Während nachhaltige Raumentwicklung in der Theorie oftmals mit konkreten Zielen, beispielsweise im Hinblick auf Konsistenz, Suffizienz oder Partizipation (Hübler/Kaethler/Selwig et al. 2000: 56–57) verbunden ist, werden diese Ziele in praxi vielfach nur auf wenige, einfach zu messende Teilaspekte reduziert. Auch rechtlich gesicherte Instrumente, wie z. B. Landesentwicklungs- und Regionalpläne, weisen meist nur pauschale Grenzwerte der Siedlungsentwicklung mit Bezug auf die Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner (EW) oder den kommunalen (Wohnungs‑)Bestand aus (Briegel 2020: 51). Mittels dieser pauschalen Grenzwerte wird es den Kommunen allerdings möglich, unterschiedliche Motive zu verfolgen, die eine Verringerung der Flächenneuinanspruchnahme konterkarieren können. Um dem vorzubeugen, wird zwischen Gemeinden mit verstärkter Siedlungsentwicklung (z. B. Orte mit einer zentralörtlichen Funktion) und Gemeinden, die auf die sogenannte Eigenentwicklung beschränkt sind, unterschieden (Domhardt 2018: 458). Die Eigenentwicklung der kommunalen Siedlungsgebiete ist dabei grundsätzlich jeder Kommune vorbehalten und sollte die Bedarfe der ortsansässigen Bevölkerung und die damit in Verbindung stehenden Anforderungen an den Wohnungsbestand reflektieren (Domhardt 2018: 458).

Aufgrund der grundgesetzlich verankerten kommunalen Selbstverwaltung (vgl. Milstein/Grotefels 2016) und der Tatsache, dass der in § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG

Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 3. Dezember 2020 (BGBl. I S. 2694) geändert worden ist.

Angesichts der Unzulänglichkeiten der bisherigen Berechnung von Eigenentwicklung hat der vorliegende Beitrag zum Ziel, eine alternative Konzeption von Eigenentwicklung zu erarbeiten, die das Steuerungsdefizit der aus bisherigen Ansätzen rührenden Fehlentwicklungen adressiert, die kommunale Planungshoheit bewahrt und zeitgleich die regionale Perspektive stärkt.

Zu diesem Zweck ist der vorliegende Beitrag wie folgt strukturiert: Zunächst wird Flächenmanagement als Element nachhaltiger Raumentwicklung thematisiert (Kapitel 2.1). Darauf aufbauend wird analysiert, wie relevante Bedarfe der Eigenentwicklung aktuell ermittelt werden (Kapitel 2.2). Im Anschluss wird ein alternativer Ansatz der Ermittlung von Eigenentwicklungsbedarfen vorgeschlagen (Kapitel 3), der örtliche Spezifika ebenso berücksichtigt wie die regionalen Anforderungen an eine nachhaltige Raumentwicklung. Nach der abstrakten Herleitung desselben wird dieser nachfolgend auf das Beispiel der Region Halle-Leipzig angewendet (Kapitel 4). Abschließend werden die Ergebnisse reflektiert, um Handlungsempfehlungen für Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger sowie weiteren Forschungsbedarf abzuleiten (Kapitel 5).

Mittels der oben dargelegten Festlegungen wird das Ziel einer konsequenten Mengensteuerung der Wohnbauflächenentwicklung, die nötig wäre, um die Deckung anderer kommunaler Motive im Rahmen der Eigenentwicklung entgegenzuwirken (Siedentop 2018: 54), verfehlt. Nachfolgend soll daher eine alternative Konzeption zur Berechnung der Eigenentwicklung entwickelt werden, die neben der natürlichen Bevölkerungsentwicklung auch ortsspezifische Bedarfe berücksichtigt und so eine gemeindekonkrete Steuerung ermöglicht. Die Auswahl der in diesem Zusammenhang berücksichtigten Kriterien erfolgt dabei in Anlehnung an die bestehenden Formulierungen aus den Landesentwicklungsprogrammen bzw. -plänen und den Regionalplänen, die Definition nach Domhardt (2018) zur Eigenentwicklung sowie die Grundsätze des § 2 Abs. 2 Nr. 2‑4 ROG; diese sehen vor, dass die dezentrale Konzentration und die Stärke von wirtschaftlich gut ausgestatteten Kommunen bereits in der Eigenentwicklung gefördert werden. Somit wird Eigenentwicklung als eine Größe verstanden, die sich aus dem Ersatzbedarf, dem barrierefreien Bedarf, dem Zuschlag aufgrund der Zentrumsfunktion und wirtschaftlichen Bedeutung sowie dem Auflockerungsbedarf, welcher nicht im Rahmen der zuvor genannten Bedarfe abgedeckt werden kann, zusammensetzt. Nachfolgend werden diese Bedarfe näher definiert, ihre Flächenrelevanz beschrieben sowie mögliche Datenquellen vorgeschlagen, welche geeignet scheinen, um die betreffenden Größen ermitteln zu können.

Mit Ersatzbedarf beschreiben wir den Bedarf, der aus Gebäuden resultiert, welche aufgrund ihres Alters, ihres Zustandes oder ihrer Qualität zu ersetzen sind. Dieser Bedarf wird bereits auf Ebene der Landes- und Regionalplanung (z. B. in Zusammenhang mit den Ansprüchen der ortsansässigen Bevölkerung an zeitgemäße Wohnverhältnisse) erfasst, jedoch bei der Ermittlung der Eigenentwicklung typischerweise nicht ausreichend berücksichtigt. Da die Literatur jährliche prozentuale Ersatzquoten für den Ersatzbedarf vorsieht (vgl. BBSR 2010: 8), ist eine hohe bzw. kontinuierliche Stärkung für die Flächeninanspruchnahme zu erwarten. Der Ersatzbedarf als solches kann im Zusammenhang mit der Berechnung der Eigenentwicklung direkt kalkuliert werden. Zur Ermittlung qualifizierter Ersatzquoten wird eine Analyse von Daten zu Abbruchmustern vorgeschlagen, die sich beispielsweise von den Statistischen Landesämtern beziehen lassen. Ansonsten ist der normative Bedarf von 0,3 % bis 0,5 % pro Jahr für Mehrfamilienhaus- und 0,1 % bis 0,3 % pro Jahr für das Ein- und Zweifamilienhaus-Segment anzusetzen (Bayerische Landesbodenkreditanstalt 2015: 142; empirica 2018: 61; empirica 2019: 102). Diese Werte liegen im üblichen Bereich der jährlichen Ersatzquote, da davon ausgegangen wird, dass von einem durchschnittlichen Abgang an Wohnungen auszugehen ist, die zu ersetzen sind.

Der Bedarf an barrierearmen/-freien Wohnungen trägt den veränderten Anforderungen an die Wohn- und Wohnumfeldverhältnisse Rechnung und ergibt sich aus der demographischen Entwicklung der betrachteten Kommune. Angesichts der Bevölkerungsstruktur in stärker ländlich geprägten Räumen sowie der Auswirkungen des demographischen Wandels auf (notwendige) Siedlungsstrukturen kommt dem barrierefreien Bedarf eine besondere Bedeutung zu (Neu 2009). Dieser wird nicht per se flächenwirksam, sondern stellt vorrangig eine planerische Orientierungshilfe dar. Im Segment der Ein- und Zweifamilienhäuser ist davon auszugehen, dass Anpassungen größtenteils im Bestand vorgenommen werden, im Mehrfamilienhaus-Segment wird im Zuge des Ersatz- und Neubaubedarfes ein Mindestsatz veranschlagt. Entsprechende Quoten für den resultierenden Neubaubedarf gilt es, an der bereits vorhandenen Zahl barrierefreier Angebote zu bemessen. Konkret werden hierzu die Altersgruppen 60-70 Jahre, 71-75 Jahre und über 75 Jahre rechnerisch anhand der durchschnittlichen Haushaltsgröße der jeweiligen Altersgruppe auf die Haushalte verteilt. Diesem Vorgehen liegt die Annahme zugrunde, dass Haushalte mit einer pflegebedürftigen Person eine barrierefreie Wohnung benötigen. Der Bedarf an barrierefreien Wohnungen nach Altersgruppen lässt sich mithilfe der bundesweiten Pflegequoten und der durchschnittlichen Haushaltsgrößen rechnerisch ermitteln. Zur Analyse der durchschnittlichen Haushaltsgröße können beispielsweise die Bevölkerungsdaten der Statistischen Landesämter oder die Angaben zur Zahl der Haushalte herangezogen werden, die in der Regel auf einer Fortschreibung des Zensus basieren.

Der Auflockerungsbedarf ist Ausdruck eines wachsenden Wohnflächenbedarfes pro Kopf. Er ist eine weitere relevante Größe, um Vorhaben im Sinne der Eigenentwicklung zu legitimieren (Vallée/Witte/Brandt et al. 2012: 10–11). Der Auflockerungsbedarf wird allerdings nur dann flächenwirksam, wenn er nicht im Rahmen des Ersatzbedarfes bzw. im Bestand abgedeckt werden kann. Um ihn abschätzen zu können, werden der Wohnungsbestand der Kommune analysiert und die Kommunen je nach Wohnfläche pro Kopf in Gruppen eingeteilt. Je Gruppe werden entsprechende Wachstumsansätze für den Auflockerungsbedarf gewählt, welche die Annäherung an die bundesweite durchschnittliche Wohnungsgröße (93,2 m²) im Rahmen der Geltungsdauer des jeweiligen Regionalplans gewährleisten. Zur Analyse des Wohnungsbestandes hinsichtlich der durchschnittlichen Haushaltsgrößen wird ebenfalls eine Annäherung mittels der Bevölkerungsdaten sowie der Anzahl der Haushalte vorgeschlagen.

Zur Berücksichtigung der Grundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 2‑4 ROG (dezentrale Konzentration und Förderung von wirtschaftlich gut ausgestatteten Kommunen) werden weiterhin Zuschläge aufgrund der zentralörtlichen Funktion bzw. wirtschaftlichen Bedeutung vorgenommen. Gemeinden, die gemäß der Landes‑ und Regionalplanung über zentralörtliche Funktionen verfügen, erhalten auf diese Weise einen Zuschlag auf den Gesamtgebäudebestand. Damit soll der Versorgungsfunktion, die die Orte für das jeweilige Umland übernehmen, Rechnung getragen werden. Die Zuschläge werden gestaffelt nach Mittelzentrum, Grundzentrum und Grundzentraler Verbund vergeben und ihre konkrete Höhe im jeweiligen regionalen Kontext bestimmt. Entsprechende Funktionen sind den jeweiligen Regionalplänen zu entnehmen.

Hinsichtlich des Wohnbaubedarfes wird weitergehend unterstellt, dass auch Kommunen mit einer überdurchschnittlichen Entwicklung als Arbeitsmarktstandort einen zusätzlichen Wohnungsbedarf im Kontext einer nachhaltigen Entwicklung (Verbindung von Wohnen und Arbeiten) verzeichnen. Zur Bewertung desselben wird die Entwicklung als Durchschnittswert der Zahl der Einpendelnden pro 1.000 EW, der Anzahl der Arbeitsplätze pro 1.000 EW sowie der Arbeitsplatzentwicklung in den letzten fünf Jahren angesetzt. Kommunen, die hierbei überdurchschnittliche Werte aufzeigen, bekommen ebenfalls einen Zuschlag gewährt. Um die entsprechenden Indikatoren abzubilden, empfiehlt sich die Nutzung von Daten der Statistischen Landesämter, der Website des Regionalatlasses

https://regionalatlas.statistikportal.de (12.04.2022).

Im Zuge der aktuellen demographischen Entwicklungen ist in einigen Gemeinden, insbesondere in den strukturschwachen Räumen Ostdeutschlands, mit einem erheblichen Anstieg der Leerstandsquoten zu rechnen. Diesen Anstieg gilt es bei der Ermittlung der Eigenentwicklung zu bedenken, da hierdurch Innenentwicklungspotenziale entstehen, die die Notwendigkeit von Neubaumaßnahmen im Rahmen der Eigenentwicklung minimieren. Grundsätzlich muss dabei zwischen dem marktaktiven und dem strukturellen Leerstand unter Berücksichtigung einer Fluktuationsreserve unterschieden werden. Sollten keine belastbaren Daten für den tatsächlichen Leerstand vorliegen, kann eine Schätzung vorgenommen werden, bei der die Zahl der Wohnungen mit der Zahl der Haushalte in Beziehung gesetzt wird. Auf diese Weise wird es möglich, den aktuellen Leerstand an Wohnungen getrennt für Ein- und Zweifamilienhäuser sowie Mehrfamilienhäuser darzustellen. Eine Hochrechnung des Leerstandes lässt sich im nächsten Schritt vereinfacht über die Mortalitätsrate der Über-75-Jährigen ermitteln. Dabei sind die Zahlen zum Wohnungs- bzw. Haushaltsbestand, welche meist auf Basis der Fortschreibung des Zensus vorliegen, von den Statistischen Landesämtern zu beziehen. Zur Abbildung der Mortalitätsraten wird die Verwendung der landesspezifischen Sterbetafeln vorgeschlagen.

Da die Eigenentwicklung vorrangig die Anforderungen der gegebenen Bevölkerung abdecken soll, wird ergänzend eine Korrektur bei negativer Bevölkerungsentwicklung vorgeschlagen. Eine prognostizierte negative Bevölkerungsentwicklung hat demnach zur Folge, dass die Gesamtfläche der leerfallenden Wohneinheiten bzw. Gebäude vom Eigenentwicklungsbedarf abgezogen wird. Der Berechnung können die Bevölkerungsprognosen der Länder zugrunde gelegt werden. Anders als die bisherigen Ansätze unterstellt der hier unterbreitete Vorschlag der Berechnung der Eigenentwicklung somit nicht per se ein (positives) Wachstum der Kommunen, sondern trägt explizit auch Schrumpfungsprozessen Rechnung.

Mit dem Ziel, die vorgeschlagene Vorgehensweise zu illustrieren, werden die oben allgemein skizzierten Überlegungen im Folgenden auf die Region Halle-Leipzig angewendet.

Die Berechnung von Eigenentwicklungsbedarfen über pauschale Ansätze stellt auf dem Weg zu einer nachhaltigen Raumentwicklung und dem Erreichen des 30-ha-Ziels langfristig keine adäquate Lösung dar, da von ihr kaum eine steuernde Wirkung ausgeht. Vielmehr kann sie sogar gegenteilige Effekte befördern, indem sie dezentrale Entscheidungen begünstigt, die es den Kommunen ermöglichen, kommunale Motive zu verfolgen, die langfristig steigende Folgekosten für Kommunen, Bevölkerung und ihre Regionen zur Folge haben.

Am Beispiel des Landkreises Leipzig konnte ermittelt werden, dass der von uns vorgeschlagene Ansatz einen Bedarf von lediglich 1.472 Wohnungen bis zum Jahr 2030 errechnet, vonseiten der Kommunen für denselben Zeitraum tatsächlich jedoch bereits 4.270 Wohnungen geplant waren (Stand: 2019). Zum Teil kann diese Planung Ausdruck des Bestrebens der Kommunen sein, (weiterhin) am Wachstum von Leipzig zu partizipieren. Die Prognosen für Leipzig stellen zukünftig jedoch ein eher moderates Wachstum in Aussicht, während im Landkreis Leipzig in den kommenden Jahren sogar mit rückläufigen Bevölkerungszahlen zu rechnen ist, die sich im Leerfallen von rund 2.300 Wohnungen bis 2030 abbilden werden. Anhand der gesamten Region Halle-Leipzig konnte dargelegt werden, dass der Großteil der berechneten Bedarfe das Segment der Mehrfamilienhäuser betrifft. Im Gegensatz dazu wurde in den vergangenen Jahren jedoch vor allem das Segment der Ein- und Zweifamilienhäuser entwickelt. Außerdem haben die Berechnungen gezeigt, dass der Auflockerungsbedarf nur in rund 12 % der Fälle flächenwirksam wird.

Der Vergleich des entwickelten Modells gegenüber den bestehenden (pauschalen) Ansätzen belegt die flächensparende Wirkung einer differenzierteren Herangehensweise und zeigt auf, dass pauschale Ansätze eine bis zu 600 % höhere Flächeninanspruchnahme allein im Rahmen der Eigenentwicklung zur Folge haben können. Zusammen mit einer negativplanerischen Mengensteuerung seitens der Regionalplanung könnte der hier vorgestellte Ansatz somit eine wichtige Grundlage für den raumordnerischen Grundsatz der Ressourcenschonung (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG) bilden. Über den Ersatzbedarf und die vorgestellten Strukturzuschläge stellt er weiterhin den Erhalt der Zentralen Orte und bestehender, gut ausgestatteter Kernorte sowie die Stärkung der dezentralen Konzentrationen sicher. Ferner lassen sich über den barrierearmen/-freien Bedarf spezifische Bedürfnisse vulnerabler Gruppen berücksichtigen. Die Hochrechnung der Leerstände sowie die Korrektur der Eigenentwicklungen repräsentieren im politischen Diskurs zwar kein probates Mittel, sollten unter Hinzuziehung der zu erwartenden demographischen Entwicklungen aber als Orientierungsrahmen betrachtet werden, um auf diese Weise Innenentwicklungspotenziale frühzeitig erkennen und den Umfang der Neubauvorhaben entsprechend skalieren zu können.

Aufbauend auf diesen Überlegungen lassen sich zwei zentrale Empfehlungen für Landes- und Regionalplanung sowie für die Kommunen formulieren:

Zukünftig gilt es, den hier konzipierten Ansatz auf weitere Regionen zu übertragen und im Austausch mit den Regionalplanungen und Kommunen zu eruieren, inwieweit er entlang der vorgeschlagenen Kriterien geeignet ist, eine nachhaltige Steuerung der Eigenentwicklung in praxi zu ermöglichen. Darüber hinaus sollten Flächenmanagementziele, welche im Rahmen der bisherigen Berechnung des Eigenentwicklungsbedarfes abgedeckt werden konnten, auch künftig auch weiterhin berücksichtigt werden. Weiterer Forschungsbedarf besteht primär darin festzustellen, in welcher Quantität und nach welchen Kriterien Eigenentwicklung in der Vergangenheit stattgefunden hat. Auf diese Weise ließen sich nicht nur frühere Fehlplanungen identifizieren. Vielmehr wäre es auf dieser Grundlage möglich, einer Reproduktion von Fehlern durch den vorgeschlagenen Ansatz vorzubeugen bzw. diesen um möglicherweise noch fehlende Kriterien zu ergänzen. Nach über 20 Jahren Debatte und den (zum Teil vergeblichen) Rufen nach Kooperation, bleibt abschließend die Frage, inwieweit ein Festhalten an der kommunalen Planungshoheit in der bisherigen Form im Zuge immer kleiner werdender Siedlungsstrukturen zielführend ist bzw. ob eine Abkehr von derselben dazu beitragen könnte, diejenigen Beeinträchtigungen einer nachhaltigen Raumentwicklung zu minimieren, die sich aus der unkoordinierten Eigenentwicklung der Kommunen ergeben (Diller 2015: 114).