Obwohl die Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung seit 1998 im Raumordnungsgesetz (ROG) festgeschrieben ist, zeigen die planerischen Reaktionen auf Krisenphänomene wie insbesondere den Klimawandel, dass die räumliche Planung keineswegs grundsätzlich in Richtung einer Raumentwicklung handelt, die akzeptiert, dass wir uns am Rande einer unumkehrbaren Klimakatastrophe und somit inmitten eines globalen Notstandes befinden, der den Großteil der Lebensgrundlagen auf dem Planeten gefährdet (Ripple/Wolf/Gregg et al. 2024). Schon der IPCC-Report 2023 konstatierte, dass ohne eine deutliche Verstärkung der klimapolitischen Maßnahmen bis zum Jahr 2100 eine globale Erwärmung von 3,2°C zu prognostizieren ist (IPCC 2023: 11). Laut IPCC-Report bestehen jedoch trotz zahlreicher unumkehrbarer Entwicklungen noch Chancen auf eine Paris-kompatible Entwicklung¹, wenn eine tiefgreifende und rasche Reduzierung der globalen Treibhausgasemissionen erfolgt. Neben der Klimakrise bestehen zudem weitere Problemlagen, die im Sinne einer planetaren Polykrise bereits zum Überschreiten von sechs planetaren Grenzen (Richardson/Steffen/Lucht et al. 2023) geführt haben. Dies gilt etwa für Stickstoff- und Phosphorkreisläufe oder die Integrität der Biosphäre.

Das Eintreten in eine kritische Phase der Klimakrise verbunden mit einer Polykrise des Erdsystems (Albert 2024), mithin einer Störung der verschiedenen Teilsysteme des Erdsystems wie Atmosphäre, Ozeane und Biosphäre, macht deutlich, dass wir im Anthropozän leben – in einer geologischen Ära, in der menschliche Aktivität zur dominanten Einflussgröße geworden ist. Die Verantwortung, die der Menschheit vor diesem Hintergrund bei der Gestaltung der eigenen planetaren Lebensgrundlagen zukommt (Garforth 2018; Leibenath/Gailing 2024), drückt sich in Bezug auf Antworten auf die Klimakrise auf globaler Ebene in Klimaverträgen aus, auf europäischer Ebene in Politikprogrammen wie dem Green New Deal und auf nationaler Ebene etwa durch das Bundes-Klimaschutzgesetz² (KSG). Insbesondere in Bezug auf Letzteres kann konstatiert werden, dass mit ihm eine gewisse Renaissance der Planung einhergegangen ist. Denn Planung zeichnet sich durch Aspekte wie Zukunftsorientierung, Handlungsvorbereitung, Zielorientierung und ein systematisches Vorgehen aus (Wiechmann 2008), was sich in der Logik des Bundes-Klimaschutzgesetzes durchaus widerspiegelt: ein Klimaschutzplan als deutsche Langfriststrategie nach dem Übereinkommen von Paris mit Klimaschutzzielen, jährliche Minderungsziele durch die Vorgabe von Jahresemissionsmengen für verschiedene Sektoren und ein Klimaschutzprogramm für alle Sektoren mit Erfolgskontrolle. Allerdings ist diese Renaissance der Planung, die sich auch in anderen Feldern wie der neuen kommunalen Wärmeplanung zeigt, keinesfalls eine gesamträumlich integrierte Planung. Die Potenziale der gesamträumlichen Planung wurden bislang bei der Ausgestaltung der Transformation hin zu einer Paris-kompatiblen Entwicklung nicht in ausreichendem Maße genutzt. Dies fällt auch in Grundlagenwerken zur „Großen Transformation“ (WBGU 2011; Schneidewind 2018) auf, wo zwar auf die Notwendigkeit eines gestaltenden Staates hingewiesen wird, um eine transformation by design statt by desaster (Sommer/Welzer 2017) zu erreichen, die Potenziale gesamträumlicher Planung aber nur sehr randlich Erwähnung finden. Planung als Modus von Nachhaltigkeitstransformationen, der „Großen Transformation“ oder der „sozial-ökologischen Transformation“ (Christ/Sommer 2022) ist zwar auf der Ebene globaler und nationaler Steuerung angekommen und wird auch als ein wesentlicher Governance-Pfad für transformativen Wandel konzeptualisiert (Termeer/Dewulf/Bisbroek 2024), nicht aber in ausreichendem Maße auf den Handlungsebenen räumlicher Planung.

Angesichts dieser Problemdiagnose betrachten wir in unserem Beitrag das Verhältnis von gesamträumlicher Planung³ und raumbezogenen Nachhaltigkeitstransformationen am Beispiel des Klimaschutzes. Forschungsleitend ist die Frage, wie sich die gesamträumliche Planung mit ihren Paradigmen, Konzepten und Instrumenten in der raumbezogenen Transformationsdebatte verorten lässt. Der Beitrag ist folgendermaßen aufgebaut: Anschließend an einen Methodenteil (Kapitel 2) fragen wir im Kapitel 3 danach, welche Verständnisse von nachhaltiger Entwicklung raumbezogenen Transformationsdebatten zugrunde gelegt werden. Dabei zeigt sich zunächst, dass in der Planung schon von nachhaltiger Entwicklung die Rede war, bevor die Transformationsdebatte den Nachhaltigkeitsdiskurs bestimmt hat. Außerdem wird deutlich, dass Nachhaltigkeit ein diskursiv umkämpfter Begriff ist und dass sich die Zielkonflikte und Widersprüche, die vielfach in Nachhaltigkeitsverständnisse eingeschrieben sind, auch in der gesamträumlichen Planung widerspiegeln. Wir gehen davon aus, dass es für die Zukunft der gesamträumlichen Planung wesentlich ist, den Blick vermehrt auf die Potenziale der formellen Instrumente zu legen und danach zu fragen, ob und wie diese potenziell wirkmächtigen Gestaltungsoptionen in ihrer aktuellen oder gegebenenfalls angepassten Form zur Planung von Nachhaltigkeitstransformationen beitragen können (z. B. Wagner 2018). Entsprechend interessiert uns, warum es derzeit noch eine Lücke zwischen der normativen Ambition einer nachhaltigen Raumentwicklung und den Handlungsfähigkeiten der formellen gesamträumlichen Planung gibt (z. B. Harteisen/Kaether/Kufeld et al. 2021). Aufgrund dessen legen wir in Kapitel 4 den Fokus auf die Raumordnung und speziell die Regionalplanung und nehmen damit eine Perspektive ein, in der die aktuelle raumbezogene Transformationsforschung ebenso marginalisiert wird wie in der politischen Praxis, wo zumeist informelle Instrumente der Raumentwicklung, Konzepte, Projekte und Experimente im Vordergrund stehen. Schließlich erscheint es für eine differenzierte Verhältnisbestimmung von räumlicher Planung und raumbezogenen Nachhaltigkeitstransformationen notwendig, den Transformationsbegriff planungsbezogen auszuarbeiten. Deshalb unterscheiden wir in Kapitel 5 eine „Transformationsplanung“ (Tp), die Transformationsprozesse koordiniert und integriert, von einer „transformativen Planung“ (tP), die Transformationsprozesse initiiert und befördert (vgl. Mölders 2022). In Anbetracht der empirischen Ergebnisse aus Kapitel 4 erweitern wir diese Systematik um Überlegungen zu einer „zu transformierenden Planung“. Der Beitrag schließt mit einem Fazit, in dem wir das Verhältnis von formeller Planung und Nachhaltigkeitstransformationen zusammenfassend reflektieren und die für die Regionalplanung gezogenen Schlussfolgerungen ausblicksartig auf andere planungsrelevante Handlungsfelder übertragen.

Methodisch beruht der Beitrag auf einer Delphi-Studie. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um eine besondere Art der Gruppenkommunikation mit dem Ziel, unsicheres Wissen zu strukturieren (Häder/Häder 2022). In unserem Fall geht es um die Frage, welche Beiträge die Regionalplanung im bestehenden Rechtsrahmen und vor allem über den bestehenden Rechtsrahmen hinaus für Beiträge zu einer „starken Nachhaltigkeit“ leisten kann, mit der davon ausgegangen wird, dass natürliche Ressourcen nicht substituierbar sind (vgl. Kapitel 3). Die Regionalplanung wurde mit dem Ziel der Komplexitätsreduktion sowie aufgrund ihrer Schlüsselrolle bei der Realisierung einer nachhaltigen Raumentwicklung als exemplarisches Handlungsfeld ausgewählt; für die Landes- oder die Bauleitplanung wären entsprechende Überlegungen genauso relevant.

Anstatt in einer tatsächlichen Gesprächsrunde befinden sich die Teilnehmenden bei der Delphi-Methode in einem „virtuellen Gespräch“ (Hasse 1999: 12), welches in schriftlicher Form über mehrere Runden verläuft. Charakteristisch für die Methode ist neben dem mehrstufigen Aufbau der subjektiv-intuitive Ansatz. Klassischerweise werden bei einer Delphi-Befragung Expertinnen und Experten um ihre Urteile gebeten, wobei davon ausgegangen wird, dass sie bereits über hochspezialisiertes Wissen verfügen, welches sie unmittelbar abrufen können (Hasse 1999: 212). Indem die Expertinnen und Experten einzeln befragt werden und lediglich über die Feedback-Runden untereinander im Austausch stehen, wird für das Ergebnis erwartet, dass alle Beteiligten gleichermaßen zu Wort kommen und keine Meinungsführerschaft herrscht. In diesem Sinne ist die Delphi-Methode ein geeignetes „Instrument zur verbesserten Erfassung von Gruppenmeinungen“ (Häder 2014: 19), wobei eine große Vielfalt an Durchführungsoptionen besteht. In der vorliegenden Untersuchung wurden zwei schriftliche Befragungsrunden mit fünf Expertinnen und Experten der Planungsforschung und -praxis durchgeführt. In der ersten Runde beantworteten die Teilnehmenden⁴ vier Fragen⁵ unabhängig voneinander. Die Ergebnisse wurden anschließend in einem Thesenpapier zusammengefasst und an alle Teilnehmenden versandt. In der zweiten Runde kommentierten die Teilnehmenden dieses Thesenpapier ebenfalls unabhängig voneinander.

Das empirische Material bestand insgesamt aus den fünf Stellungnahmen aus der ersten Delphi-Runde sowie aus den Kommentaren der Expertinnen und Experten im Diskussionspapier in der zweiten Runde (Doyé 2023). Inhaltlich ergab sich eine besondere Tiefe aus der Expertise der Teilnehmenden, die ihre Erkenntnisse über nachhaltige Raumentwicklung und -planung aus der Forschung sowie aus der Praxis einbrachten. Ergänzt wurden die Ergebnisse aus der ersten Delphi-Runde zudem durch fachspezifische Literatur als erweiterte Grundlage für die zweite Runde. Eine abweichende Fragestellung für die zweite Delphi-Runde (vgl. das Vorgehen bei Hasse 1999) oder die Fokussierung auf ein bestimmtes Aufgabenfeld der Regionalplanung hätte gegebenenfalls noch vielfältigere und kontroversere Ergebnisse liefern können.

Die Zusammenhänge zwischen räumlicher Planung und Nachhaltigkeitstransformationen finden seit Mitte der 2010er-Jahre sowohl in den wissenschaftlichen als auch politischen Planungsdebatten vermehrt Aufmerksamkeit. Zahlreiche Veröffentlichungen sowie Veranstaltungen und Ausschreibungen zeugen davon, dass der vielfach attestierte transformative turn (Blythe/Silver/Evans et al. 2018) der Nachhaltigkeitswissenschaften auch die räumliche Planung erreicht hat. Dabei sind die Debatten um nachhaltige räumliche Entwicklung keineswegs neu. Vielmehr existiert seit den 1990er-Jahren eine breite Debatte über nachhaltige Raumentwicklung (z. B. Hübler/Kaether/Selwig et al. 2000; Spehl 2005; Hofmeister/Mölders/Thiem 2014; Hofmeister 2018), an die die aktuellen Überlegungen zu raumbezogenen Nachhaltigkeitstransformationen jedoch nur bedingt anschließen.

Im Folgenden werden die Konturen, Verbindungen und Brüche des Wandels von nachhaltiger Raumentwicklung zu raumbezogenen Nachhaltigkeitstransformationen nachgezeichnet, indem danach gefragt wird, welche Verständnisse von nachhaltiger Entwicklung den jeweiligen Debatten zugrunde gelegt werden. Um zu betonen, dass die Bezugnahme auf Nachhaltigkeit keineswegs eine eindeutige normative Orientierung bietet, werden zunächst unterschiedliche Konzepte nachhaltiger Entwicklung skizziert. Vor diesem Hintergrund lassen sich planungspraktische und -wissenschaftliche Ansätze einordnen und reflektieren.

Die Rede von nachhaltiger Entwicklung als einem Leitbild suggeriert vielfach den Eindruck, dass es sich um ein widerspruchsfreies, über Indikatoren eindeutig erfassbares Zielsystem handele. Die große Vielfalt an Nachhaltigkeitsverständnissen und die darin eingeschriebenen Widersprüche und Zielkonflikte zeigen jedoch, dass Nachhaltigkeit ein kontrovers strukturiertes Diskursfeld darstellt (Brand/Fürst 2002: 22; vgl. für einen Überblick z. B. Brand/Jochum 2000; Heinrichs/Michelsen 2014; Gottschlich 2017; Brand 2021). Eine Betrachtung des Nachhaltigkeitsdiskurses verdeutlicht, dass die programmatisch geforderte Verknüpfung ökologischer, ökonomischer und sozialer Entwicklungsdimensionen in unterschiedlichen Ansätzen unterschiedlich gefasst wird. Stärker naturwissenschaftlich verfassten Positionen, die den ökologischen Zielen Vorrang einräumen und der Vorstellung von systemischen Grenzen in Form von Leitplanken folgen, stehen sozialwissenschaftliche Zugänge gegenüber, die nachhaltige Entwicklung als einen Aushandlungsprozess zwischen verschiedenen Belangen begreifen. Des Weiteren kollidiert das Konzept der „schwachen Nachhaltigkeit“, in dem die Nachhaltigkeitsdimensionen nebeneinandergestellt und natürliche Ressourcen als – zumindest teilweise – substituierbar betrachtet werden, mit dem der „starken Nachhaltigkeit“ als einem gesellschaftspolitischen und ethischen Konzept, das auf den Erhalt des Naturkapitals gerichtet ist (Ott/Döring 2011). Hinsichtlich strategischer Orientierung und Umsetzung von nachhaltiger Entwicklung werden Effizienz‑, Suffizienz- und Konsistenzstrategien diskutiert (vgl. z. B. Linz 2004; Ott/Döring 2011). Dabei stehen Effizienzstrategien im Zentrum ökologischer Modernisierungsbestrebungen und zielen auf eine quantitative Reduzierung des Naturverbrauchs. Suffizienzstrategien reflektieren in Anbetracht ökologischer Grenzen hingegen Lebensstile und Bedürfnisse und lenken über die Frage, was warum produziert und konsumiert wird, die Aufmerksamkeit auch auf die Sinnhaftigkeit und Nützlichkeit von Produkten (Biesecker/Gottschlich 2005). Konsistenzstrategien fragen schließlich nach neuen Produkt- und Prozessqualitäten und betonen die Notwendigkeit, durch die gesellschaftlichen ökonomischen Prozesse auch die Produktion und Reproduktion der Natur bewusst mitzugestalten (Biesecker/Hofmeister 2009: 175). In Bezug auf die ökonomische Dimension nachhaltiger Entwicklung bestehen grundsätzliche Unterschiede zwischen wachstumsorientierten Ansätzen, die – der Idee eines Green Growth folgend – von der Vereinbarkeit wirtschaftlichen Wachstums und Ressourcenerhalt ausgehen, und solchen Ansätzen, die eine „Neuerfindung des Ökonomischen“ (Biesecker/Hofmeister 2006) fordern und diese beispielsweise in Postwachstumsansätzen, Subsistenz- oder solidarischen Ökonomien konzeptualisieren.

Trotz dieser Heterogenität sind das Integrationsgebot, das heißt die Verbindung ökologischer, ökonomischer und sozialer Entwicklungsdimensionen, sowie das Gebot intra- und intergenerationeller Gerechtigkeit als normativer Kern nachhaltiger Entwicklung unumstritten. Wie Hofmeister (2018: 1591) betont, sind diese Prämissen anschlussfähig an die konzeptionellen und wissenschaftlichen Grundlagen räumlicher Planung: „So werden die Gerechtigkeitsgebote in den Leitbildern und Konzepten der Raumordnung erkennbar, wie z. B. die Orientierung an Daseinsvorsorge und am Gestaltungsziel der Sicherung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in den Teilräumen sowie im Konzept der Zentralen Orte […]. Das die räumliche Planung kennzeichnende sektorenübergreifende, überfachliche Verständnis […] deckt sich mit dem Gebot der integrativen, dimensionenübergreifenden (Raum‑)Entwicklung.“

Ausgehend von diesen Verbindungen scheint es nur konsequent, dass „Nachhaltige Entwicklung“ explizit in den gesetzlichen Grundlagen der Raumordnung verankert wurde: Seit 1998 ist „eine nachhaltige Raumentwicklung“ als Leitvorstellung der Raumordnung im Raumordnungsgesetz⁶ (ROG) festgeschrieben und damit maßgeblich für die formelle gesamträumliche Planung auf überörtlichen Handlungsebenen. Fragen des Ressourcenschutzes, der Flächenvorsorge sowie der Risikovorsorge stellen etablierte Aufgabenfelder der überörtlichen Planung dar und gewinnen zunehmend an Bedeutung (Sauthoff 2022: 257–258).

In § 1 Abs. 2 ROG heißt es konkret: „Leitvorstellung bei der Erfüllung der Aufgabe nach Absatz 1 ist eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt.“ Die in dieser Formulierung zum Ausdruck gebrachte Annahme, dass sich „wirtschaftliche Ansprüche an den Raum“ – im Sinne eines Green Growth – ökologisch verträglich realisieren lassen, wird in den Grundsätzen der Raumordnung in § 2 ROG untermauert und im Sinne einer grundsätzlichen Wachstumsorientierung ausgeführt. Dort werden unter anderem ein „nachhaltiges Wirtschaftswachstum“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 2 ROG) sowie eine „langfristig wettbewerbsfähige und räumlich ausgewogene Wirtschaftsstruktur“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 S. 1 ROG) thematisiert. Das Raumordnungsgesetz folgt so dem Dreisäulenmodell einer schwachen Nachhaltigkeit. Damit existiert eine gesetzliche Grundlage, die nachhaltige Raumentwicklung zwar de jure, jedoch nicht de facto fordert und fördert (Mölders 2022), wie sich etwa in einem von „Netto-Null“ weit entfernten Flächenverbrauch oder schwindenden Freiräumen zeigt.

Mit den Transformationsdebatten der letzten 15 Jahre ist die Frage nach den Beiträgen der räumlichen Planung zu einer nachhaltigen Entwicklung aktualisiert worden. Dabei findet der Transformationsbegriff sowohl in politischen als auch wissenschaftlichen Auseinandersetzungen Verwendung. So unterscheiden etwa Blythe, Silver, Evans et al. (2018: 1210) Transformation im Kontext von Nachhaltigkeitspolitiken, der angewandten Praxis sowie schließlich der Nachhaltigkeitswissenschaften. Innerhalb der Nachhaltigkeitswissenschaften existiert ein heterogener internationaler wissenschaftlicher Diskurs (z. B. Sustainability Transitions Research (STR) (Loorbach/Frantzeskaki/Avelino 2017) oder Social-ecological transformations (SET) (Olsson/Galaz/Boonstra 2014)). Die planungsbezogenen Auseinandersetzungen schließen – zum Teil etwas undifferenziert – an diese Debatten an (z. B. Hofmeister/Warner/Ott 2021 an die Große Transformation; Levin-Keitel/Mölders/Othengrafen et al. 2018 an Sustainability Transitions Research). Wichtige Anknüpfungspunkte bestehen erstens auf der konzeptionellen Ebene, wo gesamträumliche Planung und Transformation durch ihre Zukunfts- und Zielorientierung sowie die Annahme der Gestaltbarkeit von Zukünften verbunden sind. Zweitens gibt es Verbindungen auf der empirischen Ebene, wo die räumlichen und planerischen Implikationen spezifischer Transformationsprozesse wie der Energie- oder Mobilitätswende betrachtet werden und der Klimawandel als die Herausforderung des 21. Jahrhunderts thematisiert wird (vgl. Kapitel 4). Über die Kategorie Raum sowie die Bezugnahme auf Methoden und Instrumente der räumlichen Planung kommt es drittens zu theoretischen und methodischen Erweiterungen der Transformationsdebatte durch raum- und planungsbezogene Beiträge (z. B. Levin-Keitel/Mölders/Othengrafen et al. 2018; Harteisen/Kaether/Kufeld et al. 2021; Hofmeister/Kanning 2021; Mölders/Levin-Keitel 2022).

Neben diesen Verbindungen zwischen der Transformationsdebatte, gesamträumlicher Planung und nachhaltiger Raumentwicklung lassen sich jedoch auch Brüche identifizieren. Ein solcher Bruch ist die unzureichende Betrachtung formeller Planungsinstrumente im Kontext raumbezogener Nachhaltigkeitstransformationen. Denn es sind insbesondere informelle Instrumente, wie die in den letzten zehn Jahren immer stärker etablierten Reallabore oder Nachhaltigkeitsexperimente, anhand derer die raum- und planungsbezogenen Implikationen von Nachhaltigkeitstransformationen verdeutlicht werden (von Wirth/Levin-Keitel 2020). Sie sind jedoch projektbezogen und temporär und nicht Teil der formalen Entscheidungsfindung. Ein Bruch zu den Erfahrungen und Ergebnissen der Forschungen zu nachhaltiger Regionalentwicklung besteht darin, dass insbesondere die in Sustainability Transitions Research verorteten Arbeiten – und diese dominieren die Debatte – einen merklichen Fokus auf urbane Räume legen (z. B. Wolfram 2016; Wolfram/Borgström/Farrelly 2019; Hölscher/Frantzeskaki 2021). Dabei ist aus den (Vor‑)Arbeiten zur nachhaltigen Raumentwicklung bekannt, dass die Region – oberhalb der kommunalen und unterhalb der Länderebene und hier insbesondere als Stadt-Umland-Verbindung – die „am besten geeignete Maßstabsebene“ zur Analyse und Erprobung nachhaltiger Entwicklung darstellt (Hofmeister 2018: 1594).

Wir schließen mit unserem Beitrag an diese Brüche an, indem wir nicht die informellen, sondern die formellen Instrumente der räumlichen Planung betrachten. Damit nehmen wir den „gestaltenden Staat“ (WBGU 2011: 215–219) in den Blick. Einer solchen Fixierung auf Politik und Staatlichkeit wird in Teilen der kritischen Nachhaltigkeitsforschung dezidiert widersprochen (z. B. Biesecker/von Winterfeld 2013; Brand/Görg/Wissen 2020). Indem wir formelle Instrumente betrachten und zugleich ein Verständnis starker Nachhaltigkeit zugrunde legen, nehmen jedoch auch wir eine kritische Perspektive ein und den gestaltenden Staat nicht nur in den Blick, sondern auch in die Pflicht. Darüber hinaus erweitern wir den räumlichen Fokus auf die Region und können so auch stadt-regionale Beziehungen sowie funktionsräumlich-regionale Transformationsansätze in ländlichen Räumen einbeziehen. Entsprechend stellen wir die Frage, inwiefern die formelle gesamträumliche Planung in Form der Regionalplanung ein transformatives Potenzial entfalten kann, und gehen dieser Frage am Beispiel des Klimaschutzes nach.

Die Aufgabe des Klimaschutzes und der Beitrag der Raumordnung wird seit Mitte der 2000er-Jahre verstärkt diskutiert (Wagner 2018: 26) und seit der Novelle 2008 hat das Raumordnungsgesetz (ROG) die Mitigationsaufgabe als einen abwägungsrelevanten Grundsatz der Raumordnung erfasst. So ist nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 7 ROG den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen und Satz 8 konkretisiert diesen Klimaschutzbelang mit Bezug auf den Ausbau der erneuerbaren Energien, eine sparsame Energienutzung sowie den Erhalt und die Entwicklung natürlicher Senken für klimaschädliche Stoffe und für die Einlagerung dieser Stoffe. Bei der Klimaschutzaufgabe im Raumordnungsgesetz geht es demnach neben den räumlichen Aspekten der Reduzierung von Treibhausgasemissionen (Sauthoff 2022: 260) auch um natürlichen Klimaschutz sowie um die Speicherung von Treibhausgasen.

Ein Blick in das Bundes-Klimaschutzgesetz (§ 13 Abs. 1 S. 1 KSG) zeigt zudem, dass die Träger der Raumordnung, so wie alle anderen Träger öffentlicher Aufgaben, bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck des Bundes-Klimaschutzgesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen haben. Dies gilt beispielsweise für das Ziel der Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045 ebenso wie für die vorgelagerten Schritte zur Reduktion der klimaschädlichen Emissionen. Dieses Berücksichtigungsgebot bedeutet nach Schlacke (2020) für die Raumordnung, dass Klimaauswirkungen zu ermitteln und zu gewichten sind, aber auch das ‚Wegwägen‘ des Klimaschutzbelangs weiterhin zulässig ist. Zwingende Vorgaben, um potenzielle Klimawirkungen messbar zu machen und das Vermeiden von Treibhausgasen mit klaren räumlichen Zielen zu hinterlegen, gibt es nicht. Ganz im Gegenteil lassen sich potenzielle Konflikte zwischen dem Klimaschutz und den übrigen Grundsätzen der Raumordnung nach § 2 Abs. 2 ROG erkennen, wenn es beispielsweise um die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit oder die Entwicklung wirtschaftsnaher Infrastruktur geht (vgl. Kapitel 3). Hierbei stehen sich ‚harte‘ wirtschaftliche und infrastrukturelle Belange und scheinbar ‚weiche‘ ökologische Belange gegenüber, welche gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (Werk 2020: 62).

Diese Ambivalenzen machen deutlich, dass das schwache Nachhaltigkeitsverständnis, das der Raumordnung zugrunde liegt, angesichts der zunehmend spürbaren Folgen der Klimakrise und nicht zuletzt durch den Klima-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2021 herausgefordert wird: Wenn im Sinne der Gerechtigkeit für die nachfolgenden Generationen und der Sicherung ihrer Freiheitsrechte die Klimakrise abgewendet werden muss, um Gesundheit, Sicherheit und Wohlstand auch für die Zukunft zu gewährleisten,⁷ dann ließe sich auch für die langfristigen Planungszyklen der Raumordnung argumentieren, dass sie einen Beitrag zu leisten habe auf dem Weg in eine treibhausgasneutrale Zukunft Deutschlands. Dies kann gelingen, indem sie einerseits die räumlichen Voraussetzungen für klimaschützende Strukturen und Aktivitäten schafft und andererseits klimaschädigende Raumnutzungen und Raumstrukturen beschränkt. Die Raumordnung ist durch ihren überörtlichen, überfachlichen und planerisch integrierenden Ansatz gegenüber fachlich wie räumlich kleinteiligeren Einheiten prädestiniert, in dieser Funktion Beiträge für die Bewältigung der komplexen Klimaschutzaufgabe zu leisten (Wagner 2018: 26–27; Hofmeister/Warner/Ott 2021).

Dies verdeutlicht, dass die Notwendigkeit zum Klimaschutz das bestehende Nachhaltigkeitskonzept im Raumordnungsgesetz zu überholen beginnt. Unter der Maßgabe einer intra- und intergenerationellen nachhaltigen Entwicklung verlangt die Klimakrise von der formellen gesamträumlichen Planung einen neuen Modus, der mit aller Konsequenz das Ziel verfolgt, Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045 zu erreichen. Ob und inwieweit es für diesen neuen ‚Planungsmodus‘ einer grundlegenden Transformation der Raumordnung bedarf, wurde im Rahmen der in Kapitel 2 vorgestellten qualitativen Delphi-Studie untersucht. Der Fokus lag auf der Ebene der Regionalplanung, welche im Raumordnungssystem eine Scharnier- und Koordinationsfunktion zwischen der Raumordnung des Landes und der kommunalen Bauleitplanung erfüllt (Priebs 2018: 2048). Dabei wurde ein umfassendes Konzept von starker Nachhaltigkeit zugrunde gelegt, doch in Anbetracht des Umfangs der Untersuchung wurde ausschließlich der Aspekt des Klimaschutzes, also die Reduktion von Treibhausgasemissionen betrachtet. In Analogie zur „starken Nachhaltigkeit“ wird dieser als „starker Klimaschutz“ deklariert, wobei der Fokus darauf liegt, Treibhausgasemissionen in Deutschland tatsächlich und in erheblichem Maße zu reduzieren, um Treibhausgasneutralität bis 2045 zu erreichen.

Die Ergebnisse der Befragung ergeben ein Meinungsbild, das von Nachhaltigkeitstransformationen durch Regionalplanung bis zu notwendigen Transformationen der Regionalplanung reicht. So sieht die Vertreterin eines regionalen Planungsverbandes einen hohen Transformationsbedarf, da die Regionalplanung als Instrument zur Steuerung von Wachstum auf Kosten der Umwelt geschaffen worden sei und daher eine „andere“ überörtliche Planung von Grund auf neu gedacht werden müsse.⁸ Schon jetzt müsse bei Festlegungen der Regionalplanung für den Klimaschutz viel feinsinniger vorgegangen werden, fordert die Regionalplanerin.⁹ Eine Wissenschaftlerin sieht die entscheidende Rolle für den Klimaschutz in der „langfristige[n] Sicherung geeigneter Flächen für bestimmte Nutzungen, die eine vorausschauende überörtliche (aber auch örtliche) Planung im Blick haben muss. Hier kommt der Raumplanung eine zentrale Bedeutung zu, da sie eine koordinierende und übergeordnete Funktion zur Identifizierung und Abstimmung gebietsspezifischer Maßnahmen übernehmen kann.“¹⁰ Dazu fordert ein Planungsforscher insgesamt „mehr Mut zu Festlegungen, die dem gemeinsam beschlossenen Anlass – wie Klimakrise, Klimanotstand – gerecht werden“. Er erklärt zugespitzt: „Wenn Gemeinden oder Regionen den Klimanotstand erklären, dann kann die Antwort eigentlich nicht die Suche nach einem neuen Standort für Windenergie sein. Wenn wir so auf andere Notstände reagieren würden, wären wir verloren.“¹¹

Während die meisten Teilnehmenden also zustimmen, dass es einer Transformation der Raumordnung bedarf, mahnt ein Wissenschaftler hingegen zu mehr Vorsicht, damit „jede Veränderung gleich als Transformation zu bezeichnen. Ich sehe also keinen Transformationsbedarf für die Planung, sondern Veränderungsbedarf. Denn die überörtliche Raumplanung sollte sich immer weiterentwickeln, einfach weil es immer neue Herausforderungen gibt (in Wirtschaft, Gesellschaft, Umwelt, Politik). Von daher ist der Klimawandel sicher auch eine Aufgabe für die Raumplanung.“¹² Die Pariser Klimaschutzziele sieht auch er als Rahmen für planerische Entscheidungen.¹³ Die Regionalplanerin erkennt hingegen eben in dieser Zielsetzung die Notwendigkeit für eine Veränderung im Planungsmodus: „[W]ir haben nicht viel Zeit für die Treibhausgasneutralität. Ein Regionalplan hält zurzeit 15–25 Jahre, viel zu lang. Das heißt, wir können nicht mehr in mittelfristigen Zeiträumen denken. Jede Planungsregion ist ja derzeit in einer anderen Phase […]. Die Änderungen in Richtung Treibhausgasneutralität müssen aber überall passieren, jetzt anfangen und zügig durchgezogen werden, unabhängig von der Planungsphase.“¹⁴ Sie ergänzt: „Wir müssen vermeiden, dass regionalplanerische Festlegungen den Weg zur Treibhausgasneutralität unnötig blockieren.“¹⁵ Dazu gehöre auch, dass an der Regionalplanung zu beteiligende Fachbehörden, wie solche im Straßenbau, ihre Ansprüche „jetzt für den Klimaschutz […] reduzieren. Andererseits hat der Klimaschutz selbst gar keine Fachbehörde, die für ihn einstehen kann. Das alles macht die Umsetzung des Klimaschutzes in der Regionalplanung sehr schwer.“¹⁶

Die konkreten Hinweise für klimagerechte regionalplanerische Festlegungen aus der Delphi-Studie sowie aus der Literatur zeichnen ein klares Bild: Mehr Klimaschutz und eine stärker auf die im Bundes-Klimaschutzgesetz verankerten Klimaziele ausgerichtete überörtliche Planung wäre tatsächlich schon im bestehenden rechtlichen Rahmen möglich, muss aber stärker Anwendung finden. Die Schwerpunkte liegen dabei insbesondere auf dem Gestalten von emissionsarmen Siedlungs- und Verkehrsstrukturen, auf Flächenvorsorge und Standortsteuerung für erneuerbare Energien, auf dem Schutz und dem Ausbau von natürlichen (und gegebenenfalls technischen) Kohlenstoffsenken sowie auf einer koordinierten Standortplanung für konventionelle Kraftwerke, sodass deren Bestände zielgerichtet reduziert werden (im Folgenden als „verknappende Standortplanung“ bezeichnet).

Unmittelbaren Einfluss auf klimaintensives Handeln von Personen und Unternehmen hat die Regionalplanung hingegen nicht. Daher wird ihre Rolle bei der Klimaschutzaufgabe vielmehr darin gesehen, dass sie mit ihrer überfachlich-überörtlichen Kompetenz die Koordination und Lenkung von übergeordneten Klimaschutzzielen für das jeweilige Planungsgebiet übernehmen kann, maßgeblich auch durch mögliche fachplanungsübergreifende, gebietsbezogene CO₂-Budgets als eine fachliche Basis (vgl. Wagner 2018). Erbguth (2023) schlägt hierzu vor, das CO₂-Restbudget für die Länder in ähnlicher Weise zu ermitteln, wie sich die nationalen Vorgaben aus dem Pariser Klimaschutzabkommen ergeben haben.

Zugleich wurde durch eine zweite, eher visionäre Perspektive innerhalb der Delphi-Studie der Gedanke gestärkt, dass die Regionalplanung zur Eindämmung der Klimakrise grundsätzlich transformiert werden müsste. Dazu müssten bereits bestehende Möglichkeiten der Regionalplanung zum Klimaschutz (vgl. Tabelle 1) viel konsequenter und verbindlicher umgesetzt werden. Die regionalplanerischen Aufgabenfelder, durch die der Klimaschutz darüber hinaus stärker als bisher möglich forciert werden könnte, sind die effektive Steuerung von emissionsarmen Siedlungs- und Verkehrsstrukturen innerhalb verbindlicher, quantifizierter Grenzen. In eingeschränktem Maße sind auch der Schutz und Ausbau von natürlichen Kohlenstoffsenken sowie eine verknappende Standort- und Infrastrukturplanung auf der Grundlage von regionalen CO₂-Budgets für einen starken Klimaschutz durch die Regionalplanung von Bedeutung.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass es für die Durchsetzung einer Paris-kompatiblen Entwicklung zweier wesentlicher Veränderungspfade bedarf: Zum einen müssen bereits bestehende Möglichkeiten der Regionalplanung zum Klimaschutz konsequenter und verbindlicher genutzt werden. Zum anderen braucht es aber auch neue Bewertungsmaßstäbe, welche die Träger der Regionalplanung befähigen und unterstützen, eine solche Entwicklung effektiv zu forcieren. Die flächendeckende Einführung von regionalen CO₂-Budgets als regionale Vorgaben, die sich notwendigerweise aus dem globalen 1,5/<2°C-Ziel ergeben, könnte dem Klimaschutz erheblichen Auftrieb geben. Damit wären gebietsbezogene CO₂-Budgets Teil einer transformativen Regionalplanung. Mit dem CO₂-Restbudget-Ansatz erhielte die Regionalplanung eine Klimaschutz-Kompetenz, welche über die unmittelbar räumliche Steuerung von Bodenfunktionen und Flächennutzung im Planungsgebiet hinausgeht (vgl. Wagner 2018; Erbguth 2023). Stattdessen geht es stärker um die Gestaltung eines bestimmten Pfades, konkret im Sinne einer Paris-kompatiblen Entwicklung. Bislang ungeklärt ist jedoch nicht nur die Frage der konkreten Verteilung der Emissionsbudgets unter den Regionen, sondern auch deren Durchsetzung.

Darüber hinaus erweist sich der Blick auf die raumrelevanten Inhalte des Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) als lohnenswert. Laut diesem Gesetz soll ein erheblicher Anteil für das Erreichen von Treibhausgasneutralität durch sogenannte natürliche Senken, das heißt den Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft geleistet werden (§ 3a Abs. 1 KSG). Nicht nur ist bei dessen aktueller CO₂-Entwicklung bezüglich der dramatischen Auswirkungen des Klimawandels auf wichtige Treibhausgassenken wie Wälder und Moore Skepsis angebracht, ob die Ziele überhaupt erreicht werden können, was beispielsweise die Stiftung Klimaneutralität klar verneint. Entscheidend ist vielmehr, Treibhausgasemissionen auf null zu reduzieren, statt mehr von ihnen rechnerisch „auszugleichen“, fordert ein Wissenschaftler in der Delphi-Studie daher sehr klar.¹⁷

In dieser neuen Orientierung zur Suffizienz als richtungsgebende Strategie für eine starke Nachhaltigkeit, das heißt, klimaschädliche Emissionen absolut zu reduzieren, liegt die größte Herausforderung für eine Regionalplanung im Angesicht der Klimakrise. Alle Delphi-Teilnehmerinnen und -Teilnehmer waren überzeugt, dass das im Raumordnungsgesetz zugrunde gelegte Wachstumsparadigma im Widerspruch zu dem globalen Rahmen des 1,5/<2°C-Ziels stehe. Kontrovers diskutiert wurde hingegen die Rolle der Regionalplanung bei der Klimaschutzaufgabe. Während der Großteil der Expertinnen und Experten Möglichkeiten sieht, den Klimaschutz durch die Regionalplanung erheblich zu stärken, wenn sie zielgerichteter und verbindlicher darauf hinarbeiten würde, zog ein Teilnehmer aus den bestehenden Defiziten der Regionalplanung den umgekehrten Schluss: Weil die Raumordnung insgesamt viel zu langsam und zu unverbindlich sei, sei ihre Bedeutung bei der Klimaschutzaufgabe gering.¹⁸

Ein Stadt- und Regionalentwicklungsforscher sieht die Transformationserfordernisse für die Regionalplanung daher grundsätzlicher: „Insgesamt erfordert eine erfolgreiche soziale und ökologische Transformation […] umfangreiche Wenden in den Feldern Energie, Transport und Mobilität, Siedlungsstrukturen, Wohnen und Gebäudewärme, Ernährung, Konsum, Produktion. Das ist mit einem weitreichenden Umbau bzw. einer Umnutzung von Infrastrukturen verbunden (Energiewende, Mobilität und Logistik, Flächeninanspruchnahme, Landnutzung etc.). Damit sind umfassende überörtliche Raumwirkungen verbunden, die auf regionaler Ebene planerisch bearbeitet werden müssen. Zahlreiche Entscheidungen zu den erforderlichen Wenden fallen auf kommunaler Ebene und müssen regional koordiniert werden. Dies ist ebenfalls eine Aufgabe der Regionalplanung und Raumordnung.“¹⁹ Als Grundlage für eine solche veränderte Planung brauche es radikale Szenarien, argumentieren zwei der Delphi-Teilnehmenden,²⁰ welche umfassende Pfadwechsel in den Feldern Energie, Siedlungsstrukturen, Transport und Mobilität, aber auch Wohnen, Ernährung, Konsum und Produktion entwerfen und planerisch umsetzen.

Diese „Szenarien“ für die räumliche Transformation können auch durch Fachgesetze formuliert werden, wie das Beispiel des Windenergieflächenbedarfsgesetzes²¹ zeigt. So greift das Windenergieflächenbedarfsgesetz aktiv von außen in die bisherige räumliche Planungssystematik ein, um den Ausbau von Windkraftanlagen an Land zu beschleunigen, indem im Schnitt zwei Prozent der Fläche je Bundesland für Windenergie ausgewiesen werden müssen. Es gilt damit als „neues Sonder-Planungsrecht“ (Meurers 2023: 48), das den Planungsprozess von Windkraftanlagen nicht nur erheblich erleichtert, sondern mithilfe des Sanktionsmechanismus nach § 249 Abs. 7 BauGB²² auch einen hohen Anreiz geschaffen hat, dass die Länder ihren Pflichten nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz nachkommen. Werden die Flächenbeitragswerte bis zum Zieljahr 2027 bzw. 2032 nicht erreicht, werden Windenergieanlagen grundsätzlich im Außenbereich privilegiert und eine abgestimmte räumliche Steuerung findet somit nicht mehr statt.

Spezifisch für die Regionalplanung schlägt die Regionalplanerin in der Delphi-Studie vor, ein Treibhausgas-Monitoring auf regionaler Ebene, ähnlich dem Siedlungsflächenmonitoring, einzuführen, um das Einhalten des regionalen CO₂-Budgets zu gewährleisten. Dieses Monitoring müsste landesweit verpflichtend eingeführt werden. Auf dieser Grundlage könnte über eine Art „Check up“ geprüft werden, ob alle bestehenden, geplanten und neuen Festlegungen von Regionalplänen wirklich den Weg für eine Paris-kompatible Entwicklung ausreichend unterstützen.²³

Ein Großteil der Delphi-Teilnehmenden betont die Relevanz der Regionalplanung für den Klimaschutz und macht konkrete Vorschläge, um ihre Rolle für eine Paris-kompatible Entwicklung zu stärken. Die Regionalplanung kann damit eine wichtige Rolle als Transformationsplanung einnehmen, wie im Folgenden erläutert wird.

Die Zusammenschau der konzeptionellen Überlegungen zu nachhaltiger Raumentwicklung und raumbezogenen Nachhaltigkeitstransformationen (Kapitel 3) sowie die empirischen Ergebnisse der Delphi-Studie (Kapitel 4) verdeutlichen, dass die gesamträumliche Planung auf der regionalen Handlungsebene einerseits eine Planung von und für Nachhaltigkeitstransformationen ist, andererseits jedoch erheblicher Transformationsbedarf im Hinblick auf die Planung selbst besteht, damit die Akteurinnen und Akteure stärker in Richtung Klimaschutz agieren können. Wir unterscheiden dabei im Folgenden eine „Transformationsplanung“ (Tp) von einer „transformativen Planung“ (tP) (vgl. Mölders 2022). Diese beiden Modi der Planung werden anhand von Beispielen der Delphi-Studie illustriert. Wir gehen davon aus, dass die Unterscheidung helfen kann, gesamträumliche Planung, ihre Konzepte, Paradigmen und Instrumente in der raumbezogenen Transformationsdebatte zu verorten und damit sowohl ihre Möglichkeiten als auch ihre Grenzen zu unterstreichen. Um diese Grenzen zu überwinden, muss gesamträumliche Planung selbst zum Gegenstand der Transformation werden.

Die Unterscheidung von Transformationsplanung (Tp) und transformativer Planung (tP) nimmt Bezug auf die vom WBGU (2011) vorgenommene Unterscheidung zwischen Transformationsforschung (Tf) und transformativer Forschung (tF) (vgl. Abbildung 1).

Abbildung 1  Die Unterscheidung von Transformationsplanung (Tp) und transformativer Planung (tP) (Quelle: Mölders (2022: 46))

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Demnach ist Transformationsforschung ein Forschungsfeld, das sich den bevorstehenden Gestaltungsaufgaben der Transformation zuwendet, indem beispielsweise Faktoren und kausale Relationen in Transformationsprozessen analysiert werden (WBGU 2011: 23). Transformative Forschung bezeichnet im Unterschied dazu solche Forschung, die Transformationsprozesse – z. B. durch Innovationen – konkret befördert (WBGU 2011: 23–24).

In Übertragung auf die Planung formuliert Mölders (2022: 45), dass Transformationsplanung die Art von Planung sei, der es obliege, Transformationsprozesse zu identifizieren, zu analysieren und zu koordinieren. Diese Aufgabe nimmt Transformationsplanung dadurch wahr, dass sie räumliche Transformationserfordernisse frühzeitig erkennt und darauf reagiert, indem sie interdisziplinäre Fachexpertisen zusammenträgt und zu einem sozial-ökologischen Systemwissen über Raum integriert. Damit beschreibt Transformationsplanung auf der programmatischen Ebene nicht weniger als die Kernaufgaben der gesamträumlichen Planung. Jeder Plan der Raumordnung und Bauleitplanung kann als Transformationsplanung in diesem Sinne verstanden werden: Es gilt, die räumlichen Integrationswirkungen sowie auch Flächenkonkurrenzen zu erfassen und abzubilden. Dass die Leitvorstellung einer nachhaltigen Entwicklung durch Wachstumsparadigmen der Planung herausgefordert und vielfach konterkariert wird, zeigen die theoretischen wie auch empirischen Ergebnisse dieses Beitrags. Dabei bedarf insbesondere die Transformationsplanung eindeutiger und widerspruchsfreier Vorgaben durch einen „gestaltenden Staat“ (WBGU 2011: 215–219). So ermöglicht das Windenergieflächenbedarfsgesetz durch die klare Vorgabe zum Ausbau von Windenergie den Ländern, die Regionalplanung als Transformationsplanung zu nutzen. Im Bereich des Klimaschutzes bestehen weitere Handlungsmöglichkeiten der Regionalplanung, als Transformationsplanung zu agieren. Denn wie in Kapitel 4 dargestellt, bestehen in unterschiedlichen Aufgabenbereichen (z. B. Siedlungsstrukturentwicklung, Freiraumschutz oder Verkehrswende) Möglichkeiten, Transformationspotenziale im Hinblick auf eine Paris-kompatible Entwicklung zu analysieren und ihre Realisierung zu koordinieren. Allerdings stellen die Teilnehmenden der Delphi-Studie heraus, dass der bestehende Rechtsrahmen bisher nicht optimal im Sinne einer Transformationsplanung genutzt werde, indem z. B. jenseits des Windenergieausbaus keine absoluten Flächenziele bzw. Flächenverbrauchsgrenzen umgesetzt werden. Solche Ziele wären beispielsweise das Netto-Null-Ziel zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme für Zwecke der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung oder die jüngst normierten Ziele der EU-Wiederherstellungsverordnung (Verordnung (EU) 2024) (beispielsweise im Hinblick auf den Wald- oder den Auenschutz).

In Abgrenzung zu Transformationsplanung skizziert Mölders (2022: 45–46) transformative Planung als eine Planung, der es obliegt, Transformationsprozesse zu initiieren. Diese Aufgabe nimmt transformative Planung wahr, indem sie innovative Instrumente zum Einsatz bringt und innovativen Akteurinnen und Akteuren Möglichkeiten einräumt, ihre räumlichen Visionen zu artikulieren und zu erproben. Auf diese Weise trägt transformative Planung zur Generierung von Ziel- und Transformationswissen für den Raum bei. Eine solche Ausrichtung adressiert auf den ersten Blick vor allem informelle Planungsinstrumente, die als aktiv gestaltend gelten und sich durch ihre hohe Flexibilität und Projektorientierung auszeichnen (Priebs 1996; Knieling 2021). Die Unterscheidung von Transformationsplanung und transformativer Planung hat jedoch den Anspruch, quer zu der Differenzierung formeller und informeller Instrumente zu liegen und deckt sich auch nicht mit den Debatten zum Verhältnis von Regionalplanung und Regionalentwicklung. Vielmehr geht es darum, nach unterschiedlichen Rollen von Planung in Transformationsprozessen zu fragen. Tatsächlich zeigen die Ergebnisse des zweiten Teils der Delphi-Studie, dass und wie auch die Regionalplanung Beiträge zu einer transformativen Planung zu leisten vermag, indem sie etwa „radikale Szenarien“ der Raumentwicklung entwirft und damit verdeutlicht, welche Siedlungs‑, Gewerbe- und Infrastrukturentwicklungen welche sozial-ökologischen Konsequenzen haben. Auch der in Tabelle 2 erkennbare Wandel hin zu einer Paris-kompatiblen Entwicklung des Planungsgebietes – und somit zu einer „starken nachhaltigen Raumentwicklung“ – erfordert eine transformativ agierende Regionalplanung, die – im Rahmen des existierenden gesetzlichen Rahmens – aktiv tätig wird, um etwa einen „starken Flächenschutz“, eine „starke Förderung der Verkehrswende“, einen „starken Ausbau erneuerbarer Energien“ festzuschreiben. Die hierfür notwendigen Modi der Steuerung erfordern ein hohes Maß an Kommunikation und Konfliktfähigkeit.

Die Ergebnisse der Delphi-Studie zeigen jedoch auch, dass – um die bestehenden Transformationserfordernisse bewältigen zu können – räumliche Planung selbst einer Transformation bedarf. Hierbei geht es im analysierten Fall insbesondere um das klare Bekenntnis zu einer „starken Nachhaltigkeit in der Raumordnung“ und deren Implementation in alle Ziele und Grundsätze auf Bundes- und Landesebene (im Raumordnungsgesetz, in Landesplanungsgesetzen und Raumordnungsplänen), damit Nachhaltigkeitsbelange in Abwägungsprozessen entsprechend gestärkt werden können.

Um den vertraglichen Vereinbarungen aus dem Abkommen von Paris gerecht zu werden, priorisieren Policy-Strategien und Gesetzesvorgaben auf EU- und Bundesebene den Klimaschutz als zentralen Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung. Für die gesamträumliche Planung, konkret für die formelle Raumordnung der Länder und Regionen, ergibt sich daraus bislang – von der Entwicklung von Windenergiegebieten abgesehen – kein bedeutender Transformationsdruck. In Auseinandersetzung mit der Frage, wie sich die gesamträumliche Planung mit ihren Paradigmen, Konzepten und Instrumenten in der raumbezogenen Transformationsdebatte verorten lässt, sind wir jedoch zu dem Ergebnis gekommen, dass formelle Planung sehr wohl eine Transformationsprozesse koordinierende Transformationsplanung (z. B. im Hinblick auf den bereits erfolgreichen und noch erfolgenden Ausbau von Windenergie) sowie auch eine Transformationsprozesse initiierende transformative Planung (z. B. im Hinblick auf künftige „radikale Szenarien“) sein kann. Es gilt anzuerkennen, dass Träger der Regionalplanung seit Jahren Anforderungen einer nachhaltigen Raumentwicklung nachkommen, wenn auch im Paradigma einer schwachen Nachhaltigkeit, die durch das Raumordnungsgesetz vorgezeichnet ist. Dennoch sind Beiträge zu raumbezogenen Nachhaltigkeitstransformationen zu konstatieren. Dazu wurden vereinzelt Planungsprozesse modernisiert, neue Instrumente erprobt sowie Planungsinhalte und Planzeichen verändert. Gleichwohl, auch das zeigen die Ergebnisse, wäre eine konsequent auf Nachhaltigkeitstransformationen ausgerichtete gesamträumliche Planung selbst zu transformieren.

Diese Forderung adressiert unmittelbar das Verhältnis von Planung und Politik. Die Frage, ob Planung Entscheidungen ‚nur‘ fachlich vorbereitet und in dieser Funktion begrenzt transformativ sein kann, während Politik Entscheidungen strategisch vorbereitet und rechtwirksam beschließt und damit die eigentliche transformative Kraft ist und sein sollte, wird von Expertinnen und Experten aus Wissenschaft und Praxis kontrovers diskutiert (Hülz/Mölders 2025).

Mit unserem Beitrag haben wir gezeigt, dass mit der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung ein strategischer Ansatzpunkt zur Realisierung von Nachhaltigkeitstransformationen durch die räumliche Planung existiert. In substanzieller Hinsicht wird diese Leitvorstellung jedoch von einer Wachstumsorientierung konterkariert, die im Ergebnis dazu führt, dass in der raumordnerischen Praxis nur eine schwache Nachhaltigkeit vertreten werden kann, in der ökologische Belange letztlich ökonomischen Interessen untergeordnet werden können. Die Raumordnung verhält sich damit teilweise konträr zu anderen Rechtsfeldern (insbesondere jenem des Bundes-Klimaschutzgesetzes) und liefert noch nicht in ausreichendem Maße adäquate Antworten auf die sich längst abzeichnenden Krisen des Erdsystems. Dies gilt in besonderem Maße für den Klimaschutz: Zwar ist dieser seit 2008 Teil der Abwägung unter vielfältigen und teils widersprüchlichen Belangen, jedoch hat er bisher keine juristische Verstärkung in der Raumordnung erhalten. Klimaschutzziele im Hinblick auf eine die planetaren Grenzen respektierende Entwicklung sollten als verbindliche Ziele auch die Regionalplanung leiten.

Eine Transformation räumlicher Planung hin zu mehr Nachhaltigkeit müsste deshalb insbesondere das Wachstumsparadigma infrage stellen und zugunsten konsequent vorsorgeorientierter, die (Re)Produktivität von Natur und Gesellschaft erhaltender Planungen transformieren (Hofmeister/Mölders/Thiem 2014). Vor dem Hintergrund einer solchen Transformation von Planung müssten dann auch die Instrumente der räumlichen Planung weiter angepasst werden. Dass diese grundsätzlich wichtig für die Realisierung von raumbezogenen Nachhaltigkeitstransformationen sein können, zeigen die in der Delphi-Studie diskutierten, über den Status quo deutlich hinausgehenden Handlungsmöglichkeiten (vgl. Kapitel 4). Dabei gilt es, auch die Handlungszwänge anzuerkennen, denen diejenigen unterliegen, deren Arbeitsalltag aus (Regional‑)Planung besteht. Denn Planende sind einerseits Akteurinnen und Akteure in Transformationsprozessen (vgl. Knieling 2021), andererseits unterliegen sie Restriktionen in Bezug auf Ressourcen, fachlichen Zuständigkeiten sowie formalen Kompetenzen. Planung zu transformieren, würde auch bedeuten, diese Zwänge kritisch zu reflektieren und Voraussetzungen im Planungsalltag zu schaffen, die Transformationen ermöglichen.

Schließlich gilt es, im Sinne einer Paris-kompatiblen Entwicklung auch für andere für das Planungssystem relevante Handlungsfelder ähnliche Überlegungen anzustellen, wie wir es hier für die Regionalplanung getan haben, was den weiteren Forschungsbedarf skizziert. Dies betrifft die Bundesraumordnung, die Landesplanung und die kommunale Bauleitplanung ebenso wie die Fachplanungen, insbesondere jene, die für Bereiche zuständig sind, mit denen besonders hohe Treibhausgasemissionen einhergehen. Sinnvoll erscheint außerdem eine Klimaschutz-Fachplanung, die – wiederum auf der Ebene der Planungsregion – als standardisierte Institution die Vorgaben zum Klimaschutz bündelt. Eine Klimaschutz-Fachplanung wäre verantwortlich für das Treibhausgas-Monitoring in der Region und überwacht damit die Einhaltung der verbindlichen Budgetvorgaben. Die Regionalplanung könnte auf dieser Grundlage die notwendigen Entwicklungen auf der räumlichen Ebene umsetzen. Auch die Umweltverträglichkeitsprüfung sollte reformiert werden, indem sie Aspekte einer an die Ziele von Paris gebundenen Klimaverträglichkeitsprüfung verpflichtend integriert. Für eine transformative Perspektive auf die Entwicklung von Räumen wäre es zudem relevant, dass Förderprogramme für Wirtschaftsentwicklung, ländliche Entwicklung, Infrastrukturentwicklung, Landwirtschaft usw. konsequent an Klimaschutzzielen ausgerichtet werden. Miosga (2022: 32) schlägt vor, hierzu auch „integrierte Transformationsräume“ zu schaffen, die Spielräume für multifunktionale Strategien eröffnen, indem sie unterschiedliche Nutzungsanforderungen in Klimaschutz und -anpassung, Biodiversitätsschutz, Tourismus, Land- und Forstwirtschaft usw. kombinieren. Es sind Ideen wie diese, die es zukünftig für die und in der Planung zu entwickeln, zu erproben und zu evaluieren gilt, wenn wir die Verantwortung für Our Common Future ernst nehmen.