Die Regionalverbände sind gemäß § 32 Landesplanungsgesetz Baden-Württemberg (LplG BW)

Landesplanungsgesetz Baden-Württemberg (LplG BW) in der Fassung vom 10. Juli 2003 (GBl. 2003, 385), zuletzt geändert durch Artikel 41 des Gesetzes vom 10. Februar 2026 (GBl. 2026 Nr. 20).

Die planerische Steuerung der Windenergie war in Baden-Württemberg mehrfach Änderungen ausgesetzt, die sich folgendermaßen kurz darstellen lassen: Ab 2003 fand eine abschließende regionalplanerische Steuerung in Form der Festlegung von Vorranggebieten für Windenergieanlagen und der Festlegung der übrigen Regionsflächen als Ausschlussgebiete statt (UM BW/MLR BW/VM BW et al. 2012: 8–9). Das bedeutet, dass die zwölf Regionalverbände zuständig waren. Bis 2012 hatten zehn Regionalverbände in Baden-Württemberg ihre Regionalpläne so fortgeschrieben, dass sie Vorranggebiete für Windenergie festlegten (UM BW/MLR BW/VM BW et al. 2012: 9).

Im Jahr 2012 gab es eine Zäsur. Die bestehenden regionalplanerischen Festlegungen wurden von der Landesregierung aufgehoben und stattdessen eine regionalplanerische Positivplanung eingeführt. Zudem konnte nun die kommunale Ebene mit der Konzentrationsflächenplanung eine abschließende Steuerung mit Ausschlusswirkung für die restlichen Gemeindegebiete durchführen (UM BW/MLR BW/VM BW et al. 2012: 11). Die Folge war eine sich ergänzende Planungskompetenz der Regionen und Kommunen. Um die Windenergienutzung auch regionalplanerisch steuern und koordinieren zu können, führten die meisten Regionalverbände Teilfortschreibungen durch.

Ab Ende 2021 erfolgte mit der Initiierung der Regionalen Planungsoffensive eine erneute Kehrtwende hin zu einer regionalplanerischen Steuerung. Um den Ausbau der erneuerbaren Energien in Baden-Württemberg deutlich zu beschleunigen und das im Oktober 2021 im Klimaschutzgesetz Baden-Württemberg

Klimaschutzgesetz Baden-Württemberg (KSG BW) vom 23. Juli 2013 (GBl. S. 229), geändert durch Gesetz vom 12. Oktober 2021 (GBl. S. 837), außer Kraft getreten am 10.02.2023.

Es ergaben sich vier wesentliche Unterschiede durch die Regionale Planungsoffensive, die allesamt planungsbeschleunigende Wirkung entfaltet haben:

Erstens wurde den Regionalverbänden die inhaltliche Zuständigkeit (wieder) zugesprochen. Durch den Schulterschluss zwischen zuständigem Ministerium und Regionalverbänden sowie die Übertragung der Aufgabe der Flächensicherung auf die Regionalplanung ist ein deutlicher Bedeutungsgewinn der regionalen Planungsebene für das Transformationsfeld zu verzeichnen. Statt Vorrangflächen mit Ausschlusswirkung, deren Begründungsqualität neben der Eignung der Flächen für die Windenergienutzung auch den Ausschluss aller anderen Flächen leisten muss – bei einem unbestimmten Mengenziel – ist nun in der Regionalen Planungsoffensive die Menge definiert und es handelt sich um eine Positivplanung, bei der die Eignung der Flächen begründet werden muss. Insbesondere das Mengenziel ist in der politischen Abstimmung in den vergangenen Jahren regelmäßig ein Streitpunkt gewesen. Es kann daher angenommen werden, dass nicht nur in einem Regionalverband „kontroversen regionalen und kommunalen Diskussionen über Flächenbedarfsfragen die Grundlage entzogen“ (B 2024) wurde.

Zweitens war aufgrund des Zeitdrucks den Regionalverbänden die Entscheidung, ob eine Gesamtfortschreibung des regionalen Raumordnungsplans durchgeführt werden soll oder eine Teilfortschreibung, quasi genommen.

Drittens ergab sich eine veränderte Situation, da es sich bei der Regionalen Planungsoffensive „um ein Gemeinschaftsprodukt zwischen dem Ministerium für Landesentwicklung und Wohnen und der AGRV“ (R 1) handelt. Dies bedeutet eine neue Interpretation des Gegenstromprinzips zur wechselseitigen Beeinflussung der beiden Planungsebenen.

Viertens hat das zuständige Ministerium nach Rücksprache mit den Regionalverbänden neu die Aufgabe übernommen, landesweite Fachbeiträge von Landesministerien und nachgeordneten Behörden einzufordern (vgl. Kapitel 4.1.3), die die notwendige inhaltliche Qualität für die regionale Ebene geliefert haben und zudem fristgerecht zu den geplanten Prozessschritten vorlagen.

Im Rahmen einer bundesweiten Befragung der regionalen Planungsbehörden zur Dauer von Planungsverfahren haben 75 % der baden-württembergischen Regionalverbände die personelle Ausstattung als unzureichend eingestuft (BMI 2021: 20).

Mit Beginn der Regionalen Planungsoffensive wurden den Regionalverbänden für diese Aufgabe im vorgesehenen Zeitraum zusätzliche personelle und finanzielle Ressourcen zur Verfügung gestellt. Das Land hat seinen bisherigen jährlichen Zuschuss von rund 2,2 Mio. Euro durch die Zuschüsse für die Planungsoffensive mehr als verdoppelt (FM BW 2024: 33–34): Es wurden Landesmittel für Personal- und Sachkosten in Form eines zusätzlichen Zuschusses von jährlich 208.000 Euro pro Regionalverband bereitgestellt (Landtag von Baden-Württemberg 2023: 6). Die Mehrheit der Regionalverbände sieht dies – durchaus nachvollziehbar – als wichtigen Einflussfaktor für die Beschleunigung der Verfahren (B 2024), da nicht nur personelle Kapazitäten, sondern auch finanzielle Ressourcen den konzertierten Planungsprozess erst möglich gemacht haben, und zudem dadurch das Tagesgeschäft der Regionalverbände parallel gewährleistet werden konnte.

Regionalplanung ist auf aktuelle, belastbare Daten und fachliche Grundlagen aus diversen Fachplanungen angewiesen. Gerade für die Planung von Vorranggebieten für die Windenergie werden von den Trägern der Regionalplanung veraltete Daten, widersprüchliche Aussagen, nachträgliche Korrekturen der Grundlagen sowie lange Lieferzeiten beklagt (Gailing/Panebianco/Priebs et al. 2025: 438). Im Rahmen der Prozessplanung durch die Arbeitsgemeinschaft der Regionalverbände Baden-Württemberg wurde dem zuständigen Ministerium dargestellt, dass fachplanungsbezogene Veränderungen abwägungsrelevanter Daten zu Planänderungen und erneuten Offenlagen geführt hatten, Planverfahren deutlich verlängert oder ganz gestoppt worden waren (R 1). Diese Feststellung wird auch gestützt durch Befragungsergebnisse (BMI 2021: 23).

Vor diesem Hintergrund wurden bis Herbst 2022 durch die zuständigen Landesministerien und deren nachgeordneten Behörden landesweite Fachbeiträge (unter anderem Artenschutz, Planungsgrundlage Auerhuhn, Bewertungsraster Denkmalschutz) erarbeitet. Involviert waren insgesamt vier Ministerien sowie die Stabstelle der Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung (MLW BW/UM BW/VM BW et al. 2022: 3–4). Die Bereitschaft der unterschiedlichen Fachressorts, die Fachbeiträge in der vorgesehenen inhaltlichen Qualität und zeitlichen Vorgabe bereitzustellen, erforderte umfangreiche Verhandlungen und Abstimmungen durch die Landesplanung (L 1). Zudem wurde vereinbart, die fachplanerischen Grundlagen während der laufenden Verfahren möglichst nicht zu verändern (L 1).

Der Fachbeitrag Artenschutz wird von nahezu allen Regionalverbänden als die Maßnahme gesehen, die den größten Einfluss auf die Beschleunigung der Planverfahren hatte (B 2024). Er trägt zu einer landesweiten und standardisierten Berücksichtigung der Artenschutzbelange bei, indem Flächen mit Schwerpunktvorkommen von bestimmten Tierarten im gesamten Landesgebiet ermittelt und kategorisiert werden und damit im Hinblick auf Artenschutzbelange ‚unproblematische‘ Flächen identifiziert werden (UM BW/LUBW 2022).

Als Vorteile der Fachbeiträge wird zum einen die zeitgleiche landesweite Ermittlung der Fachdaten nach gleichen Kriterien gesehen. Zum anderen wird darauf hingewiesen, dass statt einer bisher aufwendigen Einzelfallprüfung potenzieller Vorranggebiete bei der Flächenermittlung ein regionsweiter Ansatz gewählt werden kann (R 1, R 2). Nach Einschätzung der Regionalverbände haben die landesweiten Fachbeiträge zu einer Entlastung bei der Datenermittlung, zu einer Verkürzung von Vorbereitungszeiten für die Planentwürfe und einer Vereinfachung der inhaltlichen Abstimmung mit benachbarten Regionalverbänden geführt (B 2024, R 1).

Insgesamt stellt die Schaffung stabiler Rahmenbedingungen durch die landesweiten Fachbeiträge sowie die Vereinbarung, diese für die Dauer der Planverfahren nicht zu ändern, einen wesentlichen planungskulturellen Wandel dar. Für die Planungsverbände bedeutete dieser Wandel, dass im Rahmen der Aushandlungsprozesse mit der Fachplanung, der kommunalen Bauleitplanung, aber auch der Öffentlichkeit die kriteriengestützte Identifikation geeigneter Flächen stabil begründet und kommuniziert werden konnte. Damit ist auch gewährleistet, dass landesweit einheitliche Grundlagen angelegt und so die Akzeptanz dieser in der Kommunalpolitik und Öffentlichkeit gesteigert werden. Allerdings ist dieses Vorgehen vor allem deshalb so positiv zu bewerten, weil alle Regionalverbände gleichzeitig geplant haben. Bei zeitverzögerten Planverfahren (wie bisher in der Praxis üblich) müssten die Grundlagen laufend aktualisiert werden.

Bei den bundesgesetzlichen Änderungen ist § 2 EEG 2023 mit dem überragenden öffentlichen Interesse der erneuerbaren Energien als relevant zu bewerten, „da dieser in der Zusammenarbeit mit den Fachbehörden deren Vetopositionen reduziert hat“ (R 2, B 2024). Mit der Änderung des baden-württembergischen Denkmalschutzgesetzes

Gesetz zum Schutz der Kulturdenkmale Baden-Württemberg (Denkmalschutzgesetz – DSchG) in der Fassung vom 6. Dezember 1983 (GBl. 1983, 797), zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 7. Februar 2023 (GBl. S. 26, 42).

Aus Sicht der handelnden Akteure war es für die Akzeptanz der regionalen Planungen entscheidend, dass direkt das vom Windenergieflächenbedarfsgesetz vorgegebene finale Flächenziel angestrebt wurde, statt zunächst mit den Planverfahren nur das Flächenziel von 1,1 % bis zum Jahr 2027 erreichen zu wollen (L 1). Hintergrund ist die Einschätzung, dass weder der Politik noch der Öffentlichkeit zwei aufeinanderfolgende Planverfahren zum gleichen Sachverhalt vermittelt werden können (R 1).

Das Landesplanungsgesetz Baden-Württemberg wurde im Rahmen der Regionalen Planungsoffensive mit den Zielen Beschleunigung von Planungsverfahren, Digitalisierung und Bürokratieabbau mehrfach geändert: Mit dem Begleitgesetz zur Regionalen Planungsoffensive (Änderung des Landesplanungsgesetzes zum 19. November 2022) wurden einerseits neue inhaltliche Regelungen aufgenommen, wie der Ausbau der erneuerbaren Energien als Planungsleitlinie (§ 2 Nr. 2a LplG 2022). Andererseits wurden beschleunigende Regelungen getroffen, wie die Fixierung des Zeitplans (Satzungsbeschluss bis 30. September 2025 und Start der Anhörung zum 1. Januar 2024) (§13a LplG 2022), sowie die Genehmigungsfiktion der Teilregionalpläne nach Ablauf von drei Monaten.

Umfangreicher gestaltete sich dann die Novelle des Landesplanungsgesetzes 2025 (Änderung zum 29. März 2025), die auch als direkte Reaktion auf die bestehenden rechtlichen Lücken bzw. Herausforderungen, die bei der Umsetzung der Regionalen Planungsoffensive entstanden waren, gesehen werden kann und im Wesentlichen auf eine Verfahrensbeschleunigung und Verfahrensvereinfachung ausgerichtet ist. So sind gemäß § 12 Abs. 3 LplG BW Stellungnahmen der Öffentlichkeit nur noch in elektronischer Form über ein Beteiligungsportal, per E‑Mail sowie als Niederschrift beim jeweiligen Regionalverband möglich. Zudem entfällt die Verpflichtung, jeden Einwendenden über die Abwägungsentscheidung zu informieren, was mit erheblichem Dokumentationsaufwand verbunden war. Auch die Stellungnahmen öffentlicher Stellen sollen gemäß § 12 Abs. 2 LplG elektronisch erfolgen. Die Satzungen der Regionalverbände werden ausschließlich online bekannt gemacht. Zudem sind die Vorschriften zur Planerhaltung neu gefasst, sodass bestimmte formale Fehler im Verfahren nicht mehr zur Ungültigkeit des gesamten Plans führen und nachträglich korrigiert werden können (§ 5 Abs. 6 LplG).

Mit den Novellierungen des Landesplanungsgesetzes haben sich einige Änderungen im praktischen Handeln der Planenden in den Regionalverbänden ergeben: Durch gesetzlich vorgegebene quantitative Ausweisungspflichten als Positivplanung in der Regionalplanung mit einer deutlichen Stärkung der Windenergie als Abwägungsbelang sind die vorher bestehenden hohen Anforderungen an die Abwägungsmethodik, um rechtssichere Pläne zu erstellen, deutlich gesunken.

Die Verfahrensregelungen zur Digitalisierung der Beteiligung sowohl der Träger öffentlicher Belange als auch der Öffentlichkeit haben die Regionalverbände vor die Aufgabe gestellt, die gewohnten Abläufe im Planungsprozess zu digitalisieren. Hinsichtlich der Bereitstellung der notwendigen Unterlagen für die Offenlage und der Entgegennahme der digitalen Anregungen hat dies kaum zu praktischen Neuerungen geführt. Die Verarbeitung der digitalen Anregungen führt in der Praxis allerdings zu neuen Routinen. Da die Neuregelungen Ende März 2025 in Kraft getreten waren, konnten in den meisten Regionalverbänden die verfahrensvereinfachenden und -beschleunigenden Regelungen im Rahmen der zweiten Offenlage der Regionalplanentwürfe angewendet werden. Waren einzelne Regionalverbände in der ersten Offenlage von Massenstellungnahmen der Öffentlichkeit betroffen (vgl. Kapitel 4.2.2), haben die Regelungsänderungen bezüglich der Digitalisierung der Verfahren nach Einschätzung mehrerer Regionalverbände die Bearbeitung der Stellungnahmen deutlich erleichtert und dadurch zu einer Verfahrensbeschleunigung und Reduzierung des Verfahrensaufwands beigetragen (B 2026).

Neben der formulargestützten Stellungnahme und der elektronischen Übermittlung in maschinenlesbarer Textform per E‑Mail bleibt bei der Offenlage auch die Möglichkeit, zur Niederschrift bei dem jeweiligen Regionalverband vorstellig zu werden. Für den Übergang ist damit sichergestellt, dass, wenn auch mit größeren Hürden, allen eine Beteiligung am Planverfahren ermöglicht wird. Die weggefallene Informationspflicht jedes Einwendenden ist dagegen ambivalent zu sehen. Einerseits spart dies sicher Ressourcen und Zeit im Planungsverfahren, andererseits ist die Transparenz des Verwaltungshandelns gegenüber der Öffentlichkeit zur Akzeptanz planerischer Entscheidungen und demokratischer Prozesse insgesamt hoch einzuschätzen. Eine Information über den Umgang mit den Einwendungen wäre im Zuge der Digitalisierung des Prozessschrittes auch effizienter gestaltbar als vorher.

Als weitere beschleunigende Regelungsänderung wird die Gesetzesänderung in § 12 Abs. 4 LplG BW gesehen (B 2026). Dieser Paragraph regelt, dass bei einer erforderlichen neuen Beteiligung im Planverfahren der Teil des Planentwurfs, der nicht Gegenstand der erneuten Beteiligung ist, bereits als Satzung festgestellt werden kann. In der Gesetzesbegründung wird das bereits geschilderte Problem der langwierigen Planungszeiträume aufgrund von Änderungen von Planungsgrundlagen und die daraus resultierende Gefahr von „Endlosschleifen wiederkehrender Beteiligungen“ (Landtag von Baden-Württemberg 2024: 26) als Hintergrund für Änderungen genannt. Dass die Regelungsänderung zu einer Verbesserung im Planungsprozess beiträgt, schätzen mehrere Regionalverbände so ein (B 2026). Darüber hinaus verändert die Regelung die Planverfahren auch dahingehend, dass kritische Flächen zunächst ausgeklammert, und dadurch eine frühere Rechtskraft der restlichen Vorranggebiete erreicht werden können. Dies trägt zu einer Erhöhung der Handlungsfähigkeit der Regionalplanung bei.

Die Umstellung vom Genehmigungs- auf das Anzeigeverfahren mit Genehmigungsfiktion, die zunächst nur für die Planverfahren in der Regionalen Planungsoffensive galt, wurde verstetigt. Dies wirkt sich in einigen Fällen als kosten- und zeitsparend aus (B 2026).

Im Rahmen der Regionalen Planungsoffensive wurden nach einer kurzen Vorbereitungszeit (ab März 2022) zwischen Juni und Dezember 2022 die Aufstellungsbeschlüsse zu den Teilfortschreibungen in allen Regionalverbänden gefasst. Die Bereitstellung der landesweiten Fachbeiträge erfolgte im Herbst 2022. Daraufhin wurden Kriterien zur Auswahl der Flächen definiert, über die sich die Regionalverbände aufgrund der zeitgleichen Bearbeitung austauschen konnten. Gleichwohl wurden sie den regionalspezifischen Bedingungen angepasst (R 2). Um die Akzeptanz für die Auswahl der Flächen zu erhöhen, hat ein Teil der Regionalverbände die Kriterien von ihren politischen Entscheidungsgremien beschließen lassen. Anhand der Kriterien wurden erste Suchraumkarten erarbeitet.

Im Sommer 2023 führten viele Regionalverbände frühzeitige öffentliche Informationsveranstaltungen zu Suchraumkarten und zur Regionalen Planungsoffensive durch und informierten im Rahmen vieler Gemeinderatssitzungen, um Transparenz und Akzeptanz für die Planungen zu schaffen. Diese zusätzlichen informellen Prozessschritte wurden von den Planungsträgern als „unschätzbarer Vorteil“ für die Akzeptanz eingeschätzt (B 2024, B 2026).

Parallel fand die finale Erarbeitung der Planentwürfe und Umweltberichte für die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie der Öffentlichkeit statt. Die Offenlage wurde in den Regionalverbänden im Laufe des Jahres 2024 durchgeführt. Durchschnittlich benötigten die Regionalverbände 18,2 Monate bis zur ersten Offenlage der Planentwürfe.

Im Vergleich zu früheren Verfahren reichten die Träger öffentlicher Belange ihre Stellungnahmen überwiegend im Rahmen der Beteiligungsfristen von bis zu drei Monaten ein, was zu einer Verfahrensbeschleunigung beitrug (R 1, L 1) (vgl. BMI 2021: 14).

Als sehr zeitaufwendig erwies sich demgegenüber die Auswertung der Ergebnisse aus der Öffentlichkeitsbeteiligung (B 2024). Wesentlicher Grund hierfür war die für regionale Planverfahren überdurchschnittlich hohe Anzahl von Stellungnahmen der Bevölkerung. Bei sieben Regionalverbänden gab es in der ersten Offenlage durchschnittlich rund 10.000 Stellungnahmen, davon etwa 80 % sogenannte Massenstellungnahmen (B 2024). Dies sind Stellungnahmen mit im Wesentlichen gleichem Inhalt, die meist in großer Zahl durch Bürgerinitiativen vorbereitet werden (UM BW/MLW BW 2024: 13). Eine Region erhielt sogar insgesamt rund 445.000 Stellungnahmen. Eine Auswertung der Herkunft dieser zeigte, dass sich lediglich rund 6.600 Personen beteiligt hatten, von denen rund 5.200 in der Region lebten.

https://www.kea-bw.de/fileadmin/user_upload/Erneuerbare_BW/Vortraege_und_Praesentationen/20250225_KEA_Webinar_Energiewende-gestalten_RVNA.pdf (03.09.2026).

Sieben der zwölf Regionalverbände führten eine zweite Beteiligungsphase im Jahr 2025 mit deutlich verkürzten Beteiligungsfristen durch. Die Anzahl der Stellungnahmen ist in dieser deutlich zurück gegangen (etwa 200 bis 900 Stellungnahmen der Öffentlichkeit und etwa 100 bis 300 Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange).

Zwei der zwölf Regionalverbände konnten vor der landesgesetzlichen Frist am 30. September 2025, weitere fünf bis Ende Januar 2026 und zwei weitere bis Ende Juni 2026 den Satzungsbeschluss fassen. In sechs der zwölf Regionalverbände sind die Teilfortschreibungen nach erfolgreichen Anzeigeverfahren mit Stand Juli 2026 in Kraft getreten.

https://www.fachagentur-wind-solar.de/veroeffentlichungen/interaktive-karten/planungsstand-windenergiegebiete (03.09.2026).

Im Hinblick auf die Planungsprozesse können eher graduelle Veränderungen der planungspraktischen Arbeit konstatiert werden, die sich vor allem auf die mit der gesetzlichen Änderung verkürzte Frist für Stellungnahmen beziehen. In der Befragung der Regionalplanungsstellen zur Planungsbeschleunigung wurde unter anderem der Punkt Beteiligungsverfahren und Umgang mit Stellungnahmen als verzögernder Prozessfaktor genannt (BMI 2021: 19). Die Fristdisziplin der Träger öffentlicher Belange ist sicher auch der konzertierten Erstellung der fachplanerischen Grundlagen und der damit einhergehenden ebenenübergreifenden Abstimmung der Fachplanungsbehörden zu verdanken.

Trotz des engen Zeitfensters haben frühzeitige informelle Prozessschritte, wie Gemeinderatsbesuche und Informationsveranstaltungen der Öffentlichkeit, stattgefunden. Die Vielzahl an Stellungnahmen der Öffentlichkeit sowie ihre Zusammensetzung machen deutlich, dass die Regionalverbände damit konfrontiert waren, dass das Transformationsvorhaben und -ziel des Landes (und des Bundes) nicht von allen Bürgerinnen und Bürgern mitgetragen wurde, in der Kommunikation und Aushandlung aber auf der regionalen Ebene geführt werden musste.

Während die meisten Regionalverbände eine Akzeptanzsteigerung für zukünftige Windenergieanlagen durch die Planverfahren bei den Mitgliedern ihrer Verbandsversammlungen und den Kommunen erwarten, bejahen nur drei von acht eine Zunahme der Akzeptanz bei der Bevölkerung (B 2026). Dieses Ergebnis sollte Anlass geben, neben der Planungsbeschleunigung auch die Steigerung der Akzeptanz stärker in den Mittelpunkt der Überlegungen zukünftiger Planungsprozesse zu stellen.