Erneuerung des kommunalen Finanzsystems: Regionalpolitische Anmerkungen zu einer Gewerbesteuerreform

Volker Kunz

doi:10.14512/rur.2071

Authors

Volker Kunz Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung

DOI:

https://doi.org/10.14512/rur.2071

Abstract

Die sozialen und wirtschaftlichen Lebensbedingungen hängen in hohem Maße von den Investitionen und Dienstleistungsangeboten der Städte und Gemeinden ab. Der kommunalen Finanzausstattung kommt daher eine besondere Bedeutung zu.

Seit einiger Zeit hat sich die Diskussion zur Gewerbesteuerreform intensiviert. Die wichtigsten Reformvorschläge wurden vorgestellt und bewertet. Als normativer Maßstab dient die Forderung nach Regionalisierung und Dezentralisierung raum-wirksamer Politiken.

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References

(1) Vgl. Gabriel, Oscar W.; Kunz, Volker, Zapf-Schramm, Thomas: Bestimmungsfaktoren des kommunalen Investitionsverhaltens. – München 1990; Schmid, Hansdieter. Kommunale Investitionen – gestern, heute, morgen. Zur Bedeutung und Entwicklung kommunaler Investitionen. In: Zeitschrift für Kommunalfinanzen, 40 (1990), S. 194–199, 225–229, 247–250, 273–276; Winkel, Rainer F.: Bedarfsveränderungen für die öffentliche Infrastrukturversorgung in den Gemeinden. In: Der Städtetag, 42 (1989), S.18–21

(2) Zu den Grundlagen des kommunalen Finanzsystems vgl. Kunz, Volker: Die Finanzierung kommunaler Aufgaben. In: Gabriel Oscar W. (Hrsg.): Kommunale Demokratie zwischen Politik und Verwaltung. – München 1989, S. 59–105; Marcus, Paul: Das kommunale Finanzsystem der Bundesrepublik Deutschland. – Darmstadt 1987

(3) Boldt, Hans: Politikverflechtung als Ressourcenverflechtung. Zur Finanzverfassung der Bundesrepublik. In: Bürger im Staat, 29 (1979), S. 9–14

(4) Ewringmann, Dieter: Das kommunale Finanzsystem unter Veränderungsdruck. In: Informationen zur Raumentwicklung (1983) H. 6/7, S. 371–392, hier S. 387

(5) Vgl. z.B. Hotz, Dieter; Hillesheim, Dieter: Raumwirksamkeit wirtschaftsbezogener Kommunalsteuern, dargestellt am Beispiel der Gewerbesteuer. In: Raumforschung und Raumordnung, 43 Jg. (1985) H. 5, S. 186–200, hier S. 193

(6) Vgl. zusammenfassend Spahn, P. Bernd: Zur Reform der Gemeindefinanzen. In: Archiv für Kommunalwissenschaften, 28 (1989), S. 67–85, hier S. 72

(7) Vgl. Roth, Bernhard: Reform der Kommunalfinanzen. Vorstudie im Auftrag der GRÜNEN im Landtag von Baden-Württemberg. – Bremen: Progress-Institut für Wirtschaftsforschung 1986, S. 1 f.

(8) Heinrichs, Wilhelm: Das kommunale Finanzsystem aus räumlicher Sicht. In: Informationen zur Raumentwicklung (1983) H. 6/7, S. 549–557, hier S. 550

(9) Zu den Positionen der Parteien vgl. im Detail Karrenberg, Hanns: Untemehmensbesteuerung und Gewerbesteuer. Zur aktuellen Reformdiskussion. In: Zeitschrift für Kommunalfinanzen, 40 (1990), S. 2–7, hier S. 3 f.

(10) Scharpf, Fritz W.: Die Polilikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Förderalismus im Vergleich. In: Politische Vierteljahresschrift, 26 (1985), S. 323–356

(11) 1990 lagen mit dem Breuel-Plan, dem Bayern-Modell und der rheinland-pfälzischen Teilanrechnungskonzeption allein drei Reformvorschläge zur Umgestaltung der Gewerbesteuer aus unionsregierten Ländern vor.

(12) Vgl. Scharpf, Fritz W.: Entwicklungslinien des bundesdeutschen Föderalismus. – Bonn: Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung 1990. Inwieweit diese Mängel hier überwunden werden können, ist ein wichtiges Feld weiterer Forschungsprogramme. Sie können Aufschluß darüber geben, welche Randbedingungen, Einstellungen, Motivbindungen und Verhandlungsstrategien in konsensabhängigen Entscheidungssituationen den Übergang zwischen Nicht-Entscheidung, Bargaining und Problemlösen steuern. Vgl. auch Scharpf, Fritz W., 1985, a.a.O., S. 352

(13) Benz, Arthur: Zur Dynamik der föderativen Staatsorganisation. In: Politische Vierteljahresschrift, 25 (1984), S. 53–73, hier S. 66. In der regionalen Wirtschafts- und Strukturpolitik liegen mit der Reform der Europäischen Strukturfonds sowie den Zukunftsinitiativen in NordrheinWestfalen erste Ansätze in diese Richtung vor. Vgl. Gabriel, Hans; Menzel, Waltraud: Neuordnung der EG-Strukturfonds. Anstöße, Probleme und Chancen für die Regionalpolitik. In: WSI-Mitteilungen, 42 (1989), S. 584–595, und Hesse, Joachim Jens: Backhaus-Maul, Holger; Benz, Angelika; Benz, Arthur: Regionalisierte Wirtschaftspolitik. Das Beispiel "Zukunftsinitiative Montanregion". – Baden-Baden 1991

(14) Diese Diskussion wird in den Sozialwissenschaften mit variierendem Problembezug und sehr unterschiedlichen Annahmen und theoretischen Konzeptionen, die bis zur Negation der Steuerbarkeit gesellschaftlicher und politischer Teilsysteme reichen, geführt. Vgl. mit lesenswerten Einzelheiten z.B. Eichmann, Rainer: Diskurs gesellschaftlicher Teilsysteme. Zur Abstimmung von Bildungssystem und Beschäftigungssystem. – Wiesbaden 1989; Elster, Jon: Nuts and Bolts for the Social Sciences. Cambridge u.a. 1989, S. 159 ff.; Kruse, Heinz: Reform durch Regionalisierung. Eine politische Antwort auf die Umstrukturierung der Wirtschaft. – Frankfurt, New York 1990; Willke, Helmut: Systemtheorie entwickelter Gesellschaften. Dynamik und Riskanz moderner gesellschaftlicher Selbstorganisation. – Weinheim, München 1990; Winkel, Rainer. Neue Möglichkeiten öffentlicher Infrastrukturversorgung durch verknüpfte Netze multifunktionaler Einrichtungen. In: Archiv für Kommunalwissenschaften, 30 (1990), S. 64–77, sowie die Beiträge in: Schuster, Franz (Hrsg.): Dezentralisierung des politischen Handelns I–III. – Melle 1979–1987

(15) Vgl. hierzu grundlegend und empirisch gehaltvoll: Scharpf, Fritz W., 1985, a.a.O., sowie ders.: Verhandlungssysteme, Verteilungskonflikte und Pathologien der politischen Steuerung. In: Schmidt, Manfred G. (Hrsg.): Staatstätigkeit. International und historisch vergleichende Analysen. – Opladen 1988. = PVS-Sonderheft 19/1988, S. 61–87, und auch Scharpf, Fritz W.: Der Bundesrat und die Kooperation auf der "dritten Ebene". In: Bundesrat (Hrsg.): Vierzig Jahre Bundesrat – Baden-Baden 1989, S.121–162

(16) Gatzweiler, Hans-Peter: Die Entwicklung in den Regionen des Bundesgebietes. In: Friedrichs, Jürgen (Hrsg.): Die Städte in den 80er Jahren. Demographische, ökonomische und technologische Entwicklungen. – Opladen 1985, S. 214–246, hier S. 242

(17) Parsons, Talcott: Sociological Theory an the Modern Society. – New York 1967, S. 231 ff.

(18) Gatzweiler, Hans-Peter, a.a.O., S. 243

(19) Natürlich gilt auch für eine Dezentralisierungspolitik, daß "eine Organisationsänderung in der öffentlichen Verwaltung ungeachtet eines vielleicht alle Beteiligten überzeugenden Änderungskonzepts eigentlich immer ein Experiment mit ungewissem Ausgang ist." (so treffend Helmut Klages, zitiert nach: Benz, Arthur, a.a.O., S. 71)

(20) Stiens, Gerhard: Endogene Entwicklungsstrategien? Einführung. In: Informationen zur Raumentwicklung (1984) H. 1/2, S. I–IV, hier S. IV. Vgl. auch Biehl, Dieter u.a.: Dezentralisierung des politischen Handelns (III). Konzeption und Handlungsfelder. – Melle 1987. = Forschungsbericht 61 der Konrad-Adenauer-Stiftung

(21) Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern in der Bundesrepublik Deutschland. – Bonn 1982.=Schriftenreihe des B undesministeriums der Finanzen, H. 31, S. 2

(22) Gatzweiler, Hans-Peter, a.a.O., S. 244. Vgl. auch Spahn, P. Bernd, a.a.O., S. 67 f.

(23) Vgl. z. Ragnitz, Joachim: Regionalpolitische Aufgaben in den neuen Bundesländern. In: Wirtschaftsdienst, 71 (1991), S. 411–415, hier S. 415

(24) Vgl. Schmitt, Klaus: Räumliche Wirkungen von Gemeindesteuerreformvorschlägen. Gutachten im Auftrag des Bundesverbandes der Deutschen Industrie. – München: Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung 1986,S.71 ff.

(25) Vgl. Gabriel, Oscar W.; Kunz, Volker; Zapf-Schramm, Thomas, a.a.O. oder Reissert, Bernd: Staatliche Finanzzuweisungen und kommunale Investitionspolitik. – Berlin 1984, Diss. Freie Universität Berlin

(26) Vgl. Junkernheinrich, Martin: Räumliche Aspekte einer Reform des kommunalen Finanzausgleichs. Methodische Anmerkungen zum Gutachten einer Expertengruppe beim Innenminsterium des Landes NordrheinWestfalen. In: Raumplanung, 38 (1987), S. 107–111, hier S. 107; Kops, Manfred: Landeszuweisungen als Instrument der Raumordnung? In: Informationen zur Raumentwicklung (1983) H. 6/7, S. 487–502, hier S. 495. Die Situation der Städte und Gemeinden in den neuen Ländern erfordert allerdings auf unabsehbare Zeit überproportionale Transferzahlungen.

(27) Sie sollte sich am Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz zwischen Einnahmen und Ausgaben orientieren. Vgl. mit der Forderung nach Regionalisierung der Finanzpolitik z.B. Kruse, Heinz, a.a.O., S. 110

(28) Roth, Bernhard, a.a.O., S. 31

(29) Vgl. Scharpf, Fritz W.: Regionalisierung des europäischen Raums. Die Zukunft der Bundesländer im Spannungsfeld zwischen EG, Bund und Kommunen. In: Alemann, Ulrich von; Heinze, Rolf G.; Hombach, Bodo (Hrsg.): Die Kraft der Region: Nordrhein-Westfalen in Europa. – Bonn 1990, S. 32–46, hier S. 42

(30) Cameron, David. R.: The Expansion of the Public Economy. A Comparative Analysis. In: American Political Science Review, 72 (1978), S. 1243–1261, hier S. 1246. Vgl. hierzu auch Reissert, Bernd: Kommunales Hebesatzrecht zur Einkommensteuer. In: Demokratische Gemeinde, Sondernummer 1986, S. 40–45

(31) Hirschman, Albert O.: Exit, Voice and Loyality. – Cambridge, Mass. 1970

(32) Vgl. zu dieser Argumentation die grundsätzlichen Überlegungen bei Scharpf, Fritz W., 1985, 1988, a.a.O.

(33) Roth, Bernhard, a.a.O., S. 33

(34) Vgl. z.B. Roth, Bernhard, a.a.O., S. 33 ff.

(35) Roth, Bernhard, a.a.O., S. 48, Hervorhebung im Original. Vgl. hierzu auch Rehm, Hannes: Das kommunale Finanzproblem. Möglichkeiten und Grenzen einer Lösung. In: Finanzarchiv, 39 (1982), S. 185–191

(36) Vgl. Postlep, Rolf-Dieter; Stegmann, Helmut: Regionalpolitisch relevante Effekte der Steuerreform und ihrer Finanzierung. In: Raumforschung und Raumordnung, 46 Jg. (1988) H. 3, S. 81–87

(37) Zu einkommensteuerorientierten Reformvarianten vgl. Bach, Rolf: Grundlegende Veränderungen der Gemeindefinanzierung – eine Voraussetzung für eine ökologische Kommunalpolitik. In: Alternative Kommunalpolitik, 5 (1985), S. 48–50; Hickel, Rudolf: Zum Gemeindeanteil an der Einkommensteuer als städtische Einnahmequelle – Erfahrungen und Reformvorschläge. In: Der Städtetag, 41 (1988), S. 327–330; Scharpf, Fritz, W.: Plädoyer für ein kommunales Hebesatzrecht bei der Einkommensteuer. Schwedisches Modell erweitert politischen Handlungsspielraum. In: Alternative Kommunalpolitik, Sonderheft 4 (1984), S. 22–23

(38) Vgl. im einzelnen Hansmeyer, Karl-Heinrich: Finanzwissenschaft und Kommunalwissenschaften. Eine Bestandsaufnahme an ausgewählten Beispielen. In: Hesse, Joachim Jens (Hrsg.): Kommunalwissenschaften in der Bundesrepublik Deutschland. – Baden-Baden 1989, S. 155–206, hier S. 176 ff.; Karrenberg, Hanns: Neuordnung des Gemeindesteuersystems – für oder gegen die Städte. In: Der Gemeindehaushalt, 85 (1984), S. 77–81; Karrenberg, Hanns: Die Bedeutung der Gewerbesteuer für die Städte. – Stuttgart u.a. 1985, S. 91 ff.; Karrenberg, Hanns; Münstermann, Engelbert: Gemeindefinanzbericht 1990. In: Der Städtetag, 43 (1990), S. 82–135, hier S. 96 ff.; Noll, Werner: Eine Reform des Gemeindesteuersystems. Anmerkungen zum Vorschlag des Kronberger Kreises. In: Der Städtetag, 41 (1988), S. 746–749; Schmid, Hans-Peter: Unding mit Hebel. Die Politiker ringen um einen Ersatz für die Gewerbesteuer. In: Die ZEIT v. 13.3.88, S. 31.; Schmid, Kurt: Alternativen zur Gewerbesteuer. In: Der Städtetag, 41 (1988), S. 317–320; Zapf-Schramm, Thomas: Institutionelle Grundlagen, Entwicklungstrends und Reformproblem der kommunalen Einnahmen. – Mainz: Universität Mainz, Institut für Politikwissenschaft 1985; Zeidler, Achim: Möglichkeiten zur Fortsetzung der Gemeindefinanzreform. Eine theoretische und empirische Analyse. – Frankfurt u.a. 1985; O.V.: Modelle zur Neuordnung der Gemeindefinanzen. In: Der Gemeindehaushalt, 83 (1984), S. 167–172 und die Beiträge in: Government and Policy, 5 (1987), S. 1–103.

(39) Vgl. z.B. Clemens, Reinhard; Held, Thomas: Gewerbesteuerreform im Spannungsfeld von Unternehmensteuerbelastung und kommunaler Finanzautonomie. – Stuttgart 1986; Deutscher Städtetag: Argumente zur Gewerbesteuerdiskussion. In: Der Städtetag, 42 (1989), S.135–138; ders.: Weitere Eingriffe behindern Reform der Gewerbesteuer. In: Der Städtetag, 42 (1989), S. 717; Engels, Wolfram u.a.: Reform der Unternehmensbesteuerung. – Bad Homburg 1989. = Schriftenreihe des Kronberger Kreises, Bd. 18 ; Schemmel, Lothar; Krahwinkel, W.: Abbau und Ersatz der Gewerbesteuer. Darstellung, Kritik und Vorschläge. – Wiesbaden: Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler 1984; Spahn,P. Bernd, a.a.O.; Handelsblatt vom 23.11.1989, S. 5.

(40) Vgl. Heckt, Wilhelm: Modell zur Ablösung der Gewerbesteuer durch einen Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer. – Bonn 1982. = Institut für Finanzen und Steuern (Hrsg.), Brief Nr. 211. Neuerdings Hegelau, Hans: Verfassungsrechtliche Vorgaben für eine Reform der Gemeindesteuern. – Bonn 1990. = Institut für Finanzen und Steuern (Hrsg.), Brief Nr. 299

(41) Vgl. Littmann, Konrad: Anmerkungen zur Wertschöpfungsteuer. In: Der Städtetag, 41 (1988), S. 314–317, hier S. 315

(42) Ritter, Wolfgang: Abbau der Gewerbesteuer – Konzept eines Brückenschlags zwischen Wirtschaft und Gemeinden. In: Der Gemeindehaushalt, 84 (1983), S. 188–191

(43) Deutscher Industrie- und Handelstag: Gewerbesteuer auf neuem Kurs. Mängel beseitigen, Vorteile erhalten. – Bonn 1982

(44) Rieger, Georg: Gewerbesteuer auf neuem Kurs: Entlastung der Wirtschaft durch Verrechnung der Gewerbesteuer auf die Umsatzsteuerbelastung. In: Der Gemeindehaushalt, 84 (1983), S. 187–188, hier S. 188. Das Vollanrechnungsmodell des DIHT ist u.a. von der früheren CDU/FDP-Landesregierung in Rheinland-Pfalz um ein Teilanrechnungsmodell ergänzt worden. Vgl. Karrenberg, Hanns; Münstermann, Engelbert: Gemeindefinanzbericht 1987. In: Der Städtetag, 40 (1987), S. 48–97, hier S. 77

(45) Zapf-Schramm, Thomas, a.a.O., S. 4–11

(46) Karrenberg, Hanns, a.a.O., S. 116

(47) Karrenberg, Hanns; Münstermann, Engelbert: Gemeindefinanzbericht 1985. In: Der Städtetag, 38 (1985), S. 72–117, hier S. 106; Roth, Bernhard, a.a.O., S.71; Schmidt, Kurt, a.a.O., S. 319

(48) Scharpf, Fritz W.: Inflation und Arbeitslosigkeit in Westeuropa. Eine spieltheoretische Interpretation. In: Politische Vierteljahresschrift, 29 (1988), S. 6–41, hier S. 31

(49) Roth, Bernhard, a.a.O., S. 72

(50) Vgl. Roth, Bernhard, a.a.O., S. 77. Im übrigen ist auch das Strukturhilfegesetz ein prägnantes Beispiel dafür, daß sich bei knappen Ressourcen eine Problemverschiebung innerhalb des politisch-administrativen Bereichs auf Akteure mit unzureichendem Sanktionspotential bzw. den geringsten Abwehrmöglichkeiten der Konfliktverlagerung, hier den Kommunen, ergibt. Vgl. Fürst Dietrich; Hesse, Joachim Jens: Zentralisierung oder Dezentralisierung politischer Problemverarbeitung? Zur Krise der Politikverflechtung in der Bundesrepublik. In: Hesse, Joachim Jens (Hrsg.): Politikverflechtung im föderativen Staat. Studien zum Planungs- und Finanzierungsverbund zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. – Baden-Baden 1978, S. 191–204, hier S. 192. Vgl. ausführlich mit Bezug auf das Strukturhilfegesetz die informative Studie von Mäding, Heinrich: Autonomie und Abhängigkeit in finanzpolitischen Entscheidungsprozessen im föderativen Staat: das Beispiel Strukturhilfe. In: Politische Vierteljahresschrift, 31 (1990), S. 567–584

(51) Strauss, Wolfgang: Probleme und Möglichkeiten einer Substituierung der Gewerbesteuer. – Opladen 1984. Aussagen zur räumlichen Streuung der kommunalen Umsatzsteuerbeteiligung lassen sich allerdings nicht generalisierend treffen; das Ausmaß der Verteilungseffekte hängt in in erster Linie von der Wahl des Verteilungsschlüssels ab. Vgl. auch Schmitt, Klaus, a.a.O.

(52) Roth, Bernhard, a.a.O. S. 72 f.

(53) Vgl. auch Scharpf, Fritz W., 1984, a.a.O.; ders., 1989, a.a.O., S. 150, und Reissert, Bernd, 1986, a.a.O.

(54) Deutscher Städtetag: Argumente zur Gewerbesteuerdiskussion, a.a.O., S. 137

(55) Vgl. Gemeinsame Stellungnahme von Diht u.a.: Kommunale Wertschöpfungsteuer. Der falsche Weg, 2. Aufl. – Bonn, Köln 1984; Ritter, Wolfgang, a.a.O.

(56) Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern in der Bundesrepublik Deutschland. – Bonn 1982. = Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, H. 31

(57) Littmann, Konrad: Ergebnisse und Empfehlungen des Gutachtens des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen zur Reform der Gemeindesteuern. Sollte die Gewerbesteuer durch eine Wertschöpfungsteuer ersetzt werden? In: Der Gemeindehaushalt, 84 (1983), S. 178–184, hier S. 181

(58) Vgl. Littmann, Konrad, 1983, a.a.O., S. 181 f.

(59) Vgl. Engels, Wolfram u.a., a.a.O.; Noll, Werner, a.a.O.

(60) Vgl. hierzu Fürst, Dietrich; Hesse, Joachim Jens; Richter, Hartmut: Stadt und Staat. Verdichtungsräume im Prozeß der föderalstaatlichen Problemverarbeitung. – Baden-Baden 1983, S. 265 ff.

(61) Vgl. Strauss, Wolfgang, 1984, a.a.O.; Schmitt, Klaus, 1986, a.a.O.

(62) Vgl. hierzu auch Reidenbach, Michael; Kühn, Gerd: Die Erhaltung der städtischen Infrastruktur. Probleme, Finanzbedarf, Strategien – Stuttgart u.a. 1989 (Anmerkung von V.K.)

(63) Roth, Bernhard, a.a.O. S. 58 f.

(64) Vgl. z.B. o.V.: Modelle zur Neuordnung der Gemeindefinanzen, a.a.O., S. 170

(65) Durch die Bemessungsgrundlage Lohnsumme sind lohn- bzw. arbeitsintensive Betriebe von einer Wertschöpfungsteuer stärker betroffen als kapitalintensive Unternehmen. Die arbeitsmarktpolitischen Auswirkungen sind allerdings ungeklärt und kaum abschätzbar.

(66) Vgl. Deutscher Städtetag: Vorschlag des Deutschen Städtetages zur Umgestaltung der Gewerbesteuer. In: Der Städtetag, 39 (1986), S. 776–784; Karrenberg, Hanns; Münstermann, Engelbert: Gemeindefinanzbericht 1990, a.a.O., S. 96 f.; Schäfer, Hans-Joachim: Vorschlag des Deutschen Städtetages zur Umgestaltung der Gewerbesteuer. In: Der Städtetag, 41 (1988), S. 320–321

(67) Vgl. Deutscher Städtetag, 1986, a.a.O., S. 777

(68) Vgl. z.B. o.V.: Modelle zur Neuordnung der Gemeindefinanzen, a.a.O., S. 172

(69) Vgl. Littmann, Konrad, a.a.O., S. 315

(70) Schmitt, Klaus, a.a.O., S. 186,192

(71) Roth, Bernhard, a.a.O., S. 67

(72) Kommission zur Verbesserung der steuerlichen Bedingungen für Investitionen und Arbeitsplätze: Thesen. – Bonn: Bundesministerium der Finanzen 1990