Konflikttheorien gehen davon aus, dass Konflikte nicht nur erforderlich sind, um gesellschaftliche Wandlungsprozesse in Gang zu bringen, sie sind auch zentral, um diese demokratisch zu gestalten. Konflikte sind ein Ausdruck pluralistischer, sozial differenzierter Gesellschaften und zwar sowohl sozialstrukturell (Coser 1964; Dahrendorf 1972), auf der Ebene politischer Identitäten (Mouffe 2007) oder hinsichtlich ausdifferenzierter Normen- und Wertesysteme und Milieus (Bourdieu 2013). Als „Strukturtatsache der Gesellschaft“ (Dahrendorf 1969: 119) oder „konstitutive Dimension der gesellschaftlichen condition“ (Swyngedouw 2013: 153) sind sie schließlich auch eine Bedingung für demokratische Gesellschaften und ein zentraler Problembearbeitungsmodus, ohne die weder sozialer Wandel noch demokratische Aushandlungsprozesse denkbar sind. Konsens und politische Kompromisse können in konflikttheoretischer Perspektive nur vorläufig sein. Eine dauerhafte Lösung strukturell bestehender Konflikte sei, so Dahrendorf, ein Zeichen autoritärer Regierungen und Diktaturen, denn hier würden Konflikte nicht gelöst, sondern lediglich aus der politischen Arena entfernt und unterdrückt (Dahrendorf 1972: 41). Anstatt einer „Privilegierung des Konsenses, in dem tendenziell abweichende Stimmen zum Schweigen gebracht werden“ (Mouffe 2007: 47), müssten aus agonistischer Perspektive die Exklusionsmechanismen temporärer Kompromisse offengelegt werden und marginalisierte Positionen Eingang in die politische Debatte finden. Das heißt auch, dass Konflikte über die in liberalen Konflikttheorien fokussierte Aushandlung von Interessenunterschieden (Dahrendorf 1972) hinausgehen und Zielkonflikte adressieren müssen, die außerhalb hegemonial strukturierter Debattenräume positioniert sind (Swyngedouw 2013: 143; bezogen auf Energiekonflikte vgl. Krüger 2021: 184).

„Spielregeln“, die die Austragung der Konflikte regeln, sind damit unabdingbar. Sie bilden den institutionalisierten Rahmen (das Verfahren), innerhalb dessen Konflikte ausgetragen werden. Während die Frage der Entstehung und Aushandlung dieser Spielregeln bei liberalen Zugängen, wie dem von Ralf Dahrendorf, ausgeklammert bleibt, stellen neuere dissensdemokratische Ansätze diese ebenso zur Disposition (Flügel-Martinsen 2016: 16). Sie bringen auch ganz eigene Ein- und Ausschlussmechanismen mit sich. Nicht allen Interessengruppen wird die formelle Teilnahme am Konflikt bzw. am Aushandlungsprozess zuerkannt. Nicht alle Anliegen finden gleichermaßen Berücksichtigung. Auch die Festlegung, wessen Anliegen überhaupt anerkannt werden und wessen nicht, ist immer uneindeutig und selbst das Ergebnis von Aushandlung und Übereinkünften. Diese Spielregeln, die Interpretation dessen, was die demokratischen Prinzipien sind, innerhalb derer ein Konflikt ausgetragen wird, sind selbst Gegenstand des Konfliktes und können ebenso immer nur vorläufig sein. Man kann sich temporär in Form eines „konfliktive[n] Konsens[es]“ (Mouffe 2007: 46), der die Grundprinzipien pluralistischer Demokratie anerkennt, arrangieren, aber als Gegenstand des Konfliktes bleiben sie bestehen und müssen stets veränderbar sein. Zentral für einen konstruktiven Umgang mit Konflikten sind also Verfahren, die regeln, in welcher Weise, von welchen Akteuren und in Bezug auf welchen Sachverhalt Interessen und Positionen verhandelt werden können. Ein konstruktiver Konflikt soll ein Konflikt sein, der widerstreitende Interessen ebenso einbezieht wie Debatten über Ziele, dessen Regeln auch marginalisierte Positionen zulassen und in dem die Konfliktparteien sowohl seine Regeln als auch die Interessen und Positionen ihrer Gegenüber als legitim anerkennen (Eichenauer/Gailing 2022b: 5).

Während die Auseinandersetzung mit Konflikttheorien für Planung durchaus relevant ist, haben Bürokratie und Verwaltung, wo Planungsbehörden zu verorten sind, zu Konflikten, deren Ausgang immer ungewiss ist, ein eher distanziertes Verhältnis. Ihr modus operandi fokussiert auf Routinen und Berechenbarkeit (Luhmann 1994: 113). Planung ist ein institutionalisierter, auf Konsens ausgerichteter Interessenausgleich zwischen verschiedenen Nutzungsansprüchen, der zwischen unterschiedlichen Rationalitäten vermitteln muss (Siebel 2006), und hat bislang insbesondere im deutschen konsensdemokratischen Kontext nur wenig Konstruktives aus Konflikten geschöpft (Kühn 2021: 145–147). Ziel ist es, Konflikte zu vermeiden, einen Konsens herzustellen und Akzeptanz von Planungsentscheidungen zu generieren.

Während dieses Paradigma in der Praxis, insbesondere auch bei der Planung von Energiewendeinfrastrukturen, weiter vorherrschend ist (Krüger 2021: 183), wendet sich die theoretische Auseinandersetzung zunehmend der Konflikthaftigkeit von Planung und den damit verknüpften Fragen von Legitimation und demokratischer Umsetzung zu (Gualini 2015; Gribat/Kadi/Lange et al. 2017: 12–13). Aus einer Kritik an partizipativ-deliberativen Planungskonzepten, die eine auf rationalem argumentativem Austausch beruhende, allgemein akzeptierte Konsensfindung vorsehen, führt der Weg zu einer den Konflikt ins Zentrum stellenden agonistischen Sichtweise auf Planung (Gualini 2015: 7–9; Kühn 2021). Für die Frage, wie diese Ansätze in Planung eingehen können, kann eine Gerechtigkeitsperspektive hilfreich sein. Denn faire Ergebnisse und Prozesse sind zentral für Planungskonflikte. An zahlreichen Stellen scheinen Gerechtigkeitsaspekte mindestens auf, nicht selten sind sie prägend für den Konfliktverlauf (Eichenauer/Gailing 2022b). Es bedarf also eines Modus der Konfliktbearbeitung in der Planung, der Konflikte anerkennt und den Ansprüchen einer pluralistischen Demokratie gerecht wird. Ich schlage vor, Gerechtigkeit als ein handlungsleitendes Motiv in die Bearbeitung von Planungskonflikten aufzunehmen.

Konflikte entspinnen sich selten allein um die Verteilung von Ressourcen, sondern ebenso entlang von Fragen nach Regeln der Verteilung und Aushandlung. Blickt man auf Ein- und Ausschlussmechanismen in Konfliktsituationen, werden Gerechtigkeitsfragen in Bezug auf Zugang, Teilhabe und Anerkennung deutlich. Zur Analyse von Gerechtigkeit im Kontext von Energiekonflikten bietet sich daher ein dreidimensionales Verständnis von Gerechtigkeit an.

Das Konzept der Energiegerechtigkeit, welches „ein globales Energiesystem, das Kosten und Lasten von Energiedienstleistungen gerecht verteilt und dazu beiträgt, dass Entscheidungen über das Energiesystem repräsentativer und unabhängiger getroffen werden“ (Sovacool/Heffron/McCauley et al. 2016: 4, Übersetzung der Autorin)

„a global energy system that fairly disseminates both the benefits and costs of energy services, and one that contributes to more representative and impartial energy decision-making“ (Sovacool/Heffron/McCauley et al. 2016: 4).

Für die Planung sind Gerechtigkeitsfragen seit jeher zentraler Ausgangspunkt sowohl theoretischer Überlegungen als auch praktischer Umsetzung. Schließlich geht es um ein stetes Abwägen von Nutzungsansprüchen und die Schaffung eines langfristigen Kompromisses, der für viele Gruppen gut tragbar ist (Siebel 2006). Im deutschen Kontext wurde mit der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ ein planerisches Leitbild verankert, welches der Raumordnung auferlegt, „ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse anzustreben“ (§ 2 Abs. 2 ROG).

Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 88) geändert worden ist.

Diese Dimensionen sind analytisch kaum zu trennen, bedingen und beeinflussen sie sich doch immer wechselseitig und machen deutlich, dass die Befassung mit Gerechtigkeit als gesellschaftlichem Phänomen komplex ist und empirisch materielle, kulturelle sowie institutionelle Aspekte und Überschneidungen aufweist. Verteilungsgerechtigkeit umfasst die Verteilung „gesellschaftliche[r] Grundgüter […]“ (Rawls 2019: 293). Dabei ist die Frage, was diese gesellschaftlichen Grundgüter sein sollen, ebenso zentral wie die Frage, wann diese Verteilung gerecht sei. So müssen für gerechte Planung planungsrelevante Primärgüter (vgl. Moroni 1997) identifiziert werden, eine gerechte Verteilung von Lasten und Nutzen von Energiewendeinfrastruktur angestrebt werden oder auch der Zugang zu Infrastruktur gerecht verteilt werden. Schon hier zeigt sich, wie eng Gerechtigkeit mit Konflikten verknüpft sein muss. Die Frage, was zu verteilen sei – Land, Gewinne, Zukunftschancen? –, steckt voller Interessen‑, Werte- oder Zielkonflikte. Die Bestimmung, Bewertung und Priorisierung dieser ‚Grundgüter‘ muss in Arenen verhandelt werden, die diese Konflikte zulassen, will man sie auf solide, demokratische Füße stellen (Krüger 2021: 184). Hier zeigen sich Machtverhältnisse, hier werden sie reproduziert oder auch rekonstituiert. Allein schon die Gegenstandsbestimmung ist nicht konfliktfrei zu denken. Kriterien für eine gerechte Verteilung können dabei Bedürfnisse, der Beitrag zum kollektiven Wohlergehen und der Verdienst beziehungsweise die Leistung eines Raums sein (Harvey 2009: 98–101). So können Ungleichheiten als gerecht angesehen werden, „wenn sich aus ihnen Vorteile für jedermann ergeben, insbesondere für die schwächsten Mitglieder der Gesellschaft“ (Rawls 2019: 31–32).

Die Frage der Gegenstände der Verteilung kann nicht ohne die Frage nach dem Modus ihrer Verteilung stehen. Sie ist auch eng verbunden mit der Frage danach, wer diese Kriterien und Verteilmodi definiert (Fainstein 2009: 4). Es geht darum, Grundsätze zu fassen, die eine gerechte Verteilung zur Folge haben, die im Sinne der Anerkennungsgerechtigkeit Differenzen erkennen und Marginalisierungsprozesse offenlegen. Das setzt voraus, dass Verfahren selbst gerecht ausgestaltet sind. Eine an Rawls (2019) angelehnte Perspektive auf Planungsgerechtigkeit geht davon aus, dass zunächst planungsrelevante Primärgüter identifiziert werden müssen, die dann mithilfe gerechter Planungsinstrumente (Verfahren) umgesetzt werden (Basta 2016: 201–202). Dazu braucht es aber „ein gerechtes System von Institutionen“, die diese Verfahren „unparteiisch anwenden“ (Rawls 2019: 107). Wie auch bei der Verteilung stellt sich hier die Frage, wie diese verfasst sind, wer sie überhaupt verfasst und schließlich auch, wie sie angewendet werden. Dabei vollziehen sich Verfahren stets in einem zeitlichen, räumlichen und sozialen Kontext, der sich einerseits auswirkt auf die idealtypisch gewünschte unparteiische Anwendung, andererseits auch auf ihre Ausgestaltung. Verfahren liefern nicht nur die Spielregeln der Verteilung relevanter Güter. Eben die Ausgestaltung dieser Spielregeln kann gesellschaftliche Machtverhältnisse in Form von Exklusions- und Inklusionsmechanismen repräsentieren und sie reproduzieren. Analysen zur Verfahrensgerechtigkeit müssen also kritisch überprüfen, inwieweit diese gesetzlichen Vorgaben ausreichen, um tatsächlich partizipatorische Parität herzustellen (Fraser 2017: 54), die im Sinne der Anerkennung Positionen marginalisierter Akteurgruppen und divergierende Positionen zulässt und einbettet.

Der Weg, sich kritisch mit einem liberalen Verständnis von Verteilung und Verfahren auseinanderzusetzen, führt über den bereits angedeuteten Begriff der Anerkennung. Fraser (2017: 15) versteht unter Anerkennung zunächst „eine differenzfreundliche Welt, in der für die Ebenbürtigkeit und Gleichbehandlung nicht mehr der Preis einer Assimilation an die Mehrheit oder herrschende kulturelle Norm zu zahlen wäre“. Praktisch geht es nicht nur um die Anerkennung kultureller Unterschiede und eine kritische Reflexion einer Dominanz der Mehrheitsgesellschaft. Ein Mangel von Anerkennung schlägt sich zudem nieder in ungleicher materieller wie räumlicher Verteilung von Lasten und Nutzen sowie in der Ausgestaltung der Spielregeln für Konflikte und der Anwendung von Verfahren. Auch im Kontext von Planungskonflikten ist die Frage der Anerkennung höchst relevant. Anerkennung unterschiedlicher Erfahrungen, Empfindungen und Lebenswirklichkeiten zeigen sich zum Beispiel in unterschiedlichen Nutzungsbedürfnissen von Raum oder Nutzungsbarrieren für verschiedene Gruppen (Huning 2020: 953–957) oder auch in Abwertungs- bzw. Aufwertungsprozessen von Räumen (Redepenning/Singer 2019: 68–69). Blickt man kritisch und mit einer anerkennungstheoretischen Perspektive auf Verfahrensgerechtigkeit, können Spielregeln auch derart ausgestaltet werden, dass sie gerechte Beteiligungsstrukturen ermöglichen, die marginalisierte Gruppen und Positionen zulassen und fördern (vgl. Fraser 2017: 100–108) und diese bei der Verteilung von Gütern, aber auch von Lasten entsprechend berücksichtigen (Graham/Marvin 2001).

Die Planungsverfahren für mögliche Standorte für Windenergieanlagen sind ein zentraler Konfliktherd in der Umsetzung der Energiewende. Seit der Änderung des Baugesetzbuches 1997 gilt unter anderem für Windenergieanlagen ein privilegiertes Baurecht im Außenbereich. Die Anlagen können im Außenbereich überall dort gebaut werden, wo keine öffentlichen Belange, insbesondere raumordnerische Belange und Darstellungen im Flächennutzungsplan, dem Bauvorhaben entgegenstehen (§ 35 BauGB).

Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 12. Juli 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 184) geändert worden ist.

Standortgemeinden finden nur wenig Platz in den institutionalisierten Planungsverfahren zur Flächenausweisung für Windkraftanlagen. Als Betroffene können sie Einwendungen in Planungs- und Genehmigungsverfahren einbringen. Anders als etwa in Frankreich (Szarka 2007) oder Großbritannien (Kerr/Johnson/Weir 2017) ist die Zustimmung einer Gemeinde für den Bau von Windkraftanlagen aber nicht erforderlich. Einzig über die kommunale Bauleitplanung können Justierungen vorgenommen werden. Eine Planung, die die Errichtung von Windkraftanlagen in der Gemeinde verhindert, ist jedoch nicht möglich. Die Verfahren sind also derart gestaltet, dass sie einen überlokalen Interessenausgleich innerhalb politisch vorgegebener Rahmenbedingungen umsetzen, die lokalen Akteure aus der Entscheidungssituation jedoch weitgehend ausklammern. Somit liegt die Entscheidung über die Verteilung der Standorte für Windkraftanlagen vorwiegend bei nichtbetroffenen Akteuren, denn kleine Gemeinden sind in den Gremien der Regionalplanung unterrepräsentiert.

Ebenfalls als Reaktion auf die zunehmenden Konflikte um den Ausbau von Windkraftanlagen hat Brandenburg 2019 einen Schritt unternommen, die Interessen von kleineren Gemeinden anzuerkennen (Gailing/Overwien/Plehn et al. 2021: 41). Die Zusammensetzung der Regionalversammlung wurde dahingehend geändert, dass nun auch kleinere Gemeinden Teil des Gremiums sind, die über Regionalpläne entscheiden. Waren vormals in Brandenburg Gemeinden ab 10.000 Einwohner in der Regionalversammlung vertreten, sind es nun Gemeinden ab 5.000 Einwohner. Die Zahl der vertretenen Gemeinden erhöht sich damit um rund ein Drittel auf maximal 60 (Gailing/Overwien/Plehn et al. 2021: 41). Damit können auch kleinere Gemeinden direkt über die Regionalversammlung Einfluss auf die räumliche Verteilung von Windenergieanlagen nehmen. Eine Anerkennung der Lasten und der Bedeutung des ländlichen Raums führen dazu, dass stärker verdichtete Räume, die häufig auch in der Regionalplanung Entscheidungen dominieren, Status verlieren und Macht abgeben müssen. Wie sich diese Veränderung der Spielregeln auf Konfliktdynamiken auswirkt, bleibt abzuwarten. Im Sinne des aus der geographischen Gerechtigkeitsforschung abgeleiteten „Recht auf Land“ (Barraclough 2013) lässt sich hier ein Zuwachs an Mitgestaltungsmöglichkeiten des eigenen Umfeldes beobachten (Soja 2010).

Anerkennungsgerechtigkeit in Planungskonflikten beinhaltet die Anerkennung unterschiedlicher Bedürfnisse, ertragener Lasten und erwarteter Nutzen von Energiewendeinfrastruktur. Das impliziert auch die Frage, wessen Bedürfnisse anerkannt werden und welche marginalisiert werden. Anerkennungskonflikte zeigen sich nicht nur in der Verteilung der gegenwärtigen Lasten und Nutzen, der Verteilung von Infrastruktur im Raum oder den Verfahren zur Standortbestimmung, sondern auch in Bezug auf marginalisierte Positionen und zukünftige Bedürfnisse.

Das wird deutlich, wenn man die Proteste von Fridays for Future und der „Letzen Generation“ im Kontext der Urteile des Bundesverfassungsgerichts zu energiepolitisch relevanten Klagen betrachtet. Im April 2021 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass das Klimaschutzgesetz der Bundesregierung nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei und nachgeschärft werden müsse.

https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2021/bvg21-031.html (20.07.2023).