Das Institutional Collective Action (ICA) Framework wurde von Feiock (2013) entwickelt und von Kim, Swann, Weible et al. (2022) aktualisiert. Es bietet einen konzeptuellen Rahmen für die Auseinandersetzung mit einer der Kernfragen interkommunaler Kooperation: wie territoriale Fragmentierung durch Formen kollektiven Handelns überbrückt werden kann (Swianiewicz/Teles 2018; Feiock 2023). Aus der Perspektive des ICA-Framework erleichtert informelle Zusammenarbeit die flexible und niedrigschwellige Koordination komplexer Akteurkonstellationen, während formalisierte Kooperationsformen eine verbindliche Zusammenarbeit ermöglichen. Der vorliegende Beitrag folgt Tavares und Feiock (2018) und Kim, Swann, Weible et al. (2022), die die verschiedenen Kooperationsformen mit einem unterschiedlichen Maß an Komplexität und Verbindlichkeit verknüpfen. Diese Unterschiede werden im vorliegenden Beitrag aufgegriffen und als Zusammenspiel unterschiedlicher Rechtsformen und Instrumente innerhalb der Kooperationsstruktur einzelner Gemeinden konzeptualisiert. Ein zentraler Baustein des ICA-Framework besteht in der Erklärung dieser Unterschiede anhand der jeweiligen Rahmenbedingungen (Kim/Swann/Weible et al. 2022). Dabei werden drei Ebenen beleuchtet:

Die Gemengelage auf diesen drei Ebenen wird nach dem Risiko, dem erwarteten Mehrwert und den tatsächlichen Kosten der Kooperation bewertet: Das Risiko der Kooperation beschreibt die Wahrscheinlichkeit, dass die Zusammenarbeit nicht zustande kommt, abgebrochen wird oder ihre Ziele anderweitig verfehlt. Der erwartbare Mehrwert beschreibt, mit welchen Vorteilen die beteiligten Akteure bei erfolgreicher Durchführung rechnen können. Und die tatsächlichen Kosten der Kooperation sind schließlich entscheidend dafür, ob die Kooperation als erfolgreich bewertet wird. Dabei besteht ein Zusammenhang zwischen dem Risiko, dem Mehrwert und den Kosten der Kooperation (vgl. Abbildung 1): Bei einem erhöhten Risiko durch unzuverlässige Akteure oder unpassende Regelsysteme sind zusätzlich Maßnahmen notwendig, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Dadurch steigen jedoch die Transaktionskosten und der erwartbare Mehrwert sinkt. Hieraus wird ersichtlich, dass diese unterschiedlichen Rahmenbedingungen das Zustandekommen interkommunaler Kooperationen maßgeblich beeinflussen.

Interkommunale Kooperationen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung bilden ein heterogenes Feld sich überlagernder Rechtsformen und Steuerungsinstrumente. Diese unterschiedlichen Kooperationsformen erscheinen jedoch nicht zufällig, sondern je nach Problemlage und komplementär zu den bestehenden Institutionen vor Ort (Hulst/van Montfort 2012). Zimmermann, Braunschweig und Henn (2025) verweisen unter anderem darauf, dass dabei unterschiedliche Kooperationsformen Hand in Hand gehen. Wahrhusen (2025) beschreibt diese Praxis von Co-Governance und Mixed Modes als großes Potenzial für eine nachhaltige Siedlungsflächenentwicklung. Dieses Verständnis sich überlagernder und ergänzender Kooperationsformen wird im vorliegenden Beitrag anhand der im deutschen Kontext verfügbaren Rechtsformen und Steuerungsinstrumente aufgriffen.

Für interkommunale Kooperationen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung steht in Deutschland ein breites Repertoire unterschiedlicher harter und weicher Rechtsformen zur Verfügung (vgl. Beier/Matern 2007; Zimmermann 2018). Beginnend mit losen und thematisch breit gefassten Netzwerken, über fokussierte Arbeitsgruppen und Vereinbarungen bis hin zu gemeinsamen Körperschaften wie Vereinen und Gesellschaften mit beschränkter Haftung. Letztere sind bereits eigenständige Organisationen, wobei Planungs‑, Gemeinde- oder Zweckverbände eine besonders weitgehende Formalisierung der Zusammenarbeit darstellen.

Für die interkommunale Steuerung der Siedlungsflächenentwicklung bieten sich unterschiedliche Steuerungsinstrumente an (vgl. Diller 2018; Zimmermann/Braunschweig/Henn 2025). Wie bei den erwähnten Rechtsformen finden sich hier unterschiedlich breit fokussierte und verschieden verbindliche Steuerungsansätze: Angefangen mit informellen Instrumenten wie regionalen Entwicklungskonzepten und Aktionsprogrammen, über Raumbeobachtungen und Raumprognosen bis hin zur regionalen Raumordnung sowie der vorbereitenden bis verbindlichen Bauleitplanung.

Die Bündelung unterschiedlicher Rechtsformen und Instrumente ermöglicht es den kooperierenden Gemeinden, Komplexität und Verbindlichkeit je nach Bedarf zu kombinieren (Wahrhusen 2025; Zimmermann/Braunschweig/Henn 2025). Allerdings betonen Eichhorn, Ehrhardt, Jehling et al. (2023), Wassermann, Kosow, Kopfmüller et al. (2025) und Zimmermann, Braunschweig und Henn (2025), dass interkommunale Kooperation allein noch kein Garant für eine flächensparende Siedlungsentwicklung ist. Umso wichtiger erscheint der Blick auf die zugrundeliegenden Rahmenbedingungen.

Das ICA-Framework umfasst drei Ebenen, die die Komplexität und Verbindlichkeit interkommunaler Kooperationsstrukturen maßgeblich beeinflussen (vgl. Kapitel 2.1): die Problemebene, die Akteurebene und die Regelsystemebene. Im Folgenden wird der aktuelle Stand der Forschung zu interkommunalen Rahmenbedingungen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung in diese drei Ebenen eingeordnet.

Die Zusammenfassung der vorhergehenden Kapitel ergibt den theoretischen Rahmen für den vorliegenden Beitrag. Es wird festgehalten, dass interkommunale Kooperation im Bereich Siedlungsflächenentwicklung aus unterschiedlichen Rechtsformen und Steuerungsinstrumenten besteht. Welche davon zum Einsatz kommen, hängt von den Rahmenbedingungen auf der Problemebene, der Akteurebene und der Regelsystemebene ab (vgl. Kapitel 2.1). Der Stand der Forschung zeigt über die drei Ebenen des ICA-Framework hinweg ein konsistentes Bild unterschiedlicher interkommunaler Rahmenbedingungen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung:

Die verschiedenen Rahmenbedingungen beeinflussen laut ICA-Framework (vgl. Abbildung 1) die mit einer interkommunalen Kooperation verbundenen Risiken. Um negative Auswirkungen auf den erwarteten Mehrwert zu verhindern, passen die beteiligten Gemeinden ihre Kooperationstätigkeit an (vgl. Kapitel 2.1): Je höher die Risiken der Kooperation, desto verbindlicher muss die Kooperationstätigkeit der Gemeinden gestaltet sein. Eine höhere Verbindlichkeit führt jedoch zu erhöhten Kooperationskosten, welche sich ihrerseits negativ auf den Mehrwert niederschlagen. Hinzu kommt, dass das Feedback aus der Kooperation wiederum Auswirkungen auf die zugrundeliegenden Rahmenbedingungen hat. Eine erfolgreiche Kooperationstätigkeit erfordert daher eine hinreichende Balance zwischen Risiko, Mehrwert und Kosten der Kooperation (Kim/Swann/Waible et al. 2022). Für den Bereich der Siedlungsflächenentwicklung bedeutet das, dass die verwendeten Rechtsformen und Steuerungsinstrumente (vgl. Kapitel 2.2) nicht nur auf die flächenbezogene Problemlage, sondern auch auf die Rahmenbedingungen auf Akteur- und Regelsystemebene reagieren müssen, um eine erfolgreiche Kooperation zu ermöglichen.

Der Beitrag basiert auf einer bundesweiten Befragung von Städten und Gemeinden zu deren Beteiligung an interkommunalen Kooperationen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung. Die Ansprache der Gemeinden erfolgte über die E‑Mail-Verteiler des Deutschen Städte- und Gemeindebunds (DStGB) und des Deutschen Städtetags (DST), sowie des Gemeindetags Baden-Württemberg, des Landkreistags Baden-Württemberg und des Städtetags Baden-Württemberg. Trotz teilweiser Überlappung der Mitgliedsstrukturen kann allein aufgrund der Größe des Deutschen Städte- und Gemeindebunds von rund 11.000 adressierten Städten und Gemeinden ausgegangen werden. Durchgeführt wurde die Umfrage über die Online-Plattform LimeSurvey.

https://www.limesurvey.org/de (10.04.2026).

Die Umfrage wurde auf der Grundlage des ICA-Framework konzipiert und enthält einen umfassenden Fragenkatalog zu interkommunaler Kooperation im Bereich Siedlungsflächenentwicklung. Auch Gemeinden ohne eigene Beteiligung an einer solchen Kooperation wurden aufgefordert, Angaben zu den für sie relevanten Rahmenbedingungen zu machen. Die Themenblöcke wurden jeweils mit Multiple-Choice-Fragen und Freitext-Feldern für Ergänzungen ausgestattet. Folgende Themenblöcke waren enthalten: Angaben zur Gemeinde und Verortung auf einer Karte, Art und Umfang der Rechtsformen und Steuerungsinstrumente, Relevanz der verschiedenen Akteure und Informationsquellen, Relevanz verschiedener förderlicher und hinderlicher Bedingungen, freiwillige Vertiefung zu einzelnen Kooperationen der Gemeinde.

Die Umfrage wurde von insgesamt 188 Städten und Gemeinden ausgefüllt (vgl. Abbildung 2), was einer Rücklaufquote von 1,71 % entspricht. Es zeigt sich ein deutlicher Schwerpunkt auf Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg. Besonders auffällig ist die geringe Repräsentanz ostdeutscher Bundesländer und Bayerns. Dies kann zum Teil auf die zur Verteilung der Umfrage verfügbaren E‑Mail-Verteiler zurückgeführt werden. Die Aussagekraft der Ergebnisse beschränkt sich deshalb insbesondere auf die stärker repräsentierten Teilräume.

Die allgemeine Auswertung der Ergebnisse nach unterschiedlichen Rahmenbedingungen sowie umgesetzten Rechtsformen und Steuerungsinstrumenten basiert auf einer Nettostichprobe von 103 Städten und Gemeinden. Der Unterschied zur Anzahl der insgesamt befragten Gemeinden ergibt sich aus der nachlassenden Antwortbereitschaft im Verlauf des Fragebogens. Für die vergleichende Analyse mittels fsQCA wurden weitere 39 Gemeinden aufgrund unvollständiger Angaben ausgeschlossen. Die abschließende Nettostichprobe mit 64 Fallbeispielen beinhaltet mit 20 Großstädten, 18 Mittelstädten, 20 Kleinstädten und sechs Landgemeinden (davon 38 in Stadtregionen und 20 in ländlichen Regionen nach der RegioStaR 2 Raumtypologie

https://www.bmv.de/SharedDocs/DE/Artikel/G/regionalstatistische-raumtypologie.html (10.04.2026).

Die konfigurativ-vergleichende Analyse im vorliegenden Beitrag basiert auf einer fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis (Ragin 2000; Schneider/Wagemann 2007) und wurde in der Software-Umgebung R mit dem Package QCA durchgeführt (Dusa 2019). Die unterschiedlichen Fallbeispiele werden zuerst den untersuchten Bedingungen entsprechend kalibriert. Dieser Schritt lässt die Integration verschiedener Datentypen zu, welche regelgeleitet zur Bestimmung graduell an- oder abwesender Bedingungen einbezogen werden. Die Ergebnisse werden in eine Wahrheitstabelle sortiert. Hier wird überprüft, welche Konfigurationen von Rahmenbedingungen mit dem gesuchten Ergebnis übereinstimmen. Mittels Quine-McClusky-Algorithmus werden die positiv bewerteten Konfigurationen in möglichst wenigen und kurzen Lösungspfaden zusammengefasst. Diese bilden die als hinreichend bewerteten Konfigurationen, die den Forschenden zur Interpretation vorliegen.

Das qualitative Moment der Methode liegt einerseits in der Auswahl der Rahmenbedingungen und der Kalibrierung der Fallbeispiele und andererseits in der anschließenden Interpretation der als hinreichend bewerteten Konfigurationen. Durch die Verbindung qualitativer und quantitativer Elemente gilt die Qualitative Comparative Analysis als besonders geeignet, um soziale Komplexität zu erfassen. Auch deshalb gewinnt die Qualitative Comparative Analysis zunehmend an Bedeutung für die Analyse komplexer Gemengelagen in der Raumplanung (Verweij/Trell 2019; Zimmermann/Diller/Othengrafen 2023). Der besondere Vorteil der Methode für die Auswertung der vorliegenden Umfragedaten liegt in der Fokussierung auf mittlere Fallzahlen, die Offenheit für unterschiedliche Datenformate und die Möglichkeit zur Identifikation unterschiedlicher Lösungspfade. Letzteres erlaubt es, die vielfältigen Gemengelagen interkommunaler Kooperation im Bereich Siedlungsflächenentwicklung zu identifizieren und getrennt abzubilden.

Die einzelnen Bedingungen und insbesondere das Ergebnis „komplexe und verbindliche Kooperationsstruktur“ werden im vorliegenden Beitrag kalibriert wie folgt:

Der Outcome „komplexe und verbindliche Kooperationsstruktur“ wird anhand der angewendeten Rechtsformen und Instrumente erfasst und repräsentiert die Gesamtheit der sich überlagernden Kooperationsformen (vgl. Kapitel 2). Diese werden jeweils nach ihrer Komplexität und Verbindlichkeit gewichtet und im Anschluss aggregiert. Gemeinden mit einem Index über dem Durchschnitt der Nettostichprobe werden als verbindlich eingeordnet, darunterliegende graduell abgestuft.

Die Bedingung „Flächendruck“ basiert auf Sekundärdaten aus den laufenden Raumbeobachtungen des Bundesinstituts für Bau‑, Stadt- und Raumforschung (BBSR) und fasst die lokalen Baulandpreise, den Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche sowie die Bevölkerungsentwicklung zusammen. Als Schwellenwert für vorhandene Flächendruck wird der bundesweite Durchschnitt plus eine Standardabweichung herangezogen.

Die fünf Bedingungen „handlungsstarke Akteure“, „regionaler Zusammenhalt“, „Regulierung und Förderung“, „Beratung von außen“ sowie „gegenseitiger Vorteil“ setzen sich aus jeweils drei Items aus der Umfrage zusammen. Die bereits auf einer Skala von „keine Relevanz“ bis „hohe Relevanz“ gemachten Angaben der Gemeinden werden über den Mittelwert aggregiert.

Die Kalibrierungstabelle (Tabelle A1) beinhaltet eine Aufschlüsselung der genannten Indikatoren. Für jede Bedingung wird eine Definition der Gemeinden gegeben, die ihr zugeordnet werden. Als Teilbedingungen werden aufgeführt, welche Indikatoren (siehe oben) eingesetzt werden, um die Zugehörigkeit der Gemeinden zu dieser Bedingung zu bestimmen. Die Ergebnisse dieser Bestimmung werden in der Tabelle Kalibrierter Datensatz (Tabelle A2) für jede einzelne Gemeinde aufgeführt. Diese bildet die Grundlage für den anschließenden Vergleich mittels Wahrheitstabelle (Tabellen A3 und A4), die Analyse notwendiger Bedingungen (Tabelle A5) sowie die Analyse hinreichender Konfigurationen (Tabelle A6). Die Tabellen A1-A6 befinden sich im supplementary material.

Für die Bewertung des Outcomes in der Wahrheitstabelle und die Analyse der hinreichenden Bedingungen wurde ein Consistency-Schwellenwert von 0,850 angewendet. Gewählt wurde ein Mittelweg zwischen dem empfohlenen Minimum von 0,800 und besonders strikten Schwellenwerten über 0,900, um den Umgang mit etwaigen Ungenauigkeiten der Umfragedaten in der Interpretation zu ermöglichen (vgl. Rihoux/Ragin 2009; Schneider/Wagemann 2012). Für die Analyse der notwendigen Bedingungen wurde aufgrund von deren herausragender Stellung ein strengerer Consistency-Schwellenwert von 0,900 angelegt.

In diesem Kapitel werden die Ergebnisse zu den Kooperationsstrukturen der Gemeinden im Bereich Siedlungsflächenentwicklung vorgestellt. Im Fokus stehen die unterschiedlichen Rechtsformen und Steuerungsinstrumente, die in den interkommunalen Kooperationen zum Einsatz kommen.

In diesem Kapitel werden die Ergebnisse zu den unterschiedlichen Rahmenbedingungen für interkommunale Kooperationen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung vorgestellt. Im Fokus steht die gesamte Bandbreite der in der Umfrage erfassten Rahmenbedingungen.

Ein ausgeprägtes Vertrauen und Vorteile für alle Beteiligten werden mit Abstand am häufigsten mit hoher Relevanz bewertet (vgl. Abbildung 4). Beide Aspekte verweisen auf die Notwendigkeit regionaler Vernetzung und Vertrauensbildung sowie der Fähigkeit, die Zielinteressen unterschiedlicher Gemeinden zu bündeln und umzusetzen. Auf der anderen Seite besteht die Gefahr, keinen finanziellen oder räumlichen Mehrwert produzieren zu können, beispielsweise aufgrund eines hohen finanziellen und personellen Aufwands.

Förderlich sind außerdem ausgeprägte Erfahrungswerte und Wissensressourcen, sowie Förderprogramme der EU, des Bundes oder der Länder. Daneben stehen hinderliche Faktoren wie rechtlich-administrative Einschränkungen bei der Umsetzung der angestrebten Kooperation. Weitere limitierende Faktoren lassen sich auf divergierende Partikularinteressen zurückführen, wie zum Beispiel die Sorge vor dem Verlust der eigenen kommunalen Kompetenzen oder eine allgemein schwierige Konstellation der Akteure in der Region.

In der Gesamtschau der Ergebnisse wird die Bedeutung regionaler und ressourcenbezogener Bedingungen sichtbar. Externe Faktoren wie die politische Unterstützung durch Bund und Länder, die Begleitung und Moderation durch Außenstehende sowie Erfahrungsberichte aus anderen Gemeinden haben eine geringe bis mittlere Relevanz für die Gemeinden. Der Fokus der Gemeinden liegt vielmehr auf den regionalen Akteuren, Vertrauensverhältnissen und eigenen Vorteilen.

Dieses Bild spiegelt sich auch in den bereits definierten Rahmenbedingungen wider (vgl. Kapitel 2). Abbildung 5 zeigt die Verteilung der kalibrierten Fallbeispiele für die jeweiligen Bedingungen auf einer Skala von 0 (keine Relevanz) bis 1 (hohe Relevanz). Die akteurbezogenen Bedingungen „handlungsstarke Akteure“ und „regionaler Zusammenhalt“ zeigen eine deutliche Tendenz zu mittlerer bis hoher Relevanz. Die Bedingung „gegenseitiger Vorteil“, das heißt eine Win-Win-Situation für alle beteiligten Gemeinden, hat ebenfalls eine hervorgehobene Bedeutung. Die Themen „Beratung von außen“ sowie „Regulierung und Förderung“ hingegen weisen eine große Bandbreite auf. Der Indikator Flächendruck wiederum zeigt eine Polarisierung in Gemeinden mit dringendem Flächendruck einerseits und Gemeinden mit eher durchschnittlichem Flächendruck andererseits.

Es lässt sich zusammenfassen, dass sich die förderlichen und hinderlichen Bedingungen vornehmlich aus regionalen und akteurbezogenen Faktoren ergeben. Dazu zählen einerseits der Zusammenhalt und die Handlungsfähigkeit der beteiligten Gemeinden und andererseits die Aussichten auf einen gegenseitigen Vorteil. Dem entgegen steht ein gegebenenfalls hoher Personal- und Kostenaufwand. Je nach Gemengelage wirken Förderprogramme sowie Information und Moderation von außen auf diese Faktoren ein.

In diesem Kapitel werden die Ergebnisse des konfigurativen Vergleichs der Fallbeispiele mittels fsQCA vorgestellt. Die Ergebnisse korrespondieren mit der eingangs gestellten Forschungsfrage (Welche Konfigurationen von Rahmenbedingungen auf Problem‑, Akteur- und Regelsystemebene erklären eine komplexe und verbindliche Kooperationsstruktur im Bereich Siedlungsflächenentwicklung?). Im Fokus stehen die unterschiedlichen Wege, die zur Umsetzung komplexer und verbindlicher interkommunaler Kooperationen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung führen. Von den untersuchten einzelnen Bedingungen wurde keine als individuell notwendig identifiziert. Nichtsdestotrotz können die Bedingungen „Gegenseitiger Vorteil“ und „Handlungsstarke Akteure“ jeweils als nahezu notwendig für interkommunale Kooperationen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung gelten (vgl. Tabelle A5 im supplementary material). Insgesamt können komplexe und verbindliche Kooperationsstrukturen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung auf drei verschiedene hinreichende Konfigurationen

Von den ursprünglich identifizierten vier hinreichenden Konfigurationen wurde die Konfiguration „Solitäre“ entfernt. Sie beschreibt Gemeinden mit einer hohen Relevanz handlungsstarker Akteure und externer Beratung, aber einer geringen Bedeutung von Regulierung, Förderung und regionalem Zusammenhalt. Diese Konfiguration trifft jedoch auf nur zwei Fallbeispiele zu, weswegen die Aussagekraft und Generalisierbarkeit dieser Konfiguration als deutlich eingeschränkt betrachtet werden muss.

Die Konfiguration „Spannung“ umfasst 15 Gemeinden mit überdurchschnittlichen Baulandpreisen, einem hohen Anteil an Siedlungs- und Verkehrsfläche sowie einer deutlich positiven Bevölkerungsentwicklung. Diese Gemeinden finden sich insbesondere in städtischen Agglomerationsräumen wie beispielsweise in Nordrhein-Westfalen oder im Umland von Großstädten wie Frankfurt am Main, Stuttgart und Leipzig. Auch kleinere Städte und Gemeinden mit vergleichsweise kleinen Gemeindegebieten gehören dazu, denn knappe Flächenressourcen machen auch in diesen Fällen eine enge Abstimmung für die Siedlungsentwicklung erforderlich. Interkommunale Kooperation werden in dieser Gemengelage bereits ohne äußere Anreize umgesetzt.

Die Konfiguration „Spielraum“ beinhaltet 19 Gemeinden mit einem deutlich geringeren Flächendruck. Es sind zumeist Kleinstädte oder Landgemeinden, in der Regel in ländlichen Räumen. Beispiele finden sich unter anderem im Nordosten Nordrhein-Westfalens sowie in ländlichen Regionen Baden-Württembergs. Nicht wenige Gemeinden mit der Konfiguration „Spielraum“ ziehen direkte Vorteile aus der Kooperation mit stärker verdichteten Zentren. So weisen neun Gemeinden sowohl die Konfiguration „Spielraum“ als auch „Synergie“ auf. Dies deutet darauf hin, dass die Kooperationsstrukturen in dieser Konfiguration auch maßgeblich von regionalem Zusammenhalt und unterstützenden Regelsystemen profitieren können.

Die Konfiguration „Synergie“ hebt mit 37 zugeordneten Gemeinden die Bedeutung handlungsstarker Akteure sowie von regionalem Zusammenhalt und unterstützenden Regelsystemen hervor. Metropolen und Regiopolen sind in dieser Konfiguration besonders präsent, aber auch zahlreiche Klein- und Mittelstädte wie Friedrichshafen in Baden-Württemberg oder Barleben in Sachsen-Anhalt. So weisen neun Gemeinden sowohl die Konfiguration „Synergie“ als auch „Spielraum“ auf. Insgesamt stehen Bedingungen im Vordergrund, die die Risiken und Kosten interkommunaler Zusammenarbeit senken und das Erreichen eines Netto-Mehrwerts auch ohne besonders drängende Problemlage erleichtern.

Zusammenfassend kann die Forschungsfrage wie folgt beantwortet werden: Interkommunale Kooperationen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung lassen sich anhand unterschiedlicher Konfigurationen von Rahmenbedingungen erklären. Die Konfigurationen „Spannung“ mit Flächendruck einerseits und „Spielraum“ mit Flächenpotenzial andererseits bieten einen vornehmlich problemorientierten Erklärungsansatz. Die Konfiguration „Synergie“ zeigt eine weitere, integrative Perspektive auf, die institutionelle Einflussfaktoren in den Blick nimmt und den Umgang mit den Risiken und Kosten der Kooperation widerspiegelt. Diese Konfiguration ist mit 37 zugeordneten Gemeinden besonders verbreitet und betont die Relevanz handlungsstarker Akteure und einer umfassenden Einbettung der Kooperation unabhängig vom jeweiligen Gemeindetyp.

Ziel dieses Beitrags ist die Identifikation hinreichender Konfigurationen für eine komplexe und verbindliche Kooperationsstruktur im Bereich Siedlungsflächenentwicklung. Auf der Grundlage des ICA-Framework wurden die Rahmenbedingungen einzelner Gemeinden auf Problem‑, Akteur- und Systemebene analysiert und der Komplexität und Verbindlichkeit der Kooperationsstrukturen gegenübergestellt (vgl. Abbildung 7). Es wurden drei Konfigurationen identifiziert, die diese Ebenen als „Spannung“, „Spielraum“ und „Synergie“ im Miteinander der Gemeinden charakterisieren:

Die Ergebnisse unterstreichen im Einklang mit Tavares und Feiock (2018) und Kim, Swann, Weible et al. (2022), dass komplexe und verbindliche Kooperationsstrukturen vor allem dann entstehen, wenn die Rahmenbedingungen einen kooperativen Mehrwert ermöglichen. Flächendruck als zentrale Herausforderung territorialer Fragmentierung bleibt damit der wesentliche Auslöser verbindlicher Zusammenarbeit (Swianiewicz/Teles 2018; Eichhorn/Ehrhardt/Jehling et al. 2023; Schmeer/Terfrüchte/Münter 2025). Darüber hinaus zeigen die Ergebnisse jedoch, dass auch Gemeinden ohne akuten Flächendruck ihr Potenzial einbringen und dadurch einen wirtschaftlichen Mehrwert für die Region generieren können.

Auf der Akteurebene verweist die Analyse auf die zentrale Bedeutung handlungsstarker Akteure, während regionaler Zusammenhalt interkommunale Entscheidungsprozesse zugunsten eines kooperativen Mehrwerts erleichtert (Swianiewicz/Teles 2018; Casula 2020; Bel/Sebő 2023). Förderprogramme und wissenschaftliche Begleitung unterstützen den Aufbau gemeinsamer Strukturen, indem sie finanzielle und organisatorische Kapazitäten bereitstellen (z. B. im Projekt NEILA, vgl. Schmeer/Terfrüchte/Münter 2025). Zugleich zeigen die Ergebnisse die Grenzen solcher Impulse: Regulierung und Förderung haben für die Konfiguration „Synergie“ eine herausragende Bedeutung, während „externe Beratung“ in keiner Konfiguration eine wichtige Rolle spielt. Dies deutet darauf hin, dass komplexe und verbindliche Kooperationsstrukturen langfristig auf regionale Interessen und lokale Tragestrukturen angewiesen sind (Casula 2020; Schorn/Priebs 2021). Darauf verweist auch die insgesamt geringe Bedeutung der Regelsystemebene für die problemorientierten Konfigurationen „Spannung“ und „Spielraum“.

Zusammenfassend lassen sich zwei zentrale Ansatzpunkte ableiten, um komplexe und verbindliche Kooperationsstrukturen im Sinne einer nachhaltigen Siedlungsflächenentwicklung zu fördern: Erstens die gezielte Unterstützung weniger handlungsstarker Akteure, um Transaktionskosten zu kompensieren und einen kooperativen Mehrwert zu ermöglichen; und zweitens die Stärkung verbindender Prozesse, um den regionalen Zusammenhalt zu fördern und langfristig Kooperationsrisiken zu reduzieren. Insbesondere die Konfiguration „Synergie“ spiegelt beide Aspekte wider. Darüber hinaus verdeutlichen die Ergebnisse offene Potenziale für Förderpolitiken im Bereich Siedlungsflächenentwicklung: Gemeinden mit den Konfigurationen „Spannung“ und „Spielraum“ kooperieren weitgehend unabhängig von externen Anreizen. Hier wäre auszuloten, wie diese Gemeinden stärker in übergeordnete Politiken für eine nachhaltige Siedlungsflächenentwicklung eingebunden werden können.

Der wesentliche Beitrag dieser Arbeit liegt in der konzeptuellen Anwendung des ICA-Framework auf interkommunale Kooperation im Bereich Siedlungsflächenentwicklung. Insbesondere die analytische Differenzierung nach Problemebene, Akteurebene und Regelsystemebene erlaubt es, unterschiedliche Rahmenbedingungen systematisch zu erfassen und in ihren Zusammenhängen zu interpretieren. Darüber hinaus zeigt die Arbeit methodische Ansätze zur Integration von Umfragedaten in eine Auswertung mittels fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis (fs QCA; Ragin 2000; Schneider/Wagemann 2007). Dieses Vorgehen erlaubt, die Perspektive einzelner Gemeinden in ihren strukturellen Kontext zu setzen und die unterschiedlichen Rahmenbedingungen anhand einer mittleren Fallzahl systematisch zu vergleichen. Insgesamt bietet der vorliegende Beitrag ein konzeptuelles und methodisches Grundgerüst für die weitere Auseinandersetzung mit den Rahmenbedingungen interkommunaler Kooperation und Siedlungsflächenentwicklung. Dennoch bleiben einige methodische Einschränkungen und konzeptuelle Entwicklungspotenziale offen:

Methodisch führt der Fokus auf bereits kooperierende Gemeinden zu einer hohen Repräsentanz positiver Ergebnisse in der konfigurativ-vergleichenden Analyse mit fsQCA (vgl. Tabelle A3 im supplementary material). Eine zukünftige Überprüfung und Erweiterung der Ergebnisse anhand von Fallbeispielen mit keinen oder weniger stark ausgeprägten Kooperationsstrukturen liegt daher nahe. Darüber hinaus erlaubt der in diesem Beitrag verwendete Datensatz nur indirekte Rückschlüsse auf konkrete Entscheidungsprozesse vor Ort. Daher erscheint eine anschließende qualitativ-vergleichende Untersuchung nach dem Vorbild von Eichhorn, Ehrhardt, Jehling et al. (2023) vielversprechend. Dies würde ermöglichen, die bisherigen Erkenntnisse anhand ausgewählter Fallbeispiele zu vertiefen und zu erweitern.

Konzeptuell legt der Einfluss des Indikators „Flächendruck“ nahe, räumliche Aspekte in zukünftigen Untersuchungen weiter auszudifferenzieren und die konkreten Problemlagen der räumlichen Planung stärker in den Fokus zu rücken. Planungsprozesse beinhalten komplexe Konstellationen von Akteuren, die sich nicht ausschließlich in den hier abgebildeten kommunalen Verwaltungen erschöpfen. Gleiches gilt für die Differenzierung der rahmengebenden Ordnungs- und Förderpolitiken. Neben der breiten Rezeption des ICA-Framework bieten sich für die Erweiterung des konzeptuellen Rahmens weitere Arbeiten zu interkommunaler Kooperation (vgl. Swianiewicz/Teles 2018; Bel/Sebő 2023) sowie zu regionaler Governance und Siedlungsflächenentwicklung (vgl. Zimmermann 2025) an.

Der vorliegende Beitrag zeigt, dass das ICA-Framework in Verbindung mit einer fsQCA einen systematischen Zugang zu den Rahmenbedingungen interkommunaler Kooperation im Bereich Siedlungsflächenentwicklung ermöglicht. Zusammenfassend ergeben sich insbesondere zwei Ansatzpunkte für zukünftige Forschungsvorhaben: erstens die Vertiefung der Ergebnisse in qualitativen Fallstudien und zweitens die stärkere Berücksichtigung planungsspezifischer Aspekte bei der Anwendung des ICA-Framork auf interkommunale Kooperationen im Bereich Siedlungsflächenentwicklung.