Als Logistikimmobilie wird nach Nehm, Veres-Homm und Kille (2009: 24) „eine Immobilie, also ein Gebäude [bezeichnet], für deren Errichtung primär die Nutzung hinsichtlich Umschlag und Lagerung sowie damit verbundene Leistungen ausschlaggebend sind. Sie stellt im Allgemeinen einen Knoten in einem logistischen Netzwerk dar“. Tabelle 1 zeigt eine gängige Unterscheidung nach Logistikimmobilienstandorttypen (Veres-Homm/Weber 2019: 46–52).

Wie bereits erwähnt, liegen empirische Untersuchungen für Deutschland bislang lediglich vereinzelt vor. Neben dem Arbeitspapier von Vallée (2012) sind insbesondere die Arbeiten von Kujath (2003) und Langhagen-Rohrbach (2012) hervorzuheben. Alle Autoren kommen zu dem Schluss, dass die Steuerung in der Raumplanung der Raumwirksamkeit der Logistik nicht gerecht wird.

Bereits 2003 weist Kujath darauf hin, dass sich „Raumpolitik und -planung […] mit dem Entstehen neuer nationaler Standorträume [der Logistik] […] [, die] wahrscheinlich nicht Bahn-affin sind (z.B. Hersfeld/Fulda/Eisenach) zu befassen“ (Kujath 2003: 20) haben. Bezüglich Wahrnehmung in der Planung stellt er fest, dass diese „sich der Tragweite und der langfristigen Konsequenzen des Umgestaltungsprozesses für die Region insgesamt oft nicht bewusst“ ist (Kujath 2003: 20). Als raumplanerische Handlungsoption sieht er die Ausweisung von Vorranggebieten (Kujath 2003: 20).

Für die von ihm ausgewerteten Raumordnungspläne stellt Langhagen-Rohrbach (2012) fest, dass die „Landes- und Regionalplanung derzeit nicht auf die Flächennachfrage der Logistik vorbereitet ist, insbesondere nicht auf die steigenden Flächenansprüche“ (Langhagen-Rohrbach 2012: 225). Er kritisiert insbesondere, dass in den Raumordnungsplänen Logistikflächen allgemein unter Gewerbeflächen subsummiert werden und daher auch regionalplanerisch unverträgliche Ansiedlungen nicht unterbunden werden (Langhagen-Rohrbach 2012: 225). Zur Standortsteuerung fordert er „eine klare Definition von Logistikstandorten aus Sicht der Raumplanung und eine Steuerung auf der Basis von Kriterien auf regionaler oder Landesebene“ (Langhagen-Rohrbach 2012: 225).

Auch in anderen Ländern wird das Fehlen überörtlicher Steuerungsansätze und seine Folgen thematisiert. Dablanc und Raimbault (2015) kommen für Frankreich und die USA zu dem Schluss, dass die Standortauswahl von Logistikimmobilien durch die Kommunen und den Grundstückmarkt entschieden werden, da die Metropolregionen institutionell fragmentiert sind. In der Region Paris, deren regionaler Raumordnungsplan als einziger in Frankreich für die lokale Ebene bindend ist (Geppert 2018: 2267), ist hingegen erkennbar, dass die spezifische Sicherung von Logistikstandorten ein geeignetes Instrument zur Steuerung von Logistikstandorten ist (Sakai/Beziat/Heitz 2020: 7–8).

In den Niederlanden werden raumunverträgliche Ansiedlungen von Distributionszentren als das Ergebnis der Dezentralisierung von Planung auf die Ebene der Kommunen gesehen. In der Folge entwickeln spezialisierte Logistikimmobilienunternehmen Grundstücke in ländlichen Gemeinden, in denen Kenntnisse über die Raumwirkungen von Logistikansiedlungen oft nicht vorhanden sind (Nefs/Daamen 2023: 1020; Nefs/Zonneveld/Gerretsen 2023: 63).

Relevante Akteure bei der Entwicklung von Logistikflächen sind auf der Seite der Unternehmen Investoren und Betreiber (Vallée 2012: 5–6). Der Prozess der Auswahl von Logistikstandorten erfolgt dabei meist mehrstufig. In der ersten Stufe wird ein Makrostandort gesucht und dann in dessen Umkreis von 15 Kilometern ein Mikrostandort, der möglichst als Industriegebiet (GI) oder Sondergebiet (SO) ausgewiesen ist (Vallée 2012: 5–6). In diesem Zusammenhang ist auch die nach Hesse (2004: 165–166) wachsende Bedeutung von Logistikimmobilienentwicklern relevant. Dieser Trend hat zur Folge, dass Standortentscheidungen nicht hauptsächlich zur Optimierung von Lieferketten, sondern nach dem Marktwert und der Wiedervermietbarkeit der Logistikimmobilie getroffen werden und daher Grundstückspreise und -verfügbarkeit die wichtigsten Standortfaktoren sind (van den Heuvel/de Langen/van Donselaar et al. 2013: 40; Nefs/Daamen 2023: 1019–1020).

Aufseiten der öffentlichen Hand sind die Raumplanungsstellen zuständig. Während Landes- und Regionalplanung auf überörtlicher Ebene die Standortauswahl und -sicherung durchführen, befasst sich die Bauleitplanung mit den planungsrechtlichen Details, der Erschließung, einzuhaltenden Abständen sowie Nutzungsvoraussetzungen und der Regelung betriebsrechtlicher Details, beispielsweise im Emissionsrecht (Vallée 2012: 6). Eine weitere Aufgabe der Landes- und Regionalplanung ist die Identifikation bedeutsamer Standorträume für die Logistik und eine Vorsorge an Flächen unter Abwägung mit anderen Raumansprüchen vorzuhalten (Vallée 2012: 8). Zu beachten ist, dass auch Ansiedlungsvorhaben außerhalb der in den Raumordnungsplänen vorgesehenen Standorten möglich sind. In diesem Fall ist ein Zielabweichungsverfahren durchzuführen, mit dem überprüft wird, ob das Vorhaben, das den Zielen der Raumordnung eigentlich widerspricht, raumordnerisch vertretbar ist (Priebs 2013: 162).

Vallée (2012: 6) sieht die Rolle der Regionalplanung als Vorbereiterin, Standortbeschreiberin, Moderatorin und Umsetzungsinitiatorin – vor allem in den Fällen, in denen Kommunen „aufgrund der lokalen Belastungen (Flächeninanspruchnahme, Lärm, Abgase) nicht willens oder in der Lage sind“ (Vallée 2012: 6), diese Funktionen wahrzunehmen. Nefs und Daamen (2023: 1023) schlagen für große Distributionszentren vor, zwischen solchen zu unterscheiden, die von einem Standort abhängig sind, und solchen, die frei in ihrer Standortwahl sind. Erstere sollten verstärkt durch lokale Anreize für eine verträglichere Standortwahl adressiert werden, während letztere durch überregionale Maßnahmen davon überzeugt werden sollen, sich an geeigneten Standorten anzusiedeln (Nefs/Daamen 2023: 1023). Lokale Anreize können in Deutschland durch die kommunale Bauleitplanung gesetzt werden, überregionale beispielsweise in Raumordnungsplänen.

Im Folgenden werden ausgewählte Trends dargestellt, die in der aktuellen Literatur diskutiert werden. Als wesentlicher Einflussfaktor für die meisten hier beschriebenen Trends sind Planungen der öffentlichen Hand zu sehen, die einerseits auf negative Auswirkungen von Logistik reagieren und andererseits Ergebnis der planerischen Erkenntnis sind, dass Logistik ebenfalls zur Funktionsfähigkeit von Städten beiträgt.

Grundsätzlich ist festzustellen, dass es international zu diesen Aspekten nur wenige Untersuchungen gibt (vgl. Holguin-Veras/Ramirez-Rios/Ng et al. 2021: 3). Vallée (2012: 7–8, 12–14) unterscheidet zwischen überörtlichen und örtlichen Standortkriterien für Logistik, die entsprechend für die jeweils zuständige planerische Ebene gelten.

Es existieren bereits Handlungsoptionen für die regionalplanerische Bearbeitung der Logistik. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der Anwendung formaler Instrumente der Regionalplanung und der informellen Planung.

In Anlehnung an Eichhorn, Diller und Pehlke (2023: 213) wird in diesem Beitrag eine Planinhaltsanalyse durchgeführt. Planinhaltsanalysen sind neben Implementationsanalysen und Wirkungsanalysen eine Methode zur Evaluation der planerischen Steuerung der Siedlungsentwicklung in Deutschland (Diller 2016: 89, 90). Bei der Untersuchung wird unterschieden zwischen in der Regel öffentlich zugänglicher Logistikinfrastruktur (z. B. KV-Terminals), deren raumordnerische Behandlung wie beschrieben stärker normiert ist, und privat betriebenen Logistikstandorten. Analog zu Knieling, Kretschmann und Zimmermann (2013: 24–26) wird dazu der Ansatz des thematischen Codierens nach Kuckartz (2010: 84–92) verwendet. Die entwickelten Auswertungskategorien wurden in Anlehnung an Eichhorn, Diller und Pehlke (2023: 213) entwickelt. Tabelle 2 zeigt eine Übersicht über die Auswertungskategorien. Als mögliche Ausprägungen der Kategorien, die die Regulierungsintensität darstellen, werden entsprechend die drei Arten verbindlicher raumordnerischer Festlegungen hinsichtlich von Logistikstandorten verwendet. Alle sind in der Planungspraxis der formalen Raumordnung verankert und haben entsprechend bundesweit Gültigkeit:

Im Zuge des Codierens sind zunächst alle Textstellen, die über die Auswertungskategorien Auskunft geben, zu identifizieren (Kuckartz 2010: 87–88). Dies geschieht durch eine Stichwortsuche in den einzelnen Dokumenten nach den Begriffen ‚Logistik‘ und ‚Güterverkehr‘. Danach ist zu überprüfen, welcher Ausprägung die einzelnen Textstellen zugeordnet werden können (Kuckartz 2010: 87–88), hier also den verbindlichen raumordnerischen Festlegungen. Bei den Logistikstandorten wurde zusätzlich erhoben, ob lediglich ein abgegrenztes Logistiksegment berücksichtigt wurde. Als dritter Schritt wurde eine Fallübersicht erstellt (vgl. Abbildung 1). Im vierten Schritt sind vertiefte Analysen ausgewählter Fälle zu erstellen (Kuckartz 2010: 90–91). Dies erfolgt in Kapitel 3.3.

Bei den zu untersuchenden Raumordnungsplänen wurden für jedes Trägerschaftsmodell der Regionalplanung per Zufallsprinzip jeweils zwei Bundesländer ausgewählt und in diesen zum einen den jeweils landesweit gültigen Raumordnungsplan, zum anderen zwei ausgewählte regionale Raumordnungspläne ausgewertet (vgl. Tabelle 3). Bei der landesgesetzlich geregelten Trägerschaft der Regionalplanung werden nach Fürst (2010: 71–76) und Priebs (2018: 2049) folgende vier Modelle unterschieden (Zusammenstellung übernommen aus Pehlke/Diller/Eichhorn 2021: 486):

Für das Modell der staatlich getragenen Regionalplanung wurde lediglich das Land Schleswig-Holstein ausgewählt, da im Saarland der derzeit in Diskussion befindliche Landesentwicklungsplan bei Durchführung der Untersuchung nicht öffentlich zugänglich war. Tabelle 3 zeigt die Raumordnungsregionen, für die Pläne ausgewertet wurden, und gibt zudem das Jahr des Inkrafttretens des jeweiligen Plans an.

Insbesondere bei der kleinräumigen Standortsteuerung von öffentlich zugänglicher Logistikinfrastruktur sind vielfach sowohl Ziele als auch Grundsätze enthalten, da oftmals Aussagen zur Weiterentwicklung existierender Standorte gemacht werden. Bei der Auswertung wurde in solchen Fällen immer die regulierungsintensivste Festlegung aufgenommen.

Für die Präsentation der Ergebnisse wird zunächst die Verankerung der öffentlich zugänglichen Logistikinfrastruktur beschrieben. Danach wird die Verankerung privater Logistikstandorte in Landesraumordnungsplänen sowie regionalen Raumordnungsplänen zusammengefasst. Abbildung 1 zeigt die Ergebnisse der Auswertung.

Zu KV-Terminals/Häfen machen fast alle Pläne beider Planungsebenen Festlegungen meist in Form von Zielen auf der Ebene standortscharf definierter Gebiete (Vorranggebiete). In den Landesraumordnungsplänen für Hessen, Niedersachsen und Baden-Württemberg werden darüber hinaus Räume definiert, in denen zukünftig KV-Terminals entwickelt werden sollen. In den regionalen Raumordnungsplänen werden im Wesentlichen Standorte für KV-Terminals und Häfen gesichert. Die Ausweisung eines konkreten, bislang nicht entwickelten Standorts findet sich lediglich im Regionalplan Düsseldorf (Bezirksregierung Düsseldorf 2023). Es zeigt sich, dass der Umgang mit Standorten der öffentlich zugänglichen Logistikinfrastruktur gängige Praxis in der Raumordnung ist.

Auf der Ebene der Landesplanung sind Logistikstandorte in vier von acht Bundesländern verankert. Eine kleinräumige Standortsteuerung findet dabei lediglich in Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern statt (EM MV 2016: 50–52; MWIDE NRW 2019: 66–68, 118, 123). In Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen bezieht sich dies auf die Bereitstellung von Flächen für hafenaffines Gewerbe im Umfeld von Häfen durch landesplanerische Vorgaben bzw. Ziele (EM MV 2016: 50–52; MWIDE NRW 2019: 118, 123). In Mecklenburg-Vorpommern werden an diesen Standorten außedem Ansiedlungen von Einzelhandel per Zielvorgabe ausgeschlossen (EM MV 2016: 50). Im Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen werden zusätzlich vier Standorte für landesbedeutsame, flächenintensive Großvorhaben ausgewiesen, auf denen auch die Ansiedlung von „arbeitsintensive[n] Veredelungsbetriebe[n] des Logistikgewerbes“ (MWIDE NRW 2019: 68) ermöglicht wird.

In beiden Bundesländern wird des Weiteren die Ausrichtung von Logistikstandorten aller Segmente auf die Infrastruktur berücksichtigt. In Mecklenburg-Vorpommern wird per Ziel gefordert, die „landesweit bedeutsamen Seehäfen […] als […] Logistikstandorte bedarfsgerecht auszubauen“ (EM MV 2016: 67). In Nordrhein-Westfalen wird die „bedarfsgerechte Festlegung von Flächen für Logistikstandorte“ an KV-Terminals als landesplanerische Vorgabe für die Regionalplanung festgelegt (MWIDE NRW 2019: 61).

Im Landesentwicklungsplan Hessen werden mit folgenden Festlegungen deutlich andere Vorgaben gemacht (HMWEVW 2022: 100–101):

Hier findet also keine kleinräumige Standortsteuerung statt, dafür werden Grundsätze und landesplanerische Vorgaben für die großräumige Standortsteuerung und ebenfalls zur Ausrichtung von Logistikstandorten auf die Verkehrsinfrastruktur gemacht.

Das Instrument der großräumigen Standortsteuerung wird ebenfalls im Landesraumordnungsprogramm des Landes Niedersachsen verwendet. Hier werden Logistikregionen definiert, in denen „verkehrlich gut angebundene, überregional bedeutsame Standorte zu bestimmen [sind], die sich vornehmlich für Ansiedlungen der Logistikwirtschaft und zur Abwicklung des Güterverkehrs eignen. Sie sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen als Vorranggebiete festzulegen“ (ML 2022: 24–25). Als eine Region wird beispielsweise „Hannover-Hildesheim mit den landesbedeutsamen logistischen Knoten in Hannover, am Flughafen Hannover-Langenhagen, in Lehrte, Wunstorf und Hildesheim“ (ML 2022: 25) definiert. Zusätzlich wird die landesplanerische Vorgabe gemacht, dass im Umfeld der Häfen Standortpotenziale für „hafenorientierte […] Wirtschaftsbetriebe“ (ML 2022: 25) zu sichern sind und „bei der Flächenbemessung die […] verkehrliche Entwicklung sowie […] Abstandsflächen zu berücksichtigen“ sind (ML 2022: 32).

Die verwendeten Planungsinstrumente in den betrachteten Landesraumordnungsplänen sind also sehr unterschiedlich. Als Gemeinsamkeit von drei der vier betrachteten Landesraumordnungsplänen, die eine Standortsteuerung umsetzen, ist zu erkennen, dass diese eine Bereitstellung oder Ausrichtung von Logistikflächen auf Standorte der öffentlich zugänglichen Logistikinfrastruktur und hier insbesondere die Häfen fordern. Der Fokus dürfte in Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen auch auf die große wirtschaftliche Bedeutung dieser Standorte zurückzuführen sein. Einen stärkeren Fokus auf die großräumige Standortsteuerung legen in unterschiedlicher Ausprägung Niedersachsen und Hessen. Dabei ist erkennbar, dass die Pläne, die die Umsetzung von Standortsteuerung vorsehen, mit Ausnahme von Schleswig-Holstein, zu den aktuelleren Plänen gehören.

In acht der 17 betrachteten Regionalplänen findet gar keine Verankerung der Logistik statt. Zusätzlich wird in Schleswig-Holstein Ost lediglich mittels eines Grundsatzes die Ansiedlung unter anderem von Logistik entlang von Autobahnauffahrten gefordert (IM SH 2004: 64). In der Hälfte der regionalen Raumordnungspläne kommen Planungsinstrumente zur Steuerung von Logistikstandorten zur Anwendung. Mit Ausnahme von Stuttgart und Schleswig-Holstein Ost gehören alle anderen Regionalpläne, in denen Logistik verankert ist, zu Bundesländern, in denen eine Steuerung im Landesraumordnungsplan auf regionaler Ebene gefordert bzw. bereits Standortsteuerung umgesetzt wird. Werden spezifische Logistiksegmente fokussiert, findet dies tendenziell auch in den regionalen Raumordnungsplänen statt. Dies ist beispielsweise in Nordrhein-Westfalen erkennbar, wo unter anderem eine Ausrichtung von Logistikstandorten auf Häfen und KV-Terminals gefordert wird, die auch in den Regionalplänen umgesetzt und somit aktiv die Clusterbildung der Logistik planerisch forciert wird.

Bei den niedersächsischen und hessischen Regionalplänen ist erkennbar, dass auch innerhalb der Bundesländer sehr unterschiedliche Ansätze zur Standortsteuerung von Logistik angewendet werden. In der Region Nordhessen wird beispielsweise eine kleinräumige Standortsteuerung umgesetzt, während sich in der Region Südhessen auf die großräumige Standortsteuerung beschränkt wird. Trotz fehlender landesplanerischer Vorgabe wird auch in der Region Stuttgart kleinräumige Steuerung von Logistikstandorten vorgenommen. Hier wird darauf verwiesen, dass in der Region wegen der Bedeutung des produzierenden Gewerbes ein großer Bedarf an störungsfreien Standorten für Logistik besteht. Die Vermeidung von Nutzungskonflikten wird zusätzlich per Grundsatz gefordert.

Die insgesamt umfangreichste Anwendung von Planungsinstrumenten zur Verankerung von Logistik findet sich in Nordhessen – einer Region, in der in den letzten 20 Jahren eine erhebliche Bautätigkeit durch die Logistik beobachtbar ist und die im Regionalplan auch als wirtschaftlicher Schwerpunktbereich bezeichnet wird.

Insgesamt lassen sich auf der Basis der hier ausgewerteten regionalen Raumordnungspläne folgende Auslöser für eine Standortsteuerung der Logistik identifizieren:

Dabei ist – anders als bei den Landesraumordnungsplänen – hier ein Einfluss der Aktualität auf die angewendete Standortsteuerung von Logistik nicht erkennbar.

Im Ergebnis gibt es dennoch Regionen, in denen derzeit keine Standortsteuerung von Logistikstandorten stattfindet, obwohl sie beispielsweise nach Busch (2013: 151) attraktive Standorte für Logistikansiedlungen sind. Dies betrifft etwa Schleswig-Holstein Ost oder den Südlichen Oberrhein. Auch gibt es den Fall, dass die Mehrheit von Logistikansiedlungen von den angewendeten Planungsinstrumenten nicht betroffen ist, da die Planungsinstrumente lediglich auf ein abgegrenztes Logistiksegment abzielen, wie dies im Regierungsbezirk Köln der Fall ist (Bezirksregierung Köln 2021).

Der Fokus auf Logistiksegmente ist bei den hafen‑/KV-affinen Logistikimmobilien nachvollziehbar, ein Muster der Anwendung ist nicht erkennbar. Die Verankerung von Standorten der urbanen Logistik bzw. Kurier-Express-Paketdienstleistern (KEP) findet hingegen nur in Einzelfällen statt. Bemerkenswert ist in Stuttgart der Grundsatz, mit dem eine Ausrichtung von Distributionszentren der Deutschen Post AG (Brief- und Frachtpostzentren) sowie anderer Paket- und Kurierdienste auf das Schienennetz gefordert wird. Diese Forderung wird ausschließlich auf dieses Logistiksegment bezogen.