Die Neuausweisung von Flächen für Wohnraum, Industrie und Verkehr ist seit vielen Jahren in Deutschland ein inadäquat adressiertes Problem. In der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie wird das Ziel formuliert, bis zum Jahr 2030 die Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungen und Verkehr auf unter 30 Hektar pro Tag zu verringern, und bis zum Jahr 2050 sollen netto keine weiteren Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke beansprucht werden (Bundesregierung 2021: 271). Zwar sind die jährlichen Zahlen nach einem Rekordhoch im Jahr 2004 zurückgegangen, aber immer noch weit vom Ziel entfernt. Im Jahr 2022 wurden 52 Hektar pro Tag verzeichnet.1
In Bayern wird seit Jahren in der Politik zwischen Pflichtmaßnahmen und freiwilligen Maßnahmen zur Eindämmung des Flächenverbrauchs abgewogen. Mit der bayerischen Flächensparoffensive2 existiert seit 2019 ein Flächensparmanagement mit weiteren Maßnahmen, die die Innenentwicklung der Kommunen unterstützen (Gerend 2020: 7). Am 1. Februar 2021 trat die „5-Hektar-Richtgröße“ (entspricht dem bayerischen Anteil an den bundesweiten 30 Hektar/Tag) für die Flächenneuinanspruchnahme bis 2030 im Bayerischen Landesplanungsgesetz in Kraft. Seit 2023 argumentieren Interessengruppen wie der Bayerische Bauernverband sowie die Grünen in Bayern dafür, diesen Richtwert als Pflichtwert zu forcieren,3 jedoch zum Zeitpunkt dieser Veröffentlichung noch ohne Erfolg.
Der Flächenverbrauch in Bayern ist besonders in ländlichen Räumen ein Thema, denn dort hat sich teilweise eine Entkoppelung von Flächenverbrauch und Bevölkerungsentwicklung ‚eingeschlichen‘. Auch dadurch ist in vielen peripheren Lagen und schrumpfenden Gemeinden die Flächenneuinanspruchnahme oft „überdurchschnittlich groß und führt zu ineffizienten Mustern der Flächennutzung (disperse Siedlungsstrukturen, Donut-Effekt, dysfunktionale Immobilienmärkte)“ (Miosga 2022: 14). Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf ländliche Räume, weil der Flächenverbrauch dort besonders prävalent ist, aber noch wenig als ländliche Problemstellung untersucht wurde.
Ein zentraler Grundsatz bei der Reduktion der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke ist die Innenentwicklung (Reiß-Schmidt 2018). In § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG4 heißt es dazu: „Die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke ist zu verringern, insbesondere durch quantifizierte Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme sowie durch die vorrangige Ausschöpfung der Potenziale für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, für die Nachverdichtung und für andere Maßnahmen zur Innenentwicklung der Städte und Gemeinden sowie zur Entwicklung vorhandener Verkehrsflächen.“ Innenentwicklung als Leitbild und Strategie ist zwar fast unumstritten, aber auf keinen Fall konfliktfrei (Reiß-Schmidt 2018: 995).
Die Bekämpfung von Leerstand und die Nachverdichtung im Innenbereich bringen insbesondere die bestehenden Baulücken in den Fokus, also die Grundstücke, in denen eine Bebauung im Gegensatz zu den umliegenden Grundstücken nicht stattgefunden hat oder die suboptimal genutzt werden (z. B. nur für eine alte Scheune). Bevor eine Neuausweisung von Baugebieten erfolgt, sollten im Bereich des Innenentwicklungsmanagements laut Miosga (2019: 12) „alle Register gezogen worden sein: vorhandene Baulücken und Leerstände erheben, untergenutzte Hofstellen einbeziehen, Mobilisierungskampagnen starten, Bauberatung anbieten“.
Da die Innenentwicklung stark auf die Baulückenaktivierung setzt, welche wiederum abhängig von den verschiedenen Hintergründen und Wünschen der einzelnen Eigentümerinnen und Eigentümern ist, ist es erforderlich, mehr über deren Einstellungen und Motivationen, insbesondere in ländlichen Räumen, zu erfahren. Warum haben sie manche Grundstücke nicht entwickelt und was beabsichtigen sie damit? Welchen Einfluss haben bedeutende lokale Akteure (Ritzinger 2018: 400) wie gewählte Bürgermeisterinnen und Bürgermeister sowie Mitglieder des Gemeinderats?
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Welche Einstellungen zur Innenentwicklung und zur Aktivierung von Baulücken gibt es unter den privaten und öffentlichen Akteuren?
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Welche Motivationen liegen der Beibehaltung der Baulücken zugrunde (z. B. Zurückhaltung der Grundstücke für Enkelkinder, langfristige Investition, Unentschlossenheit)?
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Sind unterschiedliche Perspektiven zur Ortsentwicklung unter Eigentümerinnen und Eigentümern aus verschiedenen räumlichen Siedlungstypen (z. B. Ortskern versus Neubaugebiet) erkennbar?
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Nachfolgend wird zunächst ein Überblick über den Stand der Forschung im Bereich der Innenentwicklung und Baulückenaktivierung gegeben, um die Beziehung zwischen Raumplanung und Eigentum im Kontext der Studie zu beleuchten. Aus der Literatur wird außerdem der Schwerpunkt dieser Studie hergeleitet: die Motivationen von Eigentümerinnen und Eigentümern sowie von gewählten lokalen Entscheidungsträgern (Gemeinderat und Bürgermeister/-in). Danach werden die empirischen Methoden mit Umfragen in drei Gemeinden dargestellt (Kapitel 3) und in Kapitel 4 die Ergebnisse der Studie präsentiert und diskutiert
Obwohl der planerische Grundsatz ‚Flächensparen durch Innenentwicklung‘ heißt, ist in der Praxis eher eine „Zwiespältigkeit“ (Beck/Gerend 2023: 31) wahrnehmbar: Die Kommunen bemühen sich zwar ansatzweise darum, die Innenbereiche nachzuverdichten, tendieren aber gleichzeitig zur Ausweisung von Neubaugebieten (Miosga 2022: 13–14). Hinsichtlich Baulücken wird oft eine „Aktivierung“ (Swatek 2020: 283) angestrebt, wodurch die Lücken geschlossen und bebaut werden sollen. Doch der Ausdruck verschleiert, dass die Zukunft dieser Baulücken in den Händen von Eigentümerinnen und Eigentümern liegt, für die die kulturellen und sozialen Aspekte des Besitzes von Wohneigentum eine größere Rolle spielen als planerische Grundsätze oder finanzielle Anreize. Um diese Themenkonstellation wissenschaftlich zu betrachten, wurde die Literatur zu Raumplanung und Eigentum sowie zu Innenentwicklung und Baulückenaktivierung untersucht.
Die Beziehung zwischen Raumplanung und Eigentum hat theoretische und rechtliche Aspekte, die für diese Untersuchung wichtige Hintergründe darstellen. Eigentum besteht aus einer Bündelung von Rechten (Hengstermann/Skala 2023: 593), jedoch herrscht eine Ambivalenz zwischen Planung und Eigentum (Blomley 2017: 352; Davy 2020: 41). In Art. 14 GG5 steht: „Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.“ Gerade vor dem Hintergrund einer notwendigen Reduzierung der Flächeninanspruchnahme stellt sich die Frage, ob manche Eigentümerinnen und Eigentümer von Baulücken noch im Sinne des Gemeinwohls handeln. Die Planung bezieht sich auf bestimmte Dimensionen des Eigentums, wirkt dabei aber auch nicht auf andere Komponenten ein (Blomley 2017: 361). Viele Planungsinstrumente setzen auf die Veränderung des Verhaltens der „Marktakteure“, um positive gesellschaftliche Ergebnisse zu erzielen (Stead 2021: 300). Um diese planerischen Ziele zu erreichen, sollen sich Eigentümerinnen und Eigentümer bestenfalls entweder bestimmte Projekte vornehmen, beispielsweise Wohnraum schaffen, oder ihr Eigentum verkaufen. Aber Eigentum ist selbstverständlich viel mehr als ein Werkzeug der Planung und Innenentwicklung.
Eigentum setzt aktiv gesellschaftliche Verhältnisse in Bewegung. Beispielsweise bestimmt der Wohnort darüber, wer zu unseren Netzwerkkontakten gehört oder welche Schule die Kinder besuchen. Die Forschung zu Wohnortentscheidungen von Familien belegt die Komplexität der Überlegungen zum Eigenheim und zum Standort (Danielzyk/Dittrich-Wesbuer/Osterhage et al. 2012). Eigentum ist daher sowohl materiell als auch figurativ zu betrachten: ein Mittel zur Anhäufung von Reichtum sowie gleichzeitig ein Ort der Zugehörigkeit und Identität (Bonds 2019: 575–576). Folglich wird Eigentum nicht als eine feste Entität oder ‚Sache‘ verstanden, sondern als eine Reihe von Beziehungen, die diskursiv und materiell durch alltägliche Machtverhältnisse konstituiert werden (Bonds 2019: 576). Es ist mehr als eine Rechtsbeziehung zwischen einer Person und einer Sache, sondern ein komplexes Verhältnis zwischen Personen und Institutionen (Hengstermann 2019: 30).
In diesem Beitrag wird angenommen, dass Raumplanung und gesellschaftliche Institutionen Eigentum fundamental mitgestalten und Eigentum als eine soziale Institution zu betrachten ist (Safransky 2017: 1085). Haila (2017: 505) stellt fest, dass immer gefragt werden muss, was eine Eigentumskultur produziert, um die wirtschaftlichen und kulturellen Aspekte von Eigentum zu verstehen. Demnach spielen in Deutschland Eigentümerinnen und Eigentümer, Ratsmitglieder in Städten und Gemeinden sowie Ortsbürgermeisterinnen und -bürgermeister jeweils eine wesentliche Rolle bei der Produktion und Re-Produktion von Baulücken: ein Verhältnis – eine Beziehung – die selten schlicht zu ‚aktivieren‘ ist.
So haben private Akteure und öffentliche Entscheidungsträger ein Modell mitgetragen, das heute einen Teil der Kontrolle über die Zukunft von Orten den privaten Eigentümerinnen und Eigentümern überlässt und so zur gesellschaftlichen Spaltung beiträgt. Zum Beispiel bestehen in den meisten westlichen Ländern etablierte Rechte auf Partizipation im Planungsprozess und die Möglichkeit, Stellung zu geplanten Bauvorhaben zu beziehen. Jedoch liegt der Fokus in der Forschung und Praxis auf den „Gegenstimmen“ im Zusammenhang mit konkreten Vorhaben (Ellis 2004: 1566). Grundsätzlich stellt sich dann die Frage, welche Forderungen die Einwohnerinnen und Einwohner (EW) eines Ortes zum Thema Baulücken äußern, bei denen kein Vorhaben geplant ist. Diese Frage wird nur ansatzweise durch lokale Beteiligungsprozesse (auch meistens für konkrete Konzepte oder Pläne) angegangen, aber selten wissenschaftlich. In der Regel handelt die Raumplanung „eigentumsblind“ (Schmidt/Vollmer 2012: 30), obwohl Personen mit Grundstückseigentum für den Erfolg oder Misserfolg von Maßnahmen mitverantwortlich sind.
Das Thema Innenentwicklung umfasst sowohl Ziele der Wiedernutzung von Räumen im Innenbereich als auch die Bebauung von noch nicht entwickelten Grundstücken im Innenbereich eines Ortes (Reiß-Schmidt 2018: 995). Innenentwicklung erfolgt durch drei wesentliche Formen: durch die Bebauung einzelner Restgrundstücke oder Baulücken in bestehenden Siedlungen, durch eine intensivere Nutzung der Bebauung (z. B. Aufstockungen) oder durch die Umnutzung von Brach- und Konversionsflächen (Faller 2023: 7).
International wird in der Forschung über Innenentwicklung auf urbane Räume fokussiert, von postindustriellen Städten im Sinne von brownfield redevelopment (Brachflächen) (de Sousa 2002; Glumac/Decoville 2020) bis hin zu Großstädten mit Druck im urbanen Wohnungsmarkt (Elkind/Galante/Decker et al. 2017). In Deutschland wurde die Innenentwicklung bisher überwiegend als „(groß)städtische Strategie“ zur flächenschonenden Siedlungsentwicklung diskutiert (Schiller/Blum/Oertel 2018: 469). Während die Innenentwicklung nach wie vor eine hohe planerische und ökologische Priorität genießt, wird heute zum Teil nuancierter darüber diskutiert, wie verschiedene globale und lokale Entwicklungen wie der Klimawandel oder Gentrifizierung lokale Vorstellungen von Innenentwicklung in städtischen und ländlichen Räumen prägen. „Über den klimatischen Wert kleinräumiger innerstädtischer Freiräume“ oder den Eigenwert der Natur, so Faller (2023:18), hat vor einigen Jahrzehnten „kaum jemand“ nachgedacht. Einen wichtigen Beitrag leistet dementsprechend die „doppelte Innenentwicklung“ mit dem Ziel, „Flächenreserven baulich sinnvoll zu nutzen, gleichzeitig aber auch die Freiraumversorgung und -nutzbarkeit zu erhalten und die innerstädtischen Freiflächen zu entwickeln“ (Böhm/Böhme/Bunzel et al. 2016: 15). Restgrundstücke, Baulücken und Brachflächen haben auch einen zunehmenden Stellenwert als Lebensraum für urbane Biodiversität. Gandy (2022: 96)6 schreibt: „Diese marginalen Räume werden nun als Teil der ökologischen Infrastruktur der Stadt anerkannt.“
Grünflächen werden in Diskussionen zur Innenentwicklung insbesondere im Rahmen des künftigen Ziels der Bundesregierung „Flächenkreislaufwirtschaft bis 2050“ thematisiert (Bundesregierung 2021: 270–273). Die Renaturierung wird in diesem Sinne ein wichtiges Instrument sein. Was fehlt, ist „eine inhaltliche Orientierung seitens der Politik, wie das Flächenpotenzial aus einer multidimensionalen Perspektive einzuschätzen ist“7 (Eichhorn/Adam/Schürholt et al. 2024: 81). Ihre Umfrage bei Kommunen ergab beispielsweise, dass diese zwar Potenziale für die innerstädtische Entwicklung erfassen, sie aber nur selten bewerten (Eichhorn/Adam/Schürholt et al. 2024: 81). Offen bleibt die Frage, was eine solche multidimensionale Perspektive im Hinblick auf Baulückenaktivierung bedeuten kann oder soll.
Generell befasst sich die empirische Forschung zur Innenentwicklung mit quantitativen Erfassungen von Potenzialen, Marktverfügbarkeit oder Entwicklungen im Laufe der Zeit (Schiller/Blum/Oertel 2018; Eichhorn/Siedentop 2022; Ehrhardt/Behnisch/Jehling et al. 2023), die überwiegend auf GIS-gestützten Analysen basieren, mit quantitativen Umfragen in Kommunen (Eichhorn/Adam/Schürholt et al. 2024) oder mit qualitativen Untersuchungen von Maßnahmen, Sensibilisierungsprozessen oder Fallstudien (Ritzinger 2016; Ritzinger 2018; Dettweiler/Linke 2022). Wichtig sind auch Studien zu Einfamilienhaussiedlungen wie der Beitrag Berndgen-Kaiser, Köhler, Lorbek et al. (2020), in der 1549 schrumpfende Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnerinnen/Einwohner zu Landmanagementstrategien und dem Einfamilienhausbestand online befragt wurden. In dieser Studie nahmen 28 kleinere Gemeinden an Fallstudien teil, jedoch nur zwei in Bayern und keine aus der Region Westmittelfranken.
Studien zu den verschiedenen beteiligten Akteuren (insbesondere Eigentümer) in der Innenentwicklung in kleinen ländlichen Gemeinden sind selten, obwohl Privatpersonen im Durchschnitt einen erheblich höheren Anteil des Baulandpotenzials in kleinen und ländlichen Gemeinden besitzen als in Großstädten (Blum/Atci/Roscher et al. 2022: 64). Als Teil der Forschung für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flächenmanagement (REFINA) wurden Baulückenbesitzer in drei Modellkommunen vor circa 15 Jahren schriftlich zu Innenentwicklungspotenzialen befragt (Müller-Herbers/Molder/Baader 2011). Die Gründe, warum Baulücken nicht für eine Bebauung genutzt oder verkauft wurden, lagen zum überwiegenden Teil in der Bevorratung für die Nachkommen, der Nutzung als Kapitalanlage und der Gartennutzung. Bei etwa einem Viertel bestand die Bereitschaft, die Grundstücke zu verkaufen (Müller-Herbers/Molder/Baader 2011: 127). Etwas später untersuchte Ritzinger (2016) die Innenentwicklung in ländlichen Räumen am Beispiel des Bayerischen Dorfentwicklungsprogramms anhand von Fallstudien. Sie erforschte die Ansatzpunkte im Dorferneuerungsprozess, weshalb Akteure in Richtung einer Reduzierung der Flächeninanspruchnahme steuern. Die eigenen Motive der Akteure und die Akteurkonstellation spielen eine bedeutende Rolle für deren Entscheidungsfindung. „Die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme ist kein Ziel, das per se von Akteuren verfolgt wird, sondern unterliegt häufig den vielfältigen anderen Nutzungsinteressen an Grund und Boden“ (Ritzinger 2016: 187). Danach haben Eichhorn, Ehrhardt, Münter et al. (2024) untersucht, wie die Akteure, die am Flächenverbrauch beteiligt sind, auch zu Pfadabhängigkeiten in der Siedlungsentwicklung beitragen. Festzuhalten aus der Literatur zur Innenentwicklung in kleinen Gemeinden ist, dass es unverzichtbar sei, kleinere Kommunen bei ihren Bemühungen um eine stärkere innerstädtische Entwicklung zu unterstützen (Eichhorn/Siedentop 2022: 654).
Gerade in kleinen ländlichen Gemeinden ist die Trennung zwischen Baulücke und Leerstand oft unscharf (z. B. Grundstück mit einer zerfallenen Scheune), und im Sinne der Innenentwicklung werden sie unter dem Stichwort Nachverdichtungspotenzial oft strategisch zusammengedacht. Andere Möglichkeiten der Nachverdichtung wie eine Aufstockung, die eher zur großstädtischen Strategie zählt, spielen im Dorf selten eine Rolle. Die Forschung zum Leerstand in der Stadtentwicklung umfasst zunehmend Aspekte, die weit über Leerstandserfassungen hinausgehen. Die „alleinige Abgrenzung“ des Begriffs „Wohnungsleerstand“ unter der Voraussetzung, dass ein Gebäude oder eine Einheit des Gebäudes nicht zu Wohnzwecken in Gebrauch steht, ist in der Praxis nicht ausreichend (Schmidt/Vollmer 2017: 16). Moroni, de Franco und Bellè (2020) setzen sich mit den unterschiedlichen Arten von Leerstand kritisch auseinander, beispielsweise wenn ein Gebäude nur leer steht, seit Längerem leer steht oder sogar verfällt. Sie schreiben: „Wir sind der Meinung, dass es notwendig ist, das Thema mit mehr kritischer Reflexion […] neu zu betrachten und einige notwendige Unterscheidungen zu treffen: insbesondere zwischen Situationen und Aspekten, die sich auf öffentliche Gebäude beziehen, und Situationen und Aspekten, die sich auf private Gebäude beziehen; und innerhalb der letzteren Kategorie zwischen völlig natürlichen und legitimen Situationen und wirklich problematischen Situationen“ (Moroni/de Franco/Bellè 2020: 12998).
Ob Baulücken und Leerstand als Innenentwicklungspotenziale verfügbar sind, hängt an den einzelnen Motivationen der Eigentümerinnen und Eigentümer (Reiß-Schmidt 2018: 998). Kötter (2018: 87) stellt fest, die Innenentwicklung sei kein „Selbstläufer“: „Vor allem mangelt es an der Bebauung oder Veräußerungsbereitschaft der Eigentümer aus vielfältigen persönlichen und ökonomischen Gründen.“ Sogar wenn Grundstücke im Wert steigen, verfolgen manche Eigentümerinnen und Eigentümer nicht ökonomische Ziele (Hengstermann/Skala 2023: 592). Auch im Bereich Landmanagement werden soziale versus ökonomische Wertesysteme behandelt (de Vries/Voß 2018: 388–389).
Oft wird anekdotisch über ‚Enkelgrundstücke‘ und andere Gründe für die Beibehaltung von Grundstücken spekuliert. Möglich ist auch, dass eine erste Phase der Baulückenaktivierung einige Erfolge bringt, bis überwiegend schwierige oder komplexe Baupotenziale übrigbleiben. Da die Daten zu einzelnen Privatpersonen mit Baulückeneigentum nicht für die Öffentlichkeit verfügbar sind, ist die Mitwirkung von kommunalen Akteuren nötig für eine Erforschung der Gründe. Insbesondere kleinere Gemeinden in ländlichen Räumen besitzen oft nicht die personellen Ressourcen, um die genauen Motivationen dieser Eigentümerinnen und Eigentümer zu erfassen. Doch genau dort liegt das Problem des Flächenverbrauchs und der Anteil des Baulandpotenzials von Privatpersonen ist besonders groß.
Der hier angewandte Forschungsansatz befasst sich mit dem Verhalten einzelner Akteure, auch wenn sie für Institutionen handeln. Nach Werlen (2008: 283) können Personen im Namen eines Kollektivs handeln, am Ende handeln „jedoch nur Einzelne“. Der Einfluss von Raumplanerinnen und Raumplaner auf die Stadt ist seit Jahrzehnten ein Forschungsgegenstand, vom Berufsbild der Raumplanerinnen und Raumplanern (Alonso 1963), bis zu akteurorientierten Forschungsansätzen in der Planung (Diller 2013). So können die relevanten ‚Co-Produzenten‘ von Baulücken als Dreieck gesehen werden: Eigentümerinnen und Eigentümer, Gemeinderätinnen und Gemeinderäte sowie Bürgermeisterinnen und Bürgermeister.
Dieser Beitrag widmet sich dem soziokulturellen Handeln der verschiedenen Akteure, die Baulücken gemeinsam produzieren, und der Bedeutung für die nachhaltige lokale Ortsentwicklung. Den empirischen Hintergrund hierfür liefert eine Untersuchung, die von 2021 bis 2023 in drei kleinen Gemeinden in Bayern im Rahmen des vom Bayerischen Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst geförderten Forschungsprojektes „Die sozialen Aspekte von Baulücken“ durchgeführt wurde (vgl. Beck/Gerend 2023).
Die Dorfforschung bietet einen methodischen Hintergrund für die Ableitung von Quartier-Codes innerhalb der Dörfer in dieser Untersuchung. Das Dorf wird häufig grob als Naturraum und eine Einheit betrachtet, aber „die sozialen Differenzierungen zwischen und innerhalb der Dörfer sind auf materieller, symbolischer und institutioneller Ebene eng mit den gesellschaftlichen Naturverhältnissen verbunden“ (Laschewski/Steinführer/Mölders et al. 2019: 19). Ein Dorf bildet nicht eine einzige räumliche Einheit, sondern hat auch verschiedene Siedlungsstrukturen und Naturräume, die differenziert zu erforschen sind (vgl. Kapitel 3.1). Die Untersuchung richtete sich zudem nicht aus einem bestimmten Anlass oder Bebauungsvorhaben heraus an die Bevölkerung, sondern sollte als möglichst neutrale Datenerhebung ohne aktuelle Projektkonflikte durchgeführt werden.
Veränderung der Siedlungs- und Verkehrsfläche zum Stichtag 31.12. im Vergleich zum Vorjahr | ||||||||
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Hektar pro Tag | m2 pro Einwohnerin/Einwohner | |||||||
2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | |
Region Westmittelfranken | 0,4 | 0,3 | 0,5 | 0,6 | 3,5 | 2,7 | 4,3 | 5,4 |
Bayern | 10,0 | 10,8 | 11,6 | 10,3 | 2,8 | 3,0 | 3,2 | 2,9 |
Die Studie kombiniert qualitative (Ortsbegehungen und Leitfadeninterviews) und quantitative (anonyme schriftliche und Online-Umfragen) humangeographische Forschungsmethoden. Diese Kombination an Methoden ist bisher ungewöhnlich in der Forschung zur Innenentwicklung, die tendenziell eher rein qualitativ oder rein quantitativ bzw. GIS-basiert vorgeht. Konzeptionelle Überlegungen für qualitative räumliche Vergleiche wurden beachtet (vgl. Vogelpohl 2013: 71), um nicht offensichtliche Aspekte zu erkennen und die Generalisierbarkeit zu verbessern. Die Kommunen wurden aktiv durch Ortsbegehungen am Anfang der Studie sowie bei der operativen Durchführung der Befragung der Eigentümerinnen und Eigentümer in die Studie einbezogen. Für die Studie wurde zusätzlich ein Forschungsbeirat gegründet, der aus Expertinnen und Experten aus der Praxis der Regionalplanung und ländlichen Entwicklung in Mittelfranken bestand.
Schwerpunkt der Untersuchung sollten Baulücken und Innenentwicklung in kleinen ländlichen Gemeinden bilden, da hier der Beitrag zum Flächenverbrauch besonders hoch ist. Als Kriterien für die Auswahl der Untersuchungsorte zählten die Größe (unter 5000 EW), die städtebauliche Mischung, das Vorhandensein eines Vitalitätschecks9 oder ähnlicher Grundstückserfassungen mit Nachverdichtungspotenzial sowie zur Mitwirkung bereite Bürgermeisterinnen oder Bürgermeister. Zusammen mit dem Forschungsbeirat wurden drei Gemeinden in Mittelfranken für die Studie ausgewählt: die Stadt Wolframs-Eschenbach, der Markt Uehlfeld und die Gemeinde Neusitz. Die ausgewählten Orte zeigten einige Erfolge bei der Innenentwicklung, waren aber nicht ohne Konflikte in der Themenkonstellation Flächenneuinanspruchnahme/Nachverdichtung.
Um Baulücken und die Innenentwicklung aus der Perspektive verschiedener Akteure, die gemeinsam die Ortsentwicklung beeinflussen, zu verstehen, wurden die unterschiedlichen ‚Co-Produzenten‘ der Baulücken (private Eigentümerinnen und Eigentümer, Gemeinderätinnen und Gemeinderäte, die drei Ortsbürgermeister) befragt und interviewt. Zwei anonyme Umfragen wurden vorbereitet, mit dem Forschungsbeirat abgestimmt und durch Pretests verbessert: eine schriftliche Umfrage der Privatpersonen mit Eigentum in den vier Codes (Gebietstypen) in den drei Orten und eine Online-Umfrage für die Gemeinderatsmitglieder der jeweiligen Orte. Die schriftliche Eigentümerumfrage bestand überwiegend aus geschlossenen Fragen, zum Teil mit offenen Nachfragen. Die Fragen umfassten die Einstellungen zum Eigentum, zur Siedlungsentwicklung sowie die Bedürfnisse und Pläne für die eigene Immobilie. In der Umfrage wurde der Begriff „Baulücke“ im Sinne der Neutralität nicht verwendet. Die Online-Umfrage bei Gemeinderätinnen und Gemeinderäten sowie den drei Bürgermeistern enthielt einige der Fragen aus der Eigentümerumfrage, um Vergleiche zu ermöglichen, aber unterschied sich auch durch Fragen zu ihrer Rolle im Gemeinderat.
Die Umfrage an die Eigentümerinnen und Eigentümer wurde postalisch versandt, während die Gemeinderatsmitglieder ihre Umfrage per Mail (mit Link zur Umfrage) erhielten. In Vorbereitung für den Versand wurde ein Hinweis auf die kommende Umfrage im Gemeindeblatt veröffentlicht. Der Versand selbst erfolgte zwischen November 2021 und Februar 2022 in Kooperation mit den Gemeindeverwaltungen und direkt an die Eigentümeradressen. Jeder Brief beinhaltete ein Anschreiben vom Forschungsteam und Bürgermeister, den Fragebogen sowie einen Umschlag für den kostenlosen Rückversand an das Forschungsteam.
Ortsbevölkerung (2022) | Eigentümerinnen/Eigentümer insgesamt | Eigentümerinnen/Eigentümer in Quartiercodes schriftlich befragt | Rücklaufquote | |
|---|---|---|---|---|
Neusitz (inklusive Schweinsdorf) | 2106 | 672 | 434 | 45 % |
Uehlfeld | 3137 | 1063 | 565 | 39 % |
Wolframs-Eschenbach | 3135 | 788 | 418 | 40 % |
Die Teilnehmenden hatten überwiegend ihren ersten Wohnsitz im Ort (82,1 %). Diese Zahl war in den neueren Siedlungen höher als im Altort. Hingegen haben im Altort (Code 1) in Wolframs-Eschenbach sieben von 49 Teilnehmenden angegeben, dass sie noch nie in dem Ort gelebt haben.
Die Online-Umfrage der Gemeinderätinnen und Gemeinderäte resultierte in einem Rücklauf von 43 von 47 verschickten Fragebögen. Die teilnehmenden Ratsmitglieder waren meistens (95 %) auch im Besitz von Immobilien in ihrer Gemeinde.
Im Folgenden werden die Ergebnisse zu den Baulücken im Kontext der Ortsentwicklung im Spannungsfeld zwischen Innenentwicklung und Flächenverbrauch vorgestellt.
Die Befragung der Gemeinderätinnen und Gemeinderäte sowie der Bürgermeister zeigte, dass ein reger Austausch zur Verfügbarkeit von Immobilien und zur Nutzung von Baulücken stattfindet. Ein hoher Anteil in den Gemeinderäten (72 %) stand in Kontakt mit Eigentümerinnen und Eigentümern von Baulücken. Die Ortsbegehungen, Befragungen und Interviews belegten die zentrale informelle und kommunikative Rolle der Bürgermeister und Gemeinderatsmitglieder in Sachen Immobilien.
Thematisiert wurde in der schriftlichen Umfrage, inwiefern Eigentümerinnen und Eigentümer die Baulücken in ihrer Umgebung wahrnehmen und Meinungen zu ihrer Nutzung haben. Ihre Antworten zeigen, dass sie unbebaute Grundstücke wahrnehmen: Fast die Hälfte (47 %) hat angegeben, dass sie ein unbebautes Grundstück in ihrer Nachbarschaft haben. Nur 13 % waren sich nicht sicher, ob es eine Baulücke in ihrer Nachbarschaft gibt. Die Wahrnehmung von Leerstand in ihrer Nachbarschaft war weniger klar: 33 % der Befragten wussten dazu nichts.
Es sollte bebaut werden (Aussagen zu Wohnbebauung, Verkauf, Auferlegung eines Baugebots, Grundsteuererhöhung, Dialogsuche mit Eigentümerinnen/Eigentümern), beispielsweise: „unbedingt bebaut werden […]. Eigentum verpflichtet“, „Baulücke sollte geschlossen werden“, „Bebauung und Wohnraum schaffen“ | 107 |
Es soll so bleiben (Aussagen zur Beibehaltung, zur Nutzung als Grünfläche, Blühwiese, öffentliche Erholungsfläche oder als Abstand), beispielsweise: „Vorsorge Enkel“, „Als Grünfläche nutzen“, „Kann so bleiben“, „Parkfläche oder Hundeplatz -‑> nicht alles bebauen“, „leer lassen, Grünflächen sind schön für das Ortsbild“, „Soll als Obstgarten und Blühwiese für Insekten bleiben“ „Unbebaute Grundstücke im Ortskern sollten ggf. belassen werden, denn sie dienen der Auflockerung und Ruhe und auch im Ortskern sind Grünflächen positiv“ | 44 |
Entscheidung der Eigentümerinnen und Eigentümer/geht mich nichts an, beispielsweise: „Soll der Entscheidung des Eigentümers überlassen bleiben“, „Soll der Eigentümer entscheiden. Ein gepflegtes unbebautes Grundstück stört mich nicht“, „nichts, weil es uns nichts angeht“, „Das ist Sache des Besitzers“ | 12 |
Ist mir egal | 6 |
Einige Baulücken (17 Antworten) werden laut der Umfrage entweder „in Kürze“ oder „längerfristig“ bebaut. Es gab sieben Angaben, dass die Baulücke unter „Bauzwang“ stehe (eine Verpflichtung in manchen Neubausiedlungen, innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens zu bauen). Es gab überraschend wenige Angaben, dass die eigene Baulücke als Kapitalanlage (9 Antworten) oder als Abstand zu den Nachbarhäusern (8 Antworten) genutzt werde. Neun Personen im Besitz einer Baulücke waren unentschlossen über ihre Pläne. Nur eine Person im Besitz einer Baulücke wollte aktiv verkaufen.
In den Untersuchungsorten standen die Bürgermeister und Gemeinderätinnen und -räte oft im Austausch mit Eigentümerinnen und Eigentümern, mit und ohne Baulücke. Die Gemeindevertreter wurden in der Umfrage gefragt, welche Gründe für die Beibehaltung der Baulücke sie von den diesen gehört hatten. Ihre Eindrücke mögen anekdotisch und nicht umfassend sein, aber belegen ebenfalls die Prävalenz der ‚Enkelgrundstücke‘ (diese Antwort wurde von den Ratsmitgliedern am häufigsten genannt). Überraschend wenig wurden Garten oder Grünflächennutzungen bei diesen Gesprächen erwähnt. Möglich ist, dass die Besitzerinnen und Besitzer von ‚grünen Baulücken‘ weniger aktiv angesprochen wurden. Das Enkelgrundstück ist wiederum oft mit Emotionen und Familiengeschichte belegt: von außen kritisiert, aber möglicherweise ein Symbol einer unerfüllten Hoffnung auf die Rückkehr der Enkelkinder. Zusammenfassend bilden Enkelgrundstücke und grüne Nutzungen bedeutende und komplexe Gründe, warum die Baulücken in den Untersuchungsorten unbebaut bleiben.
Zum Thema Siedlungsentwicklung waren die Einstellungen der Eigentümerinnen und Eigentümer in den drei Gemeinden oft unterschiedlich, jedoch lag zu einigen Aussagen auch Konsens vor. In den Gemeinderäten gab es ebenfalls Unterschiede zwischen den Untersuchungsorten sowie Unterschiede beim Vergleich mit den Antworten der Eigentümerinnen und Eigentümer. Die Ergebnisse helfen zu verstehen, dass Innenentwicklung nur in Kooperation mit den Besitzerinnen und Besitzern erfolgen kann.
Aussage | Zustimmung | Neutral | Keine Zustimmung |
|---|---|---|---|
Die Sanierung von alten Häusern und Gebäuden im Ort hat eine positive Wirkung auf die Gemeinde/Stadt (n = 579) | 85,7 % | 10,5 % | 3,8 % |
Die Entwicklung von Neubausiedlungen hat eine positive Wirkung auf die Gemeinde/Stadt (n = 582) | 55,5 % | 26,8 % | 17,7 % |
Die Entstehung von Einfamilienhäusern hat eine positive Wirkung auf die Gemeinde/Stadt (n = 580) | 63,4 % | 27,2 % | 9,3 % |
Die Entstehung von Mehrfamilienhäusern hat eine positive Wirkung auf die Gemeinde/Stadt (n = 582) | 37,1 % | 33,5 % | 29,4 % |
Was ich mit meinem Grundstück mache, hat Einfluss auf die Ortsentwicklung (n = 575) | 57,4 % | 21 % | 21,6 % |
Die Bebauung leerstehender Grundstücke (Nachverdichtung) hat eine positive Wirkung auf die Gemeinde/Stadt (n = 583) | 66,7 % | 21,3 % | 12 % |
Unsere Kommune braucht einen sparsamen Umgang mit Grund und Boden (n = 581) | 66,3 % | 25,1 % | 8,6 % |
Bei der positiven Wirkung von Neubausiedlungen auf die Gemeinde bzw. Stadt (vgl. Tabelle 4) hingegen gab es deutlich mehr Meinungsunterschiede: Insgesamt stimmten in den drei Orten 55,5 % der Befragten zu, 26,8 % waren neutral und 17,7 % stimmten nicht zu. In den Altorten gab es weniger Zustimmung für eine positive Wirkung der Neubausiedlungen (zwischen 28,6 % und 51 %). Etwas mehr Zustimmung bestand in den Neubausiedlungen selbst (zwischen 66,7 % und 87,5 %). Das heißt jedoch auch, dass in den Neubausiedlungen ein relativ hoher Anteil Privatpersonen mit Baulücken-Eigentum lebt, der selbst zugibt, die eigene Siedlungsart habe keine positive Wirkung auf ihre Gemeinde. In Wolframs-Eschenbach Code 4 (Neubausiedlung) zum Beispiel hatte fast ein Viertel (23,1 %) dazu keine Zustimmung angegeben.
Wolframs-Eschenbach | Uehlfeld | Neusitz | ||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Gemeinderätinnen und Gemeinderäte n=43 | ||||||||||||
Zustimmung in % | 64,3 | 86,7 | 81,4 | |||||||||
Neutral in % | 28,6 | 13,3 | 14 | |||||||||
Keine Zustimmung in % | 7,1 | 0 | 4,7 | |||||||||
Eigentümerinnen und Eigentümer n=581 | ||||||||||||
Codes | 1 | 2 | 3 | 4 | 1 | 2 | 3 | 4 | 1 | 2 | 3 | 4 |
Zustimmung in % | 65,4 | 71,1 | 69,2 | 53,8 | 80,4 | 70,4 | 60 | 31,3 | 73,2 | 53,8 | 67 | 59,3 |
Neutral in % | 26,9 | 21,1 | 18,5 | 30,8 | 12,5 | 23,5 | 29,2 | 56,3 | 19,5 | 35,9 | 27,3 | 29,6 |
Keine Zustimmung in % | 7,7 | 7,9 | 12,3 | 15,4 | 7,1 | 6,2 | 10,8 | 12,5 | 7,3 | 10,3 | 5,7 | 11,1 |
Zahl der Teilnehmenden/Code | 52 | 38 | 65 | 13 | 56 | 81 | 65 | 16 | 41 | 39 | 88 | 27 |
Die Eigentümer- und Gemeinderatsumfragen beinhalteten eine Frage zu der positiven Wirkung der Nachverdichtung auf die Gemeinde. Hier waren die teilnehmenden Ratsmitglieder in Wolframs-Eschenbach entschiedener: 13 von 14 stimmten zu. In Uehlfeld waren sie dazu unterschiedlicher Meinung, trotz eines oft erwähnten Best-Practice-Nachverdichtungsprojekts im Ort („Uehlfeld Mitte“). Nur sechs von 15 teilnehmenden Gemeinderatsmitgliedern stimmten der Aussage zu. Auch bei den Eigentümerinnen und Eigentümern in Uehlfeld brachte die Frage der positiven Wirkung der Nachverdichtung sehr unterschiedliche Antworten unter den Stadtteilcodes: Im Altort (Code 1) stimmten 67,9 % zu, aber in der Neubausiedlung (Code 4) stimmten nur 43,8 % zu – fast ein Viertel weniger.
Verschiedene Möglichkeiten der Nachverdichtung wurden in der Umfrage ebenfalls thematisiert: die Sanierung und/oder Umnutzung bestehender Gebäude, die Bebauung von Baulücken und die Bekämpfung von Leerstand. Bei der Frage zur möglichen Umnutzung ihrer Immobilien (z. B. Einliegerwohnung) gab es große Unterschiede unter den Codes, die die städtebaulichen Merkmale der Siedlungen widerspiegeln (schwierige Umgestaltung vieler Einfamilienhäuser). Insgesamt haben nur 43 Eigentümerinnen und Eigentümer (7,7 %) geantwortet, dass sie über eine Umnutzung ihrer Immobilie nachdenken. In den Altstadt-Codes waren es etwa zwischen 12 % und 15 %. In den Codes für Nachkriegs- und Neubausiedlungen, wo das Einfamilienhaus die dominante Bauweise bildet, haben nur 2 bis 7 % an eine Umnutzung gedacht. Somit besteht etwas Potenzial in der Altstadt der Gemeinden (Eigentümerberatung als mögliche Maßnahme). Umbauen als Nachverdichtungsmaßnahme wird jedoch wohl wenig Druck von den Baulücken wegnehmen.
Gemeinderätinnen und Gemeinderäte n=43 | Zustimmung | Teils teils | Keine Zustimmung | Weiß nicht |
|---|---|---|---|---|
Die Ausweisung von Neubaugebieten macht unsere Kommune konkurrenzfähig | 46,5 % | 41,9 % | 11,6 % | 0 % |
Die Gemeinde muss der Nachfrage nach Neubaugebieten nachkommen | 30,2 % | 53,5 % | 16,3 % | 0 % |
Die Sanierung von alten Häusern/Altbauten macht unsere Kommune konkurrenzfähig | 86,0 % | 9,3 % | 2,3 % | 2,3 % |
Die Gemeinde muss der Nachfrage nach sanierten Altbauten nachkommen | 48,8 % | 32,6 % | 11,6 % | 7,0 % |
Die Bebauung von Baulücken macht unsere Kommune konkurrenzfähig | 65,1 % | 27,9 % | 4,7 % | 2,3 % |
Wolframs-Eschenbach gesamt | Wolframs-Eschenbach Altort | Uehlfeld gesamt | Uehlfeld Altort | Neusitz gesamt | Neusitz Altort | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Ja, bereits informiert über Fördermittel | 56 | 22 | 43 | 13 | 38 | 8 |
Ja, bereits informiert über Beratungsmöglichkeiten (fachlich, z. B. Architektur) | 7 | 4 | 12 | 7 | 8 | 2 |
Ja, bereits informiert über steuerliche Anreize | 25 | 12 | 16 | 4 | 14 | 2 |
Nein, aber hätte Interesse | 35 | 11 | 56 | 15 | 55 | 14 |
Nein, kein Interesse | 28 | 6 | 57 | 16 | 38 | 8 |
Darüber hinaus waren die teilnehmenden Gemeinderatsmitglieder an Beratungs- und Fortbildungsangeboten sehr interessiert. Gefragt wurde: „Sollte sich der Gemeinderat bei Fragen zur Siedlungsentwicklung von fachkundigen Expert/-innen unverbindlich beraten lassen (zum Beispiel Fachpersonal der Regierung von Mittelfranken oder Amt für ländliche Entwicklung)?“ Dazu haben 58,1 % „ja, auf jeden Fall“ und 37,2 % „ja, eventuell“ geantwortet. Ähnlich aufgeschlossen waren die Mitglieder zum Thema Fortbildung. In den drei Orten hat nur eine Person in einem Gemeinderat geantwortet, dass sie nicht an einer Fortbildung zur Innenentwicklung interessiert wäre.
Die Ergebnisse zeigen einerseits eine große Bandbreite an Einstellungen zu Eigentum, Innenentwicklung und spezifischen Nutzungen von Baulücken. Andererseits sind einige klare räumliche und thematische Tendenzen sichtbar geworden. Zusammenfassend sind Enkelgrundstücke und grüne Nutzungen bedeutende Faktoren, die der Entwicklung von Baulücken in den Untersuchungsorten im Wege stehen.
Der planerische Grundsatz der Innenentwicklung und gegen Flächenverbrauch genießt zwar eine Selbstverständlichkeit bei Fachpersonen, zeigt sich aber bei Eigentümerinnen und Eigentümern etwas nuancierter. Zwar wird oft für ein ‚Druckmittel‘ bezüglich der Aktivierung von Baulücken plädiert, aber gerade in Gemeinden wie in der vorliegenden Untersuchung, wo erste Ansprachen und Aufklärungen bereits erfolgt sind, besteht wenig Interesse an einem aktiven Verkauf (nur eine befragte Person wollte verkaufen). Ein sehr anderes Ergebnis hatten Müller-Herbers, Molder und Baader (2011: 127) ermittelt, die Besitzende von Baulücken in drei Kommunen angeschrieben hatten. Etwa ein Viertel der angefragten Personen waren an einem Verkauf interessiert. Zu den überwiegenden Gründen zum Besitz der Baulücke gehörten die Nutzung als Kapitalanlage, als Garten oder für die Nachkommen (Müller-Herbers/Molder/Baader 2011: 127). In deren Untersuchungsorten Gunzenhausen, Pfullingen und Stegaurach waren also weitaus mehr Baulücken als Kapitalanlage gedacht, und es gab deutlich mehr Verkaufsbereitschaft. Zu dem Zeitpunkt der Untersuchung (2011) war Baulückenaktivierung insbesondere in ländlichen Gemeinden selten. Die Antworten aus den Umfragen sowie die Gespräche in Wolframs-Eschenbach, Neusitz und Uehlfeld deuten jedoch heute darauf hin, dass entweder die Baulücken, bei denen vielleicht eine finanzielle Motivation im Spiel war, bereits aktiviert wurden, oder die finanziellen Aspekte waren und sind in diesen Gemeinden anders. Allerdings gibt es auch seit einigen Jahren Aufklärung zur Innenentwicklung und Baulückenaktivierung in den Untersuchungsorten und einige Baulücken wurden inzwischen bebaut. Das könnte bedeuten, dass sich diese Gemeinden schon in einer nächsten Phase der Innenentwicklung befinden, die teilweise andere soziale, ökonomische und ökologische Motivationen birgt.
Die sozialen Aspekte von Baulückenbesitz beleuchten vor allem oft ein Interesse, die Grundstücke für die Nachkommen zu halten oder als Grünfläche zu nutzen. Beide Motivationen werden meist nicht durch einfache Baulückenaktivierungsmaßnahmen adressiert, könnten aber eventuell durch individuelle Förder- und Nutzungsberatung in manchen Fällen konstruktiv angesprochen werden. Vielleicht kann aus einem ‚Enkelgrundstück‘ eine ‚Enkeleigentumswohnung‘ werden oder das ‚Enkelgrundstück‘ wird durch ein Erbpachtrecht genutzt. Hierfür bräuchten kleine Gemeinden Unterstützung, um die ganze Palette an städtebaulichen Instrumenten und Förderprogrammen effektiv einzusetzen (vgl. Brandl/Dirnberger/Miosga et al. 2019) sowie passende Best Practices aufzurufen und sie mit Eigentümerinnen und Eigentümern sowie Gemeinderäten zu besichtigen. Neben einem Paradigmenwechsel bezüglich Innenentwicklung und Renaturierung (Eichhorn/Adam/Schürholt et al. 2024: 81) wären auch spezifische Modelle in ländlichen Gemeinden, wo manchmal städtische Beispiele eher abstoßend wirken, besonders sinnvoll. Insbesondere wären Mehrfamilienhäuser in neue Formate und Konzepte innovativ einzuplanen, um den weniger positiven Einstellungen etwas entgegenzusetzen (vgl. Tabelle 4) und Optionen für junge und alte Menschen zu schaffen, im Dorf zu bleiben. Auch spielt die aktive Aufklärung und Beratung in den Gemeinderäten (bestenfalls durch Fachpersonal aus den Behörden) eine große Rolle, die der Innenentwicklung und der Erreichung der Flächensparziele starken Aufschwung verleihen könnte.
Gezeigt wurde, dass viele freie oder bebaubare Grundstücke aktuell ‚grünen‘ Funktionen (wie Gärten, Blühflächen) dienen. Wenngleich diese Nutzungen manchmal zynisch von Akteuren der Raumplanung im Sinne von Eigentümeraktivierung betrachtet werden, ist es auch möglich, dass manche grüne Baulücken Ausdruck des Versuchs sind, sich im Dorf Grünflächen zu erhalten. Hier „eine Front zu schaffen (zum Beispiel Innenentwicklung gegen Grünflächen) wäre nicht strategisch sinnvoll“ (Beck/Gerend 2023: 46). Dörfer könnten von einer aktiven Grünflächenplanung neben der Förderung der Nachverdichtung profitieren.
Medien berichten zunehmend von Studien und Konzepten über die Bedeutung von Grünflächen (Kühleffekte, „Schwammeffekte“, Biodiversität) und die Folgen extremer Wetterereignisse, wenn keine Veränderungen vorgenommen werden. Solche Berichte erreichen auch Privatpersonen mit Baulückengrundstücken vielleicht heute und in Zukunft eher als die planerische Notwendigkeit für die Innenentwicklung (auch wenn Klimawandelzusammenhänge mit dem Flächenverbrauch natürlich bestehen). Insofern entstammen ihre Antworten, wenn sie eine grüne Nutzung angegeben haben, aus eigenen und (doch) gemeinschaftlichen Bedürfnissen nach Stadtgrün im Dorf. Die normativen Zwecke des Eigentums (Lovett 2010; Blomley 2013) sind in den ländlichen Untersuchungsorten aus der Sicht der einzelnen Personen komplex: Das Brachliegen der Baulücken wird einerseits kritisch und sogar moralisch betrachtet, aber grüne Nutzungen werden als sinnvolle Gemeinschaftsfunktion gesehen.
Insgesamt ist eine Zwiespältigkeit zwischen einer strategischen Verfolgung der Innenentwicklung und der Ausweisung von Neubaugebieten bei den Antworten aus den Gemeinderäten erkennbar (vgl. Tabelle 6). Ob die Gemeinde der Nachfrage nach Neubaugebieten nachkommen muss, hat mehr als die Hälfte der Gemeinderäte mit „teils teils“ beantwortet. Dieser Anspruch, beidem gerecht zu werden, läuft der zunehmenden Dringlichkeit des Flächensparens entgegen und führt in vielen Fällen zu einem „Donut-Effekt“ (innen hohl außen fett) in den Dörfern.
Die sozialen Aspekte von Baulücken wurden anhand der Untersuchung in drei westmittelfränkischen ländlichen Gemeinden in Bayern empirisch aufgedeckt. Wesentliche Motivationen für den Besitz einer Baulücke waren das Aufheben für die Nachkommen (z. B. Enkelgrundstücke) sowie unterschiedliche grüne Nutzungen (als Garten oder „für die Bienen“) oder als Abstand zum Nachbargrundstück (vgl. Abbildung 4). Einige Eigentümerinnen und Eigentümer haben vor, kurzfristig oder längerfristig zu bauen und die Grundstücke stünden zum Teil unter Bauzwang (z. B. Neubaugebiet in Wolframs-Eschenbach). Andere hatten noch keine klare Absicht. Einige Teilnehmende gaben an, dass sie ihre Baulücke als Kapitalanlage nutzen, doch lag dieser finanzielle Grund deutlich hinter den sozialen und ökologischen Gründen. Darum ist es zu empfehlen, Baulückenaktivierung und Innenentwicklung weiter zu denken und auf diverse soziale und ökologische Gründe individuell und gemeinschaftlich einzugehen.
Das Meinungsbild zur Ortsentwicklung zeigt in den Gemeinderäten eine Zwiespältigkeit zwischen Innenentwicklung und der Entwicklung von Neubaugebieten. Das ist in gewisser Weise für gewählte Vertreterinnen und Vertreter verständlich: Sie möchten gerne alle zufriedenstellen und stehen gleichzeitig mit anderen Kommunen in Konkurrenz um die Einwohnerzahlen. Hier wären jedoch die Eigentümereinstellungen zu verschiedenen Ortsentwicklungen im Vergleich zu bedenken (vgl. Tabelle 4). In jeder Art von Ortsteil gab es eine hohe Anerkennung für die Sanierung historischer Gebäude als solche und als Strategie für die Ortsentwicklung. Solche Projekte gelten als identitätsstiftend und unterstützen laut den qualitativen und quantitativen Ergebnissen dieser Untersuchung die Konkurrenzfähigkeit der Gemeinden (vgl. Tabelle 6). Es gab keine kritischen Aussagen dazu. Fördermittel für historische Sanierungen bleiben insofern enorm wichtig für kleine Gemeinden, die zwischen Innenentwicklung und Neubaugebieten abwägen. Gerade schrumpfende ländliche Kommunen sollten ausschließlich die Innenentwicklung als Strategie verfolgen, um Folgekosten und „Donut-Effekte“ von Neubausiedlungen zu vermeiden. Dies benötigt eine soziale Ansprache der beteiligten Akteure, die nicht nur finanzielle Aspekte berücksichtigt.
Die Untersuchungsergebnisse zeigen außerdem, dass die Gemeinderatsmitglieder und Bürgermeister offen für Expertenberatung sind, was sicherlich an Bedeutung gewinnen wird. Künftig wird im Rahmen eines Netto-Null-Ziels beim Flächenverbrauch die Planung für die Innenentwicklung noch fachlich komplexer werden, zum Beispiel durch notwendige Fachkenntnisse zu Renaturierung (Eichhorn/Adam/Schürholt et al. 2024: 68, 70) und Klimaanpassung. Ebenso bleibt die Entwicklung von Mehrfamilienwohnhäusern in kleinen ländlichen Gemeinden ein komplexes Thema mit Potenzial für Aufklärung, Beratung und transdisziplinäre Forschung. Gerade in der ländlichen Innenentwicklung bleibt die Beziehung zwischen Planung, Politik und Eigentum ein wichtiges Forschungsthema, wenn wir den Flächenverbrauch besser verstehen und eindämmen möchten.
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Fußnoten
| 1 | https://www.bmuv.de/themen/nachhaltigkeit/strategie-und-umsetzung/reduzierung-des-flaechenverbrauchs (20.12.2024). |
| 2 | https://www.flaechensparoffensive.bayern (20.12.2024). |
| 3 | https://web.archive.org/web/20230214061827/https://www.br.de/nachrichten/bayern/flaechenverbrauch-hektar-gruene-ludwig-hartmann-bauernverband-gesetzentwurf%2CTVSmaGo (02.02.2025). |
| 4 | Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 88) geändert worden ist. |
| 5 | Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100‑1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 19. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2478) geändert worden ist. |
| 6 | Übersetzung der Autorinnen. |
| 7 | Übersetzung der Autorinnen. |
| 8 | Übersetzung der Autorinnen. |
| 9 | https://www.flaechensparoffensive.bayern/werkzeuge/vitalitaets-check/ (20.12.2024). |