Ausgangspunkt für die Untersuchung des vorliegenden Artikels ist die Operationalisierung der Regulierungsintensität aller rechtsgültigen Regionalpläne, regionalen Flächennutzungspläne sowie Landesentwicklungspläne zum Stand 2009 und 2017. Das Vorgehen zur Operationalisierung der Regulierungsintensität ist ausführlich erläutert in Pehlke und Siedentop (2021) sowie Eichhorn, Diller und Pehlke (2022).

Erfasst wurden alle relevanten Planaussagen in Bezug auf die Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung. Explizit nicht analysiert wurden Flächennutzungspläne, die gleichzeitig die Aufgabe eines Regionalplanes übernehmen, wie dies in den Stadtstaaten Bremen und Hamburg sowie den kreisfreien Städten in Niedersachsen der Fall ist. Bei der Erfassung der Planinhalte wurde zwischen positiv- und negativplanerischen Planungsinstrumenten bzw. Steuerungsansätzen unterschieden (vgl. Einig 2005: 51). Positivplanerische Instrumente bzw. Steuerungsansätze lenken und begrenzen die Wohnsiedlungsentwicklung von Gemeinden, indem sie geeignete Standorte für Baulandausweisungen festlegen und Vorgaben zu Quantität und Qualität der Baulandausweisungen machen. Negativplanerische Instrumente bzw. Raumordnungsgebietstypen wirken hierzu komplementär und dienen dem Freiraumschutz. Sie haben das Ziel, die Bebauung auf ökologisch wertvollen Flächen zu verbieten oder mindestens einzuschränken.

Während für die positivplanerischen Instrumente eine Planinhaltsanalyse durchgeführt wurde, die methodisch einer quantitativen Inhaltsanalyse entspricht (vgl. Lyles/Stevens 2014), wurde für die negativplanerischen Instrumente auf den Raumordnungsplan-Monitor (ROPLAMO) des Bundesinstituts für Bau‑, Stadt- und Raumforschung (BBSR) zurückgegriffen (vgl. Einig/Zaspel 2012). Für die positivplanerische Regulierungsintensität wurden insgesamt 19 Planungsinstrumente zu sieben übergeordneten Steuerungsansätzen (großräumige Standortsteuerung, kleinräumige Standortsteuerung, Eigenentwicklung, Innenentwicklung, Mengensteuerung, Dichtevorgaben, Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den öffentlichen Verkehr) zusammengefasst, deren materieller Steuerungsgehalt definiert und nach einem einheitlichen Prinzip mit null bis fünf Punkten bewertet wurde. Dem Prinzip folgend wurden – entsprechen die Vorgaben dem materiellen Steuerungsgehalt – bei einem Ist-Ziel drei Punkte, bei einem Soll-Ziel zwei und bei einem Grundsatz ein Punkt vergeben. Für weitere, qualifizierende Spezifikationen war die Vergabe von ein oder zwei Zusatzpunkten (z. B. qualifizierter Bedarfsnachweis beim Vorrang der Innenentwicklung) möglich. Die negativplanerische Regulierungsintensität basiert auf einer Bewertung des Flächenanteils einer Planungsregion, der mit freiraumschützenden Vorrang- und Vorbehaltsgebieten belegt ist. Mit Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für Natur und Landschaft, Grund- und Oberflächenwasserschutz, Landwirtschaft, Forstwirtschaft sowie Freizeit und Erholung, (Siedlungs‑)Klimaschutz, (vorbeugender) Hochwasserschutz, Bodenschutz, regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren und dem sonstigen Freiraumschutz wurden insgesamt zehn Raumordnungsgebietstypen berücksichtigt. Anhand der Spannweite der tatsächlich vorkommenden Werte erhielt jede Planungsregion null bis fünf Punkte. Sowohl bei den positivplanerischen Steuerungsansätzen als auch den Raumordnungsgebietstypen wurden alle Bewertungen per Addition zu den übergeordneten Regulierungsintensitäten Positiv- und Negativplanung zusammengefasst und anschließend auf Werte von null bis eins normalisiert. Aufgrund ihrer potenziell hohen Steuerungswirkung wurden bei den Steuerungsansätzen die Eigenentwicklung, Vorrang der Innenentwicklung und Mengensteuerung und bei den Raumordnungsgebietstypen die Vorranggebiete doppelt gewichtet.

Die Analyse der Veränderung der Regulierungsintensität erfolgt in zwei Schritten. Der erste Analyseschritt widmet sich der Untersuchung der implementierten positivplanerischen Steuerungsansätze und negativplanerischen Raumordnungsgebietstypen nach Zeitraum des Inkrafttretens der Regionalpläne. Analysiert wurden dabei alle Pläne, die zum Stand 2017 rechtsgültig waren. Insgesamt konnten so 102 Regionalpläne in der Analyse berücksichtigt und ausgewertet werden. Um die Veränderung im Zeitverlauf zu analysieren, wurden die Regionalpläne – in Anlehnung an das Phasenmodell von Furkert/Skowronski (2018: 11) – entsprechend des Jahres, in dem sie in Kraft getreten sind, den folgenden vier Untersuchungszeiträumen zugeordnet: 1) 1980 bis 1989, 2) 1990 bis 1999, 3) 2000 bis 2009 und 4) 2010 bis 2017. Davon ausgehend konnten für die Untersuchungszeiträume unterschiedlich viele und aus unterschiedlichen Landesteilen stammende Regionalpläne vergleichend untersucht werden. Abbildung 1 zeigt die in der Analyse berücksichtigten Regionalpläne inklusive des Jahres des Inkrafttretens (bei Planungsregionen mit zwei Plänen zwischen 2009 und 2017 sind beide Jahre angegeben). Auf dieser Grundlage wurde erstens der Anteil der Regionalpläne mit implementierten positivplanerischen Steuerungsansätzen und negativplanerischen Raumordnungsgebietstypen ermittelt. Zweitens wurde die Entwicklung der durchschnittlichen Regulierungsintensität nach Steuerungsansatz und Raumordnungsgebietstyp analysiert. Drittens wurden die auf Grundlage der o. g. Steuerungsansätze und Raumordnungsgebietstypen ermittelten übergeordneten Regulierungsintensitäten Positiv- und Negativplanung für die Untersuchungszeiträume dargestellt und mithilfe des nichtparametrischen Kruskal-Wallis-Tests auf statistisch signifikante Mittelwertunterschiede untersucht.

Da die Regulierungsintensität der positivplanerischen Steuerungsansätze und negativplanerischen Raumordnungsgebietstypen durch das Sample der in den unterschiedlichen Untersuchungszeiträumen enthaltenen Regionalpläne beeinflusst werden kann (z. B. sind im Zeitraum 1980 bis 1989 mehrheitlich Regionalpläne aus Bayern vertreten), werden in einem zweiten Analyseschritt ausschließlich die 26 Regionalpläne im Datensatz vertieft ausgewertet, für die eine Planungsregion zwischen 2009 und 2017 einen neuen Regionalplan aufgestellt hat. Der Einfluss regionaler Spezifika und Rahmenbedingungen auf die Regulierungsintensität und deren Veränderung kann dadurch weitgehend ausgeschlossen oder zumindest minimiert werden. In Ergänzung zu den Auswertungen im ersten Analyseschritt werden die Regulierungsintensitäten der alten und neuen Regionalpläne nach Steuerungsansatz und Raumordnungsgebietstyp miteinander verglichen. Dabei wird tiefergehend untersucht, welche Änderungen auf der Ebene der Planungsinstrumente zu Veränderungen der Regulierungsintensität geführt haben. Konkret wird geprüft, ob Planungsinstrumente neu implementiert oder gestrichen wurden oder ob Festlegungen im Zuge der Planneuaufstellung herauf- oder herabgestuft worden sind.

Abbildung 2 zeigt – differenziert nach Zeitraum des Inkrafttretens –, wie viel Prozent der Regionalpläne die unterschiedlichen positivplanerischen Steuerungsansätze zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung nutzen. Hierbei wird deutlich, dass die Steuerungsansätze Großräumige Standortsteuerung, Eigenentwicklung und Ausrichtung auf den ÖPNV mit großer Mehrheit in den Planungsregionen implementiert werden – unabhängig davon, wann die Regionalpläne in Kraft getreten sind. Der Steuerungsansatz Kleinräumige Standortsteuerung ist seit den 1990er-Jahren mit rund 70 % in der Mehrheit der rechtsgültigen Regionalpläne zu finden. Die Steuerungsansätze Dichtevorgabe und Mengensteuerung werden mit Anteilen von rund 30 % vergleichsweise selten genutzt. Gleichwohl lässt sich bei beiden Steuerungsansätzen die deutlichste Zunahme beobachten. Noch bis 1999 lag der Anteil der Regionalpläne mit Festlegungen zu diesen Steuerungsansätzen bei lediglich 14 %. Ähnlich verhält es sich mit dem Steuerungsansatz Vorrang der Innenentwicklung, wenn auch auf einem höheren Niveau. So beinhalten rund 40 % der Regionalpläne aus den 1990er-Jahren Festlegungen zum Vorrang der Innenentwicklung. Bei den Regionalplänen aus den Jahren 2010 bis 2017 liegt der Anteil bereits bei knapp 80 %.

Analog zu obigen Ausführungen zeigt Abbildung 3, wie viel Prozent der Regionalpläne die unterschiedlichen Raumordnungsgebietstypen zum Schutz des Freiraums nutzen. Hierbei stechen die Kategorien Natur und Landschaft sowie Grund- und Oberflächenwasserschutz heraus. Mit Anteilen von 80 bis 100 % werden – unabhängig davon, wann die Regionalpläne in Kraft getreten sind –, ökologisch wertvolle Räume bzw. Flächen mit entsprechender deutlicher Wertigkeit vor einer Bebauung geschützt bzw. die Flächeninanspruchnahmen eingeschränkt. Der Anteil der Regionalpläne mit den Raumordnungsgebietstypen Landwirtschaft und Forstwirtschaft hat seit den 1990er-Jahren kontinuierlich zugenommen. Mit etwa 80 bis 100 % liegt dieser mittlerweile auf einem ähnlich hohen Niveau wie die Raumordnungsgebietstypen Natur und Landschaft und Grund- und Oberflächenwasserschutz. Hervorzuheben ist die wachsende Bedeutung des Raumordnungsgebietstyps (vorbeugender) Hochwasserschutz, mit dem die Nutzung für Siedlungen oder Infrastrukturen in von Hochwasser gefährdeten Bereichen gesteuert und gegebenenfalls ausgeschlossen wird. Während der Anteil bei den zwischen 1980 und 1999 in Kraft getretenen Regionalplänen noch bei rund 60 bis 70 % lag, liegt der Anteil bei den neueren Regionalplänen bei rund 90 %.

Abbildung 4 zeigt die durchschnittliche Regulierungsintensität nach positivplanerischen Steuerungsansätzen und Zeitraum des Inkrafttretens der Regionalpläne. Insgesamt lässt sich – mit gewissen Schwankungen – eine generelle und weitgehend kontinuierliche Zunahme der durchschnittlichen Regulierungsintensität erkennen. Eine deutlich höhere Regulierungsintensität wird beispielsweise bei den Steuerungsansätzen Kleinräumige Standortsteuerung, Mengensteuerung und Dichtevorgabe erreicht. Die durchschnittliche Regulierungsintensität des Steuerungsansatzes Eigenentwicklung nimmt ebenfalls – wenn auch mit geringerer Stärke – mit der Aktualität der Regionalpläne zu. Die durchschnittliche Regulierungsintensität der Großräumigen Standortsteuerung befindet sich in allen Zeiträumen auf gleichbleibend hohem Niveau. Der Steuerungsansatz Ausrichtung auf den ÖPNV verbleibt im Zeitverlauf auf moderatem Niveau.

Abbildung 5 zeigt die durchschnittliche Regulierungsintensität nach negativplanerischen Raumordnungsgebietstypen. Hier präsentiert sich im Vergleich zu den positivplanerischen Steuerungsansätzen ein weniger eindeutiges Bild. Eine steigende Regulierungsintensität kann vor allem bei den Raumordnungsgebietstypen Natur und Landschaft und (vorbeugender) Hochwasserschutz beobachtet werden. Diese Typen werden somit nicht nur von einer steigenden Anzahl von Planungsregionen genutzt, sondern auch – durch den höheren Anteil der darüber geschützten Fläche – flächenwirksamer angewendet. Alle weiteren Raumordnungsgebietstypen sind von Schwankungen bei der Regulierungsintensität gekennzeichnet und zeigen keine klare positive oder negative Entwicklungstendenz. Trotz Schwankungen verbleibt die Regulierungsintensität in der Regel dabei auf einem jeweils ähnlichen Niveau.

Abbildung 6 bestätigt den bereits für die einzelnen Steuerungsansätze und Raumordnungsgebietstypen beschriebenen Anstieg der Regulierungsintensität für die Positiv- und Negativplanung. Ergänzend hierzu belegen die Ergebnisse der Kruskal-Wallis-Tests, dass es zwischen bestimmten Untersuchungszeiträumen statistisch signifikante Unterschiede der Mittelwerte der Regulierungsintensitäten gibt. Sowohl bei der Positiv- als auch bei der Negativplanung treten diese Unterschiede insbesondere zwischen den Plänen der älteren Untersuchungszeiträume auf. Signifikante Mittelwertsunterschiede zwischen den Plänen der Zeiträume 2000 bis 2009 und 2010 bis 2017 lassen sich nicht feststellen.

Die Analyse der Regionalpläne, die zwischen 2009 und 2017 neu aufgestellt wurden, zeigt, dass sich die durchschnittliche Regulierungsintensität insbesondere bei den Steuerungsansätzen Vorrang der Innenentwicklung, Eigenentwicklung und Dichtevorgaben erhöht hat (vgl. Abbildung 7). Im Vergleich dazu ist die durchschnittliche Regulierungsintensität bei der Großräumigen Standortsteuerung und bei der Ausrichtung auf den ÖPNV zurückgegangen.

Ein genauerer Blick auf die Planungsinstrumente, die den positivplanerischen Steuerungsansätzen zugrunde liegen, gibt Aufschluss darüber, was die Gründe für die Veränderungen der Regulierungsintensität je Steuerungsansatz sind (vgl. Abbildung 8). In 50 Fällen wurden im Zuge der Planneuaufstellung bislang nicht genutzte Planungsinstrumente neu in den Regionalplan aufgenommen. Wie bereits in Abbildung 7 zu erkennen ist, sind dabei die Planungsinstrumente des Steuerungsansatzes Vorrang der Innenentwicklung, der Bedarfsnachweis und das Siedlungsflächenmonitoring hervorzuheben, die vielfach als Ziel in die Regionalpläne implementiert wurden. Räumlich konzentriert sich dies auf die Planungsregionen aus Nordrhein-Westfalen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg. Bei 35 von 152 Fällen (23 %) wurden Planungsinstrumente, die im älteren Regionalplan als Ziel, Soll-Ziel oder Grundsatz implementiert waren, im neuen Regionalplan nicht mehr angewendet. Dies betrifft insbesondere Planungsinstrumente der Steuerungsansätze Ausrichtung auf den ÖPNV, Eigenentwicklung und Großräumige Standortsteuerung. Insbesondere beim Steuerungsansatz Ausrichtung auf den ÖPNV stechen dabei Planungsregionen aus Niedersachsen und Thüringen (z. B. Hannover, Nord- und Mittelthüringen) hervor. Bei 20 Fällen (13 %) wurde ein Planungsinstrument im Zuge der Planneuaufstellung von einem Grundsatz auf ein Soll-Ziel bzw. Ziel oder von einem Soll-Ziel auf ein Ziel heraufgestuft. Im Vergleich dazu wurde bei 12 Fällen (7 %) ein zuvor als Ziel oder Soll-Ziel implementiertes Planungsinstrument auf ein Soll-Ziel bzw. einen Grundsatz herabgestuft. Bei 84 Fällen (55 %) erfolgte bezüglich der Festlegungen mit der Planneuaufstellung keine Änderung.

Abbildung 9 zeigt, dass sich die durchschnittliche Regulierungsintensität insbesondere bei den Raumordnungsgebietstypen Landwirtschaft und (vorbeugender) Hochwasserschutz erhöht hat. Rückgänge der durchschnittlichen Regulierungsintensität finden sich bei den Raumordnungsgebietstypen Grund- und Oberflächenwasserschutz, Freizeit und Erholung sowie Bodenschutz.

Wie in Kapitel 2 verdeutlicht wurde, werden seit Langem und intensiver seit den 2000er-Jahren die Fragen der Deregulierung der Raumordnung und eine Verschlankung der Regionalpläne diskutiert. Empirische Untersuchungen über längere Zeiträume, inwieweit es in Raumordnungsplänen tatsächlich zu Deregulierungen und Verschlankungen gekommen ist, sind allerdings rar. Für die Landesentwicklungspläne von Bayern und Baden-Württemberg wurde von Klee (2022) eine Reduktion der Inhalte in den zentralen Themenbereichen Siedlungsentwicklung/Siedlungsstruktur und Freiraumschutz festgestellt.

In der hier vorgelegten ersten Langzeituntersuchung der Veränderung der Regulierungsintensität der deutschen Regionalpläne in den zentralen Themenbereichen Wohnsiedlungsentwicklung und Freiraumschutz konnte dagegen kein einheitlicher Rückgang der Regulierungsintensität festgestellt werden. Im Gegenteil konnte in der langfristigen Betrachtung sogar eine insgesamt steigende Regulierungsintensität und indirekt ein erhöhter Steuerungsanspruch nachgewiesen werden. Die statistischen Gruppenvergleiche zeigen, dass sich die Regulierungsintensität vor allem bei den Regionalplänen bis 2009 erhöht bzw. verändert hat. Dies deutet daraufhin, dass sich aktuellere Pläne bezüglich der Regulierungsintensität ähnlicher sind als die Pläne der 1990er- und 2000er-Jahre. Aber auch in den Jahren ab 2010 hat sich die Regulierungsintensität zu den untersuchten Themen insgesamt eher leicht erhöht als verringert, womit der Trend aus den Dekaden zuvor fortgesetzt wurde. Dies zeigt sowohl der Langzeitvergleich der in den letzten Jahren erstellten Pläne mit den Plänen aus früheren Dekaden als auch der direkte Vergleich von 26 jüngeren Regionalplänen mit ihren unmittelbaren Vorläufern. Damit kann keine generelle Deregulierung der Regionalplanung festgestellt werden. Gleichwohl lassen sich für einzelne Planungsregionen der Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Niedersachsen eine Deregulierung spezifischer Steuerungsansätze und für Gesamtdeutschland – bei insgesamt steigender Regulierungsintensität – eine zunehmende Ausdifferenzierung regionalplanerischer Steuerungsansprüche beobachten, was sich mitunter in der in Abbildung 6 insgesamt steigenden Varianz der Regulierungsintensitäten Positiv- und Negativplanung ausdrückt.

Die vollständige Aufgabe von vormals implementierten Planungsinstrumenten im Zuge der Planneuaufstellung ist nicht die Regel. Die Mehrheit der Planungsinstrumente wird mit gleichbleibenden Festlegungen sowohl in den älteren als auch neueren Regionalplänen implementiert. Veränderungen bezüglich der regionalplanerischen Festlegungen sind jedoch vielfach immanenter Bestandteil von Planneuaufstellungen. Sowohl bei Zielen als auch Soll-Zielen und Grundsätzen ist es bei vielen Planungsinstrumenten der 26 vertieft ausgewerteten Regionalpläne zu Herab- und Heraufstufungen der Festlegungen gekommen, wobei vormals formulierte Ziele seltener von Herabstufungen betroffen sind als Grundsätze. Dies spricht dafür, dass etablierte und verbindliche Ziele – im Vergleich zu Grundsätzen – eine höhere planerische Kontinuität besitzen. Der Einsatz von Raumordnungsgebietstypen ist des Weiteren von den naturräumlichen Gegebenheiten in einer Planungsregion abhängig. Nicht alle Regionen sind im gleichen Umfang von Wald geprägt, von Hochwassergefahren betroffen oder mit ökologisch wertvoller Natur und Landschaft ausgestattet, sodass die Regulierungsintensität Negativplanung insgesamt weniger über den Steuerungsanspruch der Regionalplanung aussagt als die Regulierungsintensität Positivplanung.

Bemerkenswert ist der Bedeutungsgewinn positivplanerischer Steuerungsansätze zur Steigerung der Flächeneffizienz und zur Reduzierung der Zersiedlung und Flächenneuinanspruchnahme. Steuerungsansätze wie der Vorrang der Innenentwicklung und Dichtevorgaben werden zumindest in bestimmten Landesteilen und seit den 2000er-Jahren verstärkt eingesetzt. Wie von Siedentop (2015: 16–17) diskutiert, lässt sich dies mitunter durch den Anfang der 1990er-Jahre aufkommenden Nachhaltigkeitsdiskurs und das gestiegene Bewusstsein für den Wert der Ressource Fläche erklären, was zu einem kritischeren Umgang mit der Ausweisung von Wohnbauvorhaben im Außenbereich geführt hat. Aber auch die Implementierung des Vorrangs der Innenentwicklung als Grundsatz im Raumordnungsgesetz in den Fassungen von 1997 und 2008 muss als wichtiger Impuls für den Bedeutungsgewinn dieses Steuerungsansatzes gesehen werden, der auf die Planinhalte der Landes- und Regionalplanung gewirkt hat (Spannowsky 2013: 201–207). Ansätze zur großräumigen Standortsteuerung – wie die Konzentration der Siedlungsentwicklung auf Zentrale Orte – haben dahingegen einen gleichbleibend hohen Stellenwert in der Regionalplanung seit den 1980er-Jahren. Wie beim Vorrang der Innenentwicklung muss hier ebenfalls auf das Raumordnungsgesetz, die Bedeutung des Zentrale-Orte-Systems für die Siedlungsentwicklung auf Bundesebene und die Verpflichtung zur Ausweisung Zentraler Orte auf Landes- und Regionalebene verwiesen werden.

Auch bei der Negativplanung kann bei den neueren Plänen eine insgesamt höhere Regulierungsintensität beobachtet werden wie das Beispiel des (vorbeugenden) Hochwasserschutzes eindrucksvoll zeigt. Hierbei sei jedoch auf die teils unterschiedliche Planungspraxis in Bezug auf die Doppelsicherung von Flächen durch Raumordnungsgebiete und fachplanerische Schutzgebietsausweisungen hingewiesen. Da nachrichtliche Übernahmen im verwendeten Datensatz des ROPLAMO nicht enthalten sind, kann die Regulierungsintensität Negativplanung davon beeinflusst werden, ob fachplanerische Schutzgebietsausweisungen lediglich nachrichtlich übernommen oder mit Raumordnungsgebieten überzeichnet werden. Während in vielen Bundesländern Schutzgebietsausweisungen mit eigenen Raumordnungsgebieten überzeichnet werden, sind nachrichtliche Übernahmen in den älteren Plänen in Bayern, Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein – unter anderem aufgrund von rechtlichen Vorgaben (z. B. Doppelsicherungsverbot nach Art. 19 Abs. 2 Nr. 4 sowie Art. 21 Abs. 2 Nr. 3 BayLplG

Bayerisches Landesplanungsgesetz (BayLplG) vom 25. Juni 2012 (GVBl. S. 254, BayRS 230-1-W), das zuletzt durch Gesetz vom 23. Dezember 2020 (GVBl. S. 675) geändert worden ist.

Ein weiterer diskussionswürdiger Aspekt ist, ob der regionalplanerische Zusatzschutz tatsächlich einen praktischen Unterschied in Bezug auf die räumliche Schutzwirkung ausmacht oder ob beispielsweise das Vorranggebiet Natur und Landschaft vor allem deshalb wirksam ist, da diesem eine fachplanerische Schutzgebietsausweisung zugrunde liegt.

Die von Pehlke (2023) bundesweit gebildeten regionalplanerischen Steuerungstypen deuten ferner darauf hin, dass Planungsinstrumente und deren Implementierung vielfach auf landesplanerische Vorgaben zurückzuführen sind. Je nach Planungspraxis der Landesplanungen werden der Regionalplanung mehr oder weniger strikte Vorgaben in Bezug auf die zu konkretisierenden Planinhalte gemacht. So wird beispielsweise durch die Landesplanung in Bayern nur ein Mindestmaß an Planinhalten vorgegeben, während in Nordrhein-Westfalen und Hessen Planinhalte vielfach vordefiniert sind. Auch die institutionelle Verankerung der Regionalplanung kann auf die Regulierungsintensität wirken. Eine Studie von Pehlke, Diller und Eichhorn (2021) zeigt, dass die Regulierungsintensität – ausgenommen die rein staatlichen Planungsregionen – dort besonders hoch ausfällt, wo die Regionalplanung in bestehende Verwaltungsstrukturen integriert ist. In diesem Kontext wird von den Autoren auf die Wirksamkeit bei der Umsetzung der Planungsinstrumente hingewiesen, die je nach Trägerschaftsmodell unterschiedlich hoch ausfallen kann.

An Bayern ist das hohe Alter der Regionalpläne auffallend, zumindest was Gesamtfortschreibungen angeht. Angesichts des Doppelsicherungsverbotes könnte vor allem der Freiraumschutz auch anderweitig gesichert sein. Im Falle Bayerns ist das Bild veralteter Regionalpläne jedoch insgesamt so eklatant, dass sich die Frage stellt, auf welcher Grundlage die planerische Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung überhaupt sachgerecht erfolgen kann.

Die Studie kann anhand der flächendeckenden Analyse der deutschen Regionalpläne zum Stand 2009 und 2017 die Veränderungen im Einsatz der wesentlichen positiv- und negativplanerischen Instrumente zur Steuerung der Wohnsiedlungs- und Freiraumentwicklung verlässlich beschreiben. Die Studie weist allerdings auch Einschränkungen auf, die sich zusammenfassend so darstellen:

Erstens wird bei älteren Plänen teilweise nicht zwischen Zielen und Grundsätzen unterschieden. Da bei älteren Plänen somit ausschließlich auf der Grundlage der verwendeten Formulierungen zwischen Zielen und Grundsätzen unterschieden werden konnte, ist ein Vergleich älterer und neuerer Pläne mit gewissen Unschärfen behaftet.

Zweitens wird die Analyse der Regulierungsintensität nach Jahr des Inkrafttretens durch das Sample der in den unterschiedlichen Untersuchungszeiträumen enthaltenen Regionalpläne beeinflusst. Veränderungen der Regulierungsintensität auf dieser Grundlage müssen vorsichtig interpretiert werden.

Drittens konnte bei der Planinhaltsanalyse bei den negativplanerischen Raumordnungsgebietstypen nicht genau unterschieden werden, inwieweit diese das Ergebnis nachrichtlicher Übernahmen oder eigener regionalplanerischer Abwägungen darstellen. Eine zunehmende Regulierungsintensität in den Bereichen kann daher sowohl ein Beleg für eine erstarkte wie auch eine gegenüber den Fachplanungen geschwächte Regionalplanung sein.

Viertens konnte nicht ermittelt werden, inwieweit eine Veränderung der Regulierungsintensität darauf zurückzuführen ist, dass die Vorgaben der Landesplanung umgesetzt wurden oder dass genau umgekehrt der Regionalplanung von der Landesplanung größere Gestaltungsspielräume eingeräumt wurden. Eine verstärkte Regulierungsintensität der Regionalplanung wäre bei einer gleichzeitigen Rücknahme der Regulierungsintensität der Landesplanung noch kein Beleg für eine gestärkte Raumordnung insgesamt, sondern eher ein Beleg für eine Dezentralisierung innerhalb der Raumordnung.

Fünftens erschwert die gewählte Methodik einen direkten Vergleich mit ähnlichen Untersuchungen. Während Klee (2022) für die Landesentwicklungspläne die Ziele und Grundsätze quantitativ (Anzahl) und qualitativ (Formulierungen) auswertet, beschränkt sich die vorliegende Analyse darauf, die Planungsinstrumente nach Ziel, Soll-Ziel oder Grundsatz sowie weiteren Spezifikationen zu erfassen. Die Anzahl an Festlegungen spiegelt sich in der Regulierungsintensität nicht wider.