Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist aus der räumlichen Planung nicht mehr wegzudenken. Beteiligung an verschiedenen Bereichen der räumlichen Planungen ist auch Bestandteil aktueller Leitbilder, wie etwa der Neuen Leipzig Charta (BBSR 2021) oder der Integrierten Verkehrsplanung (Schwedes/Rammert 2020). Immer stärker wird über das formell vorgeschriebene Mindestmaß hinaus beteiligt, zum einen, weil Beteiligung als Beitrag zu demokratischen Prinzipien der Mitbestimmung verstanden wird (Barber 1984), zum anderen, weil zahlreiche erhoffte Wirkungen der Planung damit verbunden werden, wie etwa höhere Akzeptanz, Konfliktvermeidung, Rechtssicherheit, schnellere Umsetzung oder auch eine Verbesserung von Lösungen (Selle 2013: 2–3; Vetter/Remer-Bollow 2017: 300).

Konkret geht es in dieser Untersuchung um konsultative Beteiligungsverfahren, das heißt um Formate, die von der Kommune (top down) initiiert werden und zu denen (gegebenenfalls ausgewählte) Bürgerinnen und Bürger eingeladen werden, um Input zu einer geplanten Entscheidung zu geben. Bei diesen Verfahren findet keine formelle Übertragung von Entscheidungskompetenzen statt, die Entscheidung verbleibt also bei der öffentlichen Hand. Konsultative Verfahren grenzen sich damit zum einen von reinen Informationsveranstaltungen ab, zum anderen von Formen direktdemokratischer Mitbestimmung. Letztere finden auf der lokalen Ebene in Deutschland fast ausschließlich in Form von Bürgerentscheiden statt. Darüber hinaus gibt es zahlreiche weitere Formen solcher aus der Bürgerschaft heraus organisierten (bottom up) Partizipation, die mehr oder weniger stark institutionalisiert sind (z. B. Demonstrationen oder Petitionen). Bei den hier untersuchten konsultativen Verfahren werden oft diskursive Formate angewandt, bei denen Austausch nicht nur zwischen der Öffentlichkeit und der öffentlichen Hand, sondern auch unter den Teilnehmenden möglich ist. Diese bieten ein stärkeres Potenzial, demokratische und inhaltliche Ziele zu erreichen, da sie zu Präferenzbildung und Austausch beitragen können (Fung 2006: 68; Alcántara/Bach/Kuhn et al. 2016: 34). Daher sind sie mittlerweile ein wichtiges Mittel, auf das öffentliche Verwaltungen zurückgreifen, um die vielen Planungsprozessen inhärenten Konflikte zu bewältigen (vgl. Hesse/Kühn 2023) und welche deshalb in dieser Untersuchung in den Fokus gerückt werden.

Im Mobilitätsbereich steht die kommunale Planung vor besonders großem Handlungsdruck. Mit der modernen Mobilität sind zahlreiche externe Kosten verbunden, die Umwelt und Gesellschaft belasten, sodass die Notwendigkeit einer sozialökologischen Verkehrswende im Sinne der Bekämpfung des Klimawandels unumstritten ist. Der Begriff „Verkehrswende“ bezeichnet eine Neuorganisation des Verkehrs, insbesondere eine Reduzierung des motorisierten Individualverkehrs und seine teilweise Substituierung durch den Umweltverbund und neue Organisationsformen. Teil davon ist die Energiewende im Verkehr, also eine Antriebswende, sowie die Mobilitätswende, die auch sozio-kulturelle, ökonomische und räumliche Dimensionen umfasst (Agora Verkehrswende 2017: 14). Ein großer Teil der Verkehrswende muss auf kommunaler Ebene erfolgen, schließlich ist diese für die konkrete städtebauliche Entwicklung zuständig, kümmert sich etwa um Bereitstellung und Planung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) oder die Aufteilung des öffentlichen Raums.

Die kommunale Planung verfügt hierzu über zahlreiche formelle und informelle Instrumente, gleichzeitig ist allerdings der Handlungsspielraum durch Vorgaben von höheren administrativen Ebenen eingeschränkt. Beispielhaft zu nennen sind hier die Straßenverkehrsordnung und das Straßenverkehrsgesetz auf Bundesebene, die die Einschränkung des fließenden Kfz-Verkehrs nur unter sehr engen Bedingungen ermöglichen. Auch greifen Planungen zur Verkehrswende automatisch in den Alltag vieler Personen ein und erfordern möglicherweise Verhaltensänderungen, da Mobilität und Mobilitätsroutinen den Alltag stark strukturieren. In der Folge führen Projekte zur Verkehrswende oft zu Widerständen. Die politischen und juristischen Auseinandersetzungen um die Reduktion des Autoverkehrs in der Berliner Friedrichstraße (Mayer 2023) oder im Hamburger Stadtteil Ottensen (Barnickel 2023) seien hier beispielhaft für eine Vielzahl von Konflikten genannt. So steht die kommunale Planung vor der Herausforderung, mit beschränkten Handlungsspielräumen und gegen ein jahrzehntelang gewachsenes „sozio-technisches System“ (Kutter 2016: 219) des motorisierten Individualverkehrs so schnell wie möglich neue Wege einzuschlagen. Dabei werden von Politik, Bürgerinnen und Bürgern große Hoffnungen auf Öffentlichkeitsbeteiligung gesetzt, um Verständnis und Akzeptanz zu erhöhen sowie gemeinsam bessere Lösungen zu finden (Gabriel/Kersting 2014: 81, 85).

Öffentlichkeitsbeteiligung bei Mobilitätsprojekten ist somit als Untersuchungsgegenstand aus empirischer Perspektive relevant, denn sie wird vermehrt angewandt und ist immer stärker Teil des Planungsverständnisses. Auch aus normativer Perspektive ist sie relevant, denn sie kann einen Beitrag leisten, die Herausforderungen der Verkehrswende auf kommunaler Ebene zu meistern. Erste Studien zeigen bereits, dass Beteiligung an mobilitätsbezogener Planung durchaus einige der in sie gesetzten Hoffnungen erfüllen kann (Antonson 2014; Chen/Aitamurto 2019), doch gleichzeitig zeigen nicht zuletzt die Erfahrungen der Planenden vor Ort: Partizipation ist kein Allheilmittel zur Lösung von Konflikten, es kann in der Folge enttäuschter Erwartungen auch zu einer Verschlechterung von Akzeptanz durch Beteiligung kommen, inhaltliche Wirkung bleibt oft beschränkt, und die Belange marginalisierter Gruppen finden in diesen Verfahren häufig zu wenig Berücksichtigung (Bickerstaff/Walker 2005; Boisjoly/Yengoh 2017; Escher/Rottinghaus 2023; Kühn 2023). Welche Ziele sich also tatsächlich durch Beteiligung erreichen lassen, hängt vom Kontext und der konkreten Ausgestaltung der Verfahren ab. Bislang ist allerdings weitgehend unklar, in welchem Ausmaß Kommunen überhaupt Beteiligungsverfahren bei der mobilitätsbezogenen Planung einsetzen und welche Eigenschaften diese aufweisen. Gerade im Hinblick auf die Herausforderungen der Verkehrswende ist eine solche Bestandsaufnahme relevant, um die praktische Bedeutung von Beteiligungsverfahren abzuschätzen und zukünftig die Effekte verschiedener Verfahrenstypen und -kontexte besser untersuchen zu können.

Die forschungsleitenden Fragen dieses Beitrags lauten somit:

Dazu wird im Folgenden zunächst der Forschungsstand aufgeführt (Kapitel 2), bevor Kapitel 3 die quantitative Erhebung vorstellt, die als Antwort auf die konstatierten Informationsdefizite durchgeführt wurde. Die Ergebnisse dieser Erhebung von Konsultationsverfahren zu Mobilitätsplanungen werden in Kapitel 4 berichtet, zunächst, im Überblick, für das Ausmaß dieser Verfahren und dann hinsichtlich ihrer unterschiedlichen Eigenschaften und Folgen. Die Diskussion in Kapitel 5 fasst die Befunde zu vier übergeordneten Erkenntnissen zusammen und reflektiert dabei auch die methodischen Herausforderungen. Das Abschlusskapitel 6 ordnet diese dann kritisch in die eingangs dargestellten Ansprüche an konsultative Beteiligung an der Mobilitätsplanung ein.

Betrachtet man die Diskussion sowohl in der Wissenschaft als auch in der Verwaltungspraxis, so besteht grundsätzlich Konsens darüber, dass die Bedeutung konsultativer Verfahren zur Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern stark zugenommen hat, insbesondere aufgrund der bereits eingangs erwähnten damit verbundenen Erwartungen. Das drückt sich nicht zuletzt darin aus, dass solche Verfahren zunehmend häufiger eingesetzt werden, wobei ein Schwerpunkt auf der kommunalen Ebene liegt: Dort ist nicht nur die Betroffenheit am größten, sondern auch der Spielraum für die Erprobung solcher Formate. Bereits im Jahr 2013 stellte der Deutsche Städtetag fest: „Die Kommunen haben sich in den letzten Jahrzehnten zu Laboratorien der Bürgerbeteiligung entwickelt, insbesondere was Eigeninitiative in Form nicht gesetzlich geregelter, informeller Beteiligungsverfahren anbelangt“ (Deutscher Städtetag 2013: 3).

Die zunehmende Rolle von (informeller) Beteiligung zeigt sich auch in der steigenden Zahl von Kommunen, die Bürgerbeteiligung systematisch in ihren Planungen verankern. Neben Partizipationsbeauftragten und (Stabs‑)Stellen für Bürgerbeteiligung sind hier insbesondere die Kommunen hervorzuheben, die sich eigene Regeln zur Beteiligung geben, häufig durch Leitlinien als Ausdruck einer freiwilligen Selbstverpflichtung, zum Teil auch durch rechtlich bindende Satzungen (Allianz Vielfältige Demokratie/Bertelsmann Stiftung 2017: 7). Nach dem Vorreiter Heidelberg, das im Jahr 2012 eine solche Satzung verabschiedet hat, ist die Zahl dieser Kommunen mit Leitlinien und Satzungen stetig gewachsen. So waren es im Oktober 2019 62, im Juli 2020 bereits 82 und im Sommer 2023 117 Kommunen (inklusive einiger Kreise).

Vgl. https://www.netzwerk-buergerbeteiligung.de/kommunale-beteiligungspolitik/sammlung-kommunale-leitlinien/browse/4/ (09.01.2024).

Erste Ansätze für einen Überblick zum Ausmaß von Beteiligungsprozessen sind limitiert. Systematische Erhebungen auf der lokalen Ebene gibt es in Deutschland bislang nur für das Beteiligungsformat des Bürgerhaushalts, bei dem die lokale Politik Bürgerinnen und Bürger zu den geplanten Ausgaben des kommunalen Finanzhaushalts konsultiert bzw., seltener, diesen auch die Entscheidung über ein begrenztes Budget einräumt (Nanz/Fritsche 2012: 45). Diese Erhebungen werden durch die Bundeszentrale für politische Bildung auf dem Portal bürgerhaushalt.org erfasst. Schneider (2018: 176) kommt in seiner Analyse zu dem Schluss, dass von 2006 bis 2013 insgesamt 119 Kommunen mindestens einmal einen Bürgerhaushalt durchgeführt hatten (Stand: Februar 2015). Im Sommer 2023 waren es 244 Kommunen.

Vgl. https://www.bpb.de/themen/stadt-land/buergerhaushalt/514249/buergerhaushalte-datenbank/ (09.01.2024).

Die zentrale Ursache für diesen Mangel an Informationen zu Beteiligungsverfahren besteht darin, dass es keine zentrale Stelle zur Sammlung von solchen Informationen gibt. Die notwendige systematische Untersuchung ist auf kommunaler Ebene mit der Herausforderung konfrontiert, dass es in Deutschland fast 11.000 Gemeinden gibt, zu denen im Einzelnen recherchiert werden müsste. Dies schließt eine Vollerhebung praktisch aus. Eine Untersuchung der lokalen Ebene muss daher systematisch zu analysierende Fälle auswählen. Soll das Ziel ein repräsentatives Bild der kommunalen Beteiligungslandschaft sein, so muss die Auswahl zufällig sein. Dabei wird in der Regel nach bestimmten Größenklassen der Kommunen unterschieden, da mit der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner auch die Aufgaben und die räumliche Bedeutung der Kommunen wachsen. Alternativ kann sich die Auswahl auf bestimmte Kommunen beschränken, von denen man sich einen besonderen Erkenntnisgewinn verspricht. So gingen Gabriel und Kersting (2014) bei ihrer Untersuchung des politischen Engagements in deutschen Kommunen vor, bei denen sie insbesondere beteiligungsaffine Kommunen untersuchten (vgl. Geißel/Roth/Collet et al. 2014: 27). Für unsere Untersuchung haben wir uns für eine Kombination beider Ansätze entschieden, die ermöglichen soll, sowohl Aussagen für die Beteiligungslandschaft in Deutschland zu tätigen, als auch die spezielle Rolle des Beteiligungskontexts zu beleuchten. So werden neben einer geschichteten Zufallsauswahl auch gezielt beteiligungsaffine Kommunen einerseits sowie Stadtstaaten andererseits betrachtet. Die Datengrundlage wird im Folgenden näher erläutert.

Für diese Untersuchung wurden drei Erhebungen durchgeführt. Zuerst wurden in einer Vollerhebung alle Kommunen untersucht, die sich mit Stand Juli 2020

Die Übersicht der Kommunen mit Leitlinien wurde auf Basis der Informationen des Netzwerks Bürgerbeteiligung erstellt, die eine laufend aktualisierte Sammlung von Kommunen (einschließlich Kreisen) unterhalten; vgl. https://www.netzwerk-buergerbeteiligung.de/kommunale-beteiligungspolitik/sammlung-kommunale-leitlinien/browse/4/ (09.01.2024).

Zweitens war das Ziel, zusätzlich zu dieser besonderen Gruppe von Kommunen einen möglichst repräsentativen Einblick in die konsultative Beteiligungslandschaft zu Mobilitätsthemen in Deutschland zu erhalten. Dazu wurde in drei Bundesländern (Baden-Württemberg, Sachsen, Nordrhein-Westfalen) aus den Städten mit mindestens 5.000 Einwohnerinnen/Einwohnern eine geschichtete Zufallsstichprobe gezogen. Die Beschränkungen auf Städte mit mindestens 5.000 Einwohnerinnen und Einwohnern (EW) sowie ausgewählte Bundesländer folgt forschungspragmatischen Gründen, erlaubt aber einen aussagekräftigen Einblick in die deutsche Beteiligungslandschaft von Kommunen ohne Leitlinien. So stellen die kleineren Gemeinden zwar eine große Zahl an Kommunen dar (circa 73 % aller rund 10.800 Gemeinden in Deutschland). Gleichzeitig repräsentieren sie nur einen sehr geringen Teil der Bevölkerung (rund 14 %). Damit steht ein hoher Erhebungsaufwand einer beschränkten Aussagekraft gegenüber. Im Gegensatz dazu machen Gemeinden mit mindestens 5.000 EW zwar nur rund ein Viertel aller Gemeinden aus, stellen dafür aber rund 86 % aller Einwohnerinnen und Einwohner. Ein Fokus auf diese Gruppe bedeutet also, Aussagen für die weit überwiegende Mehrheit der Bevölkerung treffen zu können.

Diese Städte ohne Leitlinien werden in der Ergebnisdarstellung hier als ‚typische Städte‘ bezeichnet, da sie stellvertretend für die (überwiegende Mehrzahl der) Kommunen in Deutschland stehen, die keine spezielle Regeln für Bürgerbeteiligung haben. Die drei Bundesländer repräsentieren Flächenländer sowie Kommunen aus West und Ost. Mit Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen handelt es sich außerdem um die beiden Bundesländer mit den meisten Leitlinienkommunen, was dem Vergleich des Kontextes (Städten mit und ohne Leitlinien) zugutekommt. In allen drei Flächenländern wurde eine proportional nach der Anzahl der Städte in den drei Bundesländern sowie nach Stadtgröße geschichtete Zufallsstichprobe von 100 Kommunen gezogen. In den drei Bundesländern orientiert sich die Auswahl an der Verteilung der jeweiligen Stadtgrößen. Für die Auswahl wurden alle Kommunen mit mindestens 5.000 EW in drei Schichten eingeteilt: Kleinstadt, Mittelstadt und Großstadt. Aus jeder der drei Schichten wurden zufällig so viele Kommunen gezogen, wie ihrem relativen Anteil im jeweiligen Bundesland entspricht (vgl. Tabelle 1). Tabelle 2 gibt die tatsächliche Anzahl der jeweils gezogenen Kommunen an. Abweichungen von der Verteilung liegen neben Rundungsfehlern darin begründet, dass nur Kommunen ohne Leitlinien berücksichtigt wurden.

Die Schichtung nach Größenklassen (Klein‑, Mittel- und Großstadt) orientiert sich dabei an einem etablierten Vorgehen in der Kommunalforschung (vgl. z. B. van Deth/Tausendpfund 2013: 18) und berücksichtigt den bereits erwähnten Aufgabenzuwachs größerer Kommunen. Darüber hinaus verfügen diese unter Umständen eher über Ressourcen, um Partizipationsverfahren durchzuführen. Durch die geschichtete Auswahl können Unterschiede zwischen Kommunen verschiedener Größen festgestellt werden.

Drittens wurden diese beiden Erhebungen ergänzt um eine Vollerhebung der relevanten Beteiligungsverfahren in den drei deutschen Stadtstaaten. Diese nehmen eine Sonderrolle in der kommunalen Landschaft ein, weil sie als eigenständige Bundesländer über weitergehende Rechte und Möglichkeiten verfügen als die anderen Kommunen in Deutschland. Zusätzlich sind diese mit Berlin und Hamburg auch sehr groß und ressourcenstark. Mit Berlin und Bremen haben zwei der drei Stadtstaaten ebenfalls Leitlinien für Beteiligung formuliert, und auch in Hamburg wurde eine Ansprechstelle für die Verbesserung der Bürgerbeteiligung geschaffen. Hier ergeben sich also theoretisch mehr Möglichkeiten zur Durchführung von Beteiligung.

Für jede in dieser Untersuchung enthaltenen Stadt wurde zunächst recherchiert, ob dort Planungsverfahren mit Bürgerbeteiligung durchgeführt wurden. Ein Planungsverfahren wurde aber erst in die Untersuchung aufgenommen, wenn es mindestens ein Element von diskursiver Konsultation (wie eingangs definiert) beinhaltete. Entsprechend dem eingangs formulierten Anliegen wurden nur solche Planungsverfahren aufgenommen, die einen Bezug zu Mobilität hatten. Das können Verfahren sein, die sich ausschließlich auf Mobilitätsthemen konzentrieren (z. B. Entwicklung eines Mobilitätskonzeptes oder Schaffung autofreier Zonen), aber auch Verfahren, in denen Mobilität ein wichtiger Teilaspekt ist (z. B. beim Umbau von Straßen und Plätzen oder einem kommunalen Klimaschutzkonzept). Nicht berücksichtigt wurden Lärmaktionspläne, da Mobilität hier oft zu wenig berührt ist im Sinne einer Verkehrswende, und Verfahren, die von kommunalen Unternehmen (z. B. Nahverkehrsbetriebe) durchgeführt wurden. Aufgenommen wurden nur Planungsverfahren, bei denen die erste Beteiligung frühestens im Jahr 2015 und spätestens 2021 stattgefunden hat. Berücksichtigt wurden alle Änderungen bis Ende 2022.

Die aktuelle Datenbasis ist verfügbar unter: https://www.cimt-hhu.de/ergebnisse/datenbank-beteiligung-mobilitaetsplanung/ (25.01.2024).

Die Recherche erfolgte in erster Linie durch systematische Prüfung der kommunalen Websites, beginnend bei Abteilungen mit Verantwortung für Verkehr sowie für Bürgerbeteiligung sowie entsprechender Suche auf der Website. Ergänzt wurde dies stets durch eine Google-Suche mit einschlägigen Suchbegriffen.

Stadt und (jeweils) Suchwort: Beteiligung, Partizipation, Dialog, Konsultation, Mitmachen.

Im Folgenden werden die Ergebnisse vorgestellt. Nach einem Überblick über die Beteiligungsaktivität im Bereich Mobilität, wird auf die Eigenschaften der Verfahren eingegangen sowie auf die Folgen der Verfahren. Alle Ergebnisse werden dabei zwischen den drei eingeführten Gruppen unterschieden, um die Rolle des Kontexts herauszuarbeiten.

Aus der Gesamtbetrachtung der hier berichteten Ergebnisse ergeben sich vier übergeordnete Erkenntnisse. Erstens zeigt sich, dass Bürgerbeteiligung zu Mobilität keine Ausnahme mehr ist, es wird aber auch deutlich, dass sie sich in der Breite noch nicht durchgesetzt hat: Selbst in ‚beteiligungsaffinen‘ Kommunen wurde in dem betrachteten 7‑Jahres-Zeitraum in einer von vier solchen Kommunen keine einzige Möglichkeit zur diskursiven Beteiligung an entsprechenden Planungen angeboten, obwohl das Thema Verkehrswende in dieser Zeit massiv auf die politische Agenda gerückt ist und davon ausgegangen werden kann, dass es Planungsverfahren zu dem Thema gab. Dazu kommt, dass die Mehrzahl der Städte in Deutschland keine Leitlinien hat und dort die Bevölkerung deutlich seltener beteiligt wird.

Zweitens ist festzuhalten: Der kommunale Kontext beeinflusst das Beteiligungsangebot. Insgesamt zeigt die Erhebung, dass Städte mit Leitlinien ihre Bürgerinnen und Bürger deutlich häufiger, öfter und mit vielfältigeren Themen und Formaten beteiligen. Das bedeutet, dass diese dort häufiger zu bestimmten Themen wie einzelnen Verkehrsmitteln und einzelnen Straßen oder Plätzen konsultiert werden, mit einer Mischung an digitalen und analogen Angeboten, und gleichermaßen konzeptionelle Pläne als auch operative Maßnahmen zur Diskussion stehen. Auch wenn fraglich ist, inwieweit Leitlinienkommunen immer den öffentlich formulierten hohen Ansprüchen an Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger gerecht werden, so belegt dieser Befund immerhin, dass ein beteiligungsaffiner Kontext sich tatsächlich auch in messbaren Angeboten niederschlägt.

Die drei untersuchten Stadtstaaten weisen im Wesentlichen ähnliche Beteiligungsangebote wie die ‚beteiligungsaffinen‘ Kommunen auf, was insofern kaum überrascht, da Berlin und Bremen ebenfalls Leitlinien haben und auch in Hamburg das Thema einen hohen Stellenwert hat. Die – relativ geringen – Unterschiede zu den Leitlinienkommunen sind insbesondere häufigere Beteiligung zu Rad- und Fußverkehr, der frühere Einsatz digitaler Formate und ein Fokus auf Beteiligung an operativer Maßnahmenplanung, die sich größtenteils aus den spezifischen Mobilitätsstrukturen dicht besiedelter Metropolen herleiten lassen.

Neben der Beteiligungsaffinität ist die Größe der Städte der zweite wichtige Kontextfaktor. Mittel- und Großstädte beteiligen deutlich häufiger als Kleinstädte. In unserer Stichprobe gab es nur in einer von sieben Kleinstädten eine Beteiligung, aber in jeder zweiten Mittel- oder Großstadt. Diese größeren Städte haben mehr Verkehrsinfrastruktur und Mobilitätsangebote zu planen sowie mehr Ressourcen für die Organisation von Beteiligung. Zusätzlich sehen diese größeren Städte eher die Notwendigkeit der Institutionalisierung von Bürgerbeteiligung, und entsprechend finden sich dort auch mehr Kommunen mit Leitlinien und in der Folge wieder mehr Beteiligungsangebote.

Drittens zeigen sich Schwächen der eingesetzten Beteiligungsformate. In so gut wie allen Verfahren wird auf Regeln zur Teilnahme verzichtet. Der sehr hohe Anteil der rein selbstselektierten Auswahlprozesse ist besonders bemerkenswert in Anbetracht der eindeutigen Forschungslage, die besagt, dass durch solche offenen Rekrutierungsprozesse die Teilnehmenden aus sozioökonomischer Sicht sehr homogen und bestimmte Gruppen systematisch unterrepräsentiert sind (Verba 2003; Schäfer 2010; Dalton 2017). Einzig die ‚beteiligungsaffinen‘ Städte setzen in rund einem von zehn Verfahren auf gezielte Auswahl durch regelbasierte Teilnahme. Noch selten werden in diesen Leitlinienkommunen Losverfahren angewandt (5 von 100 Fällen), die zumindest teilweise die Beteiligungsungleichheiten reduzieren könnten (Bock/Reimann 2021: 197). Damit wird noch einmal deutlich, dass die Städte mit Leitlinien aufgrund ihrer größeren Beteiligungserfahrung und -affinität eine höhere Bereitschaft zur Nutzung alternativer Formate aufweisen. Es ist anzunehmen, dass diese als Pioniere agieren und solche Innovationen in der Folge auch zunehmend in den anderen Kommunen erprobt werden.

Auch konnten wir für die Jahre von 2020 bis 2022 bei den ‚typischen‘ Städten und den Stadtstaaten beobachten, dass rund die Hälfte aller Verfahren ausschließlich online durchgeführt wurde. Dies steht dem Anspruch entgegen, eine möglichst große und heterogene Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern zu erreichen, wofür vielfältige Formate (digital und analog) eingesetzt werden sollten (Böhm/Büschnig 2013; Alcántara/Bach/Kuhn et al. 2016; Allianz Vielfältige Demokratie/Bertelsmann Stiftung 2017). Dieser recht hohe Anteil an reinen Online-Formaten ist mit Sicherheit auf die Kontaktbeschränkungen während der Corona-Pandemie zurückzuführen. Auch wenn grundsätzlich zu begrüßen ist, dass Online-Beteiligung einen festen Platz im Beteiligungsrepertoire erlangen konnte, so ist zu hoffen, dass der Anteil reiner Online-Formate wieder sinken wird. Die Städte mit Leitlinien machen das heute schon vor und haben selbst unter den (Nach)wirkungen der Pandemie die Hälfte der Verfahren in einer Kombination durchgeführt.

Viertens zeigt sich in allen Kommunen eine mangelnde Transparenz über die Ergebnisse und Folgen der Beteiligung, wenn nicht gar eine mangelnde Wirkung. Es beginnt damit, dass sich für 5 % bis 10 % der Verfahren kein aktueller Stand ermitteln lässt. Noch schwerer wiegt allerdings, dass häufig unklar ist, ob auf die Verfahren eine damit zusammenhängende politische Entscheidung folgte oder noch folgen wird: Selbst bei den ‚beteiligungsaffinen‘ Kommunen ist das für vier von zehn Verfahren der Fall, bei den ‚typischen‘ Städten sogar für mehr als die Hälfte, obwohl bei der Kodierung auch solche Verfahren als „entschieden“ gewertet wurden, in denen immerhin Anzeichen dafür gefunden wurden, dass eine Maßnahme umgesetzt wurde, auch wenn die politische Entscheidung selbst nicht gefunden wurde. Möglich wäre, dass der Befund zumindest teilweise auf mangelnde Kommunikation zurückzuführen ist, weil Informationen zum Verfahrensstand nicht aktualisiert wurden. Dennoch ist davon auszugehen, dass auf einen beträchtlichen Teil der Beteiligungsverfahren keine politische Entscheidung folgte. Eine politische Entscheidung nach einer Beteiligung kann alleine noch nicht als Beleg für Wirkung gelten. Häufig bleibt unklar, ob und wie Beteiligungsergebnisse in Entscheidungen eingearbeitet werden. Wenn allerdings gar keine Entscheidung zustande kommt, ist auch die Beteiligung vermutlich wirkungslos geblieben und die Ergebnisse ‚verpuffen‘.

Natürlich sind auch indirekte Wirkungen, wie etwa Wirkungen auf den Diskurs, denkbar. So ist es sogar möglich, dass durch ein Beteiligungsverfahren und die darin geäußerten Beiträge dazu führten, dass beispielsweise ein Projekt abgebrochen wurde. Es ist allerdings davon auszugehen, dass dies eher Einzelfälle sind.

Die (tatsächliche oder wahrgenommene) Folgenlosigkeit von Bürgerbeteiligung stellt eine ernste Bedrohung für die Geltungsansprüche lokaler politischer Entscheidungsfindung dar. Gerade die Tatsache, dass bei so vielen Verfahren in Leitlinienkommunen keine darauf folgende planerische Entscheidung gefunden wurde, fällt dabei besonders ins Gewicht, da diese Kommunen einen hohen Qualitätsanspruch an ihre Beteiligungsverfahren gesetzt haben. Die Klärung nach den Folgen der hier untersuchten Beteiligungsverfahren ist damit eher ein wichtiges Desiderat dieser Studie. Deren Untersuchung wird regelmäßig die detaillierte Erforschung mithilfe qualitativer Erhebungsmethoden erfordern, da sich solche Folgen nicht nur in konkret beobachtbaren politischen Beschlüssen manifestieren. Vertiefende Analysen sollten ergänzend auch die hier im Zentrum stehenden top down-Verfahren mit solchen Formaten vergleichen, die von Bürgerinnen und Bürgern initiiert werden. So wäre zu klären, ob solche bottom up-Verfahren wie lokale Proteste oder Bürgerbegehren eventuell eine größere Wirkung auf die politische Entscheidungsfindung entfalten. Die wachsende Zahl von Initiativen zur Durchführung von Radentscheiden, mit der die Kommunen zu mehr Maßnahmen für eine radfreundlichere Infrastruktur verpflichtet werden, lässt dies zumindest möglich erscheinen (Lehnert 2021).

Ansätze für zukünftige Forschung könnte auch die Untersuchung weiterer Faktoren sein, die Ausmaß und Ausgestaltung von Beteiligungsverfahren beeinflussen. Denkbar wäre die Untersuchung weiterer Bundesländer, die dann gegebenenfalls auch einen Vergleich zwischen Ost- und Westdeutschland ermöglichen. Sinnvoll erscheint auch die Einbeziehung von Kreisen, da hierdurch möglicherweise auch kleinere Gemeinden häufiger Teil von Beteiligungsverfahren sein könnten. Damit ließe sich auch prüfen, inwieweit das hier dargestellte Bild regionale Abweichungen aufweist. Insgesamt umfasst unsere Analyse neben den 80 Städten mit Leitlinien (ohne Berlin und Bremen) aus ganz Deutschland Daten, die in sechs Bundesländern systematisch erhoben wurden. Damit wurden von uns Kommunen mit insgesamt fast 20 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern untersucht, von denen der größte Teil (rund 16,5 Millionen) in einer Kommune lebt, die seit 2015 mindestens schon einmal ein Beteiligungsverfahren zu mobilitätsbezogener Planung durchgeführt hat. Doch auch wenn durch unseren forschungspragmatischen Ansatz eine vollständige Repräsentativität für ganz Deutschland nicht gegeben ist, so haben wir keinen Grund zu der Annahme, dass sich die beteiligungsförderlichen oder -hinderlichen Mechanismen in den Bundesländern und Gemeinden unterscheiden, jenseits der von uns betrachteten Rolle des Kontextes, das heißt der Rolle von Leitlinien, der Größe der Kommunen oder dem politischen Gestaltungsrahmen (Stichwort Stadtstaaten).

Wir betrachten die Ergebnisse daher als eine gute Annäherung an die Beteiligungslandschaft im Mobilitätsbereich in Deutschland. Aufgrund der Erhebungsstrategie ist es möglich, dass nicht alle Verfahren gefunden wurden, zum Beispiel weil diese nicht (mehr) online dokumentiert sind. Wir gehen davon aus, dass solche Auslassungen zufällig sind und damit nicht systematisch das Ergebnis zu(un)gunsten einer bestimmten Gruppe beeinflussen. Allerdings bedeutet das auch, dass das Ausmaß an Beteiligung von uns tendenziell unterschätzt wird. Unsere Zahlen sind daher als eine Art untere Grenze für das Ausmaß an Beteiligung zu verstehen. Die dargestellten Unterschiede zwischen den drei von uns untersuchten Gruppen erscheinen nicht zuletzt daher plausibel, weil sie theoretisch gut begründbar sind. Trotz der systematischen Stichprobenziehung und Erhebung sind gewisse Verzerrungen möglich, da unter Umständen die höhere Sichtbarkeit der Beteiligungsverfahren in Leitlinienkommunen (Stichwort: Vorhabenliste) dazu führt, dass deren Verfahren häufiger gefunden wurden. Auch Verfahren auf gesamtstädtischer Ebene waren möglicherweise häufiger zu finden als kleinräumliche Verfahren, und solche mit Online-Elementen möglicherweise einfacher als reine Vor-Ort-Verfahren.

Die für die Verkehrswende nötigen infrastrukturellen, gestalterischen und organisatorischen Anpassungen stellen gewaltige politisch-administrative Herausforderungen auch für die kommunale Ebene dar. Hinzu kommt, dass es um Ausmaß und Mittel dieser Transformation zu gesellschaftlichen Konflikten kommt. Es ist unstrittig, dass solche Entscheidungen, die fundamental in das Leben der Bürgerinnen und Bürger eingreifen, in einer Demokratie nicht ohne deren Beteiligung geplant werden können. Konsultation kann ein Weg sein, diese Konflikte sichtbar zu machen und gegebenenfalls Lösungen zu entwickeln und sich einander anzunähern. Dazu reicht formelle Auslegung und Anhörung nicht aus, sondern es benötigt weitergehende diskursive Formate, wie sie mittlerweile auch Teil eines zeitgemäßen Planungsverständnisses sind.

Vor diesem Hintergrund sind die hier präsentierten Befunde durchaus bedenklich. Geht man davon aus, dass in dem relativ langen Untersuchungszeitraum von 2015 bis 2022 grundsätzlich in allen hier betrachteten Städten irgendeine Form von Planung zu Verkehr und Mobilität stattgefunden haben muss, so bleibt festzustellen, dass eine weitergehende Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger regelmäßig nur in ‚beteiligungsaffinen‘ Städten stattfindet, zu denen man hier auch die drei Stadtstaaten zählen kann. Die überwiegende Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger in Deutschland lebt jedoch in Städten ohne besondere Beteiligungsambitionen und ihnen bleibt in der Regel die diskursive Beteiligung an der Mobilitätsplanung verwehrt. Der Mangel an Mitsprache geht aber noch darüber hinaus. Zum einen erreichen die angebotenen Formate nur einen bestimmten Teil der Bevölkerung, da sie in der Regel selbstselektiv sind und häufig digital. Zum anderen ist die bloße Durchführung eines Beteiligungsverfahrens noch nicht gleichbedeutend mit einer tatsächlichen Mitwirkung. Unabhängig davon, ob die im Rahmen solcher Verfahren gemachten Vorschläge tatsächlich immer sinnvoll sind und konkret umgesetzt werden sollten, steht außer Frage, dass die Ressourcen, die sowohl von Politik und Verwaltung als auch von den Bürgerinnen und Bürgern in solche Beteiligungsprozesse investiert werden, am Ende zumindest in den Planungsprozess einfließen müssen. Doch bleibt selbst in den Kommunen mit Leitlinien, die klare Regelungen und einen Vorbildcharakter haben, in fast der Hälfte der Fälle unklar, was nach der Beteiligung konkret passiert ist. Das bedeutet ein ernsthaftes Problem, nicht nur bezüglich der Transparenz, sondern auch, weil dieser Befund die Ernsthaftigkeit solcher Verfahren infrage stellt. Wirkungslose Beteiligung bindet Ressourcen und trägt zur Desillusionierung der Bürgerinnen und Bürger bei, die sich in solche Prozesse einbringen. Für die Zukunft bedeutet dies, dass Beteiligung nicht nur häufiger, sondern auch zielgerichteter eingesetzt werden muss, damit die notwendige Verkehrswende gemeinsam gestaltet werden kann.