Regiopolen und Regiopolregionen werden derzeit sowohl als Format für interkommunale Kooperationen als auch als neue Hierarchieebene im System der Zentralen Orte diskutiert und erfahren dadurch eine bisher kaum dagewesene Aufmerksamkeit in der deutschen Raumordnungspolitik. Die Raumentwicklungsministerkonferenz (RMK; vormals Ministerkonferenz für Raumordnung) misst den Regiopolen als Wachstums- und Innovationskernen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit außerhalb der Metropolregionen erstmals eine besondere Bedeutung bei (MKRO 2016: 10). Im Raumordnungsbericht 2021 werden Regiopolen als Baustein des Leitbildes „Wettbewerbsfähigkeit stärken“ sowie im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung von Metropolregionen aufgeführt (BBSR 2021: 22, 52), in den Schlussfolgerungen der Kommission Gleichwertige Lebensverhältnisse wird 2019 empfohlen, „den Aufbau des Netzwerkes der Regiopolen zu fördern“ (BMI 2019: 60), was über das Programm „Region gestalten“ des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) in Zusammenarbeit mit dem Bundesinstitut für Bau‑, Stadt- und Raumforschung (BBSR) gegenwärtig auch erfolgt.1 Die Länder Mecklenburg-Vorpommern und Bayern weisen erstmals Regiopolen (EM MV 2016: Grundsatz 3.4.3) bzw. Regionalzentren (Bayerische Staatsregierung 2020: Grundsatz 2.1.9) im jeweiligen landesweiten Raumordnungsplan aus, die Bezirksregierung Detmold (2020: Abbildung 5) sieht mit dem Entwurf zum Regionalplan Ostwestfalen-Lippe die Ausweisung der Regiopolregionen Bielefeld und Paderborn auch gebietsscharf vor und im Norden von Rheinland-Pfalz um Koblenz gibt es Bestrebungen zur „Entwicklung einer Regionalentwicklungsstrategie Regiopole Mittelrhein-Westerwald“ (Greiving/Wiechmann/Terfrüchte et al. 2020).
Regiopolen, als Kernstädte, und Regiopolregionen, als regionale Verflechtungsräume um Regiopolen herum, werden dabei konzeptionell meist im Zusammenhang mit Metropolregionen (als deren „kleine Schwestern“) und Zentralen Orten (als „Oberzentrum plus“) gesehen, wenngleich es weder auf Bundesebene noch auf landes- und regionalplanerischer Ebene klare Kriterien gibt, nach denen Regiopolen oder Regiopolregionen raumordnerisch entsprechend ausgewiesen werden. Als mögliches Konzept in der Regionalentwicklung werden Regiopolen auch ganz vereinzelt international diskutiert, beispielsweise in den Niederlanden.2
Bei aller (raumordnungs)politischen Dynamik werden Regiopolen im wissenschaftlichen Diskurs kaum aufgegriffen – mit Ausnahme der Begleitforschung des Bundes zum RegioPole-Netzwerk3 und dem vorbereitenden Gutachten zur „Regionalentwicklungsstrategie Regiopole Mittelrhein-Westerwald“ (Greiving/Wiechmann/Terfrüchte et al. 2020). Im Kern beschränkt sich der Stand der Wissenschaft weiterhin auf die konzeptionellen Überlegungen von Aring und Reuther (2008b). Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) und das BBSR attestieren insofern auch, dass keine operationalisierten Abgrenzungskriterien für Regiopolregionen bestünden, da sie „aus einem politischen Selbstverständnis und aus Eigeninitiative vor Ort entstanden [sind]“ (BMVI 2018: 15) und das „Konzept der Regiopole bzw. Regiopolregion hingegen [.] vergleichsweise neu [ist]“ (BMVI 2018: 13). Insbesondere zeigt sich, dass vor allem mit Proxy-Indikatoren (Stadtgröße und räumliche Lage) operiert wird, um Regiopolen empirisch als solche zu identifizieren. Eine spezifische Funktionalität oder eine spezifische Bedeutung im deutschen Städtesystem wird hingegen nur angedeutet, und zwar in Anlehnung an die etablierten raumordnerischen Konzepte Metropolregionen und Zentrale Orte.
Der vorliegende Beitrag geht vor diesem Hintergrund der Frage nach, was Regiopolen respektive Regiopolregionen hinsichtlich ihrer Funktionalität ausmacht und welche Bedeutung ihnen im Städtesystem zuteilwird. In Kapitel 2 wird auf das bisherige Verständnis von Regiopolen eingegangen. Anschließend werden in Kapitel 3 Regiopolen als eigenständiger Stadttyp konzeptionalisiert. Darauf aufbauend werden in Kapitel 4 ein Fazit für die Städtesystemforschung und in Kapitel 5 ein Fazit für die Raumordnung gezogen.
Das gegenwärtige Verständnis von Regiopolen und Regiopolregionen fußt – was den empirisch-analytischen Zugang betrifft – im Wesentlichen auf den „frühen“ Ideen von Aring und Reuther (2008a). Im Kern geht es darum, dass es Großstädte (mit über 100.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (EW)) gibt, die außerhalb der engeren metropolitanen Verflechtungsräume – wenn auch in abgeschwächter Form – metropolitane Funktionen aufweisen. Mit der Regionalstatistischen Raumtypologie (RegioStaR) von BMVI und BBSR (BMVI 2018), ursprünglich für die Mobilitäts- und Verkehrsforschung entwickelt, wurde dieser Ansatz zehn Jahre später erstmals systematisch für die Raumbeobachtung aufgegriffen. Während Aring und Reuther (2008a) Regiopolen auch über ihre Funktionalität definiert haben, folgt der Ansatz der RegioStaR-Typologie einer sogenannten Negativ-Definition: Als Regiopolen werden all jene Städte über 100.000 EW definiert, die nicht innerhalb der metropolitanen Stadtregionen liegen (BMVI 2018: 16). Als regiopolitane Stadtregion werden neben den Regiopolen als Kernen die jeweiligen Verflechtungsbereiche gezählt, operationalisiert über die Reisezeit in die Regiopole (30 Minuten mit dem Pkw) und Auspendleranteil in die Regiopole (20 % als notwendiges, 25 % als hinreichendes Kriterium).
Im Hinblick auf den normativen Zugang ist es vor allem das im März 2016 gegründete Deutsche RegioPole-Netzwerk4, das den Diskurs prägt. Bezüge werden dabei insbesondere zum Zentrale-Orte-Konzept (vgl. Terfrüchte/Flex 2018) und zum Konzept der Metropolregionen (vgl. Growe 2018) hergestellt, weshalb folgerichtig danach gefragt wird, ob Regiopolen eher „Metropole light oder Oberzentrum de luxe“5 seien. Unter dem Projektnamen „Regiopolen und Regiopolregionen für Deutschland“ werden die acht Städte des Netzwerks seit 2020 vom Bund gefördert, um etwa zu klären, welche Infrastrukturausstattung Regiopolen aufweisen, welche Governancestruktur für eine Institutionalisierung geeignet ist und welchen Beitrag die Raumordnung leisten kann, um die Rolle von Regiopolregionen zu stärken.6
Aktuell geht es im Diskurs um Regiopolen somit sowohl um die funktionale Dimension (Regiopolität in Abgrenzung zu Metropolität und Zentralität) wie auch um die räumliche Dimension (Regiopole als Kernstadt, Regiopolregion als Kooperationsraum, regiopolitane Stadtregion als funktionaler Verflechtungsraum). In Verbindung der beiden Dimensionen haben Terfrüchte, Greiving und Wiechmann (2021) zudem die Frage aufgeworfen, inwiefern auch eine mögliche Funktionsteilung von Regiopolen genauer betrachtet werden müsste, wie sie für Oberzentren in einigen Zentrale-Orte-Konzepten bekannt sind (z. B Ulm/Neu-Ulm). Im Diskurs um Metropolregionen wird wiederum von polyzentrischen Regionen gesprochen, wenn mehrere größere Städte mit funktionalen Standortqualitäten in räumlicher Nähe zueinander liegen (Growe 2018: 1508).
Das Verständnis von Metropolen und Metropolregionen in Deutschland basiert maßgeblich auf folgender Vorstellung: Metropolen und Metropolregionen sind „räumliche und funktionale Standorte, deren herausragende Funktionen im internationalen Maßstab über die nationalen Grenzen hinweg ausstrahlen. Als Motoren der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung sollen sie die Leistungs- und Konkurrenzfähigkeit Deutschlands und Europas erhalten und dazu beitragen, den europäischen Integrationsprozess zu beschleunigen“ (BMRBS 1995: 27; vgl. auch Growe 2018).
Regiopolen werden auch als „kleine Schwestern“ der Metropolen bzw. Metropolregionen beschrieben. Das folgt einerseits dem Selbstverständnis jener Städte, die sich als Regiopolen konstituieren und für sich reklamieren, außerhalb der Metropolregionen entsprechende Funktionen wahrzunehmen. Andererseits zeigt der raumordnungspolitische Diskurs um Metropolregionen, dass es der Raumordnung offenbar schwerfällt, den nicht durch Metropolregionen abgedeckten Raum als peripher, ländlich oder gar als „Restraum“ (Hesse/Leick 2013: 353) stehenzulassen. In Nordrhein-Westfalen hat dies – aus Sorge vor einem „Nordrhein-Restfalen“ (Schulze/Terfrüchte 2010: 33; Ries 2015) – dazu geführt, von einer raumordnungspolitischen Ausweisung von Metropolregionen Abstand zu nehmen und stattdessen das gesamte Bundesland als Metropolraum zu verstehen, innerhalb dessen es regionale Kooperationen gibt, die sich gleichwohl als Metropolregionen verstehen können und als solche im Übrigen auch im Initiativkreis der Europäischen Metropolregionen in Deutschland (IKM) aktiv sind. Konkret heißt es: „Der Metropolraum Nordrhein-Westfalen soll durch verstärkte regionale Kooperationen entwickelt werden. [...] Kooperation und funktionale Arbeitsteilung sollen in den Metropolregionen Ruhr und Rheinland sowie in den mittelstandsgeprägten Wachstumsregionen in Westfalen-Lippe Synergien ausschöpfen und dazu beitragen, die metropolitanen Funktionen im gesamten Metropolraum Nordrhein-Westfalen gezielt auszubauen“ (MWIDE 2020: Grundsatz 5‑2).
Der Regionalplan für die Planungsregion Ostwestfalen-Lippe (Bezirksregierung Detmold 2020) konkretisiert diesen Grundsatz mit Verweis auf die Leitbilder der Raumentwicklung und weist die Regiopolregionen Bielefeld und Paderborn aus, denen „im Planungsraum die Aufgabe zu[kommt], Schlüsselfunktionen zu übernehmen, die in den Metropolregionen durch die jeweiligen Metropolen geleistet werden“ (Bezirksregierung Detmold 2020: 56). Die Regiopole Rostock wird im Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern gewürdigt. Darin werden Regiopolen definiert als „kleinere Großstädte außerhalb von Metropolregionen [..], die als Zentrum regionaler Entwicklung, Standortraum der Wissensgesellschaft und Anziehungspunkt ihrer zumeist ländlich geprägten Region fungieren [...], jedoch aufgrund ihrer geringeren Größe nicht den Status einer Metropole erreichen“ (EM MV 2016: 43). Im bayerischen Landesentwicklungsprogramm werden neben den Metropolen München, Nürnberg (mit Fürth, Erlangen und Schwabach) und Augsburg auch Regionalzentren ausgewiesen (Ingolstadt, Regensburg und Würzburg), die zwar „bedeutende Wirtschaftsstandorte und Standorte von Universitäten oder großen Fachhochschulen“ seien, „jedoch nicht den Status einer Metropole [erreichen]“ (Bayerische Staatsregierung 2020: Begründung Grundsatz 2.1.9). Auch wenn der Begriff Regionalzentrum vom Begriff Regiopole abweicht, wird doch – ebenso wie im Beispiel Ostwestfalen-Lippe – deutlich, dass Regiopolen jedenfalls dort, wo sie raumordnerisch bereits gewürdigt werden, auch im Sinne einer „Metropole light“ verstanden werden. Ebenfalls wird deutlich, dass Regiopolen keine spezifische, eigene Funktionalität zugedacht wird, sondern – wenn auch eingeschränkt – jene der Metropolen.
Für den wissenschaftlichen Zugang bedeutet das, dass Regiopolen durch jene Metropolindikatoren identifiziert werden können, die insbesondere im nationalen Vergleich auch außerhalb der Metropolregionen lokalisiert sind bzw. wahrgenommen werden (z. B. Innovations- und Wettbewerbsfunktion). Jene Funktionen bzw. Indikatoren, die auf den internationalen Vergleich ausgelegt sind, sind hingegen weniger gut oder nicht geeignet (z. B. Hauptstadtfunktionen, internationale Verkehrsknoten). Eine solche Operationalisierung von Regiopolität als Metropolität light entspricht auch dem aktuellen politischen Diskurs, der maßgeblich vom RegioPole-Netzwerk geprägt wird. In einem solchen Verständnis beziehen Regiopolen ihre Bedeutung (oder ihr Image) aus dem positiv konnotierten Metropolenbegriff im Sinne einer Marketingstrategie.
Aring und Reuther (2008a: 23) stellen die These auf, dass die Bedeutung von Regiopolen dementsprechend umso größer ist, je weiter die Städte von den Kernen der Metropolregionen entfernt liegen. Regiopolität meint hier somit „großstädtisch in singulären Lagen“. Dieser Überlegung folgend definiert auch die RegioStaR-Typologie Regiopolen als Großstädte außerhalb der Metropolregionen, während die Funktionalität nicht (mehr) als Kriterium genutzt wird. Die RegioStaR-Typologie setzt hier auf die bereits angesprochene Negativdefinition, wonach sich Regiopolen nicht durch bestimmte Funktionalitäten auszeichnen, sondern dadurch, dass sie nicht Teil einer Metropolregion sind. Wären sie es, würden sie nicht als Regiopole eingestuft. In einem solchen Verständnis bedarf es daher auch keiner Operationalisierung einer spezifischen Funktionalität von Regiopolen (Regiopolität). Münster, Osnabrück und Bielefeld, jeweils gegenwärtig gemäß RegioStaR-Typologie als Regiopole eingestuft, wären dann nicht so eingestuft worden, wenn sie sich um das Jahr 2015 herum als Metropolregion konstituiert hätten (Ries 2015). Umgekehrt konnte Würzburg nur als Regiopole eingestuft werden, weil die Stadt 2010 wieder aus der Metropolregion Nürnberg ausgetreten ist (Röpcke/Reiner 2010).
Zentrale Orte übernehmen Versorgungs- und Entwicklungsfunktionen sowohl für die eigene Bevölkerung wie auch für die Bevölkerung ihres Einzugsbereichs. Oberzentren – als eine Hierarchieebene im System der Zentralen Orte – werden durch die Landesplanung ausgewiesen und decken den höheren spezialisierten Bedarf der Bevölkerung in ihrem Einzugsbereich ab (Terfrüchte/Flex 2018).
Neben der Beschreibung von Regiopolen als „Metropole light“, werden sie auch als „Oberzentrum plus“ oder „Oberzentrum de luxe“ verstanden. Blotevogel (1985: 43) hatte im Hinblick auf funktionale Unterschiede zwischen Oberzentren bereits 1985 für Nordrhein-Westfalen vorgeschlagen, eine zusätzliche Ebene der „Regionalmetropolen“ oberhalb der Oberzentren einzuführen. Zunächst folgt aus einem solchen Verständnis heraus, dass Regiopolen mindestens auch Oberzentren sind, wie dies im Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern auch explizit definiert ist: „Es handelt sich dabei immer um Oberzentren [...]“ (EM MV 2016: 43). Für die von Aring und Reuther (2008b) identifizierten Regiopolen trifft dies ebenso zu wie für die 35 Regiopolen gemäß RegioStaR-Typologie (Braunschweig, Salzgitter, Ulm und Wolfsburg jeweils als Teil eines Oberzentrums) und die acht Partner im RegioPole-Netzwerk. In der Regel wird dies bereits über das adressierte Großstadt-Kriterium (mindestens 100.000 EW) gewährleistet, gleichwohl sind von den rund 30 Großstädten in Nordrhein-Westfalen nur 16 als Oberzentren im Landesentwicklungsprogramm ausgewiesen. Jene Großstädte in Nordrhein-Westfalen, die kein Oberzentrum sind, liegen jedoch auch innerhalb einer Metropolregion.
Während also die raumordnerische Funktionszuweisung als Oberzentrum für Regiopolen als gegeben angenommen werden kann, bleibt die Frage, wie nun das „plus“ oder „de luxe“ operationalisiert wird. Im Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern heißt es zwar, dass Regiopolen Oberzentren seien, „die über den Versorgungsaspekt hinaus eine besondere regionale Rolle spielen“ (EM MV 2016: 43), worin diese besondere Rolle besteht, bleibt hingegen offen. Im Entwurf für den Regionalplan Ostwestfalen-Lippe wird zwar argumentiert, dass die „besondere oberzentrale Bedeutung“ von Bielefeld und Paderborn „aus der räumlichen Distanz zu den Metropolregionen an Rhein und Ruhr sowie der Metropolregion Hannover [resultiert]“ (Bezirksregierung Detmold 2020: 56) und dass sie „Schlüsselfunktionen […] übernehmen, die in den Metropolregionen durch die jeweiligen Metropolen geleistet werden“ (Bezirksregierung Detmold 2020: 56); worin diese Schlüsselfunktionen bzw. die besondere oberzentrale Bedeutung inhaltlich aber besteht, bleibt auch hier offen.
Sehr viel konkreter wird hier das Landesentwicklungsprogramm Bayern 2020: Es benennt für Regionalzentren (mit Zielqualität räumlich in einem Anhang bestimmt) die Weiterentwicklung jener Städte „als überregional bedeutsame Bildungs‑, Handels‑, Kultur‑, Messe‑, Sport‑, Verwaltungs‑, Wirtschafts- und Wissenschaftsschwerpunkte“ (Bayerische Staatsregierung 2020: Grundsatz 2.1.9) und gibt in der Begründung klare Hinweise, wodurch sich Regionalzentren respektive Regiopolen bereits gegenwärtig auszeichnen (insbesondere Standorte von Universitäten oder großen Fachhochschulen) und sich insofern von den übrigen Oberzentren unterscheiden, die gleichwohl auch als „regional bedeutsame[n] Bildungs‑, Kultur‑, Verwaltungs‑, Wirtschafts- und Wissenschaftszentren“ definiert sind (Bayerische Staatsregierung 2020: Begründung zu Grundsatz 2.1.8). Interessant ist, dass auch Metropolen als „Bildungs‑, Handels‑, Kultur‑, Messe‑, Sport‑, Verwaltungs‑, Wirtschafts- und Wissenschaftsschwerpunkte“ weiterentwickelt werden sollen, allerdings mit landes- und bundesweiter Bedeutung (Bayerische Staatsregierung 2020: Grundsatz 2.1.10). Für die Regionalzentren in Bayern könnte das „plus“ folglich funktional in den Bereichen Handel, Messe und Sport liegen und hinsichtlich der Reichweite bzw. Ausstrahlung im überregional Bedeutsamen aber nicht im landes- und bundesweit Bedeutsamen.
Terfrüchte und Greiving (2021)7 haben im Rahmen der Begleitforschung zum Projekt „Regiopolen und Regiopolregionen für Deutschland“ versucht, das „plus“ als Mitversorgungspotenzial im Sinne eines Bedeutungsüberschusses (vergleichsweise höhere Konzentration an Versorgungseinrichtungen im Vergleich zur zu versorgenden Bevölkerung in der Stadt) zu operationalisieren. Demnach unterscheiden sich Regiopolen von „einfachen“ Oberzentren außerhalb der Metropolregionen dadurch, dass sie aufgrund ihrer Ausstattungsvielfalt und -häufigkeit überhaupt in der Lage sind, ein größeres Umland mit oberzentralen Gütern und Dienstleistungen zu versorgen. Eine spezifische oberzentrale Funktionalität im Sinne exklusiver Funktionen konnte von den Autoren hingegen weder für die 35 Regiopolen gemäß der RegioStaR-Typologie noch für die acht im RegioPole-Netzwerk aktiven Regiopolen identifiziert werden.
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1a: Metropolen und Oberzentren gehören zur selben Dimension. Regiopolen als Metropolen light sind dabei bedeutender als Regiopolen als Oberzentrum plus.
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1b: Metropolen und Oberzentren gehören zur selben Dimension. Regiopolen als Metropolen light und Regiopolen als Oberzentrum plus werden synonym verwendet. Dies entspricht dem Landesentwicklungsprogramm Bayern.
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2: Metropolen und Oberzentren werden auf zwei unterschiedlichen Dimensionen abgebildet, da Metropolität (als Grundlage für Metropolen) und Oberzentralität (als Grundlage für Oberzentren) zwei verschiedene städtische Funktionsspektren abdecken. Regiopolen können in beiden Dimensionen identifiziert werden. Mit einer schwächeren Metropolität als die großen Metropolen werden Regiopolen als Metropole light verstanden und mit einer besonders hohen Oberzentralität werden Regiopolen als Oberzentrum plus verstanden. Dieser Logik folgend, kann eine Regiopole sowohl Metropole light als auch Oberzentrum plus sein, ohne dass sie zwingend beides sein müsste.
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3: Regiopolen werden zugleich über die Dimensionen Metropolität und Oberzentralität abgebildet. Sie repräsentieren eine Gruppe von Städten im deutschen Städtesystem, die je nach Kombination der Merkmalsausprägungen in verschiedene Typen von Regiopolen differenziert werden kann. Dies entspricht den vorläufigen Befunden der Begleitforschung.
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Die dargestellten Achsen repräsentieren jeweils die Stärke der Merkmalsausprägungen, das heißt, dass etwa am Beispiel 2 die Metropolfunktionen einer Metropole stärker ausgeprägt sind als jene der Metropole light und die oberzentralen Funktionen eines Oberzentrum plus stärker ausgeprägt sind als die eines „einfachen“ Oberzentrums.
Die hier entwickelte Differenzierung hat dabei nicht allein das Ziel, die theoretischen Grundlagen zu Regiopolen in der Städtesystemforschung zu klären. Auch der unterschiedliche Begründungszusammenhang in den Raumordnungsplänen zeigt, dass bislang kein einheitliches Verständnis darüber vorliegt, woher Regiopolen ihre „Regiopolität“ beziehen. Umso wichtiger ist vor diesem Hintergrund, wie ein – die verschiedenen Begründungszusammenhänge einendes – Verständnis von Regiopolen als eigenständigem Stadttyp im deutschen Städtesystem aussehen kann.
Ziel ist es, ein Verständnis von Regiopolen zu entwickeln, das nicht auf der Abwandlung eines anderen Konzeptes basiert. Einerseits erfolgt dazu – in Anknüpfung an das bisherige Verständnis – eine Zusammenfassung der Grundcharakteristika und Grundfunktionen von Städten, die in Deutschland als Regiopolen diskutiert werden. Andererseits werden zentrale Diskussionsstränge aus der internationalen wissenschaftlichen Literatur als Anregungen für ein weiterführendes Verständnis aufgegriffen.
3.1.1 Grundcharakteristika und Grundfunktionen von Regiopolen
Erstens sind Regiopolen größere Städte bzw. Großstädte. In einigen Publikationen wird das Kriterium von 100.000 EW als Mindestgröße genannt (Aring/Reuther 2008a: 23; Steinmüller 2013: 44). Besonders Städte zwischen 100.000 und 300.000 EW werden als Regiopolen in Betracht gezogen (Aring/Reuther 2008a: 23; Steinmüller 2013: 44). In anderen Studien wird dieses Kriterium nicht explizit genannt, dennoch wird auch dort deutlich, dass es sich in der Regel nicht um Klein- und (kleinere) Mittelstädte handelt (Growe 2016: 212). Auch Terfrüchte und Greiving (2021) weisen darauf hin, dass die Einwohnerzahl unter anderem aufgrund unterschiedlicher Stände der Gebietsreformen in den Ländern bei vergleichbarer Funktionalität der Städte mitunter stark voneinander abweicht.8
Zweitens sind Regiopolen – als landesplanerisch ausgewiesene Oberzentren – städtische Zentren mit eigenem Umland. In den meisten Studien wird davon ausgegangen, dass dieses Umland entweder ländlich geprägt oder nur leicht verstädtert ist. In den ersten Veröffentlichungen zu Regiopolen werden explizit „solitäre Großstädte“ (Aring/Reuther 2008a: 23) als Regiopolen in Betracht gezogen. Großstädte, die als Kernstadt oder durch ihre Lage in einem metropolitanen Verdichtungsraum Teil einer der elf Metropolregionen sind, werden explizit nicht als mögliche Regiopolen diskutiert. „Zunächst wurden alle 82 deutschen Großstädte in den Blick genommen. Davon entfallen 19 Städte auf Kernstädte der elf deutschen Metropolregionen und weitere 30 liegen in einem metropolitanen Verdichtungsraum. So blieben 33 solitäre Großstädte in einer engeren Betrachtung“ (Aring/Reuther 2008a: 23)
Die Kombination der beiden Faktoren Stadtgröße und Entfernung zum nächsten größeren Agglomerationsraum werden für die Rolle einer Stadt als Regiopole vorausgesetzt. „Danach hat eine Stadt umso mehr das Potenzial einer Regiopole, je weiter sie von den als metropolitanen Kernen eingestuften Städten entfernt liegt (Distanz) und je größer ihr demografisches und ökonomisches Gewicht (Masse) ist“ (Aring/Reuther 2008a: 23). Durch ihre Stadtgröße ergeben sich Agglomerationsvorteile innerhalb der Regiopole, die als Entwicklungsimpulse in das Umland wirken. In der Literatur wird diese Funktion auch als „Regionale Entwicklungsfunktion“ bezeichnet (Terfrüchte/Greiving/Wiechmann 2021: 49). Die Lage einer Regiopole als solitäres Zentrum in ihrem Umland führt zu einer Versorgungsfunktion der Stadt für das Umland. In der Literatur wird diese Funktion auch als „Zentralörtliche Versorgungsfunktion“ bezeichnet (Terfrüchte/Greiving/Wiechmann 2021: 49).
Die Versorgungs- und Entwicklungsfunktionen definieren jeweils auch die beiden bislang vorherrschenden Perspektiven (Terfrüchte/Greiving/Wiechmann 2021: 48). Das Verständnis von Regiopolen als „Metropole light“ fokussiert besonders auf die Entwicklungsfunktion von Regiopolen. Dagegen fokussiert das Verständnis von Regiopolen als „Oberzentrum plus“ bzw. „Oberzentrum de luxe“ besonders auf die Versorgungsfunktion von Regiopolen für ihr Umland. Die bislang in Deutschland diskutierten Charakteristika von Regiopolen sind somit eine landesplanerisch als Oberzentrum ausgewiesene große Stadt in entfernter Lage von einem hoch verdichteten Agglomerationsraum, die Versorgungs- und Entwicklungsfunktionen für sich und ihr Umland wahrnimmt. Regiopolen werden somit als Entwicklungs- und Versorgungspol mit mindestens landesweiter Bedeutung verstanden.
3.1.2 Regiopolen in der internationalen wissenschaftlichen Literatur
In der internationalen Literatur wird der Begriff der Regiopole bzw. (englisch) Regiopolis selten verwendet. Der Begriff wird fast ausschließlich in deutschsprachigen Publikationen (Aring/Reuther 2008b; Steinmüller 2013; Terfrüchte/Greiving/Wiechmann 2021) oder mit Bezug zum Konzept der Regiopolen aus Deutschland verwendet (Flex 2015; Terfrüchte 2015; Growe 2016). Eine Ausnahme ist die Konferenz „Regiopolitan Rumble“, die im Mai 2022 in den Niederlanden veranstaltet wurde.9 Regiopolen werden hier im Kontext der Regionalentwicklung in der Parkstad Region diskutiert und weisen insofern eher konzeptionelle Ähnlichkeiten mit der regionalen Strukturfördermaßnahme REGIONALEN in Nordrhein-Westfalen auf.
Auch der Stadttypus der Regiopole, also Städte, bei denen die Kombination der in Deutschland diskutierten Charakteristika gemeinsam vorliegen, werden in der internationalen Literatur wenig im Kontext von Städtesystemen in westlichen Industrieländern diskutiert.
Der umfassende internationale Forschungsstrang zur Rolle von Großstädten in ihrem Umland blickt auf alle Großstadtregionen bzw. Agglomerationsräume. Hintergrund für diesen Forschungsstrang sind Fragen zur Rolle von Städten in der Globalisierung (Sassen 2001; Harrison/Hoyler 2015; Derudder/Taylor 2020) und zu Wechselwirkungen zwischen Städten und Veränderungen in der Wirtschaft (Kujath 2012; Feng/Growe/Shen 2020; Yeh/Chen 2020). Eine Abgrenzung von Großstadtregionen, die nicht gleichzeitig auch Metropolräume bzw. große Agglomerationsräume sind, ist selten. Im Gegenteil: Es wird überwiegend auf die Rolle von besonders großen Agglomerationen geschaut (Yeh/Chen 2020). Die Diskussionen zu „Global Cities“ oder „World Cities“ im globalen Kontext (Ma/Timberlake 2013; Derudder/Taylor 2020) bzw. zu Metropolen und Metropolräumen im deutschen und europäischen Kontext (Volgmann 2014; Growe 2018; Cardoso/Meijers 2021a; Volgmann/Münter 2022) zeigen das deutlich. Für eine Einordnung in den – deutlich kleineren, aber in jüngerer Zeit an Bedeutung zunehmenden – Forschungsstrang zu Klein- und Mittelstädten sind Regiopolen dagegen wiederum zu groß (Meili/Mayer 2017; Wagner/Growe 2020; Lichter/Brown/Parisi 2021).
Einen Fokus auf „kleinere Großstädte“ findet man in der Diskussion zu den sogenannten „secondary cities“. Secondary cities sind allerdings nicht direkt mit Regiopolen gleichzusetzen. Vor allem zwei Bezüge zeigen dies: Zum einen wird der Begriff „secondary cities“ überwiegend in der Entwicklungsforschung verwendet (Roberts 2014; Marais/Nel/Donaldson 2019) und nicht vorrangig für Städtesysteme in westlichen Industrieländern. Zum anderen wird der Begriff „secondary cities“ in Bezug auf das jeweilige nationale Städtesystem für sogenannte second-tier cities verwendet, also für Großstädte, die nicht die Hauptstadt sind (Evans 2015). Dieses Verständnis wird auch auf Städtesysteme in westlichen Industrieländern angewendet, so beispielsweise im Rahmen von ESPON (2016). Hier trifft der Begriff jedoch nicht die Kriterien für Regiopolen, da hier im Regelfall die größten Städte (außer der Hauptstadt) betrachtet werden. Zum Beispiel gelten bei ESPON (2016) 16 Städte als „secondary cities“ in Deutschland, unter anderem München, Köln, Frankfurt am Main und Stuttgart, also Metropolen im Verständnis der deutschen Raumordnungspolitik.
Auch der Bezugsraum für die Identifikation von secondary cities zeigt große Unterschiede im Verständnis von Regiopolen. In der internationalen Literatur ist der Bezugsraum das ganze Städtesystem (Parkinson/Meegan/Karecha 2015). In Deutschland werden Regiopolen jedoch als solitäre Großstadt verstanden. Hier steht weniger das ganze Städtesystem im Fokus, sondern vielmehr der regionale Bezug der Stadt zu ihrem Umland.
Eine der Ausnahmen in der internationalen Literatur stellt die Publikation „Secondary cities. Exploring uneven development in dynamic urban regions of the Global North“ dar (Pendras/Williams 2021b). Hier wird explizit ein Verständnis von „second cities“ innerhalb von Regionen entwickelt, das einen Gegenentwurf zur Perspektive Kernstadt versus Umland beinhaltet. Dabei ist den Autoren wichtig, dass Städte innerhalb der Stadtregion nicht per se unter die Entwicklungen der Kernstadt subsummiert werden, sondern eigenständig in ihren Entwicklungen verstanden werden müssen. Hier steht somit die eigenständige Rolle von secondary cities im Vergleich zu einer primary city innerhalb einer Region im Fokus. In diesem Sammelband werden auch Klein- und Mittelstädte in der Schweiz behandelt (Mayer/Meili/Kaufmann 2021). Kleinere Großstädte im Schweizer Städtesystem werden auch im Kontext polyzentraler Metropolräume (Thierstein/Lüthi/Kruse et al. 2008), insbesondere im Zusammenhang mit Verkehrsströmen (Dessemontet/Kaufmann/Jemelin 2010), diskutiert. Die Thematik der kleineren Großstädte in polyzentralen Agglomerationen spielt dagegen in Österreich wissenschaftlich kaum eine Rolle. In beiden deutschsprachigen Ländern werden jedoch nationale Raumentwicklungsstrategien entwickelt, in denen die Rolle von kleineren Großstädten zur Stärkung der Versorgung in ländlichen Räumen und zur Stabilisierung von Entwicklungskernen in Zwischenstadträumen – wenn auch nicht unter dem Begriff der Regiopolen – genannt werden (ROR 2019; ÖROK 2021).
Stärker auf die Wechselwirkungen zwischen kleineren Städten und einer oder mehreren Großstädten in polyzentralen Agglomerationen fokussiert die Diskussion von „borrowed size“ und „agglomeration shadow“ in polyzentralen Agglomerationen (Cardoso/Meijers 2017; Meijers/Burger 2017). Die Grundidee von „borrowing size“ besteht in der Komplementarität zwischen den lokalen Vorteilen kleiner Städte (wie niedrigere Mieten und weniger Verkehrsstaus) und den Vorteilen großer Städte (wie ein breiter Absatzmarkt, ein Arbeitskräftepool und vielfältige Konsum‑/Kultureinrichtungen) (Phelps 1998). Kleinere Städte in Agglomerationsräumen können somit durch die Nähe zu den großen städtischen Zentren auf weitaus mehr Agglomerationsvorteile zurückgreifen als gleichgroße kleine Städte in solitärer Lage. Durch die Nähe zu den großen Zentren sind beispielsweise Freizeit‑, Einkaufs- oder Bildungsmöglichkeiten der Großstädte auch für die Einwohnerinnen und Einwohner der kleineren Städte nutzbar (Meijers/Burger 2017: 271). Unternehmen in den kleineren Städten in Agglomerationsräumen können auf Infrastruktur der großen Zentren zurückgreifen, beispielsweise auf Flughäfen, Konferenz- und Messezentren. Kleinere Städte in der Nähe großer städtischer Zentren können jedoch auch unter einem „agglomeration shadow“ leiden und von der großen Stadt überschattet werden (Burger/Meijers/Hoogerbrugge et al. 2015; Cardoso/Meijers 2021b). Liegen kleinere Städte in räumlicher Nähe zu anderen oder größeren Städten, so kann der Wettbewerb zwischen den Städten als Standorte für Funktionen dazu führen, dass in den kleineren Städten weniger Funktionen lokalisiert sind als in gleichgroßen Städten in solitärer Lage. Diese Situation wird als Agglomerationsschatten bezeichnet. Dieser Vorstellung liegt die Annahme zugrunde, dass kleinere Städte zwar unter weniger Agglomerationsnachteilen leiden als größere Städte, für einige Funktionen jedoch die Erreichbarkeit zum Markt oder zu einem bestimmten Arbeitskräftepool so wichtig ist, dass die Vorteile dieser Zugänge die Agglomerationsnachteile überwiegen. Diese Funktionen führen daher zu einer Begünstigung von Standorten in den jeweils größten Städten in einem engen Raumzusammenhang.
Auch in diesen beiden Diskussionen entspricht die Vorstellung von „secondary cities“ bzw. von kleineren (Groß)städten nicht der Vorstellung von Regiopolen, da hier das Charakteristikum der singulären Lage der betrachteten Städte fehlt.
3.1.3 Anregungen für ein weiterführendes Verständnis von Regiopolen
Nachdem in der internationalen Literatur kein unmittelbar vergleichbares Stadtkonzept identifiziert werden konnte, sollen im Folgenden auf der Grundlage der bisher in Deutschland entwickelten Charakteristika und einiger Aspekte aus der internationalen Literatur Anregungen für ein weiterführendes eigenständiges Verständnis von Regiopolen gegeben werden.
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Regiopolen als singuläres Zentrum in einer Region (vertreten vor allem in der deutschsprachigen Literatur zu Regiopolen)
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Regiopolen/„secondary cities“ als Zentren zweiter Klasse in einer Stadtregion mit wenigen Zentren (vertreten in wenigen Texten der deutschsprachigen Literatur, in der beispielsweise Regiopolen als kleinere Zentren in Metropolregionen konzeptualisiert werden, und in der Publikation Pendras/Williams (2021b))
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„Secondary cities“ als kleine Zentren in enger Funktionsteilung mit anderen (größeren) Städten in einer verdichteten polyzentralen Agglomeration (vertreten in internationalen Forschungssträngen zur Entwicklung polyzentraler Agglomerationsräume)
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Welche dieser Lagetypen können nun für das weiterentwickelte Verständnis von Regiopolen in Deutschland genutzt werden? Die Charakteristika Größe und Lage führen nicht per se zu einem geeigneten Verständnis von Regiopolen, sondern sind in Kombination ein Proxy-Indikator für die Funktionalität und Umlandbedeutung einer Stadt. Um tatsächlich die Funktion eines regionalen „Pols“ einnehmen zu können, müssen Regiopolen eine absolute und relative Bedeutung für ihr Umland einnehmen. Diese ist konzeptionell unabhängig von einer bestimmten Einwohnerzahl (z. B. von einem Schwellenwert von 100.000 EW) – weder in der Kernstadt, noch im Verflechtungsbereich, weshalb die Autorin und der Autor dieses Beitrags auch explizit Abstand von diesem Schwellenwert nehmen.
Abbildung 3 macht auch deutlich, dass die relative Bedeutung einer kleineren Stadt für eine Region höher sein kann als die Bedeutung größerer Städte in anderen Regionen. Vergleicht man Region A (oben links) mit Region D (Mitte rechts), so hat aufgrund der solitären Lage die potenzielle Regiopole in Region A eine geringere absolute Bedeutung und eine höhere relative Bedeutung als die potenzielle Regiopole als „secondary city“ in einer Stadtregion D mit einem anderen, größeren Zentrum.
3.1.4 Von der Regiopole zur Region
Der Fokus der bisherigen Entwicklung eines weiterführenden Verständnisses von Regiopolen zielt auf Städte, die durch ihre Größe und Lage eine besondere Funktionalität und Bedeutung für ihr Umland einnehmen. Wenn also Regiopolen als Städte in diesem Beitrag adressiert werden, so muss die Region jedoch immer „mitgedacht“ werden. Hier ergeben sich jedoch weitere Herausforderungen bei der Entwicklung eines weiterführenden Verständnisses.
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Die Abgrenzung einer Umlandregion basierend auf empirischen Analysen der Verortung und Reichweite von Regiopolfunktionen: Terfrüchte, Greiving und Wiechmann (2021: 48) schlagen hierfür in Anlehnung an die Metropolenforschung den deskriptiven Begriff Regiopolraum vor.
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Die Abgrenzung einer Umlandregion basierend auf politischen Kooperationsräumen: Terfrüchte, Greiving und Wiechmann (2021: 48) schlagen hierfür den normativen Begriff Regiopolregion vor, wie ihn einige Partner im RegioPole-Netzwerk auch für sich nutzen.
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Die Bedeutung einer Stadt bezieht sich auf ihre Rolle als Impulsgeberin und ihre Versorgungsfunktion für das Umland. Wie aber kann diese Rolle empirisch erfasst werden?
In den Verständnissen von Regiopole als „Metropole light“ oder als „Oberzentrum plus“ werden Analysen zur Identifikation von Regiopolen auf der Grundlage von Indikatoren für Metropolität oder auf der Grundlage von Indikatoren des zentralörtlichen Systems erfasst. Hierbei ergeben sich jedoch Abgrenzungsschwierigkeiten. Bei der Analyse von Städten mit Metropolindikatoren werden im Regelfall die identifizierten Städte in den oberen Ranking-Plätzen abgeschnitten, da diese – entsprechend der gewählten Indikatoren – Metropolen sind. Städte in den mittleren oder unteren Ranking-Positionen können dann als Regiopolen identifiziert werden. Werden metropolitane Funktionen mit ihren Indikatoren herangezogen, wird aber letztendlich Metropolität erfasst (Volgmann 2014), auch wenn „nur“ die unteren Ranking-Plätze in der Analyse berücksichtigt werden. Legt man für die Analyse Indikatoren des zentralörtlichen Systems zugrunde, bestehen Schwierigkeiten bei der Differenzierung zwischen Regiopolen und Oberzentren.
Um Regiopolität erfassen zu können, müssen demnach Indikatoren herangezogen werden, die Regiopolfunktionen in Unterscheidung zu Metropolfunktionen und oberzentralen Funktionen empirisch messbar machen. Entsprechend der Entwicklung eines eigenständigen Verständnisses von Regiopolen als Entwicklungs- und Versorgungspol mit mindestens landesweiter Bedeutung wird auch eine Ausdifferenzierung der spezifischen regiopolitanen Funktionen vorgeschlagen, die dann durch unterschiedliche Indikatoren erfasst werden kann. Zu berücksichtigen ist, dass bei einer solchen Betrachtungsweise auch Metropolen regiopolitane Funktionalität aufweisen können. Es geht also bewusst nicht um ein anderes Etikett, sondern darum, auch bisher genutzte Indikatoren für Metropolität und Oberzentralität dahingehend zu überprüfen, ob sie – unter der Prämisse, dass Regiopolen ein eigenständiger Stadttyp sind – nicht besser zur Messung von Regiopolität geeignet sind.
Regiopolitane Entwicklungsfunktion | |
|---|---|
Unterfunktion | Mögliche Indikatoren |
Wirtschaft und Arbeitsmarkt | Standorte Familienunternehmen Standorte Mittelstandsunternehmen Standorte Hidden Champions ... |
Bildung und Innovation | Standorte Fachhochschulen Standorte Universitäten Besonders innovative Unternehmen ... |
Erreichbarkeit und Information | Fernverkehrsbahnhof/Bahnhofskategorie 2 Standorte von Regionalmessen Redaktionssitz überregionaler Tageszeitungen ... |
Regiopolitane Versorgungsfunktion | |
|---|---|
Unterfunktion | Mögliche Indikatoren |
Politik und Verwaltung | Standorte Regierungspräsidien Standorte Landgerichte Standorte Jobcenter Standorte Industrie- und Handelskammern ... |
Gesundheit und Weiterbildung | Maximalversorgungskrankenhäuser Spezialisierte und gesonderte fachärztliche Versorgung Standorte tertiärer beruflicher Bildung (Berufsakademien, Fachakademien, Fachschulen) ... |
Kultur und Freizeit | Bühnenstandorte (Theater/Oper/Orchester) Standorte Museen Standorte Zoologische Gärten Standorte Profisportstadien (insbesondere Fußball) ... |
Herausforderungen bei der empirischen Identifizierung von Regiopolen bestehen vor allem in der Wahl der geeigneten Maßstabsebene, der Datenverfügbarkeit und der Frage, ob regiopolitane Standorte für sich oder auch die Wechselwirkungen zwischen einer Regiopole und ihrem Umland erfasst werden sollen.
Die Auswahl der Maßstabsebene hat Auswirkungen auf die Datenverfügbarkeit. Metropolen und Metropolität werden in Deutschland meist auf der Kreisebene und nicht der Gemeindeebene analysiert (Volgmann 2014; Growe/Volgmann 2016; Volgmann/Münter 2022). Eine Ausnahme ist die europaweite Analyse des BBSR auf Gemeindeebene (BBSR 2010). Da die großen metropolitanen Kerne kreisfreie Städte sind, ist eine andere Analyseebene häufig nicht erforderlich, um metropolitane Kerne zu identifizieren und auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte ist die Datenverfügbarkeit oft besser als auf der kleinräumigeren Gemeindeebene. Legt man für Regiopolen die Kriterien eines Entwicklungs- und Versorgungspols mit – nur – mindestens landesweiter Bedeutung zugrunde, könnten jedoch grundsätzlich auch Kreisstädte bzw. kreisangehörige Städte als Regiopole identifiziert werden (wie etwa die Netzwerk-Mitglieder Paderborn und Siegen), die eine besondere Funktion in ihrem Bundesland einnehmen. Bislang vorliegende Analysen, welche ökonomische und demographische Veränderungen (Growe 2012; Volgmann/Münter 2018; Wagner/Growe 2020; Volgmann/Growe/Münter et al. 2022) und metropolfunktionale Veränderungen in Gemeinden und Gemeindeverbänden in deutschen Stadtregionen analysieren, können aufzeigen, dass relativ kleine Städte im Umland der großen metropolitanen Zentren räumliche Ankerpunkte für Entwicklungs- und Versorgungsfunktionen bilden. Durch die dort zugrunde gelegten Struktur- und Metropolindikatoren wird jedoch nicht Regiopolität erfasst. Ein anderer Datensatz, der die empirische Identifizierung von Regiopolen unterstützen kann, ist das Zentrale-Orte-Monitoring des BBSR. Allerdings steht auch hier die Regiopolität nicht im Fokus, sondern ausgewählte zentralörtliche Funktionen der Gemeinden.
Neben der Frage der Maßstabsebene ist bei der Analyse regiopolitaner Funktionen auch die Auswahl der analysierten Funktionen mit ihren zugrunde gelegten Indikatoren zu diskutieren. Werden metropolitane Funktionen mit ihren Indikatoren herangezogen, wird letztendlich Metropolität erfasst. Entsprechend der Entwicklung eines eigenständigen Verständnisses von Regiopolen als Entwicklungs- und Versorgungspol mit mindestens landesweiter Bedeutung wird auch eine Ausdifferenzierung der spezifischen regiopolitanen Funktionen vorgeschlagen, die dann durch unterschiedliche Indikatoren erfasst werden kann (vgl. Tabellen 1 und 2). Zugleich erfordert die herausgehobene Umlandbedeutung von Regiopolen, eben jenen „Bedeutungsüberschuss“ in Qualität (Funktionsvielfalt) und Quantität (Mitversorgungspotenzial) auch durch die Indikatoren messbar zu machen. Vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Gemeindestrukturen in den Ländern stellt sich etwa die Frage, ob nicht ein gewisser Teil des Bedeutungsüberschusses schon auf Ortslagen der eigenen Stadt entfällt (insbesondere bei großen Einheitsgemeinden) oder ob auch räumlich gebündelte Funktionen auf mehrere Gemeinden verteilt sein können (sogenannte transkommunale Standorträume in Agglomerationsräumen oder bei besonders kleinteiliger Gemeindestruktur).
Diese Problematik korrespondiert auch mit der Frage, wie von identifizierten regiopolitanen Einzelstandorten auf die Abgrenzung eines Regiopolraums geschlossen werden kann. Adam, Göddecke-Stellmann und Heidbrink (2005: 427) diskutieren dieses Problem für Metropolräume und schlagen die Nutzung von „Buffern“ (Luftlinienradien um die Kernstädte, die sich bei polyzentralen Regionen auch überlagern können) als Lösung vor und Terfrüchte, Greiving und Wiechmann (2021: 50) haben für ihre Analysen eine Kern-Dichte-Analyse zur Identifizierung transkommunaler Standortcluster regiopolitaner Funktionen genutzt. Eine solche standortbezogene Lösung wird jedoch in Deutschland bislang nicht umfassend aufgegriffen. Beispielsweise analysiert Volgmann (2014) Metropolfunktionen auf der Kreisebene und identifiziert Kreise als Metropolraum, wenn sie einen positiven Metropolindex haben und in den politisch abgegrenzten Kooperationsräumen der Metropolregionen liegen. Hier findet somit keine Regionalisierung (vom Standort zur Region) statt.
Basierend auf der Feststellung, dass Städte keine isolierten Einheiten sind, wird in der Städtesystemforschung die Bedeutung von Städten und ihre Relationen untereinander analysiert. Seit den bekannten Ansätzen von Christaller (1933) und Lösch (1962) stehen dabei die Zusammenhänge von Größe und funktionaler Reichweite von Städten im Fokus. Bis in die 1990er-Jahre stand zudem ein hierarchisches Verständnis von Städten als Zentren im Fokus (Ober‑, Mittel- und Unterzentren). Seit den 1990er-Jahren wurde durch einen Schwerpunkt auf Metropolräume und insbesondere durch die Analyse von polyzentralen Metropolräumen die Perspektive deutlich erweitert. Einerseits wurde die „Skala“ im hierarchischen Verständnis von Städtesystemen nach oben erweitert (vgl. Terfrüchte/Flex 2018). Andererseits wurde durch den Blick auf die Beziehungen zwischen Städten untereinander (vgl. Abbildung 3) ein Netzwerkgedanke eingeführt, der die Bedeutung der Relationen genauer betrachtet. Hier verändert sich das Verständnis von Beziehungen zwischen Städten von einem hierarchischen Verständnis dieser Beziehung zu einem auf Gegenseitigkeit beruhenden Verständnis (Taylor/Hoyler/Verbruggen 2010). In dieser Perspektive existieren Städte nicht als Einzelstandorte. „[A]ll cities in a network need each other in both good times and bad. This is why cities never exist alone; they come in assemblages, ordered as networks“ (Taylor/Hoyler/Verbruggen 2010: 2813). Nur durch den Austausch mit anderen Städten können Städte dynamische ökonomische Austauschprozesse entfalten. Die Beziehung zu anderen Städten wird als „city-ness“ („City-ness as Complex Urban External Relations“, Taylor/Hoyler/Verbruggen 2010: 2812) bezeichnet, während gleichzeitig Städte auch eine Beziehung zu ihrem Umland haben, die durch den Begriff „town-ness“ („Town-ness as Simple Urban External Relations“, Taylor/Hoyler/Verbruggen 2010: 2811) charakterisiert wird.
Die Verortung der Regiopolenforschung in diesen beiden Perspektiven (hierarchisches Verständnis vs. Netzwerkverständnis von Städterelationen) zeigt, dass die Vorstellung von Hierarchie und Netzwerk zu unterschiedlichen Konzeptionen von Städten – und damit auch von Regiopolen – führen kann. Regiopolen müssen in einer hierarchischen Vorstellung von Städterelationen in einer eindimensionalen Hierarchie verortet werden, beispielsweise als „Oberzentrum plus“ über Oberzentren oder als „Metropole light“ unter Metropolen. Legt man jedoch eine Netzwerkvorstellung zugrunde, können sich mehrere komplexe Beziehungen zwischen Orten überlagern. Für Regiopolen in der Städtesystemforschung bedeutet dies, dass die Relation von Regiopolen zu anderen Städten als auf Gegenseitigkeit beruhende Beziehung verstanden werden muss. Mit dieser Beziehung ist die Entwicklungsfunktion verbunden. Die Beziehung von Regiopolen zu ihrem Umland hingegen ist mit der Versorgungsfunktion abgebildet. In dieser Perspektive wird deutlich, dass Regiopolen einen Ankerpunkt bilden, der den Regiopolraum mit räumlich entfernten Standorten im Städtesystem verbindet und durch ökonomische Austauschprozesse dynamische Entwicklungen in der Regiopole und ihrem Umland unterstützen können.
Eine naheliegende Vermutung ist, dass es einen Zusammenhang zwischen der primär hierarchisch geprägten, „absoluten“ Verortung im Städtesystem entsprechend der Funktionalität und dem regionalen Gefüge gibt (vgl. Abbildungen 2 und 3), mithin also ein Zusammenhang zwischen Funktions- und Lagetyp besteht. In der Konsequenz müsste es sich bei Regiopolen respektive Regiopolregionen auch nicht um eine „Klasse“ einer Ordinalskala handeln, sondern um nominal skalierte Regiopoltypen. Diese Annahme sollte in weiteren empirischen Forschungen zur Rolle von Regiopolen im deutschen Städtesystem überprüft werden.
Der Fokus auf Regiopolen und ihre Umlandräume kann die Städtesystemforschung weiter bereichern und macht die Doppelfunktion von Städten als Versorgungszentrum für ein Umland und als Knoten in nationalen oder sogar internationalen Städtesystemen deutlich. Spannende weiterführende Fragen ergeben sich vor diesem Hintergrund, beispielsweise nach dem Verhältnis der Versorgungs- und Entwicklungsfunktion in deutschen Regiopolen und den Gründen für möglicherweise unterschiedlich ausgeprägte Versorgungs- und Entwicklungsfunktionen in verschiedenen Regiopolen. In diesem Zusammenhang ist jedoch die problematische Datenverfügbarkeit zu regiopolitanen Funktionen eine Herausforderung.
Für die Raumordnung stellt sich die zentrale Frage, was mit einer raumordnerischen Ausweisung von Regiopolen in den Raumordnungsplänen der Länder bezweckt werden soll. Das Beispiel der Metropolregion Rhein-Ruhr im Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen 1995 (MURL 1995) zeigt, dass eine reine textliche oder zeichnerische Darstellung ohne damit verbundene inhaltliche Ziele und Grundsätze keine Steuerungswirkung entfalten kann, was im konkreten Fall auch dazu führte, dass sich die Teilräume Rheinland und Ruhrgebiet jeweils getrennt im Initiativkreis der Europäischen Metropolregionen in Deutschland (IKM) engagiert haben (Schulze/Terfrüchte 2010). Im Entwurf für den Regionalplan Ostwestfalen-Lippe 2020 gibt es zwar Begründungen für die erläuternde Darstellung der Regiopolregionen Bielefeld und Paderborn im Abschnitt „Beschreibung des Planungsraums“ und im Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2016 wird die Regiopole Rostock als „dynamischer Wachstumsraum“ gewürdigt, dessen „Innovations- und Wettbewerbspotenzial in der Regiopolregion [.] genutzt werden [sollen], um mit nachhaltigem Wirtschaftswachstum auf soziale und ökologische Erfordernisse zu reagieren“ (EM MV 2016: 43). Darüber hinaus erfolgt aber in beiden Fällen keine raumordnerische Steuerungswirkung über Ziele und/oder Grundsätze. Demgegenüber verknüpft das Landesentwicklungsprogramm Bayern 2020 mit der Ausweisung von Regionalzentren als Ziel der Raumordnung (Bayerische Staatsregierung 2020: Ziel 2.1.2), dass diese „zur räumlichen und wirtschaftlichen Stärkung eines weiten Umlandes positive Impulse setzen“ und dazu „mit ihrem Umland Kooperationsräume bilden [können]“ (Bayerische Staatsregierung 2020: Grundsatz 2.1.9).
Nimmt man die Ziele des RegioPole-Netzwerks, könnte die Ausweisung insbesondere von Regiopolregionen als Gebietskulisse für Förderprogramme per Grundsatz vorgeschlagen werden (an den sich dann die Fördermittelgeber, insbesondere die Länder, selbst gebunden fühlen). Regiopolregionen bzw. Regiopolräume würden dann als Raumkategorie etwa neben Metropolräumen und ländlichen Räumen ausgewiesen. Die Ausweisung im Zentrale-Orte-Konzept könnte wiederum mit Grundsätzen zur Standortentscheidung öffentlicher Einrichtungen verknüpft werden, etwa, dass Hochschulneugründungen oder Behördendezentralisierung nicht in „einfachen“ Oberzentren, sondern in Regiopolen erfolgen sollen oder bestehende Standorte in Regiopolen zu stärken sind.
Verknüpft man die beiden Ansätze (Verankerung im Zentrale-Orte-Konzept und Ausweisung von Regiopolregionen als Raumkategorie) könnte damit auch das raumordnerische Konzept der großräumigen Verantwortungsgemeinschaften weiter operationalisiert werden. Ein damit verbundenes Ziel wäre dann die in „Unser Plan für Deutschland“ (BMI 2019) adressierte Rolle von Regiopolen als Ankerpunkte der Daseinsvorsorge im ländlichen Raum. Auch vor diesem Hintergrund könnten Regiopolregionen bei staatlicher Förderung gleichwertiger Lebensverhältnisse entsprechend bedacht werden.
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