschaftliche Nutzung vielfach auch innerhalb von Photovoltaik-Freiflächenanlagen möglich – in Form einer extensiven Beweidung oder als Agri-Photovoltaik. Bei Floating-Photovoltaik wird in der Regel gar keine wirtschaftliche Nutzung in erheblicher Weise negativ tangiert. Zudem ist bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen im Gegensatz etwa zu Siedlungsvorhaben kaum eine Versiegelung gegeben und die Fundamente beeinträchtigen den Boden wenig; möglicherweise kann sich ein nitratbelasteter Standort sogar regenerieren. Die Anlagen können ohne erhebliche Beeinträchtigung des Grundwasserhaushalts oder gegebenenfalls sogar mit zusätzlichen Muldensystemen zur Verbesserung der Regenrückhaltung und Versickerung ausgeführt werden. Der Biotopverbund für Pflanzen, Vögel und zumindest Kleinsäugetiere bleibt weiterhin möglich und durch eine entsprechende Gestaltung können Standorte im Vergleich zur Vornutzung oftmals sogar eine dahingehende Aufwertung aufweisen. Die Landschaftsbildbeeinträchtigung ist aufgrund der im Vergleich zu Windenergieanlagen oder Gewerbehallen geringen Höhe bereits gemindert und sie lässt sich über Eingrünungen weiter reduzieren, insbesondere im Flachland. Photovoltaik-Freiflächenanlagen sind rückbaubar und hinterlassen beispielsweise im Vergleich zum Rohstoffabbau keinen dauerhaft veränderten Raum. Ebenso sind sie nicht wie Vorhaben der Rohstoffgewinnung – sofern der Standort dies unter anderem geologisch zulässt – tendenziell auf eine Ausweitung zum Betriebserhalt ausgelegt. Photovoltaik-Freiflächenanlagen verursachen nach der Errichtung keine nennenswerten Emissionen durch den Betrieb und zugehörigen Verkehr – anders als neue Siedlungsgebiete oder Abgrabungen. Einige Kriterien in § 37 EEG lenken die Anlagen – zumindest im Falle der Teilnahme an Ausschreibungen – zudem tendenziell auf vorbelastete und somit regelmäßig

Kümper (2019: 166) zeigt aber auch die Ambivalenz von Vorbelastungen auf. Gegebenenfalls kann eine Vorbelastung auch dazu führen, dass gerade deswegen durch Summation die Schwelle der Raumbedeutsamkeit erreicht wird.

Im Ergebnis bedeutet dies, dass eine Raumbedeutsamkeit von Photovoltaik-Freiflächenanlagen in der Regel erst bei relativ großen Anlagen gegeben sein wird. Wenn Baars (2021: 38) schreibt, dass bei einer auf 1‑2 ha beschränkten Netto-Baufläche die Raumbedeutsamkeit von Freiflächensolaranlagen negiert werden kann, so ist dies daher in der Regel richtig. Die Größenordnungen, bei denen eine Raumbedeutsamkeit je nach Einzelfall und Anlagenart beginnt, dürften jedoch zumeist deutlich darüber zu verorten sein. Hier kann auf Zirwick (2018) verwiesen werden, der sich unter anderem mit der einschlägigen Rechtsprechung zur Raumbedeutsamkeit von Abgrabungen auseinandergesetzt hat. Er kam für Normalstandorte

Darunter versteht er Standorte ohne „besonders schützenswerte landschaftliche Empfindlichkeit“ und „ohne direkten Zielwiderspruch“ (Zirwick 2018: 123).

Bedenkt man nun die obigen Ausführungen zu den Raumwirkungen von Photovoltaik-Freiflächenanlagen, so dürften diese im Vergleich zu Abgrabungen zumeist – zum Teil abhängig von der Anlagenart – deutlich weniger raumwirksam sein. Somit müssten dann auch die Hektarwerte bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen tendenziell höher liegen, ab denen von einer Raumbedeutsamkeit auszugehen ist. Dies muss auch nicht als ein Problem für eine geordnete Raumentwicklung betrachtet werden. Denn es ist – wie dargelegt – derzeit regelmäßig eine Bauleitplanung erforderlich.

Zur Unterstützung der eingangs erwähnten Photovoltaik-Ausbauziele bieten sich vor diesem Hintergrund Regelungen im Raumordnungsgesetz an, wie sie ähnlich bereits für die Windenergienutzung vorgeschlagen und begründet wurden (von Seht 2021: 610–616). So wäre es sinnvoll, dass § 2 ROG – Grundsätze der Raumordnung – im Abs. 2 Nr. 6 um einen neuen, eingeschobenen Satz 9 erweitert wird. Dieser sollte vorsehen, dass in den Regionalplänen Bereiche für Photovoltaik-Freiflächenanlagen sowie für die Windenergienutzung als zweite Säule der kommenden Stromversorgung festgelegt werden (auch wenn § 3 Abs. 2 WindBG

Gesetz zur Festlegung von Flächenbedarfen für Windenergieanlagen an Land (Windenergieflächenbedarfsgesetz – WindBG) (Geltung ab 1. Februar 2023).

Diese Festlegung ginge über den bisherigen Duktus des § 2 ROG hinaus, aber dies ist hinsichtlich der Bedeutung des raschen Ausbaus der erneuerbaren Energien zu rechtfertigen. Im Übrigen ist es nicht ausgeschlossen, bei einem erkannten Handlungsbedarf auch bezüglich anderer Themen die Detailschärfe der raumordnerischen Festlegungen auf Bundesebene zu erhöhen.

Grundgesetzlich wäre dieser neue Grundsatz durch Artikel 74 Abs. 1 Nr. 31 GG gedeckt. Einen solchen Satz – sprachlich dann angepasst – als Ziel der Raumordnung im Raumordnungsgesetz festzulegen, ist hingegen mit der derzeitigen Fassung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG nicht vereinbar. Denn danach sind Ziele Festlegungen in Raumordnungsplänen – und eben nicht in Gesetzen (vgl. Bovet/Dross/Kindler 2020: 756–757). Diese Regelung ließe sich allerdings prinzipiell ändern (vgl. von Seht 2021: 610).

Ebenso ließen sich erneuerbare Energien – und gegebenenfalls weitere für die Energiewende wichtige Raumnutzungen (z. B. seltene Erden) – als Regelungsbereiche in § 17 Abs. 2 ROG aufnehmen. Dies würde einen entsprechenden länderübergreifenden Raumordnungsplan des Bundes ermöglichen, der dann auch zielförmige Festlegungen zu Photovoltaik-Freiflächenanlagen enthalten könnte.

Vgl. zu diesem Ansatz auch die Zusammenfassung der Diskussion über Mengenziele zur Windenergienutzung in einem Raumordnungsplan des Bundes bei Wegner (2022: 11–14), der dabei diesbezüglich auch die hier ebenfalls noch diskutierte Alternative von quantitativen Grundsatzfestlegungen im Raumordnungsgesetz oder einem Anhang zum Raumordnungsgesetz thematisiert.

In beiden Fällen wäre es so, dass die Länder nach Art. 72 Abs. III Nr. 4 GG die Möglichkeit der Abweichung von entsprechenden Zielen hätten. Wegner (2022: 13) weist allerdings im Kontext ähnlicher Diskussionen über Festlegungen für die Windenergienutzung zutreffend darauf hin, dass eine Abweichungsmöglichkeit nicht per se gegen verbindliche Vorgaben spricht. Denn eine Abweichung schaffe Transparenz; man müsse sie rechtfertigen und im politischen Geschäft zudem Mehrheiten dafür organisieren. Dies kann auf die Frage von ROG-Festlegungen zur Solarenergienutzung übertragen werden – auch für die noch zu thematisierende Frage von Mengen- oder Flächenvorgaben. Im Übrigen gelten ohnehin die Kooperations- und Berücksichtigungspflichten des Bundes-Klimaschutzgesetzes und das Gebot der Bundestreue beim Klimaschutz und dem Ausbau der Nutzung Erneuerbarer Energien (vgl. SRU 2022: 19).

Damit aber zu weiteren Ansatzpunkten für eine Unterstützung des Ausbaus von Photovoltaik-Freiflächenanlagen mittels der Bundesraumordnung: Hier gelten zunächst übertragend die in Kapitel 3.1 skizzierten Ausführungen, wonach es erhebliche Vorteile etwa für den Netzausbau bringen würde, wenn man zumindest ungefähr wüsste, wo, wann und in welchem Leistungsumfang neue Photovoltaik-Freiflächenanlagen in Deutschland entstehen. Schon Informationen dazu, was teilräumlich mindestens zu erwarten ist, würden hier helfen. Gerade für die Umsetzung ambitionierter Ausbaupfade für Photovoltaik-Freiflächenanlagen ist es zudem erforderlich, dass auch bei etwaigen lokalen oder länderseitigen Widerständen genügend Standorte planerisch gesichert und forciert werden. Dies gilt, zumal die Nutzungsansprüche im Freiraum – oft zulasten der Landwirtschaft – tendenziell immer mehr werden. Hier kommen neben den Photovoltaik-Freiflächenanlagen beispielsweise Ansprüche für weitere Windenergiebereiche, Leitungen oder den Artenschutz hinzu. Nicht gestoppt ist die Zunahme der Siedlungsflächen und auch der Rohstoffabbau fordert immer weitere Flächen. Eine Überforderung einzelner Räume gilt es insoweit ebenso zu vermeiden wie ungenügende teilräumliche Beiträge. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass ein angestrebter starker Ausbau der Nutzung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen mit massiven Investitionen verbunden ist und es im Betrieb um erhebliche Finanzströme zwischen den Bundesländern sowie entsprechende Steuereinnahmen geht. In diesem Kontext ist auf die Ausführungen in Kapitel 3.1 zu § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 4 ROG zu verweisen. Angestrebt werden sollte auch aus diesen Gründen eine sachgerechte räumliche Verteilung – womit keine Gleichverteilung gemeint ist.

Dies spricht dafür, dass sich bereits die Bundesraumordnung dieses Themas annehmen sollte. Hier kann ebenfalls auf Ansätze für die Onshore-Windenergienutzung Bezug genommen werden. Denn hinsichtlich der Windenergienutzung werden bereits seit Längerem quantitative Festlegungen des Bundes – insbesondere Mindestwerte, um die Ausbaudynamik nicht zu behindern, sondern zu stärken – für Teilräume diskutiert (von Seht 2010: 278; Köck 2012: 8–9). Zuletzt gab es diesbezüglich auch Positionierungen, die bei der Windenergienutzung auf dahingehende Festlegungen des Bundes unmittelbar für die Raumordnungsregionen abzielen (von Seht 2021: 614–615; SRU 2022: 21; Wegner 2022: 12–13). Dem ist argumentativ zu folgen, weil damit der zeitaufwendige und politisch unsichere Zwischenschritt über die Landesplanung nicht mehr erforderlich – aber zusätzlich möglich – wäre. Letzterer Vorteil gilt ebenso für Photovoltaik-Freiflächenanlagen, sodass auch hier der Bund direkt die Regionalplanungsregionen adressieren sollte. Allerdings würden auch landesbezogene Werte schon weiterhelfen.

Inzwischen hat der Bund mit dem neuen Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG) entsprechende quantitative teilräumliche Mindestflächenwerte festgelegt – wenngleich für die Länder und in einem Fachgesetz. Diese Werte können nach § 3 Abs. 2 WindBG unter anderen durch die Landes- und Regionalplanung umgesetzt werden. Zumindest insoweit wurden die Vorschläge zur entsprechenden Nutzung der Raumordnung nun aufgegriffen.

Für Photovoltaik-Freiflächenanlagen soll hier jedoch ein Ansatz rein über die Raumordnung aufgezeigt werden, denn im Kern geht es bei solchen räumlichen Verteilungen auch primär um die Ordnung des Raumes. Nutzt man dafür direkt

Alternativ gäbe es auch eine mittelbare Option der Vorgabe von Werten über eine Ergänzung des § 17 Abs. 2 ROG und dann einen Raumordnungsplan des Bundes. Das dürfte aber aufwendiger und zeitintensiver sein.

Diese Werte für die einzelnen Regionen sollten dabei passend zum Ausbaubedarf in Mehrjahresschritten gestuft vorgesehen werden (vgl. übertragend von Seht 2021: 614). Die Frage ist aber, wer die Vorschläge für die teilräumlichen Werte ermittelt. Hier bietet sich das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) an, dessen Aufträge in § 22 ROG analog einem Vorschlag für die Windenergienutzung (vgl. von Seht 2021: 613) auch für den Bereich der Photovoltaik-Freiflächenanlagen ergänzt werden könnten um die Pflicht zur Vorlage entsprechender Daten. Diese müssten im mehrjährigen Turnus an neue energiewirtschaftliche Erfordernisse und aktuelle Informationen zur Raumnutzung angepasst werden. Aufbauend auf entsprechenden Vorarbeiten des BBR in Form von räumlichen Potenzialanalysen – möglichst zu erstellen im Benehmen mit der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) und dem Beirat für Raumentwicklung (von Seht 2021: 613) – würde dann die Politik auf der Bundesebene unter Nutzung ihrer Einschätzungsprärogative (vgl. Kment 2020: 57–58) jeweils die Werte der Anlage 3 festlegen oder aktualisieren.

Nicht direkt auf Photovoltaik-Freiflächenanlagen zu übertragen sind Überlegungen aus dem Bereich der Windenergienutzung zur Frage, ob die quantitativen Mindestwerte als Flächen‑, Leistungs- oder Energiemengenziele festgelegt werden sollen (vgl. von Seht 2021: 611; SRU 2022: 16; Wegner 2022: 20–22). Zutreffend ist zwar auch bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen das auf Windenergieanlagen bezogene Argument, dass die Raumordnung nicht steuern kann, welche Anlagenvolumina zu welchem Zeitpunkt errichtet werden und dass bei der Strommenge klimatische Unwägbarkeiten hinzukommen (von Seht 2021: 611). Etwas anders geartet ist jedoch die Sachlage hinsichtlich der installierten Leistungen oder Strommengen pro Hektar. Hier gibt es zwar von Windenergiebereich zu Windenergiebereich größere Unterschiede, aber innerhalb von verschiedenen Regionen sollten die installierten Leistungen pro Hektar auf neu genutzten oder repowerten Windparkflächen in etwa gleich sein.

Ein quantitativ relevantes Sonderthema ist hier aber die Frage, ob der Rotor innerhalb der Zonen liegen muss.

Einzugehen ist aber noch auf die Frage der Folgen einer durch den Bund entsprechend forcierten Festlegung entsprechender Vorranggebiete. Auch hier kann und sollte der Bund ohnehin nachsteuern. Denn wünschenswert wäre es im Hinblick auf den Zeitdruck bei der Energiewende, wenn nach einer Festlegung raumordnerischer Vorranggebiete für Photovoltaik-Freiflächenanlagen dort Vorhaben auch unmittelbar genehmigt werden könnten. Daher sollte in § 35 Abs. 1 BauGB eine Privilegierung der Solarenergienutzung mindestens innerhalb raumordnerischer Vorranggebiete für eine Solarenergienutzung (und gegebenenfalls auch innerhalb von im Flächennutzungsplan dargestellten Flächen für eine Solarenergienutzung) vorgesehen werden. Dies würde der Planungsbeschleunigung und -vereinfachung dienen. Änderungen des Flächennutzungsplans und konkretisierende qualifizierte Bebauungspläne als Anpassung an die Ziele der Raumordnung wären standörtlich vor einer Anlagengenehmigung nicht mehr erforderlich – aber bei Bedarf auch nicht ausgeschlossen (vgl. alternative Optionen in von Seht 2020: 262).

Die Bundesländer können Photovoltaik-Freiflächenanlagen raumordnerisch insbesondere mit verschiedenartigen textlichen Regelungen steuern, wie nachstehend näher beleuchtet wird. Die meisten Ausführungen gelten dabei für alle Arten von Freiflächensolaranlagen, also ebenso für Anlagen der solaren Wärmeerzeugung, auch wenn nur Photovoltaik-Freiflächenanlagen angesprochen werden.

Zeichnerische Festlegungen in Raumordnungsplänen für das Landesgebiet sind bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen – zumindest in den Flächenländern – angesichts der zumeist aus Landesperspektive kleinteiligen Anlagen kein probates (ergänzendes) Mittel. Hier gilt es, den Gestaltungsspielraum der Regionalplanung zu wahren, die zudem eher über das Know-how für detaillierte standörtliche Abgrenzungsfragen verfügt. Ein Instrument zur Steuerung mittels textlicher Festlegungen könnten Regelungen zum teilräumlichen Ausschluss von Photovoltaik-Freiflächenanlagen sein, gegebenenfalls differenziert für verschiedene Anlagenarten. Dies wäre auf der Bundesebene im Sinne des Subsidiaritätsprinzips zu hoch verortet, aber auf Länderebene – ebenso wie der Ebene der Regionalplanung – denkbar. Dabei könnten beispielsweise allgemeine Regeln für alle Arten von Photovoltaik-Freiflächenanlagen vorgesehen werden, aber ergänzende Regeln oder Ausnahmen für Agri- und Floating-Photovoltaik. Ausschlussregelungen sind im Vergleich zur Windenergienutzung rechtlich etwas weniger kritisch, weil Photovoltaik-Freiflächenanlagen in der Regel keine im Außenbereich privilegierten Anlagen sind.

Hier ist aber als Sonderfall die bereits erwähnte etwaige Privilegierung bei Agri-Photovoltaik (vgl. Burtin 2021: 1586) noch einmal relevant. Denn Raumordnung darf privilegierte Nutzungen nicht durch isolierte Negativziele mit Wirkung für nachfolgende Planungs- und Genehmigungsebenen einschränken.

Vgl. z. B. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. Januar 2015, 1 KN 6/13, juris, Rn. 63; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Januar 2019, 2 D 63/17.NE, juris, Rn. 102-108; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. April 2021, 12 KN 159/18, juris, Rn. 109–111.

Es gibt aber noch weitere gewichtige Argumente gegen einschränkend wirkende textliche Ziele für Photovoltaik-Freiflächenanlagen. So reduziert bereits die Ausschreibungskulisse des EEG die Möglichkeiten der Anlagenerrichtung deutlich, wenngleich je nach länderspezifischen Gegebenheiten unterschiedlich stark. Zwar gibt es auch zunehmend Anlagen jenseits der Ausschreibungskulisse, aber hier ist erneut die derzeit in der Regel fehlende Privilegierung von Bedeutung. Denn dadurch besteht aktuell keine größere Gefahr eines beginnenden planerisch ungesteuerten Wildwuchses – auf den man ohnehin immer noch durch spätere Änderungen landesweiter Raumordnungspläne reagieren könnte. In der Regel wird zumindest ein Bebauungsplan erforderlich sein und damit eine räumlich sachgerechte Entscheidung gewählter politischer Vertreterinnen und Vertreter. Zudem können differenzierte Regelungen, die auf die teilräumlichen Bedingungen Rücksicht nehmen und gegebenenfalls Beschränkungen enthalten, auch in den Regionalplänen festgelegt werden. Im Sinne des Subsidiaritätsprinzips könnte man daher auf die nachfolgenden Ebenen vertrauen.

Sollte der Gesetzgeber die Ausschreibungskulisse erweitern, so müssen Länder mit restriktiven Regelungen zudem jedes Mal prüfen, ob sie eventuell den Raumordnungsplan für das Landesgebiet hier auch anpassen wollen. Ebenfalls ist hier die bereits angesprochene Thematik der Bundestreue mitzudenken (SRU 2022: 19). Zu restriktive länderseitige Regelungen, welche beispielsweise die Ausbauziele im EEG oder etwaige im ROG(‑Anhang) konterkarieren, sind auch insoweit rechtlich kritisch; in diesem Kontext ist auch Artikel 20a GG in ähnlicher Weise relevant mit Blick auf die Erfordernisse des Klimaschutzes.

Weniger problematisch sind rein positive, räumlich also nur nach innen wirkende landesseitige Standortzuweisungen für Photovoltaik-Freiflächenanlagen. Hier bietet es sich auf der abstrakten, von konkreten Standortfragen losgelösten Ebene der Landesplanung insbesondere an, Grundsätze der Raumordnung vorzusehen. So könnte beispielsweise nach dem Konzept der Belastungsbündelung als Grundsatz formuliert werden, dass in näher definierten Randbereichen von Verkehrsinfrastruktur und Hochspannungsfreileitungen sowie auf Aufschüttungen (z. B. Deponien, verfüllte Abgrabungen), Halden, Abgrabungsgewässern und Konversionsflächen Möglichkeiten für die Errichtung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen geschaffen werden sollen – gekoppelt mit der Klarstellung, dass damit kein Ausschluss außerhalb dieser Positivbereiche verbunden ist. Auch positive Regelungen zu Agri-Photovoltaik auf landwirtschaftlichen Flächen sind denkbar.

In den Fokus genommen werden sollten aber vor allem auch die bereits für die Bundesebene thematisierten teilräumlichen Festlegungen von quantitativen Mindestwerten für Photovoltaik-Freiflächenanlagen bzw. gegebenenfalls die einzelnen Arten von Photovoltaik-Freiflächenanlagen. Dies gilt insbesondere, solange der Bund sich noch nicht für direkte bundesseitige, an die Regionalplanung adressierte quantitative Mindestwerte entschieden hat. Denn dann können die Länder solche Festlegungen auch autonom vornehmen – gegebenenfalls auf der Basis künftiger Mindestvorgaben des Bundes an die Länder.

In ähnlicher Weise sprechen sich z. B. Badelt/Niepelt/Wiehe et al. (2020: 111) zumindest dafür aus, dass die regionale Raumplanung per Landesraumordnungsprogramm „ermutigt“ werden soll, geeignete Flächen in hinreichendem Umfang als Vorrang- und Vorbehaltsgebiet zur Nutzung solarer Strahlungsenergie auszuweisen.

Falls der Bund jedoch künftig raumordnerische Mindestwerte für Teilräume festlegen wird, stellt sich die Frage von Abweichungen der Bundesländer, sofern diese die Werte unterschreiten wollen. Prinzipiell ist eine Abweichung nach Art. 72 Abs. III Nr. 4 GG möglich – unter anderem unter Berücksichtigung des Bundes-Klimaschutzgesetzes. Allerdings dürfte dies bei einer Vorgabe der Werte als Grundsätze der Raumordnung auf der Bundesebene nicht zwingend erforderlich sein. Denn hier gibt es bei ausreichenden Gründen ohnehin die Möglichkeit, sich in der Abwägung als Landes- oder Regionalplanung darüber hinwegzusetzen und als Land beispielsweise zielförmige eigene Werte für die Planungsregionen festzulegen (z. B. Ober‑/Untergrenzen, Orientierungswerte).