Obwohl in der planungstheoretischen Literatur umfangreich diskutiert, sind Mechanismen zum Ausgleich planungsbedingter Bodenwertsteigerungen (kurz Mehrwertausgleich; im deutschen Jargon: Planungswertausgleich; im internationalen Kontext oft public value capture) in nur wenigen Planungssystemen weltweit verankert. Als ‚Mutterland‘ gilt das Vereinigte Königreich (Alterman 2010), welches das Instrument als sogenannte betterment tax bereits im ersten Stadtplanungsgesetz von 1909 etablierte, seither jedoch mehrfach in verschiedenen Reformen des Planungsrechts abschaffte, wieder einführte und umformte (1932, 1947, 1971, 1974, 1990 und zuletzt als sogenannte section 106 im Jahr 2008) (Askew 2018). Darüber hinaus sind Mechanismen zum Mehrwertausgleich auch in an das britische Vorbild angelehnten Planungssystemen, wie Hongkong, Taiwan, Israel und einigen australischen Bundesstaaten sowie in einigen wenigen anderen Ländern (z. B. Mexiko und Dänemark), in unterschiedlichen Formen vorzufinden (Muñoz-Gielen 2014; Muñoz-Gielen/Maguregui Salas/Burón Cuadrado 2017).

Das Instrument ist politisch hoch umstritten, greift es doch weit in die Definition der Eigentumsrechte ein (vgl. Leisner 1978; Kansy 1997). Gleichzeitig wird dem Instrument planungspolitisch großes Potenzial zugeschrieben – aus zweierlei Perspektiven: Während planungsbedingte Wertverluste durch die öffentliche Hand in fast allen Ländern vollständig entschädigt werden (vgl. Alterman 2010), verbleiben planungsbedingte Wertsteigerungen in der Regel bei den Grundeigentümern. Ein Ausgleich dieser Wertsteigerungen kann die Raumplanung dabei einerseits symmetrischer ausgestalten, da Mehr- wie auch Minderwerte gleichbehandelt werden und durch den Verursacher (in diesem Falle das Handeln öffentlicher Planungsträger) zu verantworten sind (ideologisches Argument). Andererseits eröffnet ein Ausgleich dieser Mehrwerte auch finanzielle Möglichkeiten, die generell zur Finanzierung öffentlicher Haushalte oder konkret zur Finanzierung konkreter Projekte beitragen kann (pragmatisches Argument). Die planungswissenschaftlichen Auseinandersetzungen mit diesen Aspekten basieren jedoch größtenteils auf theoretischen Überlegungen (Alterman/Kayden 1988; van der Krabben/Needham 2008; Muñoz-Gielen/Tasan-Kok 2010; van der Veen/Spaans/Janssen-Jansen 2010; Alterman 2011). Die Erforschung dieser wenigen praktischen Beispiele legt nahe, dass die tatsächliche Einführung des Instruments davon abhängt, wie das Instrument im Gesetzgebungsprozess politisch legitimiert wird.

Aufgrund der internationalen Erfahrungen wird davon ausgegangen, dass eine Einführung des Instruments wahrscheinlicher ist, wenn die politische Debatte von pragmatischen Argumenten geprägt ist (vgl. Alterman 2011; Muñoz-Gielen/van der Krabben 2019). Die politische Akzeptanz ist bei dieser Art der Legitimation höher, da der direkte Nutzen einer neuen bodenbelastenden Steuer oder Abgabe sichtbar wird. Bei ideologisch geprägten Legitimationen wird hingegen eine geringere politische Akzeptanz beobachtet, die gesamthaft zu selteneren und weniger umfangreichen Umsetzungen führt.

Obwohl das Schweizer Raumplanungsgesetz seit 1979 einen Ausgleich planungsbedingter Mehrwerte vorsieht (Art. 5 RPG)

Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) vom 22. Juni 1979 (SR 700).

Das föderale System der Eidgenossenschaft ermöglicht darüber hinausgehend auch, dass die von Alterman (2011: 11) vertretene Hypothese, wonach eine Einführung des Instruments wahrscheinlicher ist, wenn die politische Debatte von pragmatischen Argumenten geprägt ist, in einem interkantonalen Vergleich überprüft werden kann. Innerhalb derselben bundesrechtlichen Rahmenbedingungen können verschiedene Kantone und ihre jeweiligen Gesetzgebungsverfahren untersucht werden. Dies soll aufzeigen, in welchem Zusammenhang die politische Legitimation und die konkrete rechtliche Ausgestaltung des Mehrwertausgleichs hierzulande stehen und ob dies im Einklang mit oder im Widerspruch zu der internationalen Annahme steht. Die Forschungsfrage dieses Beitrags lautet daher, inwiefern die Ausnutzung bundesrechtlicher Spielräume bei der Umsetzung des Mehrwertausgleichs von der jeweiligen politischen Legitimation auf kantonaler Ebene abhängt. Zur Analyse wurden drei Kantone ausgewählt, deren kantonale Regulierung besonders stark voneinander abweicht (most extreme cases). In diesen ausgewählten Kantonen wird die jeweilige kantonalpolitische Legitimation des Instruments rekonstruiert.

Der Beitrag ist in sieben Kapitel gegliedert: Zunächst erfolgt eine detailliertere Begründung der planungswissenschaftlichen Hypothese im Kontext des Mehrwertausgleichs (Kapitel 2) sowie eine übersichtsartige Beschreibung der bundesrechtlichen Vorgaben zum Ausgleich planungsbedingter Mehrwerte (Kapitel 3). Ferner wird die empirische Vorgehensweise beschrieben, wobei insbesondere auf die Fallauswahl und die Methodik eingegangen wird (Kapitel 4). Es folgt die Darstellung der konkreten Ergebnisse der drei ausgewählten Kantone (Kapitel 5). Diese werden danach untereinander verglichen und mit der ursprünglichen Hypothese in Bezug gesetzt (Kapitel 6), bevor abschließend die übergeordnete Diskussion und die Ableitung von Schlussfolgerungen vorgenommen wird (Kapitel 7).

In kommodifizierten Bodenregimen, wie sie in den westlichen Staaten vorliegen, kann einem Grundstück ein Wert zugeordnet werden, der am Bodenmarkt erzielt wird oder erzielt werden würde (vgl. Gerber/Gerber 2017; Rettich/Tastel 2021). Diese Bodenwerte unterliegen dabei Veränderungen, deren Ursachen teilweise auf die Tätigkeiten der jeweiligen Bodeneigentümer und teilweise auf externe Ursachen zurückzuführen sind (Nakelski 1997). Private Investitionen in bauliche Maßnahmen sind wertsteigernde Handlungen, die direkt auf die Handlungen der Bodeneigentümer zurückzuführen sind. Demgegenüber sind Wertsteigerungen durch Änderung der rechtlich zulässigen baulichen Nutzung, durch öffentliche Investitionen in Infrastruktur und soziale Einrichtungen in der näheren Umgebung oder durch Bevölkerungswachstum und wirtschaftliche Entwicklung im weiteren Umfeld von deren Handeln unabhängig (vgl. Hong/Brubaker 2011). Unabhängig von den konkreten Ursachen verursachen beide Arten von Wertgewinnen Kosten, die von der Allgemeinheit zu tragen sind. So gehen die Erhöhung der rechtlich zulässigen baulichen Nutzung und auch die tatsächlich höhere Ausnutzung mit gesteigerten Kapazitätsanforderungen an Infrastrukturen und soziale Einrichtungen einher.

Vor dem Hintergrund dieses Mechanismus stellt sich die Frage, wie mit den planungsbedingten Bodenwertsteigerungen umzugehen ist. Während in den meisten Planungssystemen der westlichen Welt planungsbedingte Bodenwertminderungen (schweizerisch: materielle Enteignung; deutsch: Planungsschaden) durch die Allgemeinheit entschädigt werden (vgl. Alterman 2010), verbleiben planungsbedingte Bodenwertsteigerungen meist vollständig bei den Bodeneigentümern. Beispielsweise unterliegt die Wertdifferenz zwischen einer landwirtschaftlichen Fläche und baureifem Land im deutschen Planungssystem der Eigentumsgarantie und wird (mit Ausnahme des Umlegungsvorteils und konkreten Erschließungskostenbeiträgen) nicht durch die öffentliche Hand tangiert.

Planungspolitisch gab und gibt es regelmäßig politische Forderungen, dies zu ändern. Aktuelle Beispiele sind konzeptionelle Vorschläge und politische Forderungen von Thiel (2020), Vogel (2020), Reiß-Schmidt (2021) und zur Nedden (2021). Bodenwertsteigerungen, die nicht auf die Tätigkeit der jeweiligen Bodeneigentümer zurückzuführen sind, sollen – so die Forderung – vollständig (oder zumindest teilweise) an die Allgemeinheit abgeführt werden. Vor allem bei den planungsbedingten Mehrwerten, bei denen der Zusammenhang zwischen dem staatlichen Handeln, den Kosten für die Gemeinschaft und der Wertsteigerung im privaten Vermögen direkt erkennbar ist. Anders ist dies bei Bevölkerungswachstum oder allgemein positiver wirtschaftlicher Entwicklung, wo die Entflechtung und anteilsmäßige Zuordnung der Bodenwertsteigerungen auf die unzähligen einzelnen Handlungen nicht so einfach bewerkstelligt werden kann.

Aus Überlegungen der Symmetrie soll die öffentliche Hand nicht nur von ihr verursachte Bodenwertverluste kompensieren müssen, sondern soll auch im umgekehrten Fall, bei von ihr verursachten Bodenwertsteigerungen, ein Teil von der profitierenden Grundeigentümerschaft zurückgefordert werden können. Die Befürworter dieser Überlegungen führen in der Debatte grundsätzlich zwei unterschiedliche Argumentationslinien an:

Die erste Argumentationslinie basiert auf der Überlegung, dass die Wertsteigerungen nicht auf die Leistungen oder Investitionen der Bodeneigentümer zurückzuführen sind, sondern dass es sich vielmehr um einen leistungslosen Gewinn handelt (unearned increment) (vgl. Mill 1872; Groth/Streck 1998). Aus Überlegungen der Gerechtigkeit ist dieser an die Allgemeinheit zurückzuführen. Die Einnahmen sollen dabei in Form einer Steuer dem allgemeinen Staatshaushalt zugeführt und es soll keine Zweckbindung vorgenommen werden. Im (modellierten) Extremfall können so jegliche Ausgaben des Staates finanziert werden (sogenannte single tax und darauf basierend das Henry-George-Theorem) (George 1881: 414–419; Dixit/Stiglitz 1977: 708; Arnott/Stiglitz 1979: 498–499). Diese Argumentationslinie wird als direkte Legitimation bezeichnet und gilt als ideologisch (Alterman 2011: 9).

Die zweite Argumentationslinie basiert auf der Annahme, dass die Planhandlung nicht nur Wertsteigerungen auf dem Grundstück auslöst, sondern auch die Notwendigkeit von öffentlichen Investitionen nach sich zieht. Diese verursachten Kosten sollen nicht der Allgemeinheit aufgebürdet werden, sondern (zumindest teilweise) durch die Profiteure gegenfinanziert werden. In diesem Sinne sollen daher Beiträge in Form von Infrastrukturabgaben geleistet werden. Da sie eine bestimmte öffentliche Dienstleistung finanzieren, sind die Einnahmen zweckgebunden und dürfen nicht für andere Staatstätigkeiten verwendet werden. Diese Argumentationslinie wird als indirekte Legitimation bezeichnet und gilt als pragmatisch (Alterman 2011: 10).

In der Art und Weise, wie das Instrument eines Mehrwertausgleichs im politischen Diskurs begründet wird, sieht Alterman (2011) einen wesentlichen Faktor für die Wahrscheinlichkeit einer politisch erfolgreichen Akzeptanz und der Einführung in das jeweilige nationale Recht. Anhand eines Vergleichs von 14 Industrienationen kommt sie dabei zu der Schlussfolgerung, dass die indirekte Legitimation klar erfolgsversprechender sei. Dieser pragmatische Ansatz, der die Verknüpfung mit einem konkreten Verwendungszweck enthält, ermögliche überparteiliche Zustimmung und führe im Vergleich häufiger zu einer Einführung des Instruments (Australien, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Israel, Kanada, Österreich, Polen) (Alterman 2011: 19–20). Bei der direkten, ideologischen Legitimation sei der gesellschaftliche Rückhalt hingegen eng umgrenzt. Das Instrument sei entsprechend nur dann mehrheitsfähig, wenn die dazugehörigen Parteien des linken Politikspektrums entsprechende Mehrheiten haben. Sobald die politischen Mehrheiten wechseln, würde das Instrument wieder kassiert. So erkläre sich beispielsweise die wechselhafte Geschichte der betterment tax in Großbritannien (vgl. Askew 2018).

Basierend auf diesen Erfahrungen leitet Alterman (2011: 11) die grundsätzliche Hypothese ab, dass für die erfolgreiche Einführung einer Mehrwertabgabe entscheidend sei, wie das Instrument legitimiert wird. Dabei sieht sie in der indirekten, pragmatischen Legitimation die erfolgversprechendere Methode.

Einige Aspekte dieser Hypothese wurden in der planungswissenschaftlichen Literatur bereits kritisiert. So folgen die Begründungen für die Einführung eines Instrumentes zum Ausgleich von Bodenwerten nicht immer ausschließlich einer direkten oder indirekten Legitimationslogik. Ein politischer Diskurs lässt sich nur schwer eindeutig einer der beiden Legitimationen zuordnen. Vielmehr komplementieren sich die Argumente, sodass oft nur von Mischformen gesprochen werden kann (Muñoz-Gielen/van der Krabben 2019: 213). Ob die von Alterman beschriebene Hypothese jedoch grundsätzlich zutreffend und auch auf andere Länder übertragbar ist, wurde bislang noch nicht thematisiert. Aus einer Schweizer Perspektive ist zudem verwunderlich, dass die Eidgenossenschaft bei der Untersuchung nicht berücksichtigt worden ist. Die Schweiz ist eines der wenigen Länder weltweit, welches das Instrument tatsächlich eingeführt hat – und zwar bereits seit dem ersten Raumplanungsgesetz von 1979. Die direkte Demokratie führt zudem dazu, dass die Argumente der politischen Akteure offen debattiert und dokumentiert werden und die Mehrheitsfindung dank Volksabstimmungen zum Teil direkt durch das Volk stattfindet. Die föderalistische Struktur ermöglicht zudem weitere Vergleiche bei der konkreten Umsetzung und der tatsächlichen Wirkung zwischen 26 Kantonen innerhalb eines gegebenen planungsrechtlichen Rahmens. Der vorliegende Beitrag möchte nun diese Möglichkeit nutzen und die planungswissenschaftliche Literatur um das Beispiel der Schweiz ergänzen. Dabei soll überprüft werden, inwiefern Altermans Hypothese für den Mehrwertausgleich in der Schweiz zutreffend ist.

Mit dem Mehrwertausgleich in der Schweiz setzte sich bisher vor allem die rechtswissenschaftliche Literatur auseinander. So liefert Schneider (2006) einen umfassenden Überblick über das Instrument, wie es seit der Einführung 1980 und bis zur Teilrevision von 2012/2014 wirksam war. Die derzeit gültige Gesetzgebung wird bei Poltier (2016), Riva (2016) und Aemisegger, Moor, Ruch et al. (2016) dargestellt und kommentiert. All diese Arbeiten befassen sich jedoch nur mit der rechtswissenschaftlichen Auslegung. Eine Auseinandersetzung mit dem ökonomischen Kern des Instruments fehlt ebenso wie eine planungs- und politikwissenschaftliche Analyse. Diese Perspektive wird bislang lediglich bei einzelnen Fallbeispielen eingenommen. So untersucht Viallon (2017) vertragliche Lösungen zu Beiträgen beim Infrastrukturausbau in den Kantonen Bern und Waadt und Lambelet und Viallon (2019) analysieren Vertragslösungen bei Großprojekten in den Kantonen Zürich, Genf und Bern. Im Fokus stehen dabei jedoch jeweils die lokale Anwendungspraxis und nicht die zugrunde liegenden politischen Legitimationen. Eine Verknüpfung der eidgenössischen Erfahrungen mit der internationalen planungswissenschaftlichen Literatur wird jedoch nicht vorgenommen.

Seit dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes im Jahr 1980 gilt, dass erhebliche planungsbedingte Vor- und Nachteile angemessen ausgeglichen werden müssen (Art. 5 Abs. 1 RPG).

In Anlehnung an den rechtswissenschaftlichen Sprachgebrauch unterscheidet der vorliegende Beitrag zwischen dem generellen Mechanismus, wie er in den Rechtstexten festgehalten ist (Mehrwertausgleich), und der konkreten Anwendung im Einzelfall (Mehrwertabgabe). Konsequent vermieden wird der rechtlich nicht haltbare Begriff der Mehrwertabschöpfung.

Im Zuge der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, welches 2012 beschlossen und 2014 in Kraft getreten ist, wurde dieser Zustand von einer lex imperfecta zu einer lex perfecta nachgebessert. So wurde eine bundesrechtliche Sanktion für den Fall vorgesehen, dass das bundesrechtlich geforderte Minimum – die Kantone müssen in ihren Regelungen zumindest bei der sogenannten Einzonung

Ähnlich wie im deutschen Planungsrecht reguliert das Schweizer Planungsrecht Art und Maß der baulichen Nutzung. Dazu wird zunächst zwischen der Bauzone und der Nichtbauzone unterschieden (sogenanntes Trennungsprinzip) (Art. 1 RPG). Während in der Bauzone grundsätzlich Baufreiheit herrscht (eine Baubewilligung vorausgesetzt), ist die Bebaubarkeit in der Nichtbauzone grundsätzlich nicht gegeben und auf wenige, bundesrechtlich explizit genannte Ausnahmetatbestände beschränkt (Art. 16a, 16a^bis, 24, 24a, 24b, 24c, 24d und 24e RPG). Wenn der rechtliche Charakter eines Grundstücks geändert wird und dieses Land von der Nichtbauzone zur Bauzone geändert wird (z. B. von der Landwirtschafts- zur Wohnzone), handelt es sich planungsrechtlich um eine Zuweisung zur Bauzone, was umgangssprachlich als Einzonung bezeichnet wird. Eine Veränderung der Art der zulässigen baulichen Nutzung (z. B. von der Industrie- in die Wohnzone) wird als Umzonung bezeichnet. Eine Veränderung (i.d.R. Erhöhung) des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung (z. B. von zwei auf vier Geschosse) wird als Aufzonung bezeichnet.

Gesamthaft sieht das Planungsrecht demnach in der Schweiz einen bundeseinheitlichen Grundsatz vor (angemessener Ausgleich von planungsbedingten Vor- und Nachteilen) sowie bundesrechtlich verbindliche Minimalbedingungen (ein Mindestabgabesatz von 20 Prozent beim Mindestabgabetatbestand der Einzonung). Darüber hinaus können die kantonalen Gesetzgeber weiterführende Regelungen erlassen, die insbesondere höhere Abgabesätze und weiterreichende Abgabetatbestände vorsehen können. Den Kantonen steht es frei, den über das Minimum hinausgehenden Ausgleich selbst zu regeln oder ihn wiederum an die Gemeinden weiter zu delegieren (Gemeindeautonomie).

Einen Höchstabgabesatz sieht das Bundesrecht de lege lata nicht vor. In der Planungspraxis hat sich jedoch eine maximale Abgabe von 60 Prozent etabliert. Diese Grenze geht auf ein Urteil des Bundesgerichts zurück, welches an einem konkreten Fall im Kanton Basel-Stadt eben diesen Abgabesatz für rechtlich zulässig erklärt hat. Dass dies somit einer Obergrenze gleichkommt, ist rechtswissenschaftlich umstritten. Im Entscheid heißt es lediglich: „Eine Abschöpfung von bis zu 60 Prozent des durch Planungsmaßnahmen verursachten Mehrwerts verletzt die Eigentumsgarantie nicht.“

BGE (1979: 134).

Die bundesrechtlich verbindlich umsetzbaren Mindestanforderungen und die Gestaltungsspielräume führen zu einer planungswissenschaftlich interessanten Situation. Die 26 Kantone müssen in einem ähnlichen Zeitraum und somit mit vergleichbarem rechtlichem Kontext Regelungen zum Mehrwertausgleich einführen. Diese Situation lässt sich planungswissenschaftlich nutzen, um die politischen Auseinandersetzungen und die Gesetzgebungsverfahren vergleichend zu analysieren.

Der Theorie von Alterman (2011) folgend und auf den Schweizer Kontext anwendend basiert der vorliegende Beitrag auf der Hypothese, dass je pragmatischer die Legitimation der politischen Befürworter in einem Gesetzgebungsprozess ist, desto wahrscheinlicher es ist, dass ein Kanton nicht nur das eidgenössische Minimum umsetzt. Diese Kantone nutzen den bundesrechtlichen Spielraum umfangreicher aus, da die pragmatischere Legitimation eine höhere politische Akzeptanz begründet.

Um eine fundierte Überprüfung dieser Hypothese im schweizerischen Kontext durchzuführen, wurde eine zweistufige Analyse durchgeführt. Auf der ersten Stufe wurde eine komparative Analyse aller 26 kantonalen Regulierungen vorgenommen, um die kantonalen Umsetzungen der bundesrechtlichen Vorgaben vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Genese zu vergleichen (Hengstermann/Scheiwiller 2021). Der vorliegende Beitrag beinhaltet nun die zweite Stufe: Zur Durchführung einer holistischen Multi-case-Fallstudie (vgl. Yin 2014: 49–63) wurden drei Kantone ausgewählt. Die jeweilige Analyseeinheit (hier: politische Legitimation des Mehrwertausgleichs im Gesetzgebungsverfahren) wird in mehreren Fallstudien (hier: kantonale Ebene) kontextualisiert. Diese Vorgehensweise erlaubt ein vertieftes Verständnis und lässt gleichzeitig systematische Vergleiche zu. Zur Maximierung des Informationsgehalts erfolgt eine vorbestimmte Fallauswahl auf der Grundlage des Gesamtvergleichs. Dabei wird der Ansatz der Extremfälle gewählt (sogenannte B1-Auswahl; Flyvbjerg 2006: 230). Diese eignen sich besonders, da in ihnen die Eigenschaften und Tendenzen besser erkennbar sind als bei durchschnittlichen Fällen (Yin 2014: 52–56).

Die genaue Analyse der drei ausgewählten Kantone ergibt, dass in den politischen Debatten tatsächlich Argumente sowohl der ideologischen als auch der pragmatischen Legitimation vorzufinden sind. Wie bereits in der Literatur angemerkt, ist eine klare Abgrenzung empirisch tatsächlich von großer Schwierigkeit. Nichtsdestotrotz lassen sich in den drei Kantonen grobe Tendenzen feststellen, anhand derer sich die Hypothese von Alterman (2011) überprüfen lässt.

Der Vergleich der ausgewählten Kantone Basel-Stadt, Basel-Landschaft und Bern ermöglicht es, die Bandbreite abzubilden, die durch die bundesrechtlichen Vorgaben hinsichtlich des Mehrwertausgleichs eingeräumt werden. Darüber hinaus sind diese drei Kantone auch hinsichtlich der zugrunde liegenden politischen Legitimation sehr heterogen, wie die Analyse gezeigt hat. Während des Gesetzgebungsverfahrens im Kanton Basel-Stadt prägten ideologische Argumente die Debatte. Im Kanton Basel-Landschaft wurden überwiegend pragmatische Argumente aufgeführt. Im Kanton Bern ist die Beurteilung der Legitimationsargumente differenzierter, da hier die Gesetzgebung auf kommunaler Ebene von starker Bedeutung war und entsprechend viele parallele Gesetzgebungsverfahren betrachtet werden müssen. Insgesamt wurden überwiegend pragmatische Argumente genannt.

Die Einteilung der Kantone in diese Legitimationsmuster führt jedoch nicht zu den Ausprägungen des Mehrwertausgleichs, wie sie auf der Grundlage der internationalen Planungsliteratur zu erwarten wären. Demnach wäre zu erwarten gewesen, dass der ideologische Ansatz (Basel-Stadt) zu einem minimalen Mehrwertausgleich führen würde, da es sich um abstrakte Gerechtigkeitsdebatten handelt und der direkte Nutzen nicht ersichtlich wurde. Hingegen wäre im Kanton Basel-Landschaft, wo pragmatische Argumente die Debatte der Gesetzgebung dominierten, zu erwarten gewesen, dass umfangreichere Regelungen gewählt würden. Da in diesem Fall der direkte Nutzen deutlich klarer erkennbar und die politische Akzeptanz somit höher sein sollte, wären hinsichtlich des Abgabesatzes und der Abgabetatbestände Regelungen zu erwarten, die über die bundrechtlichen Minimalanforderungen hinausgehen.

Die empirische Analyse bestätigt diesen Zusammenhang nicht. Entgegen der Hypothese von Alterman (2011) führt der ideologische Ansatz im Kanton Basel-Stadt zu sehr weitreichenden Mehrwertausgleich-Bestimmungen. Der Kanton hat den höchsten Abgabesatz der untersuchten Kantone (und auch schweizweit), formuliert umfangreiche Abgabetatbestände und weist eine einheitliche, staatlich durchgeführte Erhebungsmethode auf. Ebenfalls der Alterman-Hypothese entgegenstehend ist der Kanton Basel-Landschaft. Die dortige pragmatisch geprägte politische Debatte führt lediglich zu minimalistischen, restriktiven Regelungen mit minimalem Abgabesatz und abschließend formulierten Abgabetatbeständen. Beide Fälle sind somit als Beleg der Gegenthese zu werten. Einzig im Fall des Kantons Bern lässt sich die Hypothese Altermans tendenziell bestätigen. Die eher pragmatisch geprägten Debatten führen zu einer sehr heterogenen Regelungsvielfalt in den bernischen Gemeinden. Die von Alterman (2011) geprägte Hypothese in der internationalen Planungsliteratur deckt sich demnach kaum mit den hier untersuchten Fällen der Schweiz.

Ziel des vorliegenden Beitrags war es, die in der internationalen Planungsliteratur vorherrschende Hypothese, die maßgeblich von Alterman (2011) geprägt ist, an ausgewählten Fallbeispielen in der Schweiz zu verifizieren. Die internationalen Erfahrungen mit der Einführung eines Mechanismus zum Ausgleich planungsbedingter Mehrwerte zeigen, dass pragmatische Legitimationsmuster erfolgsversprechender sind und zu weitreichenderen Regulierungen führen. Im internationalen Vergleich führen ideologische Legitimationen hingegen seltener zu einem umfangreichen Mehrwertausgleich. Bei diesen internationalen Untersuchungen wurde die Schweiz jedoch nicht berücksichtigt – obwohl es eines der wenigen Länder weltweit ist, welches den Mehrwertausgleich im Planungsrecht verankert hat und mittlerweile auf eine 40-jährige Erfahrung zurückblicken kann. Der vorliegende Beitrag soll diese Lücke schließen und die schweizerischen Erfahrungen in die (internationale) Planungsliteratur einbringen. Dabei fällt auf, dass dieser Ansatz nicht nur aus Gründen der Vollständigkeit, sondern auch inhaltlich relevant ist. So entwickeln die drei systematisch ausgewählten kantonalen Fallbeispiele ein Muster, welches der übergeordneten Hypothese widerspricht.

Einschränkend müssen jedoch auch die methodischen Grenzen der vorliegenden Studie berücksichtigt werden. Sie greift den Forschungsansatz von Alterman (2011) auf und fokussiert ausschließlich auf den Zusammenhang zwischen der politischen Legitimationslogik und der konkreten rechtlichen Ausgestaltung. In diesem Zusammenhang bleibt unbeachtet, dass auch andere Variablen mit anderen Wirkungsmechanismen vorherrschen können, wie beispielsweise die kulturelle Situation in der Region, die Befindlichkeiten der Bevölkerung oder Einzelmechanismen innerhalb der Politik. So ist nicht auszuschließen, dass realpolitische Agenden der regierenden Parteien direkten Einfluss haben können, die von den veröffentlichten Legitimationsmustern abweichen. Ähnlich wie im Falle der britischen betterment tax ist zudem eine Korrelation zwischen historischen Zeitfenstern zur Einführung eines Mehrwertausgleichs zu den politischen Mehrheitsverhältnissen plausibel. Eine fundierte Untersuchung zur Korrelation der Wahlergebnisse und den Mehrwertausgleichsregulierungen könnte daher als sinnvolle Ergänzung der durchgeführten Studie als Forschungsansatz aufgegriffen werden. Berücksichtigt werden muss auch, dass der vorliegende Beitrag auf empirischen Erkenntnissen von lediglich drei der 26 Schweizer Kantone beruht. Zwar wurde der Auswahl eine vollumfängliche Analyse aller kantonalen Regelungen vorangestellt (vgl. Hengstermann/Scheiwiller 2021) und die konkrete Auswahl strukturiert vorgenommen (Extremfallansatz), dennoch verbleibt die Vervollständigung zukünftigen Forschungsarbeiten.

Letztlich hat der empirische Ansatz auch Indizien aufgedeckt, die einer weitergehenden Untersuchung bedürfen. So ist auffallend, dass sowohl die ideologische als auch die pragmatische Legitimation an konkrete Narrative gekoppelt sind. Wenn zum Zeitpunkt der gesetzgeberischen Debatte um die Einführung des Mehrwertausgleichs ein konkretes Projekt anstand, bei dem der konkrete Nutzen eines Ausgleichs planungsbedingter Mehrwerte aufgezeigt und der Umgang damit politisch diskutiert werden konnte, wurden damit bereits die Grundlagen einer anschließenden generellen Gesetzgebung gelegt. So wurden bei mehreren Berner Gemeinden mit einem Mehrwertabgabereglement und beim Kanton Basel-Stadt solche konkreten Projekte erwartet. Beim Kanton Basel-Landschaft schien es im Moment der Einführung des Gesetzes über die Abgeltung von Planungsmehrwerten (GAP) kein konkretes Bedürfnis gegeben zu haben, das eine Einführung von weiteren Mehrwertabgabetatbeständen begünstigt hätte. Die Rolle von Narrativen in der politischen Kommunikation wäre damit zu überprüfen.

Gesamthaft betrachtet ist festzustellen, dass die Untersuchung des Mehrwertausgleichs in der Schweiz als relevante Ergänzung der planungswissenschaftlichen Debatte anzusehen ist. Das Instrument nimmt sowohl aus Gerechtigkeits- als auch Finanzgründen eine wichtige Rolle im Schweizer Planungsrecht ein. Mit einem Mehrwertausgleich können Mehrwerte, die durch Aufwendungen der Gemeinschaft und das Handeln des Staates entstanden sind, zu einem gewissen Grad der Allgemeinheit zurückgegeben werden, zulasten jener, die von einer Planung am meisten profitieren. Zudem können aus den Erträgen von Mehrwertabgaben Investitionen in Infrastruktur, Ausstattung, Ausgleichsflächen oder andere Projekte öffentlichen Interesses getätigt werden, wodurch den Nachteilen eines Bauvorhabens (z. B. Erschließungskosten, Versiegelung von Grünflächen oder Abnahme der Wohnqualität durch weitere Verdichtung) auch Vorteile entgegengestellt werden können. In gewissen Fällen kann so überhaupt erst der nötige politische Rückhalt geschaffen werden, wenn die Allgemeinheit auch für sich einen Nutzen hinter einem Projekt erkennt.

Bei Debatten über eine Einführung eines Mehrwertausgleichs oder einer Ergänzung der bestehenden Ausgleichstatbestände wird nichtsdestotrotz empfohlen, die Legitimation möglichst breit abzustützen – also sowohl ideologische als auch pragmatische Argumente zu wählen, um sich politisch möglichst breit abstützen zu können und somit nicht nur die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Einführung bzw. Ergänzung zu erhöhen, sondern auch deren langfristigen Bestand zu gewährleisten. Im Sinne einer langfristig stabilen Planung ist das Instrument somit nicht als einzelparteiliches Interesse anzusehen, sondern als Baustein eines ausbalancierten Planungssystems. Hierdurch soll vorgebeugt werden, dass ein Wechsel der politischen Mehrheiten zu wiederkehrenden massiven Veränderungen führen (z. B. der sofortigen Wiederabschaffung des Instruments), die sowohl für die öffentlichen Planungsträger als auch für die privaten Akteure aufwendige Herausforderungen darstellen würden.