Daseinsvorsorge und demographischer Wandel: Wie ändert sich das Raum- und Staatsverständnis?

Jens Kersten

doi:10.1007/BF03183174

Authors

Jens Kersten Juristische Fakultät, Humboldt-Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099, Berlin

DOI:

https://doi.org/10.1007/BF03183174

Abstract

Demographic change challenges public services in different areas of Germany to a different extent: booming metropolitan areas are contrasted by shrinking industrial and rural areas. Thus, efficient regulation of public services can no longer follow the aim of spatial equivalence. Spatial development should rather be based on the European idea of economic, social, and spatial cohesion. In this model, public private partnerships can substitute the exhausted welfare state by offering public services. But this provision model is no emergency exit for the state and its municipalities challenged by demography.

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References

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Vgl. BMVBW/BBR (Hrsg.): Öffentliche Daseinsvorsorge und demographischer Wandel. — Berlin, Bonn 2005, S. 7 ff.; Sinz, Manfred: Raumordnung/Raumordnungspolitik. In: Handwörterbuch der Raumordnung, a.a.O. (Fn. 1), Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 863 (864)

Vgl. Kersten, Jens: Die Entwicklung des Konzepts der Daseinsvorsorge im Werk von Ernst Forsthoff. Der Staat 44 (2005), S. 543 ff. m. w. N.

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Eine Ausnahme in Forsthoffs Werk bildet insofern: Forsthoff, Ernst: Die Daseinsvorsorge und die Kommunen. — Köln 1958

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Vgl. Forsthoff, Ernst: Krise der Gemeindeverwaltung. — Berlin 1932, S. 53 f.; Zentralinstitut für Raumplanung: Das Raumordnungsrecht: Vergangenheit — Gegenwart — Zukunft. DVB1. 120 (2005), S. 1149 f.

Vgl. Borchard, Klaus; Mäding, Heinrich; Zimmermann, Horst: Gleichwertige Lebensverhältnisse — Diskussionspapier des Präsidiums der Akademie für Raumforschung und Landesplanung. — Hannover, Mai 2005, S. 1 (www.arl-net.de/news/diskuss01.shtml); Sinz, Manfred: Raumordnung/Raumordnungspolitik, a.a.O. (Fn. 2), In: Handwörterbuch der Raumordnung, Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 866 (864)

Vgl. Stern, Klaus: Staatsrecht, 2. Bd. — München 1980(„Motor der Vereinheitlichung”); Wimmer, Raimund: Abschied von den „gleichwertigen” Lebensverhältnissen? DVB1. 97 (1982), S. 62 ff.

Vgl. Weyl, Heinz: Ist das raumordnerische Ziel der „wertgleichen Lebensbedingungen” überholt? DÖV 33 (1980), S. 813 ff.

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Vgl. Hohmann, Harald: Der Verfassungsgrundsatz der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet. DÖV 44 (1991), S. 191 ff.; Langhagen-Rohrbach, Christian: Raumordnung und Raumplanung. — Darmstadt 2005, S. 33 ff.

Vgl. hierzu und zum Folgenden Beirat für Raumordnung: Stellungnahme zur Raumordnerischen Diskussion der Ausgestaltung des Leitprinzips „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse”, 21.9.2005, S. 1 f.; Hahne, Ulf: Zur Neuinterpretation des Gleichwertigkeitsziels. Raumforschung u. Raumordnung 63 (2005) H. 4, S. 257, 258; krit. Zimmermann, Horst: Die Kraft des regionalen Unterschieds. FAZ, Nr. 264, 12.11.2005, S. 13

Vgl. hierzu und zum Folgenden Runkel, Peter, in: Bielenberg, Walter; Runkel, Peter; Spannowsky, Willy; Reitzig, Franz; Schmitz, Holger: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, 2. Bd. — Berlin 2005, K § 1, Rdnr. 85 f.; grds. Sinz, Manfred: Raumordnung/Raumordnungspolitik, a.a.O. (Fn. 2) In: Handwörterbuch der Raumordnung, S. 864 ff. (869)

Vgl. BMVBW/BBR (Hrsg.): Öffentliche Daseinsvorsorge, a.a.O. (Fn. 2) Öffentliche Daseinsvorsorge und demographischer Wandel. — Berlin, Bonn 2005, S. 22; Beirat für Raumordnung: Stellungnahme, a.a.O. (Fn. 16) Stellungnahme zur Raumordnerischen Diskussion der Ausgestaltung des Leitprinzips „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse”, 21.9.2005, S. 1 f.; Weyl, Heinz: Ist das raumordnerische Ziel, a.a.O. (Fn. 13) Ist das raumordnerische Ziel der „wertgleichen Lebensbedingungen” überholt? DÖV 33 (1980), S. 814, 818 f.

Vgl. hierzu und zum Folgenden Langhagen-Rohrbach, Christian: Raumordnung und Raumplanung, a.a.O. (Fn. 15) — Darmstadt 2005, S. 45; Dehne, Peter: Leitbilder der räumlichen Entwicklung. In Handwörterbuch der Raumplanung, a.a.O. (Fn. 1) Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 608 (612 f.); Hahne, Ulf: Zur Neuinterpretation, a.a.O. (Fn. 16) Zur Neuinterpretation des Gleichwertigkeitsziels. Raumforschung u. Raumordnung 63 (2005) H. 4, S. 257, 258; krit. Zimmermann, Horst: Die Kraft des regionalen Unterschieds. FAZ, Nr. 264, 12.11.2005, S. 258

Vgl. zur verfassungsrechtlichen Anknüpfung des Gleichwertigkeitsziels Borchard/Mäding/Zimmermann: Gleichwertige Lebensverhältnisse, a.a.O. (Fn. 11) Gleichwertige Lebensverhältnisse — Diskussionspapier des Präsidiums der Akademie für Raumforschung und Landesplanung. — Hannover, Mai 2005, S. 2; Beirat für Raumordnung: Stgellungnahme, a.a.O. (Fn. 16) Stgellungnahme zur Raumordnerischen Diskussion der Ausgestaltung des Leitprinzips „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse”, 21.9.2005, S. 4 f.; Runkel, Peter, a.a.O. (Fn. 17) in: Bielenberg, Walter; Runkel, Peter; Spannowsky, Willy; Reitzig, Franz; Schmitz, Holger: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, 2. Bd. — Berlin 2005, K § 1, Rdnr. 85 f.; grds. Sinz, Manfred: Raumordnung/Raumordnungspolitik, a.a.O. (Fn. 2) In: Handwörterbuch der Raumordnung, a.a.O. (Fn. 1), S. 863 (864), S. 864 ff. (869), § 1 ROG, Rdnr. 83

BVerfGE 106, 62 (144) — Altenpflegegesetz; BVerfG, NJW 2004, S. 2803 (2805) — Juniorprofessur; BVerfG, NJW 2005, S. 493 (493, 496) — Studiengebühren

Vgl. Beirat für Raumordnung: Empfehlungen „Raumordnung und demografischer Wandel”, 9.11.2004, S. 14: Aufgrund des demographischen Wandels wird es der Raumordnung „nicht mehr gelingen, eine großflächige Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen zu garantieren.”

Vgl. Beirat für Raumordnung: Stellungnahme, a.a.O. (Fn. 16) Stellungnahme zur Raumordnerischen Diskussion der Ausgestaltung des Leitprinzips „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse”, 21.9.2005, S.6, 10

Vgl. nur Weiß, Wolfgang: Tragfähigkeit — ein unscharfer Schlüsselbegriff im Schnittpunkt von Raumordnung und Regional-Demographie. Raumforschung u. Raumordnung 63 (2005) H. 5, S. 340 (348), der einen möglichen Einstieg in einen „Regionaldarwinismus” perhorresziert.

Vgl. Interview des Bundespräsidenten Horst Köhler, in: Focus, Nr. 38, 13.9.2004, S. 20 (23): Es „gibt (…) nun einmal überall in der Republik große Unterschiede in den Lebensverhältnissen. Das geht von Nord nach Süd wie von West nach Ost. Wer sie einebnen will, zementiert den Subventionsstaat und legt der jungen Generation eine untragbare Schuldenlast auf.” (Klammerzusatz der Verfasser)

Vgl. zum französischen Hintergrund des Kohäsionskonzepts Faludi, Andreas: Territorial Cohesion — Old (French) Wine in New Bottles? Urban Stud. 41 (2004) 7, S. 1349–1365; ders. Faludi, Andreas: Europäische Raumentwicklungspolitik. In: Handwörterbuch der Raumordnung, a.a.O. (Fn. 1) Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 251 (256); David, Carl-Heinz: Territorialer Zusammenhalt. Kompetenzzuwachs für die Raumordnung auf europäischer Ebene oder neues Kompetenzfeld? DÖV 57 (2004), S. 146 (153)

Müller-Graff, Peter-Christian: Europäische Verfassung und Grundrechtscharta: Die Europäische Union als transnationales Gemeinwesen. integration 23 (2000), S. 34 (36); vgl. Wahl, Rainer: Einige Grundprobleme im europäischen Raumordnungsrecht. In: Festschrift Werner Hoppe. — München 2000, S. 913 ff.; zu den „Unsicherheiten im Raumbild von Europa” Di Fabio, Udo: Der Verfassungsstaat in der Weltgesellschaft. — Tübingen 2001, S. 60

Vgl. zum Streit Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Nein zum Beitritt der Türkei. FAZ, Nr. 289, 10.12.2004, S. 35 f.; Oppermann, Thomas: Die Grenzen der Europäischen Union oder das Vierte Kopenhagener Kriterium. In: Festschrift Manfred Zuleeg. — Baden-Baden 2005, S. 72 ff.; Kocka, Jürgen: Die Grenzen Europas. In: Europawissenschaft. Hrsg.: Schuppert, Gunnar Folke; Pernice, Ingolf; Haltern, Ulrich. — Baden-Baden 2005, S. 275 ff.

Vgl. Münkler, Herfried: Imperien. — Berlin 2005, S. 250 ff.

Vgl. zur europäischen Aufgabe der Einheit von Staats-, Wirtschafts-und Sozialraum krit. Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Staat, Nation, Europa. — Frankfurt/M. 1999, S. 80, 105

Schmidt-Aßmann, Eberhard: Bundeskompetenzen zur Raumordnung unter veränderten Rahmenbedingungen — Planungsauftrag und Kompetenzverständnis im Wandel. In: Festschrift Felix Weyreuther. — Köln, Berlin 1993, S. 73 (80)

Wahl, Rainer: Europäisches Planungsrecht — Europäisierung des deutschen Planungsrechts. Das Planungsrecht in Europa. In: Festschrift Willi Blümel. — Berlin 1999, S. 617 (619 f.), in Anknüpfung an Schmidt-Aßmann, Eberhard: Die Stellung der Gemeinden in der Raumplanung — Systematik und Entwicklungstendenzen. VerwArch 71 (1980), S. 117 (118)

Vgl. Battis, Ulrich: Rechtsfragen der europäischen Raumordnungspolitik. In: Festschrift Otto Schlichter. — Hamm 1995, S. 185 (193 ff.)

Schlögel, Karl: Kartenlesen, Raumdenken. Merkur 636 (2002), S. 308 (314)

Vgl. hierzu und zum Folgenden auch Faludi, Andreas: Europäische Raumentwicklungspolitik, a.a.O. (Fn. 26) In: Handwörterbuch der Raumordnung, a.a.O. (Fn. 1) Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 256

Vgl. zum französischen Einfluss auf die Gestaltung des Art. 16 EGV Pielow, Johann-Christian: Grundstrukturen der öffentlichen Versorgung. — Tübingen 2001, S. 96 f., 111 ff.

Vgl. Europäische Kommission: Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa. AmtsBl. EG 1996 Nr. C 281/3, Rn. 1; dies. Europäische Kommission: Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, 20.9.2000, KOM (2000) 580 endg., Zusammenfassung, Rn. 7

Vgl. Art. 2 Abs. 1 Spstr. 4, Art. 29, Art. 40 Abs. 1 lit. b) EUV, Art. 61 ff. EGV; Müller-Graff, Peter-Christian: Der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts” im neuen Verfassungsvertrag für Europa. In: Festschrift Zuleeg, a. a. O. (Fn. 28) Festschrift Manfred Zuleeg. — Baden-Baden 2005, S. 605 ff.

Vgl. zu einem „potenziell” subjektiv-rechtlichen Charakter des Art. 36 GRC (Art. 11-96 EW) im Rahmen der künftigen Verfassungsentwicklung Mann, Thomas: Das Recht auf Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse. ZögU 28 (2005), S. 174 ff.

Vgl. auch Ritter, Ernst-Hasso; Benz, Arthur; David, Carl-Heinz; Faludi, Andreas; Schmidt-Aßmann, Eberhard; Wahl, Rainer, Raumentwicklungspolitik im Europäischen Verfassungsvertrag, ARL-Positionspapier, 2003, S. 4 f. Demgegenüber hatte sich der Expertenrat für Europäische Raumentwicklung des BMVBS dafür ausgesprochen, die Raumentwicklung als eine unterstützende Kompetenz auszugestalten — vgl. Kersten, Jens: Empfehlungen für die Ausgestaltung der Raumentwicklung im europäischen Verfassungsvertrag. UPR 23 (2003), S. 218 ff. m.w.N.

Vgl. zu diesem „unübersehbaren Interpretationszusammenhang” David, Carl-Heinz: Territorialer Zusammenhalt, a.a.O. (Fn. 26) Kompetenzzuwachs für die Raumordnung auf europäischer Ebene oder neues Kompetenzfeld? DÖV 57 (2004), S. 153

Vgl. zur Tragweite des Art. III-6 Satz 2 EW-Entwurfs (Art. III-122 Satz 2 EW Danwitz, Thomas von: Die Rolle der Unternehmen der Daseinsvorsorge im Verfassungsentwurf. In: Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents. Hrsg.: Schwarze, Jürgen. — Baden-Baden 2004, S. 251 (258)

Vgl. zur Konkretisierung der Ziele der Sturkurförderung in der Strukturfondsverordnung Schöndorf-Haubold, Bettina: Gemeinsame Europäische Verwaltung: die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft. In: Der Europäische Verwaltungsverbund. Hrsg.: Schmidt-Aßmann, Eberhard; Schöndorf-Haubold, Bettina. — Tübingen 2005, S. 25 (28 ff.)

Vgl. Puttler, Adelheid, in: EUV/EGV. Hrsg.: Calliess, Christian; Ruffert, Matthias. — 2. Aufl., Neuwied 2002, § 158 EGV, Rn. 8 m.w.N.; Schön, Karl Peter: Europäische Integration. In: Handwörterbuch der Raumordnung, a.a.O., ARL (Fn. 1), Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 233 (240)

Vgl. Kaufmann, Franz-Xaver: Schrumpfende Gesellschaft, a. a. O. (Fn. 1) — Frankfurt/M. 2005, S. 149 ff.

Vgl. Rossi, Matthias, in: EU-Verfassung. Hrsg.: Vedder, Christoph; Heintschel von Heinegg, Wolff, Art. III-222, Rn. 3 (i.V.)

Vgl. Erdmenger, Jürgen, in: EUV/EGV. Hrsg.: Groeben, Hans von der; Schwarze, Jürgen. — 6. Aufl., Baden-Baden 2003, Art. 154 EGV, Rn. 2, 4

Vgl. hierzu und zum Folgenden sowie zur Weiterentwicklung bzw. Neuformulierung des Zentrale-Orte-Konzepts angesichts des demographischen Wandels Beirat für Raumordnung: Empfehlungen, a.a.O. (Fn. 22); Empfehlungen „Raumordnung und demografischer Wandel”, 9.11.2004, S. 14: Aufgrund des demographischen Wandels wird es der Raumordnung „nicht mehr gelingen, eine großflächige Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen zu garantieren.”; ders.: Stellungnahme, a.a.O. (Fn. 16), Stellungnahme zur Raumordnerischen Diskussion der Ausgestaltung des Leitprinzips „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse”, 21.9.2005, S. 8 f; Blotevogel, Hans H.: Zentrale Orte. In: Handwörterbuch der Raumordnung, a.a.O. (Fn. 1) Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 1307 (1313 ff.); ders. Blotevogel, Hans H.: Neuformulierung des Zentrale-Orte-Konzepts (2005; www.raumplanung.uni-dortmund.de); Langhagen-Rohrbach, Christian: Raumordnung und Raumplanung, a.a.O. (Fn. 15) — Darmstadt 2005, S. 45; Gans, Paul: Schrumpfung, a.a.O. (Fn. 1) In: Handwörterbuch der Raumordnung. Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 1011; Hahne, Ulf: Zur Neuinterpretation, a.a.O. (Fn. 16) Zur Neuinterpretation des Gleichwertigkeitsziels. Raumforschung u. Raumordnung 63 (2005) H. 4, S. 262 f.

Vgl. Blotevogel, Hans H.: Metropolregionen. In: Handwörterbuch der Raumordnung, a.a.O. (Fn. 1) Hrsg.: ARL — 4. Aufl., Hannover 2004, S. 642 ff.; ders. Blotevogel, Hans H.: Metropolräume und ländliche Räume — eine Solidargemeinschaft? (2005, www.raumplanung.uni-dortmund.de)

Vgl. Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.): Der Gewährleistungsstaat — Ein Leitbild auf dem Prüfstand. — Baden-Baden 2005, m. umf. N.

Vgl. Stolleis, Michael: Die Entstehung des Interventionsstaates und das öffentliche Recht. In: ders. Stolleis, Michael: Konstitution und Intervention. — Frankfurt/M. 2001, S. 253 (257 ff.)

Schmid, Ferdinand: Ueber die Bedeutung der Verwaltungslehre als selbständiger Wissenschaft. ZgStW 65 (1909), S. 193 (205)

Forsthoff, Ernst: Die öffentliche Körperschaft im Bundesstaat. — Tübingen 1931, S. 175

Vgl. Stolleis, Michael: Geschichte des Sozialrechts in Deutschland. — Stuttgart 2003, S. 110 ff.

Stolleis, Michael: Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, 3. Bd. — München 1999, S. 380

Kaube, Jürgen: Die Vorsorgemaschine. FAZ, Nr. 214, 14.9.2002, S. 34

Vgl. Schmidt, Reiner: Die Liberalisierung der Daseinsvorsorge. Der Staat 42 (2003), S. 225 ff.

Vgl. Schuppert, Gunnar Folke: Koordination durch Struktursteuerung als Funktionsmodus des Gewährleistungsstaates. In: Festschrift Klaus König. — Berlin 2004, S. 287 (288)

Vgl. Voßkuhle, Andreas: Beteiligung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und staatliche Verantwortung. WDStRL 62 (2003), S. 267 (307)

Vgl. Masing, Johannes: Grundstrukturen eines Regulierungsverwaltungsrechts. Die Verwaltung 36 (2003), S. 1 (25 ff.)

Vgl. nur den Streit um die Universaldienstleistungsabgabe (§16 PostG, § 83 TKG) Danwitz, Thomas von, in: Beck'scher PostG Kommentar. — 2. Aufl., München 2004, § 16, Rn. 5 ff. m.w.N.

Vgl. Franzius, Claudio: Der „Gewährleistungsstaat” — ein neues Leitbild für den sich wandelnden Staat? Der Staat 42 (2003), S.493

Vgl. zum Begriff der „regulierten Selbstregulierung” zu Recht krit. Masing, Johannes: Grundstrukturen, a.a.O. (Fn. 61),, S. 1

Vgl. Knauff, Matthias: Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge. — Berlin 2004, S. 546

Voßkuhle, Andreas: Beteiligung Privater, a.a.O. (Fn. 60, S. 309

Tettinger, Peter J.: Die rechtliche Ausgestaltung von Public Private Partnership. DÖV 49 (1996), S. 764 (765); vgl. auch ders. Tettinger, Peter J.: Public Private Partnership, Möglichkeiten und Grenzen — ein Sachstandsbericht. NWVB1 19 (2005), S. 1 ff.

Vgl. grds. Tomerius, Stephan; Breitkreuz, Tilmann: Selbstverwaltungsrecht und „Selbstverwaltungspflicht”. DVB1. 118 (2003), S. 426 ff.; Schliesky, Utz: Vom kommunalen Wirtschaftsrecht zum Öffentlichen Wettbewerbsrecht. NdsVB1. 12 (2005), S. 113 (119); speziell vor dem Hintergrund des demographischen Wandels Appel, Clemens: Die Auswirkungen des demographischen Wandels in Brandenburg auf die öffentliche Verwaltung und staatliche Institutionen. LKV 15 (2005), S. 377 (381)

Vgl. Britz, Gabriele: „Kommunale Gewährleistungsverantwortung” — ein allgemeines Element des Regulierungsrechts in Europa? Die Verwaltung 37 (2004), S. 145 ff., bes. 150 ff., 159 ff.

Vgl. Kaufmann, Franz-Xaver: Schrumpfende Gesellschaft, a. a. O. (Fn. 1) Schrumpfende Gesellschaft. — Frankfurt/M. 2005, S. 17, 31, 116, 165 ff.

Vgl. Stern, Fritz: Kulturpessimismus als politische Gefahr. — Bern, Stuttgart, Wien 1961, Neudruck Stuttgart 2005