Hier stellt sich sowohl die Frage, wie die Regionalplanung insbesondere in den Kernräumen der Metropolregionen institutionalisiert ist, als auch und vor allem die Frage, welchen Stellenwert sie in den Governance-Strukturen der Metropolregionen hat. Grundlage der Diskussion dieser Frage ist eine Recherche auf den Internet-Seiten der Metropolregionen und die Auswertung der einschlägigen Literatur. Im Ergebnis werden sie in vier Gruppen eingeordnet.

In dieser Gruppe finden sich die beiden flächenmäßig kleinsten deutschen Metropolregionen. Die hohe Integration der Regionalplanung in die Governance der jeweiligen Metropolregion hängt maßgeblich mit dieser geringen Flächengröße zusammen.

Die polyzentrische und bundesländerübergreifende Metropolregion Rhein-Neckar besitzt eine lange raumordnerische Tradition mit einer kommunal getragenen Regionalplanung. Mit ihrer Reform, die 2005 den Übergang von der Raumordnungsregion zur Europäischen Metropolregion markierte, behielt sie ihren räumlichen Zuschnitt und ihre raumordnerischen Aufgaben weitgehend bei. Der regionale Planungsverband wurde gestärkt und in seinem räumlichen Kompetenzbereich innerhalb der Region ausgedehnt, wobei die benachbarte Region Stuttgart Inspirationen gab (Zimmermann 2012; Schlusche/Böhringer 2016).

Die Metropole Ruhr ist die flächenmäßig kleinste und am stärksten verdichtete Metropolregion. Sie hat den Kommunalverband Ruhrgebiet als institutionellen Vorläufer und entwickelte sich im letzten Jahrzehnt aus der als Zwischenlösung anzusehenden Metropolregion Rhein-Ruhr (vgl. Blotevogel/Schulze 2010; Danielzyk/Knapp/Volgmann 2016). Bemerkenswert ist, dass sie nicht das Etikett „Metropolregion“, sondern den Titel „Metropole“ führt und so eher die Idee der Regionalstadt („Stadt der Städte“) aufgreift, um sich mit den deutschen Millionenstädten in Relation zu setzen. Sie wird getragen von dem Regionalverband Ruhr, dessen Vertreterinnen und Vertreter seit 2015 direkt gewählt werden. Durch das direkt gewählte Regionalparlament hat die Regionalplanung eine hohe politische Legitimation. In ihrem Tätigkeitsspektrum ist der Regionalplan zentral, im Bereich der Freiraumentwicklung der Emscher Landschaftspark.

In dieser Gruppe befinden sich neben dem Sonderfall Berlin-Brandenburg die Regionen mit bereits seit Längerem etablierten starken regionalen Institutionen, die für die institutionelle Struktur der Metropolregion maßgeblich sind, jedoch nur ein Teilgebiet der Region abdecken. In diesen Metropolregionen sind das Flächenmanagement und die Freiraumentwicklung kaum als gesamtregionale Aktivität verankert, allenfalls bezogen auf ihre siedlungsstrukturellen Kernräume.

Die Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg ist die flächenmäßig größte Metropolregion und zugleich jene mit dem stärksten Stadt-Land-Gefälle (vgl. Assig 2016). Sie ist das Ergebnis der Mitte der 1990er-Jahre gescheiterten Länderfusion, wird von der unmittelbar danach eingerichteten gemeinsamen Landesplanung Berlin-Brandenburg betrieben und ist entsprechend eng mit der Raumordnung verbunden. Da in Brandenburg ein tortenförmiger Zuschnitt der Regionen für die Regionalplanung gewählt wurde, erschien es sinnvoll, die zentralen Festlegungen zur Siedlungsentwicklung im Verflechtungsraum um Berlin im Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg vorzunehmen. Mit dem Etikett „Metropolregion“ ist vor allem das Dach einer Fülle von Kooperationen von Landesverwaltungen verbunden (Assig 2016: 568–569): Es geht sehr stark um ein Branding von ohnehin weitgehend vorhandenen Kooperationsstrukturen (Mahnken 2011).

Die Metropolregion Frankfurt/Rhein-Main umfasst mittlerweile das halbe Bundesland Hessen und reicht bis nach Bayern hinein. Da die hessischen Planungsregionen sehr groß geschnitten sind, ist die Fragmentierung der Regionalplanung auch in den peripheren Teilen der Region gering. Den Kern ihrer Governance-Struktur bildet der Regionalverband Frankfurt RheinMain, in dem auch die Koordinationsstelle der Metropolregion angesiedelt ist. In seiner thematischen Arbeit ist der Regionalverband sehr stark am Kernraum Rhein-Main orientiert. Was das Thema Siedlungsentwicklung angeht, ist hier vor allem der Regionale Flächennutzungsplan zu nennen. In dessen Kontext, aber auch darüber hinausgehend, wird das Thema des regionalen Flächenmanagements im Kernraum durch den Planungsverband sehr intensiv betrieben. Eine systematische Aktivität des regionalen Flächenmanagements, die auf die gesamte Metropolregion gerichtet ist, ist jedoch nicht zu verzeichnen.

Vgl. https://www.region-frankfurt.de/Unsere-Themen-Leistungen/Metropolregion/ (24.03.2022).

Die Metropolregion Stuttgart stellt eine Fortentwicklung der Region Stuttgart dar, eine der zwölf baden-württembergischen Planungsregionen, ohne diese jedoch zu ersetzen. Die Region Stuttgart bildet den Kernraum der Metropolregion, der Verband Region Stuttgart die institutionelle Kerneinheit. Sie war die erste in Deutschland mit einem direkt gewählten Regionalparlament (Eisenlohr 2016). Dieser starke politisch legitimierte Kern verleiht grundsätzlich auch der Metropolregion eine starke Basis. Da auch die anderen Teile der Metropolregion durch Regionalverbände abgedeckt sind, kann die institutionelle Fragmentierung der Regionalplanung in der Region als eher gering eingeschätzt werden. In der Kernregion erfolgt die Siedlungssteuerung über den Regionalplan, zentral für die Freiraumentwicklung ist der Landschaftspark Region Stuttgart.

Vgl. auch https://www.region-stuttgart.org/aufgaben-und-projekte/metropolregion-stuttgart/?noMobile=1 (24.03.2022).

Die Metropolregion Hannover-Braunschweig-Göttingen-Wolfsburg

Vgl. https://metropolregion.de/metropolregion (24.03.2022).

Die Metropolregion Rheinland ging aus der Metropolregion Rhein-Ruhr hervor. Sie basiert auf bereits Anfang der 1990er-Jahre verstärkten regionalen Kooperationen, wurde aber erst vor einigen Jahren vom Land als Metropolregion anerkannt (Masin 2016). Die Metropolregion ist als eingetragener Verein organisiert, getragen von Gebietskörperschaften, Interessenverbänden und dem Landschaftsverband Rheinland. Die Verzahnung mit der Regionalplanung ist anders als in der Metropole Ruhr gering. Da die Metropolregion jedoch die beiden Regierungsbezirke Köln und Düsseldorf mit ihren Regionalplänen umfasst, hält sich die Fragmentierung der Regionalplanung dennoch im Rahmen. In der operativen Konkretisierung ihrer Arbeit, die an den Themen Verkehr/Infrastruktur, Standortmarketing, Bildung/Forschung, Kultur/Tourismus orientiert ist, befindet sich die Metropolregion verglichen mit anderen Metropolregionen noch am Anfang. Abgesehen von Positionierungen gegenüber dem Landesentwicklungsplan spielen Aspekte der Siedlungsentwicklung und des Freiraumschutzes in der Agenda der Metropolregion Rheinland derzeit keine Rolle.

In dieser Gruppe finden sich Metropolregionen mit einer eher schwächer institutionalisierten Regionalplanung, verglichen mit den Gruppen 1 und 2. Immerhin bestehen in der Gruppe 3 in den siedlungsstrukturellen Kernen der Metropolregion Regionalpläne, die die Kernstädte und das Umland umgreifen.

In der Metropolregion München (vgl. Wittmann 2016) wurde erst relativ spät das Erfordernis verbindlicherer Governance-Strukturen erkannt (vgl. Miosga 2007: 16). Im Jahr 2008 wurde der Verein „Europäische Metropolregion München“ gegründet und damit der „Wirtschaftsraum Südbayern. Greater Munich Area e.V.“ und die „Initiative Europäische Metropolregion München“ zusammengeführt. Wenngleich die Regionalplanung in neun unterschiedlichen Teilräumen institutionalisiert ist, bildet immerhin der Kernraum der Stadt München mit seinem Umland eine eigene Planungsregion. Die Metropolregion München ist vor allem an regionalentwicklungspolitischen Themen ausgerichtet, insbesondere Wissen, Wirtschaft, Umwelt und Mobilität.

Die Metropolregion Nürnberg (vgl. Liebel 2005) wurde von Seiten des Landes als ‚Gegenstück‘ zur südbayerischen Metropolregion München forciert (Standecker 2016: 604). Bei ihrer Gründung 2005 waren zunächst vor allem die Gebietskörperschaften in einem Verein organisiert. Bemerkenswert ist auch ihre länderübergreifende Ausrichtung durch die Mitgliedschaft des Thüringer Landkreises Sonneberg. Mit der Strukturreform 2012 wurde die Wirtschaft durch einen eigenen Verein eingebunden. In der Metropolregion gelten insgesamt zehn Regionalpläne, einer davon in Thüringen. Allerdings ist der Kernraum der Region mit den Städten Nürnberg, Fürth und Erlangen durch einen Regionalplan abgedeckt.

In dieser Gruppe finden sich die Metropolregionen, in denen eine relativ starke Fragmentierung der Regionalplanung in den Kernräumen zu verzeichnen ist. Dies erklärt sich auch durch ihre bundesländerübergreifende Ausrichtung (vgl. Diller 2016). Etwas ausführlicher wird unten auf die Metropolregion Hamburg eingegangen, da sich an dieser auch die eingangs erwähnte Kritik von Preising (2013) festmacht.

Die Metropolregion Mitteldeutschland hatte von allen Metropolregionen sicherlich die schwierigste Entstehungsgeschichte. Nachdem Initiativen der Landesraumordnungen der Länder Sachsen (Sachsendreieck), Sachsen-Anhalt und Thüringen letztlich nicht zum Tragen kamen, führten Impulse aus der Wirtschaft 2014 zu tragfähigeren Strukturen (vgl. Egermann/Paßlick/Wiechmann 2016). Wenngleich die Metropolregion einen erheblichen Institutionalisierungsschub erfahren hat, wurde sie von wissenschaftlicher Seite aus vor noch nicht allzu langer Zeit als „Phantomregion“ (Baars/Schlottmann 2015) bezeichnet und ist verglichen mit älteren Metropolregionen fragiler; als einzige weist sie zudem noch keinen geschlossenen räumlichen Umgriff auf. Durch den bundesländerübergreifenden Charakter ist die Regionalplanung fragmentiert: Tangiert sind vier Planungsregionen in Sachsen-Anhalt, vier in Sachsen und drei in Thüringen. Zwar ist die größte Stadt Leipzig nur von einer Planungsregion umgeben. Der Blick in die Geschichte (Planungsverband für den Mitteldeutschen Industriebezirk in den 1920er-Jahren) zeigt jedoch, dass zumindest in raumstruktureller Hinsicht die Voraussetzungen einer intensiveren regionalplanerischen Integration im Kernraum Leipzig/Halle vorliegen (Kegler 2015).

Die Metropolregion Hamburg (vgl. Wacker 2016) weist eine hohe administrative Komplexität auf. Sie ist mittlerweile die einzige Metropolregion, die sich über die Grenzen von vier Bundesländern erstreckt. Sie entwickelte sich aus der bereits seit den 1960er-Jahren betriebenen Gemeinsamen Landesplanung der Kernstadt mit ihren Nachbarländern. Sie ist auch als historische Alternative zum intensiv diskutierten, aber nicht vollzogenen Nordstaat zu sehen. Im Zuge ihrer räumlichen Ausdehnung (vgl. Hardt 2015) und thematischen Diversifizierung wurde die Metropolregion sukzessive aus dem Verantwortungsbereich der Landesplanungen entlassen (von Löwis 2012). In der Metropolregion Hamburg sind nicht nur vier Länder und über 20 kommunale Gebietskörperschaften vertreten. In ihr finden sich auch fast alle Trägerschaftsmodelle der Regionalplanung: Stadtstaat Hamburg, Landkreise in Niedersachsen, Planungsverband in Mecklenburg-Vorpommern und die rein staatliche Regionalplanung in Schleswig-Holstein. Um dieser extremen Fragmentierung der Regionalplanung entgegenzuwirken, wurde bereits in den 1980er-Jahren das Modell eines eigenen Regionalverbandes für den engeren Verflechtungsraum um Hamburg oder zumindest eines einheitlichen Raumordnungsplans für den Kernraum wie in Berlin-Brandenburg diskutiert (vgl. Holtmann 2005). Dieses Modell wurde aber verworfen und auch jahrelang nicht als Korrektiv zur räumlichen Erweiterung der Metropolregion erörtert. Eine zumindest partielle Verringerung der regionalplanerischen Fragmentierung wurde 2014 dadurch erzielt, dass die drei schleswig-holsteinischen Planungsräume der Metropolregion zu einem zusammengefasst wurden. Wenngleich auch innerhalb der fragmentierten Regionalplanungsstrukturen gesamtregionale Ansätze des regionalen Flächenmanagements entwickelt wurden, machte dennoch vor Kurzem eine Studie (OECD 2019: 16) die Defizite deutlich: Neben der im Vergleich zu süddeutschen Räumen mangelnden ökonomischen Performance der Metropolregion Hamburg wurden auch die fragmentierten Raumplanungsstrukturen als ein zentrales Defizit der Metropolregion benannt. Diese führten dazu, dass einerseits der Flächenverbrauch in der Region hoch bleibe, aber dennoch kein adäquates Wohnungsangebot geschaffen werden könne, auch weil Innenentwicklungsstrategien nicht konsequent verfolgt würden. Dezidiert wird in der Studie die Gründung eines zentralen regionalen Planungsverbandes vorgeschlagen, der einen Regionalplan für die gesamte oder einen wesentlichen Teil der Region aufstellen könnte (OECD 2019: 16). Die Studie nimmt also die von Preising (2013) formulierte Kritik an einer zurückgehenden Bedeutung der Raumordnung der Metropolregion Hamburg auf. Die Forderung nach einer gemeinsamen Regionalplanung bzw. einem Regionalverband für den Kernraum wurde jedoch von den Verantwortlichen der Metropolregion abgelehnt. Allerdings wurde im Jahr 2021 immerhin zwischen Hamburg und Schleswig-Holstein ein informeller Koordinierungskreis eingerichtet und es wird ein Raumstrukturkonzept auf der Metropolregionebene erstellt.

Ähnlich der Metropolregion Hamburg entwickelte sich die Metropolregion Nordwest aus länderübergreifenden Landesplanungen. Sie wurde aber bereits zu Beginn der 2000er-Jahre stärker in die Verantwortung der Kommunen und der Interessenverbände der Wirtschaft gegeben. Zentrales Element ist ein Verein mit einer eigenen Geschäftsstelle. Die Themenpalette besteht sowohl aus Elementen der wirtschaftlichen Profilierung als auch der Raum- und Infrastruktur (vgl. Baumheier 2007). Die Regionalplanung ist in dieser Region allerdings institutionell stark fragmentiert, sie liegt alleine in der Verantwortung der einzelnen Gebietskörperschaften, daher gibt es in der Region 16 Regionalpläne. Auch für den Kernraum gibt es keinen einheitlichen Regionalplan.

Ein weiterer Indikator für eine mögliche Fragmentierung der raumordnerischen Steuerung auf der regionalen Ebene in den Metropolregionen ist die Regulierungsintensität der Regionalpläne. Im Kontext des Forschungsvorhabens „Der Einfluss der Raumplanung auf die Siedlungsentwicklung in Deutschland und der Schweiz: Eine vergleichende Analyse von Steuerungsfähigkeit und -wirkungen“ der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) wurden unter anderem für Deutschland alle rechtsgültigen Regionalpläne und regionalen Flächennutzungspläne sowie Landesentwicklungspläne zum Stand 31. Dezember 2017 einer Inhaltsanalyse in Bezug auf ihre Aussagen zur Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung unterzogen. Vorgaben aus Landesentwicklungsplänen wurden dann berücksichtigt, wenn im Regionalplan keine entsprechende Vorgabe vorhanden ist. Nicht analysiert wurden Flächennutzungspläne, die gleichzeitig auch die Aufgabe eines Regionalplanes übernehmen, wie dies in den Stadtstaaten Bremen und Hamburg sowie den kreisfreien Städten in Niedersachsen der Fall ist.

Grundlegend ist dabei die Unterscheidung zwischen positiv- und negativplanerischen Instrumenten. Positivplanerische Instrumente lenken und begrenzen die Siedlungsentwicklung der Gemeinden, indem sie besonders geeignete Standorte für Baulandausweisungen festlegen und Vorgaben zu Quantität und Qualität der Baulandausweisungen machen. Negativplanerische Instrumente (z. B. regionale Grünzüge) wirken hierzu komplementär und dienen dem Freiraumschutz, indem sie die Bebauung auf ökologisch wertvollen Flächen verbieten oder zumindest einschränken (Einig 2005: 51). Während für die positivplanerischen Instrumente eine eigene Planinhaltsanalyse durchgeführt wurde, die methodisch einer quantitativen Inhaltsanalyse entspricht (vgl. Lyles/Stevens 2014), wurde für die negativplanerischen Instrumente auf den Raumordnungsplanmonitor (ROPLAMO) des Bundesinstituts für Bau‑, Stadt- und Raumforschung (BBSR) zurückgegriffen (vgl. Einig/Zaspel 2012). Für die positivplanerische Regulierungsintensität wurden sieben Steuerungsansätze (großräumige Standortsteuerung, kleinräumige Standortsteuerung, Eigenentwicklung, Innenentwicklung, Mengensteuerung, Dichtevorgaben, Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf den öffentlichen Verkehr), deren materieller Steuerungsgehalt sowie weiterführende Spezifikationen definiert und nach einem einheitlichen Prinzip mit null bis fünf Punkten bewertet. Entspricht eine Vorgabe dem materiellen Steuerungsgehalt, werden bei einem Ist-Ziel drei Punkte, bei einem Soll-Ziel zwei und bei einem Grundsatz ein Punkt vergeben. Für weitere, qualifizierende Spezifikationen sind ein oder zwei Zusatzpunkte (z. B. qualifizierter Bedarfsnachweis beim Vorrang der Innenentwicklung) möglich. Die negativplanerische Regulierungsintensität basiert auf einer Bewertung des Flächenanteils einer Planungsregion, der mit freiraumschützenden Vorrang- und Vorbehaltsgebieten belegt ist. Mit Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für Natur- und Landschaft, Grund- und Oberflächenwasserschutz, Land- und Forstwirtschaft, Freizeit und Erholung, (Siedlungs‑)Klimaschutz, (vorbeugender) Hochwasserschutz, Bodenschutz, regionale Grünzüge bzw. Grünzäsuren und dem sonstigen Freiraumschutz werden insgesamt neun Raumordnungsgebietstypen berücksichtigt. Anhand der Spannweite der tatsächlich vorkommenden Werte erhält jede Planungsregion null bis fünf Punkte. Abschließend wurden die positiv- und negativplanerische Regulierungsintensität normalisiert und gleichgewichtet zu einem Gesamtindex aggregiert.

Für eine detaillierte Beschreibung der Methodik vgl. Pehlke/Siedentop (2021).

Im Ergebnis lassen sich Gruppen bilden, die weitgehend den in Kapitel 3.1 gebildeten Gruppen der institutionellen Verankerung der Regionalplanung entsprechen:

Gruppe 1: In den Metropolregionen Rheinland, Ruhr, Rhein-Neckar und Frankfurt/Rhein-Main ist die Varianz der Regulierungsintensität der einzelnen Regionalpläne relativ gering und zudem die Regulierungsintensität relativ hoch.

Gruppe 2: In den Metropolregionen Hannover-Braunschweig-Göttingen-Wolfsburg und Stuttgart ist die Varianz der Regulierungsintensität der einzelnen Regionalpläne etwas höher als in Gruppe 1. Die Regulierungsintensität ist aber insgesamt als hoch zu bewerten. Von einer Fragmentierung kann daher nicht gesprochen werden. Für die Metropolregion Berlin-Brandenburg sind aufgrund fehlender Plandaten keine exakten Planaussagen möglich. Sie kann dennoch dieser Gruppe eingeordnet werden, da mit dem Landesentwicklungsplan für das direkte Umland um Berlin einheitliche Planaussagen mit einer gewissen Regulierungsintensität formuliert wurden.

Gruppe 3: In diese Gruppe fallen die beiden bayerischen Metropolregionen München und Nürnberg. Die Regulierungsintensität der Pläne ist sehr niedrig, allerdings auf einem metropolregionsweit einheitlichen Niveau. Von einer Fragmentierung kann zwar nicht gesprochen werden, da in den Kernräumen der beiden Metropolregionen jeweils ein Regionalplan maßgeblich ist. Es fällt jedoch auf, dass in den Kernräumen die Regulierungsintensität der Regionalpläne nicht höher ist als in den ländlichen Teilen der Metropolregionen. Im bundesweiten Vergleich ist die Steuerungsschwäche in den Kernräumen der beiden Metropolregionen auffallend.

Gruppe 4 enthält die Metropolregionen, bei denen von einer Fragmentierung der Regionalpläne gesprochen werden kann. Denn auch im Kernraum der Metropolregion treffen Regionalpläne mit unterschiedlicher Regulierungsintensität zusammen. Die Fragmentierung hält sich in der kleineren Metropolregion Mitteldeutschland noch im Rahmen, ist in der Metropolregion Nordwest höher und am höchsten in der Metropolregion Hamburg. Zwar weist auch im Kernraum kein Regionalplan eine sehr hohe und eine sehr niedrige Regulierungsintensität auf, jedoch sind die Regulierungsintensitäten der Planungsräume aus Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern auch im Kernraum der jeweiligen Metropolregion unterschiedlich.