Effizientere Regionalplanung durch das Raumordnungsverfahren?

Markus Schubert

doi:10.14512/rur.2628

Authors

Markus Schubert

DOI:

https://doi.org/10.14512/rur.2628

Abstract

Das Raumordnungsverfahren (ROV) wird auch neben vorhandenen Regionalplänen von großer Bedeutung bleiben, nicht zuletzt deshalb, weil sich mit diesem bewährten und flexiblen Instrument Schwächen im gültigen System der Raumordnung und Landesplanung teilweise ausgleichen lassen. Allerdings steckt in einer intensiven Anwendung dieses Verfahrens, wie sie insbesondere in Bayern üblich ist, wo sich das Instrument in der Praxis von den Plänen und Programmen teilweise verselbständigt hat, durchaus auch die Gefahr einer Beeinträchtigung der Regionalplanung. Diese Beeinträchtigung beruht weniger auf der in der Literatur immer wieder warnend hervorgehobenen Antinomie der Instrumente Planung als Gesamtschau und ROV als Einzelfallabstimmung. Das Problem ist vielmehr die verwaltungsorganisatorische Trennung dieser beiden Instrumente, wie sie mehr oder weniger in allen Bundesländern üblich ist, die das ROV anwenden. Dadurch wird die Institution Regionalplanung bzw. Regionaler Planungsverband gezwungen, Entscheidungsbefugnisse an die mit der Durchführung des ROV betrauten Landesplanungsbehörden abzugeben. Um die weitgehend unbestrittenen Vorzüge des ROV weiterhin oder (durch Fortentwicklung des Instruments) zunehmend ausnutzen zu können, ohne daß dies – wie bisher – auf Kosten der Institution Regionalplanung geht, sollte dieses Instrument in die Hände der Regionalen Planungsverbände bzw. der sonst für die Regionalplanung zuständigen Stellen gelegt werden. Damit würde die Regionalplanung als Institution vorteilhaft gestärkt und der in letzter Zeit zunehmend laut gewordenen Forderung Rechnung getragen, die Raumordnungspolitik insgesamt zu dezentralisieren.

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References

Vgl. z. B. Raumordnungsverfahren als Instrument zur Durchsetzung raumordnerischer Ziele. Themenheft der “Informationen zur Raumentwicklung“(IzR), Heft 2/3 1979, S. 71 ff.

Vgl. z. B. Regionalplanung in der Krise? Themenheft der “Informationen zur Raumentwicklung” (IzR), Heft 12/1980, S. 635 ff.

Vgl. z. B. Brenken G., Weiterentwicklung des Raumordnungsverfahrens. In: Raumordnung und Eigentumsordnung, Festschrift für Werner Ernst. – München 1980, S. 47 ff.

Diese Untersuchung wurde vom Verfasser im Rahmen seiner Diplomarbeit “Das Raumordnungsverfahren – ein Mittel der aktiven Landesplanung? Dargestellt an Beispielen aus dem Freistaat Bayern” am Institut für Stadt- und Regionalplanung an der TU Berlin 1983 durchgeführt.

Im Gegensatz zu diesen beiden, gezielt ausgewählten Hauptfallbeispielen wurden die anderen Fälle mehr oder minder zufällig herausgesucht, wobei allerdings in bezug auf Projektart, Projektbedeutung, Projektträger und strukturräumliche Zuordnung des Projektstandortes auf eine gewisse Streuung geachtet wurde.

Insbesondere die Fragen nach der rechtsdogmatischen Einordnung und der Bindungswirkung der landesplanerischen Beurteilung als abschließender Akt des ROV sind äußerst umstritten (vgl. dazu repräsentativ Schefer A.G.: Rechtsqualität der abschließenden Beurteilung im Raumordnungsverfahren: Verwaltungsakt oder gutachtliche Stellungnahme? In: “Informationen zur Raumentwicklung” [IzR], 1979, S. 95 ff. Bielenberg W./Erbguth W./Söfker W.: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Loseblatt. – Bielefeld, Stand April 1984, M 445 Rdnr. 20 mit weiteren Nachweisen).

Die umfassendsten Behandlungen des landesplanerischen Instruments ROV finden sich bei Zoubek G.: Das Raumordnungsverfahren – eine rechtsvergleichende Untersuchung des förmlichen landesplanerischen Abstimmungsinstruments. – Münster 1977, und bei Raumordnungsverfahren als Instrument zur Durchsetzung raumordnerischer Ziele, Themenheft der “Informationen zur Raumentwicklung” (IzR), Heft 2/3 1979, S. 71 ff., weitere Literaturhinweise hierzu in den Anmerkungen 3, 6, 14, 15 und 16.

Vgl. z. B. Regionalplanung in der Krise? Themenheft der “Informationen zur Raumentwicklung” (IzR), Heft 12/1980, S. 635 ff.

Vgl. z. B. Hesse J. J.: Zum Bedeutungsverlust der Raumordnung und Raumplanung in der Bundesrepublik. In: Raumordnung und Eigentumsordnung, Festschrift für Werner Ernst. – München 1980, S. 201 ff. (205 ff.).

Vgl. z. B. Scharpf F. W./Schnabel F.: Steuerungsprobleme der Raumordnung. In: Veröffentlichungen der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Bd. 27. – Hannover 1979, S. 44 ff.

Vgl. Schulz zur Wiesch J.: Regionalplanung ohne Wirkung? In: Archiv für Kommunalwissenschaften 1978, S. 21 ff. (38).

Vgl. z. B. Kistenmacher H./Eberle D.: Erfordernisse und Möglichkeiten wirksamer regionalplanerischer Koordinationsstrategien. In: “Informationen zur Raumentwicklung” (IzR), 1980, S. 647 ff.

Vgl. z. B. Benz A.: Regionalplanung in der Bundesrepublik Deutschland. – Münster 1982, S. 4 f.

Vorteile des ROV bei der Konsensbildung zwischen Landesplanung und Gemeinden (Punkt 1 der oben aufgestellten Problemliste der Regionalplanung) sieht z. B. Höhnberg U.: Raumverträglichkeitsprüfung im Raumordnungsverfahren und/oder im Rahmen von Planänderungen. In: “Informationen zu Raumentwicklung” (IzR), 1979, S. 79 ff. (81); eine verbesserte Position der Landesplanung gegenüber den Fachplanungen (Problempunkt 2) durch das ROV erkennen u. a. Erbguth W./Zoubek G.: Raumordnungsverfahren, Umweltschutz und Vereinheitlichung des Raumordnungsrechts. In: DVBl. 1982, S. 1172 ff. (1173); eine verbesserte Reaktionsfähigkeit und Aktualität (Problempunkt 4) durch das ROV betont u. a. Hesse J. J.: Zum Bedeutungsverlust der Raumordnung und Raumplanung in der Bundesrepublik. In: Raumordnung und Eigentumsordnung, Festschrift für Werner Ernst. – München 1980, S. 201 ff. (208); als bewährtes Mittel des Planvollzuges (Problempunkt 5) wird das ROV u. a. von Buchner W.: Das Raumordnungsverfahren nach bayerischem Landesplanungsrecht. In: “Informationen zur Raumentwicklung” (IzR), 1979, S. 115 ff. (116), bezeichnet.

Vgl. Hosch R.: Das Verhältnis des Raumordnungsverfahrens zu Fachgenehmigungs- und Planfeststellungsverfahren – Erwiderung zur gleichnamigen Abhandlung von Jarass H. D. (In: BayVBl. 1979, S. 65 ff.). In: BayVBl. 1979, S. 398 ff. (399).

Zu den Fragen nach dem Kreis und der Stellung der Beteiligten am ROV vgl. repräsentativ Hosch R.: Aktuelle Fragen des Raumordnungsverfahrens nach dem Bayerischen Landesplanungsgesetz. In: BayVBl. 1974, S. 331 ff.

Vgl. Depenbrock J.: Landesplanung ohne Raumordnungsverfahren. In: “Informationen zur Raumentwicklung” (IzR), 1979, S. 149 ff. (152).

So wies im Falle des vorerwähnten umstrittenen Rangierbahnhofprojektes im Raum München z. B. der (unparteiische) Vorsitzende der vom Bundesverkehrsminister eingesetzten sog. “Rangierbahnhofkommission” in seinem Abschlußbericht darauf hin, daß das ROV von 1972/73 für den Bundesminister für Verkehr “eine Weichenstellung bedeutet, die er nicht ohne weiteres beiseite schieben kann” (Vgl. Bericht über die Tätigkeit der Kommission “Rangierbahnhof für den Raum München” sowie über deren Arbeitsergebnisse v. 29. 10. 76, S.ll). Obwohl die Stadt München mit dem Ergebnis dieses ROV keineswegs einverstanden war, wurde die Bindungswirkung dieses Instruments grundsätzlich zu keiner Zeit des Verfahrens in Frage gestellt, währenddessen sich die Stadt gegen die später im Entwurf des Regionalplans München aufgenommene Standortfestlegung nicht nur inhaltlich, sondern auch prinzipiell wandte, da der Plan nach Meinung der Stadt eine so konkrete Standortfestlegung nicht vornehmen könne. Im selben Fall wird auch deutlich, daß sogar einzelne Hinweise im ROV, wie die Gültigkeitsfrist, strikt beachtet werden. In einem anderen Fall wurde der (private) Projektträger gezwungen, bei der Ausführung des vorher in einem ROV behandelten Projektes von einer flächenmäßigen Vergrößerung der ursprünglichen Planung abzusehen (Vgl. Regierung v. Oberbayern, landesplanerische Beurteilung v. 10. 12. 1979 zur Errichtung eines Golfplatzes in der Gemeinde Eurasburg). Auch Entscheidungen gegen den Projektträger im ROV werden offensichtlich, selbst von den privilegierten Planungsträgern des Bundes, akzeptiert. So fügte sich die Bundespost einer negativen landesplanerischen Beurteilung bei einem Projekt einer geplanten Funkübertragungsanlage, obwohl sie vorher glaubhaft zu machen suchte, daß ein anderer Standort für die Anlage nicht in Frage komme (Vgl. Regierung von Oberbayern, Neubau einer Funkübertragungsanlage auf dem Brauneck bei Lenggries, landesplanerische Beurteilung v. 9. 1. 79).

Der Kreis der Beteiligten am ROV ist weit größer und die Stellung der Beteiligten weit bedeutender, als im Gesetz ausdrücklich eingeräumt wird. So werden in der Regel Verbände – soweit sie betroffen sind – automatisch beteiligt. Über die Auflagen (Anm. 20) und z. T. auch über die “vergleichenden Standortuntersuchungen” (Anm. 21) existiert faktisch sogar ein Vorschlagsrecht.

Im allgemeinen wird eine positive landesplanerische Beurteilung in Bayern nur unter Auflagen ausgesprochen; diese sind z. T. bemerkenswert konkret und werden offensichtlich in der Regel auch eingehalten.

Obwohl rechtlich eigentlich sehr begrenzt (vgl. dazu insbesondere Heigl L./Hosch R.: Raumordnung und Landesplanung in Bayern, Kommentar, München, Stand 1982, Art. 23 Rdnr. 12 u.13), spielt die Bewertung von Alternativstandorten im ROV eine bemerkenswert große und offensichtlich auch zunehmende Rolle; sie wird mitunter im Widerspruch zur eigentlichen Rechtslage auch gegen den Projektträger durchgesetzt. So wurde die DB beim ROV für den geplanten Rangierbahnhof in München 1972/73 faktisch gezwungen, nachträglich Alternativstandorte in das Verfahren einzubringen (Regierung v. Oberbayern, landespl. Beurteilung v. 18. 7. 73, S.3 f.).

In der Praxis zeigt sich, daß der Ausgleich zwischen lokalen und fachlichen Interessen im Vordergrund zu stehen scheint und die Prüfung, ob ein Vorhaben mit den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung vereinbar ist (Raumverträglichkeitsprüfung) allenfalls an zweiter Stelle wichtig ist. So werden offensichtlich zuerst Abstimmungs- und Kompromißmöglichkeiten gesucht, bevor anhand der eigentlichen Prüfungsmaßstäbe, die Ziele und Grundsätze der Raumordnung, die Vereinbarkeit oder Nichtvereinbarkeit mit der geltenden raumordnerischen Konzeption festgestellt werden. Die Landesplanungsbehörde scheint mitunter eher als “Vermittler” statt als “Prüfer” aufzutreten. Entscheidungen der Landesplanungsbehörde sowohl gegen den Projektträger als auch gegen die betroffenen Gemeinden sind selten.

Diese Gefahr wird auch von Nordrhein-Westfalen, dem einzigen Flächenstaat der Bundesrepublik, der auf ein eigenständiges Prüfungs- und Abstimmungsinstrument wie das ROV verzichtet, als eines seiner Hauptargumente gegen die Einführung des ROV in diesem Land angeführt (vgl. Depenbrock J.: Landesplanung ohne Raumordnungsverfahren. In: “Informationen zur Raumentwicklung” (IzR), 1979, S. 149 ff. (153).

So auch Depenbrock J.: Landesplanung ohne Raumordnungsverfahren. In: “Informationen zu Raumentwicklung” (IzR), 1979, S. 149 ff. (153).

So wurde 1977 in der Region Oberfranken-West auf Intervention des Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen ein ROV eingestellt, das (einmaligerweise) ein großräumiges Gesamtkonzept für die Ordnung des Kies- und Sandabbaues in der Region zum Gegenstand hatte. Dabei wies das Ministerium darauf hin, daß die von der höheren Landesplanungsbehörde beabsichtigte Erarbeitung dieser Gesamtkonzeption aufgrund der Rechtslage des Art. 23 BayLplG nicht Zweck eines RÖV sein könne, sondern daß dies vielmehr innerhalb der Regionalplanung zu entwickeln sei (Vgl. Regierung v. Oberfranken, Rundschreiben vom 18. 7. 77 an die Beteiligten des ROV).

Z. B. wurde im Falle des zunächst gemeinsamen, später aber getrennten ROV für den geplanten Rangierbahnhof und das vorgesehene Containerterminal im Raum München praktisch ignoriert, daß das Landesentwicklungsprogramm Bayern in LEP BIX 4.8.1 ausdrücklich eine Kombination dieser Anlagen vorsieht. Hier findet praktisch ein Planänderungsverfahren durch ein ROV statt (Vgl. Regierung v. Oberbayern, ergänzende landesplanerische Stellungnahme zum modifizierten Rangierbahnhofprojekt v. 15.12.79; ders., landespl. Beurteilung zum Neubau eines Containerbahnhofes im Raum München v. 15. 7. 81).

Z. B. floß im selben Fall das sog. “Stadtteilkonzept Moosach-Lerchenau” der Stadt München nicht in die landesplanerische Beurteilung des Rangierbahnhofstandortes mit ein, obwohl das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP Teil C – R 14–4. 2. 1) als verbindliches Ziel festlegt, daß in München zur Entlastung des Stadtkernes in geeigneten Stadtteilen Stadtteilzentren auszubauen sind und das obengenannte Stadtteilkonzept damit eindeutig als überörtliche Planung im Sinne des BayLplG anzusehen ist.

Zumindest läßt der Vergleich der hier betrachteten ROV, die a) im Verdichtungsraum München, b) in den ländlichen Gebieten Oberbayerns und c) in den peripheren, benachteiligten Gebieten Oberfrankens durchgeführt wurden, nicht erkennen, daß etwa die Frage, ob ein Vorhaben in einem Gebiet mit Überlastungserscheinungen oder in einem benachteiligten peripheren Raum geplant ist, einen signifikanten Einfluß auf die landesplanerische Bewertung hat.

Z. B. wäre aus ökologischen Erwägungen eine Kombination des erwähnten Rangierbahnhofes mit der geplanten Autobahnverbindungsspange Eschenried am Stadtrand von München erwägenswert. Trotz der räumlichen Nähe dieser beiden Planungen und der Tatsache, daß das ROV zu letzterem Projekt zeitgleich mit der ergänzenden landesplanerischen Beurteilung der Rangierbahnhofplanung durchgeführt wurde, wurde über eine mögliche Verknüpfung dieser beiden Projekte im Rahmen des ROV nicht nachgedacht.

So werden die einzelnen Standorte zwar auf ihre (vor allem negativen) Auswirkungen überprüft und verglichen, doch wird selten gefragt, ob das betreffende Gelände für andere bauliche oder sonstige Nutzungen nicht besser geeignet wäre. Die Konkurrenz verschiedener Nutzungsansprüche an den Raum wird, wie im erwähnten Rangierbahnhofprojekt, als Beurteilungskriterium kaum berücksichtigt.

Das ROV wurde in Bayern zwischen 1966 und 1981 rund 6000 mal angewendet (vgl. Wahl R.: Bürgerbeteiligung bei der Landesplanung. In: Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen. Hrsg. v. Blümel W., Speyer 1981, S. 127).

Vgl. Ganser K.: Raumordnung in den 80er Jahren. In: Der Landkreis 1/1980, S. 9 ff. (14); ähnlich dazu äußert sich auch Hohberg R.: Regionalplanung als Koordinierungs- und Abstimmungsinstrument muß gestärkt werden. In: “Informationen zu Raumentwicklung” (IzR), 1980, S. 635 ff. (640); daß diese Aussagen der Praxis entsprechen, offenbart auch der Planfeststellungsbeschluß der DB für den Rangierbahnhof München Nord v. 5.7. 1982 (S. 127) hinsichtlich der oben (Anm. 26) erwähnten, im Landesentwicklungsprogramm als verbindliches Ziel der Raumordnung und Landesplanung vorgesehenen Kombination des Rangierbahnhofes und des Containerterminals. Es wird hier schlicht erklärt, daß die Kombination “dem damaligen Planungsstand entsprechend” im LEP “aufgeführt” worden sei, und daß der in dieser Hinsicht aktualisierte Planungsstand in der Fortschreibung des LEP berücksichtigt werde. Dieses Ziel beruht also nicht auf einer fundierten landesplanerischen Abwägung, etwa mit dem Raumordnungsgrundsatz, daß emittierende Anlagen möglichst gebündelt werden sollen (BayLplG Art. 2 Nr. 11), sondern auf einer “nachrichtlichen Übernahme” einer Bundesbahnplanung.

Diesen Kompetenzkonflikt zwischen Raumordnungsbehörde und Regionalplanung beim ROV registriert auch Benz A.: Regionalplanung in der Bundesrepublik Deutschland. – Münster 1982, S. 113 ff., für Baden-Württemberg.

Vgl. Regierung v. Oberbayern, landesplanerische Beurteilung vom 18.7.73 zum Neubau eines Rangierbahnhofes mit einer Containeranlage.

Vgl. Regionalplan München, Entwurf (Stand 2. 12. 81), B IV 4.4.

Die ergänzende landesplanerische Beurteilung v. 17. 12. 79 (vgl. auch Anm. 26) wurde hier wegen der erheblichen Zeitverzögerung und wegen einer wesentlichen Modifizierung des umstrittenen Projektes notwendig.

Z. B. beim ROV für das vorerwähnte (nicht unproblematische) Autobahnprojekt “Eschenrieder Spange” am Stadtrand von München; hier stimmte der Regionale Planungsverband München dem Projekt einfach zu, ohne eine Begründung oder Anregungen zu liefern (Vgl. Regierung v. Oberbayern, Autobahnring München, ergänzende Raumordnung für den Teilabschnitt “Spange Eschenried” landesplanerische Beurteilung v. 28. 12. 79, S.7).

So wurden beim ROV “Containerbahnhof München” zwei Vorschläge des Regionalen Planungsverbandes nicht aufgenommen (Regierung v. Oberbayern, landesplanerische Beurteilung v. 15. 7. 81, S. 10 u. S. 25).

Vgl. Regierung v. Oberbayern, ROV für die Errichtung einer Fernmeldeschule der Deutschen Bundespost in der Stadt Fürstenfeldbruck, landespl. Beurteilung v. 28. 5. 81, S. 4 und S. 7.

Vgl. Regierung v. Oberbayern, ROV für den Neubau einer Funkübertragungsstelle auf dem Brauneck bei Lenggries, Landkreis Bad Tölz, landesplanerische Beurteilung v. 9. 1. 79, S. 4 u. 9.

Vgl. Regierung v. Oberfranken, ergänzendes ROV für die Erdgas Hochdruckleitung “Schmölz – Tettau/Ludwigsstadt“, landesplanerische Beurteilung vom 14. 5. 79, S. 4.

Ausgerechnet Bayern als das flächengrößte Land der Bundesrepublik mit enormen räumlichen Disparitäten steht bei der Regionalplanung an letzter Stelle. Nach 14 Jahren Landesplanungsgesetz auf der Basis des Bundesraumordnungsgesetzes, und damit nach 14 Jahren Rechtsvorschriften zur Regionalplanung, existiert bislang kein einziger festgestellter Regionalplan. Lediglich in der Region Aschaffenburg konnte kürzlich die Beschlußfassung des Regionalplanes vorgenommen werden.

Vgl. Bielenberg W./Erbguth W./Söfker W.: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Loseblatt. – Bielefeld, Stand April 1984, M 440 Rdnr. 13.

Vgl. Höhnberg U.: Raumverträglichkeitsprüfung im Raumordnungsverfahren und/oder im Rahmen von Planänderungen. In: “Informationen zu Raumentwicklung” (IzR), 1979, S. 79 ff.

Vgl. Brenken G.: Weiterentwicklung des Raumordnungsverfahrens. In: Raumordnung und Eigentumsordnung, Festschrift für Werner Ernst. – München 1980, S. 48 n. (56).

Vgl. Zoubek G.: Auf dem Prüfstand: Bundesraumordnung und räumlicher Umweltschutz. In: DVBl. 1983, S. 1229 ff. (1232), nach einem Referat von Schmitz G.

Vgl. Hohberg R.: Regionalplanung als Koordinierungs- und Abstimmungsinstrument muß gestärkt werden. In: “Informationen zu Raumentwicklung” (IzR), 1980, S. 635 ff. (636).

Vgl. z. B. Ganser K.: Raumordnung in den 80er Jahren. In: Der Landkreis 1/1980, S. 9 ff. (14) und Hesse J. J.: Zum Bedeutungsverlust der Raumordnung und Raumplanung in der Bundesrepublik. In: Raumordnung und Eigentumsordnung, Festschrift für Werner Ernst. – München 1980, S. 201 ff. (210 ff.).

Vgl. Hesse J. J.: Zum Bedeutungsverlust der Raumordnung und Raumplanung in der Bundesrepublik. In: Raumordnung und Eigentumsordnung, Festschrift für Werner Ernst. – München 1980, S. 201 ff. (209).

Vgl. z. B. Schulz zur Wiesch J.: Mehr horizontale Koordination statt vertikaler Bindung in der Regionalplanung? In: “Informationen zur Raumentwicklung” (IzR), 1980, S. 665 ff. (672).

Diese Gefahr wird generell für die in Bayern übliche Praxis, “erst im ROV die eigentlichen Abstimmungsentscheidungen zu fällen” (vgl. Battis U.: Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht. – Stuttgart u. a. 1981, S. 232), gesehen (vgl. Bielenberg W./Erbguth W./Söfker W: Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Loseblatt. – Bielefeld, Stand April 1984, M 440 Rdnr. 16).

Vgl. Art. 18 Abs. 1 Bayerisches Landesplanungsgesetz (BayLplG) i.d.F.v. 4. 1. 1982.

Vgl. Goedecke O.: Regionalplanung in Bayern: Das Regionalbewußtsein wächst erst langsam. In: Innere Kolonisation 1978, S. 148 ff. (149).

Vgl. BayLplG i.d.F.v. 4.1.1982, Art. 8 Abs. 9; in den anderen Bundesländern gibt es entsprechende Gremien.

Siehe oben Anm. 22.

Selbst bis in die jüngste Zeit noch schlug der Verband der bayerischen Regierungsbezirke als “Beitrag zur Staatsvereinfachung” und wegen des “allgemeinen Überdrusses in der Regionalplanung” sogar die Auflösung der Regionalen Planungsverbände vor (Vgl. Münchner Merkur v. 31. 12.1982, “Bezirke wollen Planungsverbände zerschlagen”).

Vgl. Erbguth W./Zoubek G.: Raumordnungsverfahren, Umweltschutz und Vereinheitlichung des Raumordnungsrechts. In: DVBl. 1982, S. 1172 ff. (1174).