Im Zuge von Stadt-Umland-Kooperationen gilt es, die Funktionen Wohnen, Arbeiten, Freizeit und Verkehr gemeinsam zu denken, erhofft man sich auf regionaler Ebene davon doch zahlreiche positive soziale und ökologische Effekte, z. B. ein reduziertes Pendleraufkommen, das den betreffenden Haushalten finanzielle und gesundheitliche Entlastungen bietet, geringere emissionsbedingte Belastungen, Einsparungen von Flächen für Verkehrszwecke oder Verhinderung einer zunehmenden Zersiedelung (vgl. Wiechmann/Siedentop 2018: 1795; Gärtner/Werrer 2023: 11). Die praktische Umsetzung dieser räumlichen Konzentration sieht sich jedoch oftmals mit erheblichen Hürden konfrontiert: So lässt sich beobachten, dass attraktive Arbeitsmärkte – etwa aufgrund besonderer externer Nachfragebedingungen (vgl. Haslam McKenzie/Rowley 2013) – typischerweise mit hohen Mietpreisen auf dem Wohnungsmarkt einhergehen. Dies wiederum hemmt den Zuzug dringend benötigter Fachkräfte (Duffy/Fitz Gerald/Kearney 2005: 269; Risius/Schuster/Voigtländer 2018: 2), da zahlreiche Haushalte keinen bezahlbaren Wohnraum in der Nähe ihrer Arbeitsstätte finden und ins weitere Umland ziehen (Schwarz 2018: 19). Je nach Branche lassen sich dabei signifikante Unterschiede in der Pendelbelastung feststellen (Xiong/Cheung/Filippova 2021: 9). Zahlreiche Haushalte versuchen, steigende Miet- und Bodenpreise durch eine bewusste Erhöhung von Pendeldistanzen unter Umständen selbst dann zu vermeiden (Siedentop 2007: 105), wenn sich dies langfristig nicht rechnet. Grundsätzlich überschreitet die Bereitstellung von Wohnraum den Handlungsspielraum einzelner Kommunen und müsste eigentlich zwischen verschiedenen Gemeinden abgestimmt werden. Umso problematischer erscheint es vor diesem Hintergrund, wenn die Wohnflächenplanung bislang ausschließlich aus der Perspektive einer Kommune, also unter expliziter Vernachlässigung der regionalen Interessen erfolgt. Dass viele kommunale Bauleitplanungen aus fiskalischen Erwägungen darüber hinaus der Gewerbeentwicklung eine höhere Bedeutung beimessen als der Wohnflächenentwicklung, vergrößert die Problematik, da die dadurch ausgelösten Pendelbewegungen nach wie vor bevorzugt über private Pkw realisiert werden, was nachteilige Folgen für die Gesundheit (Greinke/Lange 2021: 87) bzw. die Umwelt- und Verkehrssicherheit hat (BMI 2021: 123) und eine komplexe Auslastung von Einrichtungen der Daseinsvorsorge bedingt (Othengrafen/Greinke/Lange et al. 2021: 134).

Wenngleich die räumliche Nähe zwischen Wohn- und Arbeitsstätten aus verschiedenen Gründen als wünschenswert erachtet wird, existieren aufseiten der Landes- und Regionalplanung bislang keine geeigneten Modelle, die deren Wechselverhältnis unter Berücksichtigung zeitlicher und räumlicher Aspekte im Planungsprozess berücksichtigen. Dies und andere Faktoren können einen „job-housing mismatch“ zur Folge haben: Entweder werden auf kommunaler Ebene zu viele Wohnbauflächen ausgewiesen, da von den Kommunen Wohnungen priorisiert werden und sie in einen interkommunalen Wettbewerb um Bevölkerungszuwachs und Arbeitsplätze eintreten. Oder Kommunen weisen eine zu geringe Zahl an Wohnbauflächen aus, da die Ansiedlung von Gewerbe priorisiert wird. Beide Extreme bringen jeweils negative Effekte mit sich:

Ein Überschuss von Wohnbauflächen geht unter sonst gleichen Umständen mit Ansiedlungen, die eine dezentrale Konzentration konterkarieren, mit einer dispersen Entwicklung von Wohnstandorten, welche nicht geeignet scheinen, eine langfristige und flächendeckende Daseinsvorsorge zu ermöglichen sowie mit einer Intensivierung des interkommunalen Wettbewerbs einher, da umliegende Kommunen ebenfalls animiert werden, eine verstärkte Angebotsplanung zu betreiben.

Ein Defizit an Wohnbauflächen wiederum hat zur Folge, dass der Zuzug von Fachkräften ausbleibt (mit entsprechenden negativen Wirkungen für die Qualität des Wirtschaftsstandorts), da (bezahlbarer) Wohnraum fehlt. Zudem kommt es zu einer räumlich nicht unproblematischen Verteilung der zuziehenden Arbeitskräfte, da diese Wohnraum im Umland nachfragen müssen – mit der Folge eines vergleichsweise hohen Verkehrsaufkommens.

Sowohl ein Überschuss als auch ein Defizit an Wohnflächen geht typischerweise mit einer erhöhten Flächeninanspruchnahme einher: Im Falle des Überschusses wird zu viel Fläche in Wohnbaufläche umgewandelt, im Falle des Defizits verteilt sich die Nachfrage ungesteuert, weshalb mehr Fläche für Verkehrszwecke benötigt wird. Ferner bergen diese Ungleichgewichte das Risiko, dass das bestehende Zentrale-Orte-System langfristig ausgehöhlt wird, da Ansiedlungen ungeachtet der tatsächlichen zentralörtlichen Funktionen vollzogen werden – sei es infolge eines Defizites an Wohnbauflächen oder des interkommunalen Wettbewerbes.

Vor diesem Hintergrund wird es zu einer zunehmend wichtigeren Aufgabe interkommunaler Planungsprozesse, den negativen Effekten sowie der nichtnachhaltigen Flächeninanspruchnahme entgegenzuwirken. Konkret gilt es, Wohnbedarfe, die sich infolge von Arbeitsplatzzuwächsen in einer Region ergeben, möglichst in zumutbarer räumlicher Nähe zu decken, ohne Infrastrukturen zu überlasten. Dies könnte erstens dazu beitragen, benötigte Verkehrsflächen zu minimieren, da Anteile des motorisierten Individualverkehrs auf den ÖPNV umgelagert werden können bzw. sich kürzere Arbeitswege einfacher mit alternativen Verkehrsmitteln bewerkstelligen lassen, welche weniger Fläche in Anspruch nehmen. Zweitens könnten Wohnraumbedarfe verstärkt in den Zentren realisiert werden, was höhere Baudichten und eine verringerte Flächenneuinanspruchnahme im Bereich Wohnen zur Folge hätte. Drittens würde die Entwicklung isolierter, abgeschiedener Siedlungsstrukturen (Splittersiedlungen) nicht weiter gefördert (Beckmann/Gies/Thiemann-Linden et al. 2011: 64), viertens könnten Entwicklungen verstärkt auf den Innenbereich bzw. in der Nähe der Arbeitsplätze fokussiert und somit Flächen im Außenbereich geschont werden. Schließlich würde ein stärker an den Bedarfen ausgerichtetes Wohnungsangebot erzeugt werden, welches zu einer Entspannung der regionalen bzw. kommunalen Wohnungsmärkte beitrüge (UBA 2017: 6).

Es spricht demnach vieles dafür, die Planung der Funktionen Wohnen und Arbeiten interkommunal abzustimmen.

Auf Grundlage der Zahl der entstehenden Arbeitsplätze⁴ gilt es im ersten Schritt abzuleiten, welchen potenziellen Zuzug diese generieren. Konkret schlagen wir in diesem Zusammenhang vor, auf die Angaben zur regionalen Mobilität der Bundesagentur für Arbeit (BA) zurückzugreifen. Diese beziehen sich auf die Mobilität von arbeitslosen Personen bei Beschäftigungsaufnahme und sind auf Kreisebene verfügbar. Die Quoten zur regionalen Mobilität geben an, wie viele Personen, die eine Beschäftigung aufnehmen, aus einem Landkreis stammen bzw. über die Kreisgrenze zugewandert sind, um im betreffenden Kreis eine Beschäftigung aufzunehmen. Die Fokussierung auf arbeitslose Personen bietet den Vorteil, dass die Berufsaufnahme statistisch sehr gut erfasst werden kann. So umfassen die Quoten nur solche Personen, die nach erfolgtem Umzug binnen eines Monats tatsächlich auch sozialversicherungspflichtig beschäftigt sind (Bundesagentur für Arbeit 2019: 6). Bei einer Person, die bereits sozialversicherungspflichtig beschäftigt ist, ist der Zugang zu vergleichbaren Angaben deutlich schwieriger, weshalb diese hier auch nicht weiter berücksichtigt werden. Dies scheint aber nicht weiter problematisch zu sein, da sich das Wanderungsverhalten von arbeitslosen Personen nicht signifikant von dem bereits Beschäftigter unterscheidet. Vielmehr variieren die Quoten vor allem mit dem Qualifikationsniveau und dem Alter der betrachteten Personengruppen (Seibert/Wiethölter/Lüdeke 2018: 23).

Vor allem jüngere und höher qualifizierte Personen neigen dazu, aufgrund beruflicher Motive umzuziehen (Ganesch/Dütsch/Struck 2017: 25). Der Umfang dieser Wanderungen kann über die Quote der regionalen Mobilität⁵ abgeleitet werden. Diese drückt aus, welcher Anteil der entstehenden Arbeitsplätze voraussichtlich durch Zuzug gedeckt wird. Dabei wird vereinfachend davon ausgegangen, dass jede zuziehende Arbeitskraft eine Wohnung nachfragt, wohlwissend, dass es natürlich möglich ist, dass sich zwei oder mehr Arbeitskräfte eine Wohneinheit teilen (vgl. auch Berechnungen im Zuge der Ansiedlung von Tesla in Grünheide; Gemeinsame Landesplanungsabteilung Berlin-Brandenburg 2021: 35; 187).

Je nach Umfang der direkten Arbeitsplatzeffekte und der bestehenden (Wohnraum‑)Kapazitäten kann nicht zwangsläufig gewährleistet werden, dass sich alle potenziell zuziehenden Haushalte auch am Arbeitsort niederlassen können. Konkret ist davon auszugehen, dass eine größere Zunahme von Arbeitsplätzen auch Auswirkungen auf die umliegenden Kommunen haben kann, was es im Rahmen interkommunaler Kooperationen zu berücksichtigen gilt. Weiterhin ist auch die mikroräumliche Lage der die Effekte generierenden Einheit im administrativen Gebiet der Kommune entscheidend: So ist etwa bei einer Ortsrandlage (unter sonst gleichen Umständen) eine höhere Auswirkung von Arbeitsplatzzuwächsen auf das Umland zu erwarten als bei einer Lokalisierung in Zentrumsnähe. Letztlich wird die Verteilung der Wohnraumnachfrage in der Region auch vom regionalen bzw. kommunalen Wohnungsmarkt und dessen Preisniveau bzw. der Auslastung bestehender sozialer und technischer Infrastrukturen und natürlich auch individuellen Präferenzen beeinflusst. Aus diesen Gründen wird vorgeschlagen, im Modell Daten der Bundesagentur für Arbeit zu bestehenden Pendelstrukturen zu berücksichtigen, die das bisherige Verhältnis aus einpendelnden Personen und Personen am Arbeitsort berücksichtigen. Um eine nachhaltige Entwicklung der Region zu gewährleisten, müssen die Ergebnisse der rechnerischen Verteilung im interkommunalen Kontext verhandelt werden, um eventuell bestehende ineffiziente Strukturen nicht fortzuschreiben. Je nach Umfang der Ansiedlung und der Wohnflächenkapazitäten am betreffenden Arbeitsort sollte die Nachfrage durch den Zuzug auch am Arbeitsort gedeckt werden. Ist dies nicht möglich, sollte die Verteilung im Rahmen interkommunaler Kooperationen verhandelt werden. Als Ergebnis dieser Vorgehensweise lassen sich Aussagen über die Zahl der Haushalte ableiten, die sich unmittelbar im Arbeitsort bzw. im Umfeld der gewerblichen Entwicklung ansiedeln sollten.

Um die Ansiedlung der zuziehenden Haushalte im Umland unter Erreichbarkeitsaspekten optimal zu steuern und das Pendelaufkommen möglichst gering zu halten, wird eine Erreichbarkeitsanalyse der Gemeinden im Untersuchungsraum über eine Distanzmatrix vorgenommen. Zu diesem Zweck wird eine Erreichbarkeitsmatrix erstellt, die die Entfernungen zwischen allen Kommunen im jeweils betrachteten Untersuchungsraum ausweist (Weyenberg/Yoshida 2015). Dabei handelt es sich um eine quadratische Abstract-Eucliedean-Distance-Matrice (EDM), die die Entfernungen über den quadrierten Abstand zweier Punkte (hier: die geometrischen Schwerpunkte der Gemeindeflächen) festlegt (Balaji/Bapat 2007: 108). Als Datengrundlage dient ein auf Gemeindebasis erstellter Shapefile des Untersuchungsraums. Mit dieser Matrix als Grundlage lassen sich die Kommunen in der Region hinsichtlich ihrer Entfernung zum Standort, von dem die Arbeitsplatzeffekte ausgehen, klassifizieren.

Laut Statistischem Bundesamt (Stand 2020) fallen 26,6 % aller bestehenden Arbeitswege aktuell in die Klasse I, 21,8 % in die Klasse II, 29,1 % in die Klasse III und 19,1 % in die Klasse IV. 3,4 % der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten arbeiten auf demselben Grundstück, auf dem sie wohnen, bzw. geben an, wechselnde Arbeitsstätten zu haben. Aufgrund der mitunter sehr spezifischen administrativen Zuschnitte sowie den landesspezifischen Verfassungen gilt es, die vorgeschlagenen Klassen in den regionalen Kontext zu übersetzen.

Je nach Umfang der direkten Arbeitsplatzeffekte und den Potenzialen auf den jeweiligen Wohnungsmärkten bzw. den Flächenpotenzialen für möglichen Neubau wird im Modell eine radiale Verteilung um den Ort der gewerblichen Entwicklung herum vorgeschlagen. So ist, um die Arbeitswege möglichst gering zu halten, zunächst die Klasse I für den Zuzug neuer Haushalte im Umland vorzusehen. Sollte diese den in Kapitel 3.2 ermittelten Zuzug im Umland absehbar nicht aufnehmen können, werden die Klassen II bzw. III und dann IV berücksichtigt. Die Aufteilung zwischen den Klassen sollte im interkommunalen Austausch definiert werden. Für die Verteilung der zuvor ermittelten Wohnraumbedarfe innerhalb der oben genannten Klassen auf die dort lokalisierten Kommunen werden die aktuellen Einwohnerzahlen als Grundlage herangezogen. Innerhalb der Klassen wird dazu die Gesamtbevölkerung aller Kommunen berechnet und anschließend der Zuzug nach Anteil der einzelnen Kommunen an der Gesamtbevölkerung in der betreffenden Klasse rechnerisch verteilt. Im Ergebnis wird über diesen Schritt also ermittelt, wie sich der Zuzug im Umland der gewerblichen Entwicklung unter Berücksichtigung von Erreichbarkeitsaspekten räumlich abbilden könnte. Im Rahmen von interkommunalen Kooperationen kann die sich auf diese Weise ergebende Verteilung als Diskussionsgrundlage dienen.

Anschließend ist zu definieren, in welchem Verhältnis die zuziehenden Haushalte Wohneinheiten in Ein- und Zweifamilien- bzw. in Mehrfamilienhäusern nachfragen. Eine Angabe pauschaler Werte hinsichtlich dieses Verhältnisses ist nicht möglich, da dieses von unterschiedlichen Faktoren bestimmt wird, wie beispielsweise den herrschenden Miet‑, Bau- und Bodenpreisen sowie der Qualifikation der Arbeitskräfte bzw. dem zu erwartenden Einkommensniveau der entstehenden Arbeitsplätze.

Grundsätzlich sollte ein ausgeglichenes (bzw. an die regionalen Spezifika) angepasstes Verhältnis zwischen Ein- und Zweifamilienhäusern und Mehrfamilienhäusern angestrebt werden. Indem es für jede Kommune den potenziellen Zuzug in Wohneinheiten je Mehrfamilien, Ein- und Zweifamilienhäusern ermittelt, der auf die am Ausgangspunkt stehenden direkten Arbeitsplatzeffekte zurückzuführen ist (vgl. Abbildung 1), kann mithilfe des Modells im Ergebnis eine gemeindekonkrete Planungsgrundlage erarbeitet werden.

Abbildung 1  Schematischer Aufbau der Methodik zur Abschätzung von Wohnraumbedarfen durch direkte Arbeitsplatzeffekte

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In diesem Zusammenhang können auch Raumtypen definiert werden, die die Regionen in homogene Teilräume (hinsichtlich ihrer Baustruktur und Bevölkerungsstruktur) untergliedern und es ermöglichen, spezifische Annahmen zum Zuzug je Wohnsegment zu formulieren (Sell/Dunkl/Henn et al. 2023: 176). Sofern eine solche Einteilung nicht von der Raumplanung vorgeschlagen wird, kann sie beispielsweise in Abhängigkeit von der geographischen Lage zum Oberzentrum, ihrer zentralörtlichen Funktion, dem Nahwanderungsgewinn aus dem Oberzentrum, den mit dem Oberzentrum bestehenden Pendelverflechtungen und/oder der kommunalen Arbeitsplatzdichte vorgenommen werden. Im Ergebnis können dann verschiedene Raumtypen definiert werden, wie z. B. Oberzentren, Verflechtungsraum, Mittelzentraler Ring und Weiteres Umland (Interko2 2022: 29).

Die ermittelten Bedarfe sind grundsätzlich als Nettoeffekte anzusehen. Je nach Umfang der Arbeitsplatzentwicklung gilt es, in der interkommunalen Abstimmung zu eruieren, wie die resultierenden Bedarfe nachhaltig abgedeckt werden können. Hierbei sind die Auslastung vorhandener Infrastrukturen sowie Innenentwicklungspotenziale zu berücksichtigen. Auf dieser Basis kann mittels der vorgeschlagenen rechnerischen Verteilung festgelegt werden, wie Wohnraum zu planen ist, um das Pendelaufkommen in der Region möglichst gering zu halten. Ferner muss auch das Wegfallen von Gewerbeeinheiten (z. B. durch Insolvenzen oder Verlagerungen) kommuniziert werden, sodass mögliche Überhänge beim Wohnraumangebot vermieden werden.

Auf regionaler Ebene scheint es sinnvoll, geeignete Dichtewerte (z. B. m² je Wohneinheit oder Wohneinheit je ha) für die Bautätigkeit zu definieren. Sollten in den Regionalplänen keine entsprechenden Werte enthalten sein, können die Handreichungen der Bundestiftung für Baukultur (2018: 24) oder des Nachbarschaftsverbands Karlsruhe (NVK; 2018: 7) genutzt und um örtliche Spezifika und die Art der Bebauung ergänzt werden.

Die Region Leipzig/Halle umfasst neben den kreisfreien Städten Halle (Saale) und Leipzig den Landkreis Nordsachsen, den Landkreis Leipzig sowie den Saalekreis.

Die Stadt Leipzig verzeichnet seit 2011 ein die Gesamtregion insgesamt prägendes Wachstum und zählt mit einem Wanderungssaldo von 7,78 pro 1.000 EW (2020) deutschlandweit zu den am stärksten wachsenden Oberzentren (Wolff/Leibert/Haase et al. 2022: 1). Auch das Oberzentrum Halle (Saale) ist seit 2014 durch ein moderates Wachstum gekennzeichnet (Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2022a). Seit 2014 lassen sich zudem verstärkt Zuzüge in die angrenzenden Landkreise feststellen. Im Jahr 2020 wiesen 31 von den insgesamt 80 Gemeinden des Landkreises Leipzig, des Landkreises Nordsachsen sowie des Saalekreises einen höheren Wanderungssaldo auf als die Stadt Leipzig (das heißt über 7,78 pro 1.000 EW; Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2022a; 2022b), während lediglich 16 Kommunen einen negativen Saldo verzeichneten. Bedingt durch diese Entwicklungen sind die Leerstandsreserven vielerorts stark gesunken. Zudem verzeichnen viele Kommunen eine verstärkte Bautätigkeit, was auch als Ausdruck eines interkommunalen Wettbewerbes um neue Einwohnerinnen und Einwohner interpretiert werden kann.

Die positive Bevölkerungsentwicklung der letzten Jahre geht mit einer stärkeren gewerblichen Entwicklung einher, was sich im Zeitraum 2008 bis 2018 in allen Gebietskörperschaften in einer positiven Entwicklung der Arbeitsmarktanteile der meisten Wirtschaftszweige (Beschäftigte pro 1.000 EW) sowie einer fortschreitenden Spezialisierung auf einzelne Wirtschaftszweige abbildet (Interko2 2022: 62). Während in den Oberzentren das Wachstum der Branche der Informations- und Kommunikationstechnologien sowie der wissensintensiven Dienstleistungen überwiegt, verzeichnen die Landkreise die größte Dynamik in den Bereichen Dienstleistungen, Handel, Verkehr und Gastgewerbe ebenso wie auf dem Gebiet der wissenschaftlich, technischen und sonstigen wirtschaftlichen Dienstleistungen und bisweilen auch im Grundstücks- und Wohnungswesen und Baugewerbe.⁸ Auch für die kommenden fünf Jahre erwarten die Landkreise größere gewerbliche Entwicklungen, welche direkte Arbeitsplatzeffekte nach sich ziehen. Wenn man berücksichtigt, dass die Bautätigkeit von den tatsächlichen Bedarfen, dem interkommunalen Wettbewerb und den zu erwartenden Auswirkungen der demographischen Entwicklung bereits weitgehend entkoppelt ist und es darum geht, einer weiteren Verschärfung des Wettbewerbs sowie einer verstärkten Flächenneuinanspruchnahme vorzubeugen, wird deutlich, wie relevant es für eine nachhaltige künftige Entwicklung der Region ist, die Auswirkungen der Arbeitsplatzeffekte auf den Wohnungsmarkt zu erfassen und interkommunalen Planungsprozessen zugänglich zu machen.