In Raumordnungsplänen verankerte Planungsinstrumente können Ziele oder Grundsätze der Raumordnung darstellen. Ziele der Raumordnung sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Dagegen sind Grundsätze der Raumordnung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes als Vorgaben für die nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidung. Diese Unterscheidung ist von hoher Relevanz, da Ziele und Grundsätze der Raumordnung unterschiedliche Bindungswirkung für die gemeindliche Bauleitplanung aufweisen. Während Ziele der Raumordnung eine Beachtenspflicht auslösen und somit zu befolgen sind, kann die von Grundsätzen der Raumordnung ausgehende Berücksichtigungspflicht bei nachfolgenden Planungen durch Abwägung überwunden werden (Runkel 2018: 2989–2990). Damit eine Festlegung tatsächlich ein Ziel der Raumordnung darstellt, muss diese die Anforderungen aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erfüllen und als Ziel gekennzeichnet sein. Umstritten ist, ob es textlichen Festlegungen mit Soll- oder Kann-Formulierungen am notwendigen Verbindlichkeitsanspruch mangelt, wenn die Ausnahmen nicht hinreichend bestimmt sind (Runkel 2018: 2991–2992).

Planungsinstrumente können in der zeichnerischen Darstellung des Raumordnungsplans als Vorrang- oder Vorbehaltsgebiet festgelegt werden. Im Vorranggebiet sind andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen, soweit diese mit der vorrangigen Nutzung oder Funktion nicht vereinbar sind. Sie entsprechen Zielen der Raumordnung. Dagegen wird in einem Vorbehaltsgebiet einer bestimmten raumbedeutsamen Funktion oder Nutzung für die Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen ein besonderes Gewicht gegeben, sodass diese einen Grundsatz der Raumordnung sichtbar machen (Scholich 2018: 2843).

Planungsinstrumente lassen sich in positiv- und negativplanerische Instrumente unterteilen (Einig 2005; Fürst 2010). Positivplanerische Instrumente lenken und begrenzen auf direktem Wege die gemeindlichen Baulandausweisungen (Einig 2005: 286), um die Wohnsiedlungsentwicklung auf bestimmte, geeignete Standorte zu konzentrieren (Zaspel 2012: 50). Als besonders wirksam gelten flächenhafte Ausweisungen für die Wohnsiedlungsentwicklung (Jonas 2011: 222). Zwischen den Bundesländern existieren allerdings große Unterschiede, in welchem Umfang und welcher Körnigkeit die Regionalplanung Vorgaben machen soll und darf (Priebs 2018: 2056). Aufgrund fehlender restriktiver positivplanerischer Instrumente erfolgt die Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung in vielen Regionalplänen überwiegend mittels negativplanerischer Instrumente (Jonas 2011: 32). Negativplanerische Instrumente zielen auf den Schutz von Freiraumfunktionen und deren Koordination untereinander ab, indem die aktuelle Bodennutzung entweder vor anderen konkurrierenden Raumansprüchen oder gezielt vor einer baulichen Inanspruchnahme geschützt werden soll (BMVBS/BBR 2006: 2–3). Daraus ergeben sich zwei unterschiedliche Festlegungstypen: Während monofunktionale Festlegungen auf den Schutz einzelner Freiraumfunktionen ausgerichtet sind, dienen multifunktionale Festlegungen einer Vielzahl von Freiraumfunktionen, um die Besiedlung dieser Flächen zu verhindern (BMVBS/BBR 2006: 4). Monofunktionale Festlegungen basieren auf fachlichen Grundlagen (Priebs 2018: 2057). Dagegen können multifunktionale Festlegungen wie die großräumigen Regionalen Grünzüge oder die kleinräumigen Grünzäsuren neben unterschiedlichen Freiraumfunktionen auch Puffer- und Verbindungsflächen ohne ansonsten besondere und schutzwürdige Funktionen umfassen, um insbesondere in Regionen mit großem Siedlungs- und Entwicklungsdruck überörtliche Freiraumzusammenhänge zu sichern (Weidenbacher 2018: 884, 886). Untersuchungen zeigen die Wirksamkeit sowohl des monofunktionalen als auch des multifunktionalen negativplanerischen Freiraumschutzes, wenn dieser als Ziel der Raumordnung im Raumordnungsplan implementiert ist (vgl. Einig/Jonas/Zaspel 2011: 119; Siedentop/Fina/Krehl 2016).

Positiv- und negativplanerische Instrumente können jeweils einen standort- oder mengensteuernden Ansatz verfolgen (Einig 2005: 287; Zaspel 2012: 50). Mithilfe von positivplanerischen Instrumenten kann die kommunale Wohnbaulandausweisung auf gewünschte Standorte gelenkt und diese vor konkurrierenden Nutzungen geschützt werden. Mengensteuernde positivplanerische Instrumente regulieren den Umfang wohnbaulicher Baulandausweisungen über die Festlegung von Richt- und Orientierungswerten. Negativplanerische Instrumente wirken standortsteuernd, wenn sie in einem großen Umfang in unmittelbarer Nähe zum Siedlungsraum ausgewiesen werden. Eine negativplanerische Mengensteuerung wäre beispielsweise über die Festlegung eines bestimmten Umfangs oder Anteils des Freiraums möglich, der vor einer baulichen Inanspruchnahme zu schützen ist (Zaspel 2012: 50–51).

Bislang liegt ein Vorschlag für raumordnerische Steuerungstypen der Flächenentwicklung auf Bundesländerebene vor (BMVBS 2012: 42). Dieser umfasst vier Typen. Der erste Typ ist die Positiv-allokative Steuerung, bei der die Wohnbaulandentwicklung generell in Form einer positiv-allokativen Standortplanung gelenkt wird. Hierunter fallen Nordrhein-Westfalen und Hessen. Bei der Mengensteuerung mit teilweise flexibler Standortwahl in Rheinland-Pfalz und im Saarland wird die Wohnbaulandentwicklung über die Festlegung eines maximalen Flächenkontingents in Verbindung mit Dichtevorgaben gesteuert. Typ drei wird als Differenzierte Steuerung bezeichnet. Dort wird das Steuerungsinstrumentarium von raumstrukturellen Gegebenheiten abhängig gemacht, sodass eine Standortplanung primär in verdichteten Landesteilen optional (Baden-Württemberg, Sachsen) oder verpflichtend (Gemeinsame Landesplanung Berlin-Brandenburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz) ist. Der vierte Typ stellt die Negativ-restriktive Steuerung dar, bei der ausschließlich der negativ-restriktive Freiraumschutz im Sinne eines Restriktionsraumes vor Siedlungsentwicklung zum Einsatz kommt. Bayern, Sachsen-Anhalt und Thüringen werden diesem Typ zugeordnet.

Den Typen liegt zwar eine umfassende Auswertung auf Länderebene zugrunde, auf eine systematische Herleitung der Typen wird allerdings verzichtet. Unberücksichtigt bleiben neben der rechtlichen Verbindlichkeit auch positivplanerische Instrumente wie die Eigenentwicklung oder Vorgaben zur Innenentwicklung. Trotzdem gelingt mit der Positiv-allokativen Steuerung und der Mengensteuerung die konsistente Beschreibung von zwei Steuerungstypen. Dagegen bleibt bei der Differenzierten Steuerung unklar, welche Planungsinstrumente jeweils auf der Regionalplanungsebene zum Einsatz kommen. Auch die Negativ-restriktive Steuerung bleibt vage, weil nicht deutlich wird, inwieweit ein multifunktionaler Freiraumschutz oder welche monofunktionalen Festlegungen für bestimmte Freiraumfunktionen in welchem Umfang eingesetzt werden.

Basis für die Analyse der negativplanerischen Instrumente in den Regionalplänen ist der Raumordnungsplan-Monitor (ROPLAMO) des Bundesinstituts für Bau‑, Stadt- und Raumforschung (BBSR) (vgl. Einig/Zaspel 2012). Dieses bundesweite Planinformationssystem erfasst Festlegungen im Kartenteil aller Regionalpläne (Einig/Zaspel 2012: 17, 24). Diese werden zunächst anhand eines Objektkataloges klassifiziert, der im Bereich des Freiraumschutzes folgende Themenbereiche enthält (Einig/Zaspel 2012: 25): Regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren, Natur und Landschaft, Grund- und Oberflächenwasserschutz, Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Freizeit und Erholung, (Siedlungs‑)Klimaschutz, (vorbeugender) Hochwasserschutz, Bodenschutz, sonstiger Freiraumschutz.

Darüber hinaus werden die Festlegungen den vier Raumordnungsgebieten Vorranggebiet, Vorbehaltsgebiet, Eignungsgebiet und Vorranggebiete mit kombinierter Ausschlusswirkung zugeordnet (Einig/Zaspel 2012: 25). Sowohl die Klassifizierung als auch die Zuordnung zu einem Raumordnungsgebiet erfolgt aufgrund von Informationen aus der Legende, des Textteils der Raumordnungspläne sowie in Absprache mit den Trägern der Regionalplanung (Einig/Zaspel 2012: 24).

Der für diesen Beitrag verwendete Datensatz enthält den prozentualen Anteil aller in Regionalplänen festgelegten Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für jeden Themenbereich an der Gesamtfläche der Planungsregion. Während Eignungsgebiete im Bereich des Freiraumschutzes gar nicht vorkommen, werden Vorranggebiete mit kombinierter Ausschlusswirkung, die nur vereinzelt in Nordrhein-Westfalen zum Einsatz kommen, den Vorranggebieten zugeordnet. Zusätzlich existieren bei Regionalen Grünzügen, insbesondere in Schleswig-Holstein und vielfach in Bayern, auch kartographische Festlegungen, die weder Vorrang- noch Vorbehaltsgebiet sind. Im Textteil als Ziel der Raumordnung verankert, erfolgt ihre räumliche Festlegung in der Plankarte nicht als eines der definierten Raumordnungsgebiete, sodass sie im Folgenden als „Ohne Raumordnungsgebiet“ (OG) bezeichnet werden. Etwaige nachrichtliche Übernahmen fachplanerischer Schutzgebietsausweisungen in der Plankarte eines Regionalplanes sind nicht Bestandteil des Datensatzes. Inwieweit eine Doppelsicherung von Flächen durch Raumordnungsgebiete und fachplanerische Schutzgebietsausweisungen vorliegt, kann aus den vorliegenden Daten nicht abgelesen werden. Dies gilt auch für die räumliche Überlagerung verschiedener Vorrang- und Vorbehaltsgebiete. Vorranggebiete für Freiraumfunktionen in niedersächsischen Regionalplänen sowie im Landesentwicklungsplan des Saarlandes werden im Raumordnungsplan-Monitor dem „Sonstigen Freiraumschutz“ zugeordnet. Da sie aber auch ein Instrument des multifunktionalen Freiraumschutzes zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung sind, werden sie in der folgenden Analyse als Vorranggebiet Regionaler Grünzug bzw. Grünzäsur berücksichtigt. Der verbleibende „Sonstige Freiraumschutz“ konzentriert sich fast ausschließlich auf nordrhein-westfälische Regionalpläne, sodass seine Berücksichtigung für die weitere Analyse als nicht notwendig erachtet wird. Aufgrund fehlender bzw. unplausibler Daten müssen zudem die Regionalpläne Ostwürttemberg und Südlicher Oberrhein sowie der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg von der Analyse ausgeschlossen werden, da die Daten aus dem Raumordnungsplan-Monitor offensichtlich nicht mit den Festlegungen in der Plankarte übereinstimmen.

Da der Raumordnungsplan-Monitor keine Informationen zu den textlichen Festlegungen in den Raumordnungsplänen liefert, ist für die Erfassung der verwendeten positivplanerischen Instrumente in den Landesentwicklungs- und Regionalplänen eine eigene Erhebung notwendig. Grundlage hierfür ist eine umfangreiche Planinhaltsanalyse (vgl. Lyles/Stevens 2014) der textlichen Festlegungen, die methodisch einer quantitativen Inhaltsanalyse entspricht (vgl. Krippendorff 2013; Stevens/Lyles/Berke 2014).

Auf der Basis der vorhandenen Literatur (Fürst 2010; Jonas 2011; BMVBS 2012; Zaspel 2012) werden zunächst die wesentlichen positivplanerischen Instrumente zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung identifiziert. Darauf aufbauend werden diese definiert (vgl. Tabelle 1) und ein detaillierter Kodierleitfaden erstellt. Die Kodierung für ein bestimmtes Instrument wird dann vorgenommen, wenn eine textliche Vorgabe den definierten Anforderungen des jeweiligen Instruments entspricht. Es wird also untersucht, ob der Raumordnungsplan ein Instrument enthält oder nicht. Dabei wird schon bei der Erhebung zwischen Zielen, Soll-Zielen und Grundsätzen unterschieden. Grundlage hierfür ist die Bezeichnung in den Plänen. Ziele und Soll-Ziele werden anhand der Formulierung unterschieden. In älteren Plänen, die nicht zwischen Zielen und Grundsätzen unterscheiden, erfolgt die Kodierung anhand der verwendeten Formulierung. Bei Soll-Formulierungen liegt ein Grundsatz vor, während bei Muss-Formulierungen ein Ziel angenommen wird. Über diese Unterscheidungen hinaus spielt die Formulierung der Festlegungen beispielsweise in Bezug auf ihre Verständlichkeit keine Rolle. Ausnahmen werden nur dann berücksichtigt, wenn sie den Steuerungsgehalt der Festlegung komplett aushöhlen. Dies ist dann der Fall, wenn die Festlegung sehr weitreichende oder kaum bestimmbare Ausnahmen enthält. Allerdings kommt dies nur sehr selten vor. Nachrichtliche Übernahmen aus den Landesentwicklungsplänen werden in den Regionalplänen nicht kodiert. Stattdessen erfolgt eine Übernahme der Instrumente aus Landesentwicklungsplänen, wenn diese Planungsinstrumente enthalten, die landesweit gelten, im Regionalplan aber nicht verwendet werden. Dies ist beispielsweise in Schleswig-Holstein der Fall: Der wesentlich neuere Landesentwicklungsplan enthält, anders als die Regionalpläne, eine Vorgabe zum Vorrang der Innenentwicklung. Weicht die rechtliche Verbindlichkeit zwischen Landesentwicklungs- und Regionalplan voneinander ab, fließt die Festlegung des Regionalplanes in die Analyse mit ein. Festlegungen, die nur Teilbereiche wie Verdichtungsräume oder ländliche Räume betreffen, werden ebenfalls mit aufgenommen. Inhalte der Begründung werden ebenso wenig kodiert wie Festlegungen, die von der Verbindlichkeit ausgenommen sind, sowie Vorschläge.

Zur Verbesserung der Datenqualität und zur Überprüfung der Intercoder-Reliabilität werden alle Pläne von jeweils zwei unabhängigen Personen doppelt kodiert. Die ermittelten Werte des Krippendorffs Alpha als Maß für die Intercoder-Reliabilität entsprechen für fast alle Codes den Empfehlungen von Stevens, Lyles und Berke (2014: 87) für Planinhaltsanalysen, sodass die Ergebnisse insgesamt als reliabel angesehen werden können.

Nach der Erfassung der relevanten Planungsinstrumente wird herausgearbeitet, inwieweit diese kombiniert implementiert werden. Dies geschieht üblicherweise mithilfe einer exploratorischen Faktorenanalyse. Sie dient der Strukturierung von Beziehungszusammenhängen in großen Variablensets, indem sie Gruppen von jeweils hoch korrelierten Variablen (Faktoren) identifiziert und diese von weniger korrelierten Gruppen trennt. Des Weiteren kommt ihr die Aufgabe der Datenreduktion zu, wenn die Ausprägungen der strukturierten Faktoren (Faktorwerte) ermittelt und diese anstelle der Originalwerte als Variablen verwendet werden (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 386). Allerdings können die vorliegenden Daten zu den Planungsinstrumenten die Voraussetzung einer herkömmlichen Faktorenanalyse nicht erfüllen, die intervallskalierte und normalverteilte Variablen erfordert (Leonhart 2017: 602). Stattdessen kommt hier eine nichtlineare Hauptkomponentenanalyse zum Einsatz, die das gleiche Ziel wie eine herkömmliche Hauptkomponentenanalyse verfolgt, jedoch die wichtigsten Einschränkungen überwindet, indem Variablen aller Skalenniveaus verwendet und nichtlineare Beziehungen zwischen Variablen berücksichtigt werden können (Linting/van der Kooij 2012: 12). Gleichzeitig ist ihr Output mit einer herkömmlichen Hauptkomponentenanalyse vergleichbar (Linting/van der Kooij 2012: 12), sodass die ermittelten Faktorwerte jeder Planungsregion genauso für eine Clusteranalyse verwendet werden können, wie die einer herkömmlichen Hauptkomponentenanalyse.

Zur Reduzierung der Variablenanzahl werden bei den positivplanerischen Instrumenten die drei vorhandenen nominalen Variablen je Planungsinstrument zu einer ordinalen Variablen nach folgendem Schema zusammengeführt: 1 = Planungsinstrument wird nicht verwendet, 2 = Planungsinstrument wird als Grundsatz verwendet, 3 = Planungsinstrument wird als Soll-Ziel verwendet, 4 = Planungsinstrument wird als Ziel verwendet. Dabei wird immer nur die Vorgabe mit der höchsten Bindungswirkung berücksichtigt. Zudem werden solche Planungsinstrumente in einzelnen Regionalplänen für die Analyse ausgeschlossen, die durch ein steuerungsintensiveres Instrument überkompensiert werden: Setzt eine Planungsregion die Festlegung des Siedlungsgebiets ein, so werden die Ortsteilscharfe und Standortgenaue Standortfestlegung ebenso ausgeschlossen wie das Instrument Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf bestimmte Gemeinden. Steuert der Regionalplan die Eigenentwicklung auf Ortsteilebene, wird die Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung nicht betrachtet. Wenn ein Kontingent als Obergrenze implementiert ist, wird die Festlegung eines Bedarfs unbeachtlich. Die Ausgangsdaten der negativplanerischen Instrumente bleiben zunächst unverändert.

Um stabile Ergebnisse zu erhalten, sind mindestens acht Fälle pro Kategorie in jeder Variablen notwendig (Linting/van der Kooij 2012: 17). Aufgrund dessen werden zunächst die Instrumente Orientierungsrahmen über Prognose, Vorbehaltsgebiete für Regionale Grünzüge, Siedlungsklimaschutz, Bodenschutz sowie Vorranggebiete für Bodenschutz aus der Analyse entfernt. Darüber hinaus werden innerhalb von positivplanerischen Instrumenten Kategorien zusammengefasst. Je nach Verteilung der Fallzahlen über die Kategorien werden Soll-Ziele und Ziele (Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf ÖPNV, Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf SPNV, Entwicklung im Einzugsbereich des SPNV, Vorrang der Innenentwicklung, Beschränkung von Ortsteilen auf Eigenentwicklung) sowie Soll-Ziele und Grundsätze (Ortsteilscharfe Funktionszuweisung, Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung) zu einer Kategorie zusammengeführt. Dies kann zu leichten Verzerrungen bei der Verbindlichkeit zwischen den einzelnen Instrumenten führen, ermöglicht aber die Berücksichtigung zusätzlicher Instrumente bei der Faktorenanalyse. Diesem Mehrgewinn wird Vorrang gegeben. Bei den Instrumenten Dichtevorgaben, Festlegung eines Bedarfs, Kontingente als Obergrenze, Bedarfsnachweis, Siedlungsflächenmonitoring, Quantitative Vorgabe für die Eigenentwicklung, Standortgenaue Funktionszuweisung und die Festlegung des Siedlungsgebiets wird nur unterschieden, ob diese eingesetzt werden oder nicht.

Den Empfehlungen von Linting und van der Kooij (2012: 17) folgend wird bei den positivplanerischen Instrumenten mit nominalem und ordinalem Skalenniveau eine nominale Analyseebene verwendet, während für die intervallskalierten negativplanerischen Instrumente spline nominal

Transformationsverfahren für intervallskalierte Variablen, das die X‑Achse des Transformationsplots in Intervalle unterteilt, um stabile Ergebnisse zu erhalten (Linting/van der Kooij 2012: 16).

Da Vorbehaltsgebiete für die Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung kaum Wirkung entfalten (vgl. Kapitel 2.1), werden sie nicht in die Analyse einbezogen. Es fällt zudem auf, dass die Kommunalität der Planungsinstrumente Entwicklung im Einzugsbereich des ÖPNV sowie Vorranggebiete für Hochwasserschutz deutlich niedriger ist als die der anderen Planungsinstrumente. Dies bedeutet, dass sie durch die ermittelten Faktoren nur unzureichend erklärt werden können. Da diesen Planungsinstrumenten für die Ermittlung raumordnerischer Steuerungstypen für Wohnsiedlungsentwicklung keine besondere Bedeutung zukommt, werden sie aus der Analyse entfernt. Die Fokussierung auf die wesentlichen Planungsinstrumente dient insbesondere dazu, eindeutige Faktoren zu identifizieren, die im Ergebnis auch zu schlüssigen Clustern führen.

In der Analyse werden Standortgenaue Funktionszuweisungen, die Festlegung des Siedlungsgebietes sowie Regionale Grünzüge bzw. Trenngürtel als Vorrang- und ohne Raumordnungsgebiet doppelt gewichtet, da diese in der Praxis als besonders wirksam und bedeutend gelten (vgl. Kapitel 2.1). Zur Ermittlung geeigneter Faktoren werden in einem iterativen Prozess verschiedene Varianten zwischen drei und zwölf Faktoren berechnet. Aufgrund eines zu hohen Faktorwertes bei einem Faktor muss die Planungsregion Metropolregion Rhein-Neckar als Ausreißer aus der weiteren Analyse ausgeschlossen werden. Am Ende des Prozesses legen Screeplots einen, drei oder sechs Faktoren nahe. Auf dieser Basis wird die Anzahl der Faktoren auf sechs festgelegt, da diese Lösung zu inhaltlich interpretierbaren Faktoren führt und die Instrumente weitgehend nur auf einen Faktor laden. Zudem sollten für die Clusteranalyse mehrere Faktoren vorhanden sein, damit überhaupt eine gewisse Anzahl von inhaltlich sinnvollen Clustern ermittelbar ist.

Auf Basis der ermittelten Faktoren und ihrer Faktorwerte in jeder Planungsregion werden im nächsten Schritt Steuerungsmixe für die raumordnerische Steuerung der Wohnbaulandentwicklung identifiziert. Hierfür wird auf die Methodik der Clusteranalyse zurückgegriffen. Sie fasst die Untersuchungsobjekte so zu Gruppen bzw. Clustern zusammen, dass die Untersuchungsobjekte innerhalb eines Clusters im Hinblick auf die betrachteten Merkmale möglichst homogen und gegenüber den anderen Clustern möglichst heterogen sind (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 455).

Eine implizite Gewichtung der Merkmale ist ausgeschlossen, da die hierarchische Clusteranalyse auf der Basis der ermittelten Faktorwerte aus der nichtlinearen Hauptkomponentenanalyse durchgeführt wird. Zu Beginn sollten Ausreißer mithilfe des Single-Linkage-Verfahrens

Ein Fusionierungsalgorithmus, der dazu neigt, viele kleine und wenige große Gruppen zu bilden.

Für diese Analyse wird ein Distanzmaß für metrisch skalierte Variablen ausgewählt, da der absolute Abstand zwischen den Planungsregionen von Interesse ist (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 472), sodass für die Clusteranalyse die quadrierte euklidische Distanz verwendet wird. Mithilfe des Fusionierungsalgorithmus werden bei einer agglomerativen Clusteranalyse die Objekte so lange zu Gruppen mit möglichst übereinstimmenden Merkmalen zusammengefasst, bis am Ende alle Fälle in einer einzigen Gruppe enthalten sind (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 457). Hier wird die Ward-Methode verwendet, da es dieser in der Regel am besten gelingt, die Elemente den richtigen Gruppen zuzuordnen (Backhaus/Erichson/Plinke et al. 2016: 489). Die Bestimmung der optimalen Clusterzahl erfolgt mittels des Elbow-Kriteriums

Optischer Sprung (Elbow) bei der Veränderung des Heterogenitätsmaßes alternativer Cluster-Lösungen.

Tabelle 2 zeigt die Faktorladungen der Planungsinstrumente für die sechs ermittelten Faktoren. Diese klären 77,02 % der Varianz auf. Übersichtshalber werden nur Faktorladungen genannt, die größer bzw. kleiner als 0,3 sind. Es fällt auf, dass im Bereich der positivplanerischen Instrumente nur die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf bestimmte Gemeinden auf keinen der ermittelten Faktoren lädt. Da dieses Planungsinstrument bereits in § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG als Grundsatz der Raumordnung verankert ist, kommt es praktisch flächendeckend zum Einsatz, sodass es mit anderen Planungsinstrumenten kaum korreliert. Die vorhandenen negativen Faktorladungen bei den positivplanerischen Instrumenten Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung, Ortsteilscharfe Funktionszuweisung und Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf bestimmte Gemeinden lassen sich schlüssig durch ihre Substitution durch steuerungsintensivere Planungsinstrumente erklären (vgl. Kapitel 3.3). Fünf von sechs Faktoren enthalten neben positivplanerischen auch negativplanerische Instrumente. Ein Faktor mit ausschließlich negativplanerischen Instrumenten existiert nicht.

Für die inhaltliche Beschreibung der Faktoren wird auf die in Kapitel 2.1 erläuterten Unterscheidungsmerkmale zwischen den Planungsinstrumenten zurückgegriffen: Positiv- und Negativplanung, bei letzterer direkte und indirekte Steuerung (multi- und monofunktionaler Freiraumschutz) sowie Menge und Allokation. Bei der Allokation werden die drei Ebenen zwischengemeindlich, innergemeindlich und standörtlich unterschieden. Eine Allokation auf allen drei Ebenen wird als umfassend bezeichnet.

Der erste Faktor zeigt, dass die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den SPNV, die Festlegung eines Bedarfs, das Siedlungsflächenmonitoring, der Bedarfsnachweis, eine Beschränkung von Ortsteilen auf Eigenentwicklung, die Festlegung des Siedlungsgebietes und Vorranggebiete für Forstwirtschaft im größeren räumlichen Umfang kombiniert in Regionalplänen implementiert werden. Auf die beiden wesentlichen Planungsinstrumente Festlegung eines Bedarfs und Festlegung des Siedlungsgebietes mit der höchsten Faktorladung zurückgreifend, lässt sich der erste Faktor als Umfassende Allokation und Mengensteuerung definieren. Auf den zweiten Faktor laden die Planungsinstrumente Vorrang der Innenentwicklung, Beschränkung von Ortsteilen auf Eigenentwicklung, Ortsteilscharfe Funktionszuweisung, Vorranggebiete für Natur und Landschaft, Freizeit und Erholung sowie Grund- und Oberflächenwasserschutz. Für den Faktor werden jeweils die positiv- und negativplanerischen Instrumente zur Innergemeindlichen und indirekten standörtlichen negativplanerischen Allokation zusammengefasst. Darüber hinaus werden die Planungsinstrumente Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den ÖPNV, Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung, Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf Achsen und Regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren ohne Raumordnungsgebiet in einem größeren räumlichen Umfang gemeinsam in Regionalplänen eingesetzt. Vorranggebiete für Grund- und Oberflächenwasserschutz kommen dann nicht oder nur in sehr geringem Umfang zum Einsatz. Diese Kombination stellt eine Zwischengemeindliche und direkte umfassende negativplanerische Allokation dar. Die Mengensteuerung als vierter Faktor umfasst neben den wesentlichen Planungsinstrumenten Dichtevorgaben, Kontingente als Obergrenze, Bedarfsnachweis und Quantitative Vorgabe für die Eigenentwicklung auch die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den ÖPNV und Vorranggebiete für Landwirtschaft größeren räumlichen Umfangs. Des Weiteren werden Dichtevorgaben gemeinsam mit umfangreichen Vorranggebieten Grünzügen bzw. Grünzäsuren implementiert. Daraus ergibt sich der Faktor Eingeschränkte Mengensteuerung und direkte umfassende negativplanerische Allokation. Die Standortgenaue Funktionszuweisung bildet allein den Faktor Standörtliche Allokation.

In diesem Kapitel werden die Ergebnisse der hierarchischen Clusteranalyse vorgestellt. Während Abbildung 1 die räumliche Verteilung der acht ermittelten Steuerungstypen zeigt, verdeutlicht Tabelle 3 die Eigenschaften der sieben durch die Clusteranalyse ermittelten Gruppen, indem sie für diese sieben Cluster jeweils die Mittelwerte der Faktorwerte für die sechs Faktoren aller zugeordneter Planungsregionen ausweist. Aus der Tabelle wird ersichtlich, dass sich sechs der Cluster jeweils durch einen hohen Mittelwert bei einem der Faktoren auszeichnen. Darüber hinaus existiert ein Cluster, das alle Planungsregionen enthält, die sich keinem der sechs ermittelten Steuerungstypen zuordnen lassen. Der achte Steuerungstyp umfasst die Planungsregionen, die im Rahmen der nichtlinearen Hauptkomponenten- und der Clusteranalyse als Ausreißer identifiziert und somit ausgeschlossen werden müssen.

Dem Faktor Umfassende Allokation und Mengensteuerung entspricht der Steuerungstyp Vornutzungsplan, der alle nordrhein-westfälischen Planungsregionen umfasst. Dieser zeichnet sich im Sinne einer Vornutzungsplanung der Wohnsiedlungsentwicklung durch eine sehr ausgeprägte positivplanerische Standortsteuerung aus, indem eine über die Eigenentwicklung hinausgehende Wohnsiedlungsentwicklung nur im regionalplanerisch festgelegten Siedlungsgebiet möglich ist. Der Umfang des Siedlungsgebietes orientiert sich an Bedarfsprognosen. In den verdichteten Landesteilen wird diese durch die Implementation eines multifunktionalen Freiraumschutzes ergänzt.

Der Steuerungstyp Quantitative Steuerung umfasst das Saarland und die rheinland-pfälzischen Planungsregionen, die alle beim Faktor Mengensteuerung hohe Faktorwerte aufweisen. Dieser Steuerungstyp zeichnet sich insbesondere durch quantitative Rahmensetzungen in Form von Kontingenten einschließlich Eigenentwicklung, Dichtevorgaben und dem Bedarfsnachweis für die gemeindliche Wohnsiedlungsentwicklung aus. Eine standörtliche Allokation der Wohnsiedlungsentwicklung findet darüber hinaus lediglich durch den Einsatz des multi- und monofunktionalen Freiraumschutzes statt.

Des Weiteren lässt sich der Steuerungstyp Positivplanerische Standortsteuerung identifizieren, dem die Planungsregionen Nord- und Mittelhessen sowie aus Niedersachsen Osnabrück, Lüchow-Dannenberg, Holzminden und Hannover zugeordnet werden. Sie setzen alle im Sinne des Faktors Standörtliche Allokation Vorranggebiete für die Wohnsiedlungsentwicklung ein. Trotzdem dürfte sich die Intensität der positivplanerischen Standortsteuerung zwischen den zugeordneten Planungsregionen erheblich unterscheiden. Während der Festlegung in den beiden hessischen Regionalplänen eine umfassende Standortkonzeption für die gesamte Planungsregion zugrunde liegt, ist ihr Einsatz in Niedersachsen teilweise auf ausgewählte Standorte im Umfeld der Städte konzentriert, um mittel- bis langfristig geeignete Standorte für die Wohnsiedlungsentwicklung zu sichern. Darüber hinaus wird in den beiden hessischen Planungsregionen mit Kontingenten als Obergrenze und einer Quantitativen Vorgabe für die Eigenentwicklung auch eine Mengensteuerung eingesetzt. Obwohl die hessischen und niedersächsischen Planungsregionen in der vorliegenden Analyse demselben Steuerungstyp zugeordnet werden, unterscheiden sie sich doch sehr wesentlich voneinander.

Die Ergebnisse zeigen mit der Umfassenden Standortsteuerung durch multifunktionalen Freiraumschutz einen weiteren Steuerungstyp, der in Baden-Württemberg (Mittlerer Oberrhein, Nordschwarzwald, Hochrhein-Bodensee und Neckar-Alb) sowie im Regionalplan Südhessen und im Regionalen Flächennutzungsplan Frankfurt/Rhein-Main vorkommt. Dieser zeichnet sich durch eine sehr großflächige Implementation von Vorranggebieten Regionaler Grünzug bzw. Grünzäsuren, kombiniert mit Dichtevorgaben, aus. In Baden-Württemberg sind die Dichtevorgaben mit dem standardisierten Bedarfsnachweis im Rahmen der Genehmigung von Flächennutzungsplänen verknüpft (BMVBS 2012: 32–34). Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass sich der Steuerungsmix in den beiden südhessischen Plänen deutlich von dem in Baden-Württemberg unterscheidet, da diese darüber hinaus auch hohe Faktorwerte bei den Faktoren Mengensteuerung sowie Umfassende Allokation und Mengensteuerung aufweisen. Dies ergibt sich aus der Implementation des Instruments Festlegung des Siedlungsgebietes sowie aller Planungsinstrumente des Faktors Mengensteuerung. Im Ergebnis sind für die beiden südhessischen Pläne, anders als es ihre Zuordnung nahelegt, ihr sehr umfangreiches positivplanerisches Instrumentarium prägend. Dementsprechend sind die hessischen zusammen mit den nordrhein-westfälischen Planungsregionen im bisher vorliegenden Typisierungsansatz dem Steuerungstyp Positiv-allokative Steuerung zugeordnet (vgl. BMVBS 2012: 42; vgl. Kapitel 2.2).

Der fünfte Steuerungstyp umfasst drei Planungsregionen in Schleswig-Holstein sowie die Planungsregion München, die einen sehr hohen Faktorwert beim Faktor Zwischengemeindliche und direkte umfassende negativplanerische Allokation aufweisen. Kernelement dieses Steuerungstyps sind Siedlungsachsen, die zusätzlich durch die Implementation einer Kombination von folgenden positiv- und negativplanerischen Instrumenten abgesichert werden: Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den ÖPNV, Beschränkung von Gemeinden auf Eigenentwicklung und Regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren ohne Raumordnungsgebiet in räumlich sehr großem Umfang. Darüber hinaus existieren weitere Planungsregionen, deren Steuerungsmix dem Typ Siedlungsachsen sehr nahekommt. Ihre Faktorwerte beim entsprechenden Faktor sind im Mittel aber geringer als bei den vier Planungsregionen, die diesem Cluster zugeordnet werden. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass die Regionalen Grünzüge bzw. Grünzäsuren ohne Raumordnungsgebiet in deutlich geringerem Umfang eingesetzt werden, sei es, weil diese nur im direkten Umfeld der Großstädte oder nur zur Gliederung der Wohnsiedlungsentwicklung auf den Achsen und nicht großflächig zur Sicherung der Achsenzwischenräume eingesetzt werden. Dies sind neben allen sächsischen auch die Planungsregionen Bayerischer Untermain und Würzburg. Die Implementation von Grünzäsuren ohne Raumordnungsgebiet in gewissem Umfang, teilweise in Kombination mit Siedlungsachsen, ist darüber hinaus in Bayern verbreitet, zum Beispiel: Landshut, Mittelfranken, Donau-Iller (bundesländerübergreifende Planungsregion, die Gebiete in Bayern und Baden-Württemberg umfasst) sowie Oberfranken-Ost und -West.

Als sechster Steuerungstyp kann die Innergemeindliche Rahmensetzung mit umfangreichem monofunktionalem Freiraumschutz ermittelt werden. Er entspricht dem Faktor Innergemeindliche und indirekte standörtliche negativplanerische Allokation. Ihm lassen sich die weiteren niedersächsischen Planungsregionen zuordnen. Dieser Steuerungstyp zeichnet sich dadurch aus, dass rahmensetzende Vorgaben für innergemeindliche Verteilung der Wohnsiedlungsentwicklung auf bestimmte Ortsteile und Innenentwicklungsflächen gemacht werden, ohne eine positivplanerische Standortsteuerung vorzunehmen. Eine Standortsteuerung findet nur indirekt durch einen ausgeprägten monofunktionalen Freiraumschutz statt.

Das Cluster Sonstige umfasst Planungsregionen, deren Steuerungsmix sich nicht durch die ermittelten Faktoren charakterisieren lässt. Es umfasst insbesondere Planungsregionen aus Ostdeutschland und aus Bayern. Während einige bayerische und sächsische Planungsregionen Ähnlichkeiten mit dem Steuerungstyp Siedlungsachsen aufweisen, unterscheiden sich die bayerischen von den ostdeutschen Planungsregionen insbesondere dadurch, dass in Bayern der monofunktionale Freiraumschutz nur in geringerem Umfang zum Einsatz kommt. Viele Planungsregionen in Ostdeutschland verfügen dagegen über einen umfangreichen monofunktionalen Freiraumschutz, der allerdings nicht den ermittelten Faktoren entspricht und sich zudem in der Kombination der verschiedenen Themenbereiche zwischen den Bundesländern unterscheidet.

Die in der Faktoren- und Clusteranalyse als Ausreißer identifizierten Planungsregionen können als Typ Besonderer Steuerungsmix zusammengefasst werden. Tatsächlich lässt sich der Steuerungsmix dieser Planungsregionen anhand der ermittelten Faktoren charakterisieren. Allerdings sind diese jeweils bundesweit einmalig. Die Metropolregion Rhein-Neckar verfügt über eine Kombination der Faktoren Mengensteuerung sowie Zwischengemeindliche und direkte negativplanerische Allokation. In der Planungsregion Heilbronn-Franken wird die Standörtliche Allokation mit einer Eingeschränkten Mengensteuerung und direkten umfassenden negativplanerischen Allokation kombiniert. Die Planungsregion Stuttgart setzt zusätzlich noch eine Mengensteuerung ein. Auch wenn die Planungsregion Regensburg keine Vorranggebiete für die Wohnsiedlungsentwicklung festlegt, so existiert dennoch eine standortgenaue Funktionszuweisung über Pfeile im Kartenteil, die eine mögliche Wohnsiedlungserweiterung festlegen. Diese Standörtliche Allokation wird mit dem Faktor Zwischengemeindliche und direkte umfassende negativplanerische Allokation kombiniert, wobei der zweite Faktorwert eher niedrig ausfällt.